چرا بازار آزاد مشکل مسکن کارگران را حل نمی‌کند؟ درس‌هایی از اروگوئه

بازسازی تعاونی‌های مسکن کارگری به‌عنوان یکی از کلیدی‌ترین سازوکارهای تامین مسکن استطاعت‌پذیر، نیازمند گذار از الگوهای سنتی زمین‌محور به مدل‌های نهادمند و مشارکتی است. در شرایطی که بر اساس آمار بین‌المللی بیش از ۱.۸ میلیارد نفر در سراسر جهان از دسترسی به مسکن مناسب و شایسته محروم هستند [1]. بازخوانی تجارب تجربی و الگوسازی منطقه‌ای در کشورهای در حال توسعه می‌تواند افق‌های تازه‌ای برای سیاست‌گذاری رفاه اجتماعی بگشاید. چالش اصلی مسکن کارگری، کمبود ساخت‌وساز نیست؛ بلکه قدرت خرید پایین کارگران و ناهماهنگی وام‌های بانکی با درآمد آن‌هاست.

تجربه کلیدی کشور اوروگوئه به‌عنوان یکی از موفق‌ترین الگوهای پیشرو در جهان در حال توسعه، نشان می‌دهد که پایداری تعاونی‌های مسکن بر دو پایه سازوکار تامین مالی اتکا دارد. در مدل «تعاونی‌های پس‌انداز»، اعضا با انباشت اولیه دارایی‌ها خرد خود حدود ۱۵ درصد از سرمایه سرمایه‌گذاری را تامین می‌کنند و مابقی هزینه‌ها از طریق وام‌های دارای یارانه دولتی پوشش داده می‌شود.

چالش بنیادی زمانی رخ می‌دهد که دهک‌های پایین‌تر درآمدی توان پرداخت همان سهم ۱۵ درصدی را نیز ندارند. در این نقطه، مدل «کمک متقابل» جایگزین می‌شود؛ سازوکاری که در آن خانوارها به جای آورده نقدی، هفته‌ای ۲۱ ساعت نیروی کار خود را در فرایند ساخت و اداری پروژه سرمایه‌گذاری می‌کنند.

این رویکرد دوگانه منجر به پدیدآمدن بیش از دو هزار و ۱۹۷ تعاونی فعال در اوروگوئه شده که در حال حاضر حدود پنج درصد از کل مسکن مورد نیاز خانوارهای این کشور را تامین می‌کنند. نکته حائز اهمیت در تحلیل این جریان، خروج دائمی زمین و اعیانی از بازار آزاد سوداگری است.

در این ساختار، تعاونی مالکیت زمین را حفظ کرده و اعضا حق «استفاده و بهره‌برداری» دائم و قابل ارث را دریافت می‌کنند. این مدل ساختاری مانع از راکد ماندن یا فروش سرمایه‌گذارانه واحدهای کارگری شده و با کسر ۱۰ درصدی هزینه‌های اداری در صورت انصراف عضو، امنیت مسکن مستمر را برای طبقات درآمدی پایین تضمین می‌کند.

نقش نهادهای پشتیبان فنی

تثبیت سهم تعاونی‌ها در بازار مسکن بدون ایجاد یک زیست‌بوم نهادی ممکن نیست. تصویب قوانین جامع مسکن، نظیر قانون ملی مسکن ۱۹۶۸ اوروگوئه، تکالیف دولت را در تعیین معیارها، نظارت و تامین زمین مشخص می‌سازد. در کنار ابزارهای قانونی، فدراسیون‌های تعاونی نقش اهرم‌های فعال‌سازی جامعه مدنی را ایفا می‌کنند. برای نمونه، «فدراسیون تعاونی‌های کمک متقابل» نمایندگی بیش از ۳۵ هزار خانوار در قالب ۷۳۰ تعاونی را بر عهده دارد و خدمات حقوقی، مدیریتی و حل اختلاف ارائه می‌دهد.

یک چالش اجرایی عمده در پروژه‌های مسکن کارگری، عدم آشنایی کارگران و دهک‌های کم‌درآمد با پیچیدگی‌های ساخت‌وساز و مدیریت پروژه است. ارزیابی الگوهای موفق نشان می‌دهد حضور «موسسات یاری‌رسان فنی» به‌عنوان نهادهای غیرانتفاعی و مستقل، شرط لازم برای بقای اقتصادی تعاونی‌هاست.

این موسسات با ارائه آموزش‌های اجرایی، ارتقای توان مدیریتی و هدایت فنی پروژه‌ها، خلأ دانش مهندسی و مالی اعضا را پر می‌کنند. بدون چنین بازوهای حمایتی، ناپایداری مدیریتی و افزایش هزینه‌های بالاسری می‌تواند پروژه‌های کارگری را با شکست مواجه سازد.

