تعاونی مسکن؛ ابزار رفاهی یا بحران حقوقی؟
بیش از ۱۳ هزار پرونده قضایی، تعاونیهای مسکن را از ابزار رفاهی به بحرانی حقوقی مبدل کرده است
تامین مسکن به عنوان یکی از بنیادیترین اهداف رفاهی و سیاستهای اجتماعی، سهم عمدهای از سبد هزینه خانوارهای شهری را به خود اختصاص میدهد. عدم دستیابی به بسترهای پایدار سکونتی، خانوارها را به سمت گزینههای ناپایدار و آسیبهای متعدد حاشیهنشینی سوق میدهد.
در این میان، الگوی «تعاونی مسکن» که با هدف توانمندسازی اقشار کمدرآمد، اهرمسازی سرمایههای خرد و مقابله با سوداگری زمین در دهه ۱۳۳۰ وارد ساختار اجرایی ایران شد، در تحقق کامل اهداف رفاهی خود با موانع اساسی مواجه شده است.
دادههای رسمی قضایی نشان میدهد که بخش مهمی از پروندههای مفتوح در محاکم دادگستری ناشی از کژکارکردیهای حقوقی، ساختاری و مالی در مدل فعلی مدیریت تعاونیهای مسکن است. آمارها ابعاد گسترده این مسئله را تبیین میکنند.
در حال حاضر از میان بیش از ۴ هزار تعاونی مسکن فعال در کشور، حدود ۱۳ هزار پرونده قضایی در حوزه مسکن تشکیل شده که سهم قابل توجهی از آنها مستقیم به اختلال در عملکرد تعاونیها مربوط میشود.
دامنه اجتماعی این پروندهها بسیار وسیع است؛ به طوری که تنها در دو پرونده کلان قضایی، ۲۶ هزار شاکی (۱۴ هزار نفر در یک پرونده و ۱۲ هزار نفر در پروندهای دیگر) به دلیل مالباختگی و ایفا نشدن تعهدات درگیر فرآیندهای پیچیده دادرسی شدهاند.
همچنین در ابعاد منطقهای، تنها در یک استان، پروندههای چند تعاونی مسکن حقوق بیش از ۶ هزار عضو را معلق ساخته است. این ارقام نشاندهنده شکست مکانیزمهای پیشگیری از ریسک حقوقی پیش از جذب سرمایههای مردمی است.
آناتومی چالشهای حقوقی
تحلیل پروندههای قضایی و اظهارات کارشناسان رسمی دادگستری نشان میدهد که نقطه آغازین عمده پروندههای حقوقی، «خرید اراضی بدون استعلامهای ثبتی جامع» است.
در موارد متعدد، هیئتمدیره تعاونی اقدام به جذب آورده مالی اعضا برای زمینهایی کردهاند که فاقد سند رسمی، دارای تعارضات مالکیتی یا حتی در زمره اراضی ملی و منابع طبیعی بودهاند.
ورود تعاونیها به پیشفروش یا واگذاری واحدهایی که مراحل قانونی تعیین کاربری و دریافت پروانه ساختمانی را طی نکردهاند، ریسکهای حقوقی را به شکل تصاعدی افزایش داده است.
از منظر نظری، میتوان این چالش را در چارچوب «نظریه نمایندگی» و «تضاد منافع» تحلیل کرد [1]. در تعاونیهای مسکن، عدم تقارن اطلاعاتی میان اعضا (به عنوان موکلان) و هیئتمدیره (به عنوان وکلا) فضا را برای اتخاذ تصمیمات پرریسک فراهم میسازد.
از سوی دیگر، انتقال ساختار شهری از الگوی ساخت افقی و ویلایی در دهههای گذشته به ساختوسازهای پیچیده و بلندمرتبه ۵ تا ۲۵ طبقه، الزامات فنی و شهرسازی را دگرگون ساخته است.
عدم تطابق دانش تخصصی هیئتمدیرههای سنتی و متشکل از اعضای غیرمتخصص با پیچیدگیهای ضوابط نظام مهندسی و مقررات ملی ساختمان، طولانی شدن زمان پروژهها و تورم هزینههای ساخت را به همراه داشته است.
بر اساس آمارهای بینالمللی بانک جهانی در خصوص شاخصهای تسهیل کسبوکار و صدور مجوزها، بوروکراسی اداری و زمانبر بودن اخذ مجوزهای ساختمانی به خودی خود یکی از عوامل اصلی افزایش هزینههای فرصت و نهایی پروژه به شمار میرود [2].
از طرفی، ارزیابی سیاستهای مداخلهای دولت در دهههای اخیر نشان میدهد که الگوی تامین مسکن اجتماعی در ایران دچار نوسانات ساختاری بوده است.
در حالی که طرح مسکن مهر ساخت بیش از ۲.۲ میلیون واحد را هدفگذاری کرده بود، تعویق اجرای پروژه به دلیل تغییرات سیاستی و ناپایداری منابع مالی، بخش مهمی از تعهدات را معوق ساخت.
طرحهای بعدی نظیر مسکن اجتماعی و اقدام ملی مسکن نیز به دلیل عدم تامین منابع پایدار و اقساط سنگین تسهیلات، ریزش متقاضیان کمدرآمد را در پی داشت.
تطبیق بینالمللی؛ الگوی تخصیص زمین
بررسی تجربههای جهانی در حوزه مسکن حمایتی و اجتماعی نشان میدهد که کشورهای توسعهیافته از مکانیزمهای حمایتی مشخص برای کنترل ریسکهای بازار مسکن استفاده میکنند.
سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) و سازمان بینالمللی کار (ILO) تاکید دارند که دسترسی به مسکن شایسته یکی از مولفههای اصلی حمایت اجتماعی و عدالت توزیعی است [3].
در بریتانیا، مسکن اجتماعی حدود ۱۷ درصد از کل موجودی مسکن را تشکیل میدهد. در این الگو، تامین زمین بر عهده نهادهای محلی است و دولت با ارائه تضمین خرید و استفاده از مکانیزم بازگشت جریان نقدی حاصل از اجارهها، توسعهدهندگان را ترغیب به مشارکت میکند [4].
در آلمان، با وجود رتبه بالای رقابتپذیری اقتصادی، مسکن اجتماعی سهمی ۵ درصدی دارد و زمین از محل ذخایر دولتی و شهرداریها با قیمتی پایینتر از نرخ بازار به سازندگان واگذار میشود، همزمان معافیتهای مالیاتی و وامهای ترجیحی نیز اعطا میشود [5].
در ایالات متحده نیز اختصاص حدود ۵ درصد از موجودی مسکن به بخش حمایتی، با تکیه بر ابزارهای تشویقی بلندمدت نظیر معافیتهای مالیاتی ۳۰ ساله برای سازندگان پیش برده میشود تا ریسک عدم شناوری سرمایه کاهش یابد [6].
مقایسه این رویکردها با وضعیت کشور نشان میدهد که در ایران، تعاونیها علاوه بر عدم دریافت زمینهای دولتی با شرایط تسهیلشده، با مسائلی نظیر تسهیلات بانکی کمحجم نسبت به هزینههای واقعی ساخت و بخشنامههای مغایر نهادهای شهری مواجهند.
این عدم تعادل، تعاونیها را به سمت تعویق پرداختها و در نتیجه خودداری از عقد قرارداد با انبوهسازان حرفهای سوق داده است؛ زیرا انبوهسازان متقاضی حاشیه سود ۲۵ تا ۳۵ درصدی برای توجیه اقتصادی پروژه هستند، در حالی که تعاونیها ساختار را صرفا بر اساس حداقل هزینه تمامشده طراحی میکنند.
بازطراحی سازوکارهای حکمرانی
دادهها و پیامدهای اجتماعی پروندههای مفتوح نشان میدهند که مسئله اصلی در بخش تعاون، بازطراحی نظام نظارتی و افزایش شفافیت اطلاعاتی است.
نظارتهای فعلی که میان چند نهاد دولتی از جمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، شهرداریها و سازمان ثبت پراکنده است، به دلیل خلاهای قانونی قادر به پاسخگویی در برابر خسارت اعضا نبوده است.
برای برونرفت از بحران پروندههای حقوقی تعاونیهای مسکن، اتخاذ الزامات سیاستی زیر ضروری به نظر میرسد:
- ایجاد الزام قانونی برای ثبت تمامی مراحل قراردادی و اساسنامهای در سامانه جامع و هوشمند بخش تعاونی کشور. تولید اسناد هوشمند مجهز به کد QR و مهر الکترونیکی زیر نظر مستقیم وزارت تعاون، امکان صدور اسناد فاقد پشتوانه یا فروش چندباره یک واحد را به صفر میرساند.
- منوط کردن هرگونه جذب عضو و دریافت آورده مالی به اخذ استعلامهای رسمی ثبتی و تاییدیه کارشناسان رسمی دادگستری در خصوص وضعیت مالکیت، کاربری زمین و پروانه ساخت. ارزیابی اولیه مدارک باید پیش از تبلیغات عمومی و ثبتنام صورت گیرد.
- واسطهگری فعال نظام بانکی (به ویژه بانک تخصصی مسکن) به عنوان عاملیت مالی و تعهدی میان تعاونی، اعضا و سازندگان. این ساختار که در تجارب موفق منطقهای نیز آزموده شده، تزریق نقدینگی را متناسب با پیشرفت فیزیکی کنترل کرده و ریسک بدقولی طرفین را به حداقل میرساند.
- بهرهگیری از ظرفیت کانون کارشناسان رسمی، سازمان نظام مهندسی و کانون وکلا در فرآیند تدوین قراردادها، برآورد زمانبندی و کنترل کیفیت اجرایی. تخصصیسازی مدیریت پروژهها یا برونسپاری بخش ساخت به پیمانکاران واجد صلاحیت، مانع از انباشت مشکلات فنی و حقوقی در طول دوره ساخت خواهد شد.
- تقویت سامانه شفافیت و پیوند دادن آن با مراجع ثبتی و قضایی، شرط لازم برای اعاده اعتبار به بخش تعاون و تحقق اهداف رفاهی مسکن در سیاستهای عمومی کشور است.
منابع
- Jensen, M. C., & Meckling, W. H. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, 3(4), 305-360
- World Bank. (2020). Doing Business 2020: Comparing Business Regulation in 190 Economies. World Bank Publications
- OECD. (2021). Renewing the Affordable Housing Sector: Social Housing Policies and Outcomes. OECD Publishing
- Department for Levelling Up, Housing and Communities. (2022). Social Housing Construction and Allocation Framework. UK Government Report
- Voigtländer, M. (2014). The stability of the German housing market. Journal of Housing and the Built Environment, 29(4), 583-594
- [6] US Department of Housing and Urban Development. (2021). Low-Income Housing Tax Credit (LIHTC) Market Report. HUD User