شکست بازار، پیروزی سازماندهی؛ داستان کنترل اجاره در نیویورک
چگونه مستأجران مهاجر در اوایل قرن بیستم قوانین کنترل اجارهبها را در نیویورک به واقعیت بدل کردند؟
قلمرو رفاه| دنیل وورتللاندِن کاندیدای دکتری تاریخ در دانشگاه نیویورک است که تحقیقاتش بر تاریخ مالیهٔ عمومی در شهر نیویورک تمرکز دارد و عضو رسمی شاخهٔ مرکز بروکلینِ سوسیالدموکراتهای آمریکا است. او در این متن که در سال ۲۰۱۹ در نشریهٔ Dissent منتشر شده، روایتی از تاریخ مبارزهٔ کارگران و مستأجران نیویورکی برای تصویب قانون کنترل اجارهبها و البته موجهای واکنش به آن از جانب محافظهکاران میدهد. در شرایطی که امروز در ایران نیز بحران مسکن و اجارهبها به یکی از دغدغههای اصلی طبقات کمدرآمد و کارگر تبدیل شده و مستأجران در برابر قدرت نامحدود مالکان و نبود قوانین حمایتی مؤثر، روزبهروز آسیبپذیرتر میشوند، بازخوانی تجربهٔ تاریخی نیویورک جالبتوجه است. کنترل اجارهبها هرگز هدیهٔ نهادهای سیاسی یا دولت نبوده، بلکه حاصل سازماندهی خیابانی، اعتصاب در پرداخت اجاره، اتحادیههای مستأجران و حضور رادیکالهای مهاجر و کارگر در صحنهٔ قدرت بوده است. تا زمانی که مستأجران متحد، سازماندهی شده و خواهانِ قانون نباشند، بازار و دولت بهخودیخود هرگز به فکر مهار اجارهها نخواهند افتاد.
سحر کریمی| صاحبخانههای وحشتناک، لولهکشیهای خراب و اجارههایی که زیادی بالاست؛ نیویورکیها قبلاً هم همین چیزها را تجربه کردهاند. آنها بیش از یک قرن است که با این شرایط دستوپنجه نرم میکنند. قبلاً هم مجبور بودهاند همان دروغهای منفعتطلبانهٔ بخش املاک و مستغلات را تحمل کنند؛ ادعاهایی که میگوید تنها ساختوسازهای جدید، توسعهٔ بیشتر شهری یا پروژههایی مثل میزبانی شهرها از دفاتر مرکزی آمازون میتوانند عرضهٔ مسکن را افزایش داده و بحران اجاره را حل کنند. اما در طول تاریخ این شهر تنها مستأجران بودهاند که واقعاً به داد مستأجران رسیدهاند: مستأجران از طریق یاریگری متقابل، اعتصاب در پرداخت اجاره، تظاهرات، شورشها و صندوقهای رأی، به ایجاد سیاستی عمومی کمک کردند که بیش از چهلوشش سال است به نیویورکیهای طبقهٔ کارگر اجازه داده تا حق خود بر شهر را مطالبه کنند: یعنی حق کنترل اجارهبها. اکنون پس از دهههای اخیر که منافع معاملات ملکیها و متحدان سیاسیشان این قوانین را تضعیف کردند، موج جدیدی از بسیج مستأجران به را افتاده که افزودن فصلی امیدوارکننده به تاریخ این قانون را نوید میدهد.
