انسان به جای باک خودرو؛ خروج از بن‌بست بنزین با فرمول رفاه اجتماعی

مواجهه با ناترازی فزاینده انرژی که امروزه مصرف روزانه بنزین را به محدوده نگران‌کننده ۳۳۰ میلیون لیتر سوق داده، سیاست‌گذار رفاهی را در دوراهی دشواری قرار می‌دهد. از یک سو، تجربه ناموفق شوک‌درمانی‌های گذشته مانع از پیاده‌سازی آزادسازی قیمتی بی‌واسطه می‌شود؛ از سوی دیگر، ایده تخصیص مستقیم یارانه سوخت به مصرف‌کننده نهایی در قالب برنامه «کالابرگ خانوار» یا مدل‌های مبتنی بر کد ملی، به عنوان راهکار جبرانی مطرح می‌شود.

این رویکرد توزیع مستقیم با تجارب جهانی هماهنگی ندارد. ارزیابی الگوهای بین‌المللی نشان می‌دهد کمتر کشوری یارانه سوخت را به صورت نقدی یا در قالب اعتبار خرید کالا به مصرف‌کننده نهایی واگذار می‌کند. دراین‌میان، تحلیل چالش‌های ناشی از قاچاق سوخت، راهکارهای منطقه‌‍ای طرح «کدینگ» و مقایسه آن با فرآیند گذار از یارانه‌های فسیلی در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، نشان‌دهنده لزوم بازنگری اساسی در این بسته‌های جبرانی است.

واگرایی الگوهای حمایتی از استانداردهای جهانی

تمرکز بر مدل‌های تخصیص یارانه سوخت بر اساس کد ملی یا پیوند زدن کارت‌های بانکی به سامانه سوخت برای شارژ اقلام معیشتی، بر پایه فرضیاتی شکل گرفته که توزیع مستقیم دارایی عمومی را معادل «عدالت اجتماعی» ارزیابی می‌کند. در این چارچوب تحلیلی، ایده گنجاندن بنزین به عنوان «کالای دوازدهم» در طرح کالابرگ الکترونیک خانوار به عنوان جایگزین شوک قیمتی پیشنهاد می‌شود.

با این حال، تحلیل‌های اقتصادسنجی و بررسی توزیع رفاهی یارانه‌های انرژی نشان می‌دهد که حمایت‌های قیمتی مستقیم حتی در صورت نقدی‌سازی، به شدت ناعادلانه و متمایل به دهک‌های ثروتمند عمل می‌کنند.

داده‌های توزیعی «صندوق بین‌المللی پول» نشان می‌دهد از مجموع ۲۸۹ میلیارد دلار یارانه آشکار انرژی پرداختی در جهان، دهک‌های درآمدی بالا سهم به مراتب بیشتری دریافت می‌کنند؛ به گونه‌ای که دهک دهم جامعه، هفت برابر بیشتر از دهک اول از این منابع بهره‌مند می‌شود [1]. از این رو، بازتوزیع نقدی ارزش بنزین یا تخصیص سهمیه به کدهای ملی بدون اصلاحات ساختاری در بخش عرضه و بهره‌وری ترابری، تنها به بازتولید تورم و تشدید کسری بودجه می‌انجامد.

بر خلاف رویکرد بومی که راهکار ناترازی را در تخصیص اعتبار مصرفی به خانوارها جست‌وجو می‌کند، رویکرد کشورهای پیشرو بر حذف تدریجی یارانه‌های آشکار و پنهان سوخت و انتقال منابع حاصله به سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی متمرکز است. «آژانس محیط زیست اروپا» گزارش می‌دهد که کل یارانه‌های سوخت فسیلی در اتحادیه اروپا پس از جهش بی‌سابقه در سال ۲۰۲۲ به دلیل بحران اوکراین، در سال ۲۰۲۳ به ۱۱۱ میلیارد یورو کاهش یافته است [3].

در این کشورها، نیمی از این منابع دارای تاریخ انقضای مشخص تا قبل از سال ۲۰۳۰ هستند و منابع آزاد شده نه به صورت مستقیم بین شهروندان توزیع، بلکه صرف توسعه حمل‌ونقل عمومی کارآمد، بهینه‌سازی مصرف انرژی در ساختمان‌ها و گذار به انرژی‌های تجدیدپذیر می‌شود [3].

