بازطراحی یارانه سوخت؛ از خودرومحوری به خانوارمحوری

مسئله ناترازی بنزین در اقتصاد ایران از یک عدم تعادل موقت میان عرضه و تقاضا عبور کرده و به یک ابرچالش ساختاری و نهادی تبدیل شده است. رشد شتابان مصرف، فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل، سهم پایین حمل‌ونقل عمومی و شدت بالای مصرف انرژی، در کنار وابستگی روزافزون به واردات سوخت، شکاف میان تولید و تقاضا را عمیق‌تر کرده است.

در این میان، رویکردهای تقلیل‌گرایانه معتقد به «شوک‌درمانی قیمتی» یا طرح‌های فاقد پیوست‌های اجتماعی، نه تنها توان حل ریشه‌ای ناترازی را ندارند، بلکه شوک‌های انتظارات تورمی را به کل جامعه تزریق می‌کنند. تجارب جهانی نشان می‌دهد که اصلاح الگوی مصرف انرژی تنها زمانی به سرانجام می‌رسد که به عنوان بخشی از نظام بازتوزیع عادلانه، توسعه ظرفیت‌های زیرساختی و بازآفرینی رفاه اجتماعی بازطراحی شود.

سازوکار فعلی تخصیص یارانه سوخت، بر الگوی مصرف و مالکیت خودرو استوار است؛ منطقی که به صورت خودکار رانت حمایتی بیشتری را به اقشار برخوردارتر اختصاص می‌دهد. داده‌های آماری نشان می‌دهند خانوارهای دارای چند خودرو و پرمصرف، بیشترین بهره را از یارانه پنهان سوخت می‌برند، در حالی که خانوارهای فاقد خودرو که هزینه رفت‌وآمد خود را با نرخ‌های آزاد یا عمومی می‌پردازند، از این یارانه مستقیم محرومند.

گذار از خودروپایه به خانوارمحور

گذر از این رویکرد خودروپایه به یک الگوی خانوارمحور، مستلزم جداسازی حمایت اجتماعی از میزان مصرف سوخت است. تبدیل سهمیه به «اعتبار انرژی شهروندی» برای هر فرد یا خانوار، پایه نخست این اصلاح ساختاری است. یک الگوی جامع تحلیلی برای یارانه خانوارمحور باید بر سه رکن استوار باشد:

•         اعتبار پایه یکسان برای تمامی شهروندان
•         تعدیل ابعاد متناسب با بعد خانوار
•         اعمال ضریب تعدیل منطقه‌ای

شرایط منطقه‌ای متغیر بسیار مهمی است؛ چرا که الگوی دسترسی به مترو و اتوبوس در کلان‌شهرها با مناطق روستایی، شهرهای کوچک یا استان‌های مرزی که خودروی شخصی تنها ابزار دسترسی به خدمت و معیشت است، یکسان نیست. از سوی دیگر، هرگونه بازطراحی یارانه باید صدمات احتمالی به مشاغل وابسته به ناوگان حمل‌ونقل، صاحبان تاکسی، فعالان حمل بار و بخش کشاورزی را پیش‌بینی کند.

گذار موفق از نظام یارانه‌ای فعلی، نیازمند حکمرانی دقیق بر داده‌های رفاهی و ثبتی است. نبود داده‌های متقاطع و به‌روز درباره تراکنش‌ها، مالکیت خودرو، دسترسی جغرافیایی به ناوگان عمومی و درآمد خانوار، شفافیت سیاست‌گذاری را مخدوش می‌سازد.

از طرفی، هرگونه درآمد حاصل از اصلاح قیمت‌های پرداختی باید مستقیم در صندوقی شفاف برای دو هدف کلیدی مسدود شود:

•        توسعه هدفمند ناوگان اتوبوس‌رانی، مترو و اسقاط خودروهای فرسوده با هدف کاهش واقعی ناترازی در سمت تقاضا
•         پشتیبانی مستقیم از قدرت خرید خانوارهای قرار گرفته در دهک‌های پایین درآمدی

درس‌هایی از تجارب بین‌المللی

نگاهی به تجارب بین‌المللی اصلاح سیاست‌های انرژی نشان می‌دهد که پیوند میان اصلاح قیمت سوخت و اصلاح نظام رفاهی، شرط لازم پایداری اصلاحات اقتصادی است. پژوهش‌های انجام‌شده در کشورهای در حال توسعه و نوظهور گواهی می‌دهند که تخصیص منابع حاصل از اصلاح یارانه‌های فسیلی به برنامه‌های حمایت اجتماعی هدفمند و گسترش زیرساخت‌ها، پذیرش اجتماعی سیاست را به شدت افزایش می‌دهد.