ریشههای جنبش کنترل اجارهبها در شهر نیویورک در مبارزات مهاجران رادیکال طبقهٔ کارگر در آغاز قرن بیستم نهفته است. یهودیان اروپای شرقی که بسیاری از آنها تجربهٔ سازماندهی مخفیانه و سیاستهای رادیکال را داشتند، در سالهای پیش از جنگ جهانی اول مستأجران را در سراسر محلهٔ «لوئِر ایستساید» در منهتن سازماندهی کردند. این کارگران با وامگیری تاکتیکها و حتی زبان جنبش کارگری (مانند اصطلاحات «اتحادیه» مستأجران و «اعتصاب» اجاره)، از حمایت و هماهنگی با «حزب سوسیالیست» نوپای شهر نیز برخوردار بودند که ریشههای عمیقی در محلههای مهاجرنشین داشت. زنان در کانون این مبارزات اولیه بودند. آنها اگرچه اغلب از نقشهای رهبری رسمی محروم میشدند، اما جلسات را اداره میکردند، در صفوف اعتصاب قدم میزدند و در نهایت، اتحادیههای مستأجرانی را سازماندهی کردند که نیروی محرکهٔ اصلی در پس تصویب قانون کنترل اجارهبها بودند.
کارگران تا سال ۱۹۱۹دیگر توانسته بودند ۲۵ هزار ساکن آپارتمانها را در «لیگ مستأجران نیویورک بزرگ» سازماندهی کنند. این لیگ با همکاری حزب سوسیالیست (که سال قبل ده نماینده به مجلس ایالتی و هفت عضو به شورای شهر فرستاده بود)، اعتصابی در پرداخت اجاره در ۵۰۰ ساختمان را رهبری کرد. این ترکیب فشار اجتماعی و نمایندگی سیاسی به تصویب اولین قانون کنترل اجاره در شهر کمک کرد؛ آن هم در زمانی که نرخ بیسابقه و پایینِ خانههای خالی (۰.۳ درصد) به مالکان اجازه میداد از خانوادههایی که تازه پس از جنگ دور هم جمع شده بودند، اجارههایی باجگیرانه بگیرند. مجلس ایالتی در سال ۱۹۲۰ «قوانین اجارهٔ آوریل» را تصویب کرد که برای مستأجران دادگاه ویژهای فراهم میکرد تا از خود در برابر تخلیه به دلیل عدم پرداخت اجارهبهای «ناعادلانه، غیرمعقول و ظالمانه» دفاع کنند. اگرچه عبارتپردازی قانون مبهم بود، اما این اولین بار در تاریخ شهر بود که قیمت مسکن تابع چیزی غیر از نیروهای صرفِ بازار میشد.
تنها چند ساعت پس از امضای این قانون، نمایندگان سوسیالیست مجلس که پیشگام تصویب آن بودند، مورد ملامت قرار گرفته و از مجلس ایالتی تعلیق شدند؛ آنها قربانیان اولین دورهٔ «هراس سرخ» بودند. تا زمان آغاز رکود بزرگ در اوایل دههٔ ۱۹۳۰، مستأجران دیگر برای محدود کردن قدرت مالکان دست به اعتراضی تودهای نزدند. اما این بار هم جنبش توسط چپگرایانی رهبری شد که پیوندهای عمیقی با جوامع خود داشتند؛ از سوسیالیستهای یهودی در محلهٔ برانکس گرفته تا کمونیستهای سیاه در هارلم. سه عنصر به این مستأجران اجازه داد تا در این دوره حملهٔ موفقتری علیه مالکان ترتیب دهند: اول اینکه سازمانهای مستأجران در سطح شهر با جنبش کارگریِ احیاشده و سازمانهای حقوق مدنی همکاری کردند تا قدرت خرید مسکن را به عنوان مسالهای همگانی برای طبقه کارگر مطرح کنند. دوم، ورود نیروهای پیشرو و رادیکالِ وابسته به اتحادیهها به نهادهای قدرت، خواستههای قانونی مستأجران را به شورای شهر منتقل کرد. تا سال ۱۹۳۹ ائتلاف این سه عنصرِ مستأجران چپگرا، اتحادیهها و قانونگذاران چپ توانست شکل اولیهٔ قانون کنترل اجارهبها را که محدود به قدیمیترین ساختمانهای استیجاری شهر بود، به تصویب برساند.