کشورهای در حال توسعه موفقی نظیر هند و مراکش نیز اصلاحات خود را بر حذف تدریجی یارانه‌های آشکار و تخصیص درآمدهای مالیاتی جدید به تامین اجتماعی هدفمند و کاهش مالیات‌های مخل تولید متمرکز کرده‌اند که این امر ثبات کلان اقتصادی را به همراه داشته است [1].

بن‌بست‌های اجرایی؛ طرح‌های منطقه‌ای و معضلات قاچاق

سیاست‌گذار داخلی برای مقابله با پیامدهای ناترازی سوخت و تفاوت چشمگیر قیمت داخلی با کشورهای همسایه، به ابزارهای فیزیکی و محدودکننده نظیر «طرح کدینگ کارت‌های سوخت» روی آورده است. این طرح که با هدف محدودسازی سوخت‌گیری خودروهای غیربومی در استان‌های مرزی طراحی شده، هزینه‌های مبادلاتی سنگینی را به زنجیره توزیع و شهروندان تحمیل می‌کند.

معطل ماندن طولانی‌مدت شهروندان در صف‌های طولانی پمپ‌بنزین‌ها، کمبود شدید جایگاه‌های مجاز برای مسافران و ایجاد بازار ثانویه برای فروش کارت‌های سوخت، نمونه‌هایی از شکست این ابزار سیاستی است. از سوی دیگر، این اقدامات نظارتی و فیزیکی نتوانسته‌اند انگیزه قاچاق فرآورده‌های نفتی را که ناشی از شکاف قیمتی عمیق است از بین ببرند.

توقیف محموله‌های سوخت بدون مجوز حامل ده‌ها هزار لیتر بنزین و نفت‌گاز توسط یگان‌های انتظامی در مرزهای شرقی و جنوبی، گواهی بر ناکارآمدی مدل‌های کنترل فیزیکی در غیاب اصلاحات ساختاری توسعه‌محور است.

بررسی پدیده قاچاق سوخت در ایران نشان می‌دهد که علت اصلی شیوع این بحران، نادیده گرفتن مفهوم «قیمت بهینه سوخت» در سیاست‌گذاری کلان است. بر اساس چارچوب‌های ارزیابی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، قیمت کارآمد سوخت باید نه‌تنها هزینه‌های تامین و زنجیره عرضه (شامل هزینه‌های تولید، توزیع و حاشیه سود) بلکه هزینه‌های پنهان یا جانبی (مانند آلودگی هوا، انتشار گازهای گلخانه‌ای، تصادفات جاده‌ای و فرسودگی راه‌ها) را نیز پوشش دهد [1][2].

در ایران، قیمت عرضه بنزین بسیار کمتر از هزینه فرصت صادراتی آن است که این شکاف، یارانه‌ای آشکار ایجاد می‌کند که به‌شکل‌مستقیم قاچاق شبکه‌ای را تغذیه می‌کند. این ناترازی ساختاری ناشی از رها شدن ۶ ساله قانون توسعه صنایع پتروپالایشگاهی و عدم سرمایه‌گذاری در بهینه‌سازی ناوگان حمل‌ونقل است، موضوعی که سبب شده تا بهینه‌سازی مصرف درعمل از چرخه برنامه‌ریزی خارج شود.

لزوم تحول در سیاست‌های مالی رفاهی

مقایسه حجم یارانه‌های انرژی ایران با روندهای جهانی، ابعاد واقعی این چالش را آشکارتر می‌سازد. گزارش‌های صندوق بین‌المللی پول در سال ۲۰۲۲ نشان دادند که یارانه‌های سوخت فسیلی در سطح جهان به رقم بی‌سابقه ۷ تریلیون دلار، معادل ۷.۱ درصد از تولید ناخالص داخلی جهانی رسیده‌اند [4]. اگرچه بخش عمده‌ای از این ارقام (نزدیک به ۸۲ درصد) مربوط به یارانه‌های پنهان یعنی عدم محاسبه هزینه‌های زیست‌محیطی و معافیت‌های مالیاتی است، اما در کشورهای نفتی منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA)، سهم اصلی یارانه‌ها متعلق به یارانه‌های آشکار است [1][4].