برای نمونه، بررسی‌های بانک جهانی در خصوص بازطراحی یارانه‌های انرژی در کشورهای آمریکای لاتین و شمال آفریقا نشان می‌دهد که برنامه‌های انتقال اعتبار غیرنقدی یا نقدی مشروط (CCT)، کارایی فوق‌العاده‌ای در جبران اثر تورمی سوخت بر پنج دهک پایین ایفا کرده‌اند [1]. همچنین سازمان بین‌المللی کار (ILO) تاکید دارد که بازتوزیع درآمدهای انرژی در قالب نظام‌های تامین اجتماعی جامع، شوک‌های اقتصادی ناگهانی را مهار کرده و آسیب‌پذیری نیروی کار را تقلیل می‌دهد [2].

ضرورت حکمرانی داده‌محور

داده‌های مربوط به چشم‌انداز بودجه و درآمدهای نفتی ایران نیز ضرورت این اصلاح تدریجی و پایدار را دوچندان می‌کند. پیش‌بینی‌های درآمد صادرات نفت ایران برای سال ۱۴۰۵، دامنه‌ای عریض از ۱۴.۶ میلیارد دلار در سناریوی محافظه‌کارانه تا ۴۳.۸ میلیارد دلار در سناریوی خوش‌بینانه را نشان می‌دهد.

این فاصله نزدیک به ۲۹ میلیارد دلاری، حاکی از وابستگی شدید منابع ارزی کشور به متغیرهای بیرونی و قیمت‌های جهانی است. عدم تحقق کامل درآمدهای نفتی در سال‌های گذشته، دولت را بر آن داشت تا در لایحه بودجه ۱۴۰۵ برآورد محافظه‌کارانه‌تری برابر با ۲۶۰ هزار میلیارد تومان ارائه دهد که کاهشی ۵۶ درصدی را نسبت به ارقام مصوب سال قبل تجربه کرده است.

حتی با وجود جهش‌های مقطعی درآمد روزانه نفت به بیش از ۱۴۰ میلیون دلار در شرایط خاص منطقه و صادرات روزانه ۱.۵ میلیون بشکه‌ای با قیمت‌های بالای ۱۰۰ دلار، اتکا به درآمدهای نوسانی صادرات برای جبران کسری بودجه ساختاری و واردات سوخت، راهکاری پرریسک است.

علاوه بر نوسانات نفتی، دقت در محاسبات ارزی واردات سوخت، مبنای اصلی تصمیم‌سازی در حوزه تخصیص منابع است. آمار متفاوتی که در خصوص میزان واردات سوخت یا هزینه‌های تخصیص‌یافته مطرح می‌شود، اهمیت استفاده از داده‌های حسابرسی‌شده و رسمی را مجهز به نظارت دقیق مالی می‌سازد.

ارزیابی دقیق داده‌های مالی کشور مانع از بیش‌برآوردی یا کم‌برآوردی منابع و مصارف شده و از تصمیم‌گیری بر پایه فرضیات غیرمستند جلوگیری می‌کند. به جای اعمال تغییرات ناگهانی و شوک‌آور، راهکار کم‌ریسک و پایدار برای مدیریت ناترازی بنزین، طراحی یک دوره گذار آزمایشگاهی و اجرای پایلوت منطقه‌ای است.

آزمودن مدل «اعتبار انرژی خانوار» در چند ناحیه جغرافیایی متفاوت -شامل یک کلان‌شهر، یک شهر متوسط، یک منطقه روستایی و یک نقطه مرزی- امکان سنجش اثرات اصلاح سیاست بر هزینه رفت‌وآمد، نرخ تورم منطقه‌ای، رفتار مصرف‌کننده و قاچاق سوخت را فراهم می‌کند. هدف نهایی این اصلاح ساختاری نباید صرفا تغییر عدد قیمت بنزین باشد؛ بلکه هدف واقعی، ساختن چارچوبی داده‌محور و عادلانه برای افزایش کارایی حمل‌ونقل و ارتقای رفاه واقعی جامعه است.

1.  World Bank. (2020). Energy Subsidy Reform and Social Protection: Lessons from Developing Economies. World Bank Group
2. International Labour Organization. (2022). Social Protection and Energy Transition: Building Resilience in Developing Nations ILO Policy Research