اما جنگ جهانی دوم بود که فرصتی فراهم کرد تا کنترل اجارهبها به حقِ تمام مستأجران نیویورک تبدیل شود. در سال ۱۹۴۱، دولت فدرال «ادارهٔ مدیریت قیمتها» را به عنوان ابزاری برای تثبیت اجارهبها در مراکز تولیدیِ استراتژیک تأسیس کرد تا کارگران بتوانند بدون ترس از تخلیه، در کار جنگ مشارکت کنند. نیویورک در ابتدا جزو این مناطق انتخاب نشده بود؛ مقامات فدرال گمان میکردند نرخ نسبتاً بالای خانههای خالی در شهر (۷.۵ درصد در ابتدای جنگ) مستأجران را از افزایش خطرناک اجارهها مصون میدارد. اما مستأجران موافق نبودند و ترکیبی از تظاهرات، لابیگری و یک شورش تمامعیار در هارلم در نهایت دولت فدرال را مجبور کرد تا سقفهای اجباری اجارهبها را در شهر نیویورک هم برقرار کند. پس از جنگ، نیویورکیها با موفقیت برای حفظ این سقفها مبارزه کردند. اگرچه قانون ایالتی در نهایت فقط ساختمانهای ساختهشده پس از سال ۱۹۴۷ را از کنترل اجاره معاف کرد، اما تمام املاکی که تا آن تاریخ تکمیل شده بودند، مشمول سقف اجارهبها شدند.
این پیروزی بار دیگر دورانی تازه از واکنش جناح راست را به همراه داشت. سازماندهندگان مستأجر چپگرا در طول دومین دورهٔ «هراس سرخ» به فعالیتهای زیرزمینی رانده شدند. جای آنها را در دههٔ ۱۹۶۰ سازماندهندگان آفریقایی-آمریکایی و پورتوریکویی، به همراه نیروهای تازهنفس طبقهٔ متوسط از چپ نو پر کردند، اما آنها در شرایط سختتری سازماندهی میکردند؛ اتحادیههای میانهرو و مقامات محلی محافظهکار از ارائهٔ حمایتهایی که مستأجران در دهههای گذشته داشتند، خودداری کردند. اگرچه قانون تثبیت اجارهبها در سال ۱۹۶۹ به عنوان ابزاری برای گسترش اصول کنترل اجاره به ساختمانهای ساختهشده پس از سال ۱۹۴۷ تصویب شد، اما مجلس ایالتی در سال ۱۹۷۱ قانون «لغو کنترل در صورت تخلیه» را تصویب کرد که حکم میکرد هر واحدِ تحت کنترل که خالی شود، به طور خودکار آن محافظتها را از دست میدهد.
این قانون که محصول اتحادی نامقدس بین جمهوریخواهان بالادست ایالت و بسازوبفروشها در پاییندست ایالت بود، در ابتدا به عنوان ابزاری برای افزایش درآمد مالیاتی شهرِ درگیر بحران مالی توجیه شد. در واقعیت، انگیزهٔ اصلی آن کاهش حاشیهٔ سود بسازوبفروشها در دورهٔ تورم دوران جنگ ویتنام بود. آنها کاهش نرخ خانههای خالی شهر (۱.۲ درصد در سال ۱۹۶۹) را فرصتی برای تحت فشار گذاشتن مستأجران دیدند. آثار این قانون فوری بود: بین ژوئیهٔ ۱۹۷۱ تا دسامبر ۱۹۷۳، حدود ۳۸۰ هزار آپارتمان از شمول کنترل اجاره خارج شدند و اجارهبهای آنها به طور متوسط ۵۲ درصد افزایش یافت، در حالی که هزینههای عملیاتی مالکان در همان دوره تنها ۷.۹ درصد رشد کرده بود. مستأجران در مواجهه با این حمله و همچنین تخریب و آتشسوزی ساختمانها توسط مالکان در دههٔ ۱۹۷۰ برای فشار به تخلیه، پروژههای سازماندهی را احیا کردند و این بار اقلیتهای نژادی و زنان رهبرانی برجسته در این پروژهها شدند. با این حال، ویرانگرترین حملات به کنترل اجارهبها هنوز در راه بود.