بازطراحی با رویکرد جنسیتی

بازنگری در الگوهای توسعه مسکن کارگری نشان می‌دهد که تمرکز اولیه بر ساخت‌وسازهای کم‌تراکم در حومه شهرها، اگرچه هزینه‌های اولیه زمین را کاهش می‌دهد، اما به دلیل «پراکنده‌رویی شهری» و افزایش هزینه‌های زیرساختی و حمل‌ونقل، بازدهی نهایی را کاهش می‌دهد.

تجارب مدرن‌تر نشان‌دهنده بازگشت تعاونی‌ها به بافت‌های فرسوده و مرکز شهرها هستند. در این میان، انطباق‌پذیری مدل تعاونی با ساختارهای اجتماعی جدید، به‌ویژه خانوارهای با سرپرستی زنان و شاغلان بخش غیررسمی، بعد تازه‌ای از رفاه اجتماعی را نمایان می‌سازد.

تاسیس تعاونی‌های تخصصی مانند تعاونی زنان سرپرست خانوار (MUJEFA) در سال ۱۹۹۵ نمونه‌ای شاخص از این تحول ساختاری است. این مدل با هدف رفع نابرابری‌های دسترسی زنان به منابع اقتصادی، بازسازی بافت‌های تاریخی و رو به زوال شهری را محور کار قرار داد.

منعطف‌سازی مقررات نوسازی شهری توسط شهرداری‌ها امکان داد تا ساختمان‌های قدیمی به ۱۲ واحد مسکونی ایمن تبدیل شوند. این اقدام نه تنها نزدیک به ۶ درصد از واحدهای مسکونی مناطق مرکزی تاریخی مانند سنتروی مونته‌ویدئو را به تعاونی‌های مسکن اختصاص داد، بلکه امکان دسترسی آسان کارگران بخش غیررسمی به بازار کار، مدارس و خدمات درمانی را بدون جابه‌جایی‌های اجباری فراهم کرد.

علاوه بر این، برج‌سازی‌های ساختاری در قالب تعاونی‌های متراکم عمودی مانند COVIVEMA 5 با ۵۵ واحد در دو بلوک برای ۳۰۰ ساکن، نشان داد که آموزش‌های تخصصی ساخت‌وساز عمودی می‌تواند بازدهی کاربری زمین در مناطق پرتراکم شهری را تا چند برابر افزایش دهد.

الزامات بازطراحی سیاست‌های حمایتی

در مقابل الگوهای پیشرو، مطالعه وضعیت سایر کشورهای در حال توسعه از جمله آفریقای جنوبی، ابعاد دیگری از موانع ساختاری تعاونی‌های مسکن کارگری را نشان می‌دهد. با وجود کمبود بیش از دو میلیون واحد مسکونی در شهرهای بزرگ و تمرکز ۱۲.۲ درصد از جمعیت در سکونتگاه‌های غیررسمی [2]، تعاونی‌های مسکن سهم ناچیزی در حل بحران دارند. تحلیل آماری، نشان می‌دهد بدهی بالای خانوارها (حدود 40 درصد) و نرخ بیکاری بالا (حدود ۳۲.۱ درصد)، امکان انباشت اولیه پس‌انداز برای اعضای کارگری را به شدت محدود می‌سازد [2].

مانع ساختاری اصلی در این جوامع، عدم تمایل سیستم بانکی و نهادهای مالی رسمی به ارائه تسهیلات جمعی به تعاونی‌ها است. بانک‌ها به‌شکل معمول، وام‌های فردی مسکن را ترجیح می‌دهند و سیاست‌های یارانه‌ای دولتی نیز بر مالکیت انفرادی متمرکز است. نبود خطوط اعتباری اختصاصی، پیچیدگی‌های حقوقی، خلأ آموزش تخصصی برای اعضا و فقدان سیاست‌گذاری صریح در تخصیص زمین‌های مرغوب شهری، موجب مسکوت ماندن ظرفیت تعاونی‌ها در کاهش ناعدالتی‌های فضایی باقی مانده از دوره‌های گذشته می‌شود.

جمع‌بندی تجارب کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد که احیای تعاونی‌های مسکن کارگری نیازمند گذار از نگاه صرفا «پروژه‌ای» به نگاه «سیاست‌پژوهانه» است. برای تحقق پایداری مسکن استطاعت‌پذیر، سیاست‌گذاران اجتماعی باید سه الزام کلیدی را مدنظر قرار دهند:

1. ایجاد نهادهای حمایتی فنی مستقل برای ارتقای توان مدیریتی اعضا.

2. طراحی ابزارهای مالی چندلایه که آورده‌های غیرنقدی (مانند نیروی کار) را به عنوان سرمایه اولیه بپذیرند.

3. خروج ساختارمند زمین‌های تعاونی از چرخه سوداگری سودآور، تا مسکن کارگری به عنوان کالایی عمومی و پایدار در خدمت رفاه اجتماعی باقی بماند.

منابع 

[1] UN-Habitat. (2022). Affordable Housing and Sustainable Urban Development. United Nations Human Settlements Programme.

[2] Centre for Affordable Housing Finance Africa. (2024). Housing Finance in Africa Yearbook: South Africa Overview. CAHFA.