کشور قطر با پرداخت بیش از ۱۴ هزار دلار به ازای هر نفر در سال ۲۰۲۲، بالاترین سرانه یارانه انرژی را به خود اختصاص داده است و پس از آن عربستان سعودی قرار دارد [4]. با این حال، کشورهای حاشیه خلیج‌فارس در قالب برنامه‌های چشم‌انداز اقتصادی خود، اصلاحات ساختاری گسترده‌ای را برای حذف تدریجی این هزینه‌های مالی سنگین و واقعی‌سازی قیمت‌ها آغاز کرده‌اند تا منابع ملی خود را از اتلاف در بخش مصرف خانگی به سمت سرمایه‌گذاری‌های مولد هدایت کنند [1].

برای خروج از بحران فعلی، ارزیابی سیاست‌های جهانی چهارچوب متفاوتی را در اختیار سیاست‌گذاران رفاه و امور اجتماعی قرار می‌دهد. گزارش بانک جهانی نشان می‌دهد که حذف یارانه‌های ناکارآمد سوخت و باز تخصیص حدود ۳۰ درصد از درآمدهای حاصله، برای جبران کامل کاهش قدرت خرید ۵ دهک پایین جامعه کافی است [1][2].

مابقی منابع حاصل از اصلاحات قیمتی می‌تواند صرف بهسازی شبکه حمل‌ونقل عمومی، ارتقای استانداردهای مصرف سوخت خودروهای داخلی و تامین مالی برنامه‌های توسعه زیرساخت شود [1][4]. این مدل چندبعدی نشان می‌دهد که راهکار برون‌رفت از ناترازی سوخت در ایران، شارژ بنزین در کارت‌های معیشتی یا مداخله فیزیکی در توزیع نیست، بلکه طراحی یک بسته جامع اصلاحات شامل آزادسازی تدریجی قیمت‌ها، توانمندسازی سیستم‌های حمایتی هدفمند به جای توزیع عمومی همگانی و سرمایه‌گذاری کلان در بهینه‌سازی انرژی است.

جمع‌بندی و چشم‌انداز اصلاحات ساختاری

چالش ناترازی انرژی در ایران نیازمند گذار از رویکردهای حمایتی کوتاه‌مدت و مسکن‌های تورم‌زا به سمت اصلاحات نهادی پایدار است. مدل‌های تخصیص یارانه به مصرف‌کننده نهایی در قالب اعتبار خرید کالا یا سهمیه کارت ملی، به دلیل ایجاد پیامدهای مالی ناپایدار و بی‌توجهی به ناکارآمدی‌های بخش عرضه نظیر راندمان پایین خودروها و فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل عمومی، نمی‌توانند راه‌حلی پایدار ارائه دهند.

تجارب جهانی نشان می‌دهند که موفقیت اصلاح یارانه‌های انرژی منوط به ایجاد اعتماد عمومی، واقعی‌سازی تدریجی قیمت‌ها و هدایت منابع به بخش‌های مولد به جای توزیع مستقیم دارایی‌های عمومی است. سیاست‌گذار رفاهی کشور ناگزیر است با الگوبرداری از طرح‌های اصلاحات ساختاری موفق، منابع عمومی را به سمت تقویت «نظام رفاه اجتماعی چندلایه» و «بهبود بهره‌وری انرژی» سوق دهد تا پایداری مالی و توسعه پایدار کشور تضمین شود.

منابع

[1] World Bank. (2023). Detoxifying Subsidies: Environmental and Fiscal Reforms. World Bank Group.

[2] Borenstein, S. (2022). The Distributional Effects of Energy Subsidy Reforms. World Bank Research.

[3] European Environment Agency. (2024). Fossil fuel subsidies in the EU: Analysis of trends and progress towards phasing out. EEA Indicator Assessment.

[4] Black, S., Liu, A., Perry, I., & Vernon, N. (2023). IMF Working Paper: Fossil Fuel Subsidies. International Monetary Fund.