شورای شهر نیویورک در سال ۱۹۹۴ لایحهای را تصویب کرد که به هر مالکی اجازه میداد به محض اینکه اجارهبها از ۲۰۰۰ دلار در ماه فراتر رفت، محدودیتهای تثبیت اجاره را کنار بگذارد. اگرچه این اقدام در ابتدا به عنوان راهی برای حذف واحدهای گرانقیمت از سیستم تثبیت اجاره توجیه شد، اما مالکان به سرعت اجارهها را در سراسر شهر به بالای این رقم رساندند و آپارتمانهای کمدرآمد را یکشبه به اقامتگاههای لوکس تبدیل کردند. قانونگذاران ایالت نیویورک در سال ۱۹۹۷ با سیاست ضدِمستأجر دیگری به میدان آمدند؛ سیاستی که توسط جمهوریخواهان رهبری میشد، اما حمایت دموکراتهای زیادی را نیز پشت سر داشت. این قانون به مالکان قدرت میداد که هر زمان یک واحد تثبیتشده خالی شد، اجاره آن را ۲۰ درصد افزایش دهند؛ اقدامی که به درستی «پاداشِ تخلیه» نامیده شد. در نهایت، در سال ۲۰۰۳ جمهوریخواهان ایالت قانونی را به تصویب رساندند که به مالکان اجازه میداد از طریق یک حفرهٔ قانونی موذیانه یعنی «مطالبهٔ مابهالتفاوت اجاره در گذشته» واحدهای تثبیتشده را تخلیه کنند. نتایج این قوانین ویرانگر بوده است: بین سالهای ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۷، ۸۸ هزار و ۵۱۸ واحدِ تحت مقررات کنترل اجارهبها از شمول قانون خارج شدند؛ رقمی بیش از کل موجودی مسکن استیجاری جدیدی که در همان دوره ساخته شد.
فشار بر مستأجران از زمان اجرای این قوانین ضدِکنترل اجاره شدیدتر شده است. با این حال، ائتلافی که اخیراً از اتحادیهها، گروههای ناظر بر حکمرانی خوب و سازمانهای مستأجران به نام اتحاد مسکن بالادست و پاییندست ایالت شکل گرفته، در حال حاضر برای احیا و گسترش حقوق مستأجران تلاش میکند. این ائتلاف اخیراً یک فهرست مطالبات «کنترل اجارهبهای همگانی» شامل نه لایحه ایجاد کرده است که اکثر آنها صراحتاً تضعیف کنترل اجاره در دهه ۱۹۹۰ را از طریق پایان دادن به «لغو کنترل در صورت تخلیه» و «پاداش تخلیه» معکوس میکنند. برخی از این لوایح حتی فراتر میروند؛ یکی از اقدامات تثبیت اجاره را به شهرستانهای خارج از منطقه شهر نیویورک گسترش میدهد، در حالی که دیگری همان محافظتها را برای پوشش ساختمانهای دارای کمتر از شش واحد (که در محلههای به سرعت در حال اعیانیسازی مانند ویلیامزبرگ و بوشویک رایج هستند) بسط میدهد.
بخت تصویب این اقدامات بیش از هر زمان دیگری که در یاد باشد، نزدیک است. در سال ۲۰۱۸، «موج آبیِ» دموکراتها مجلس ایالتی را فرا گرفت و جمهوریخواهان و چندین دموکراتِ خودفروخته را بیرون راند. با توجه به اینکه قوانین موجود کنترل اجاره در اواسط ژوئن منقضی میشوند، بسیاری از نیروهای پیشرو امیدوارند که این قوانین با اجرای فهرست اقدامات «اتحاد مسکن» نه تنها تمدید، بلکه تقویت شوند. آنها به همینجا هم بسنده نمیکنند. جولیا سالازار، عضو تازهوارد مجلس و عضو «سوسیالیستهای دموکراتیک آمریکا»، فراتر از فهرست اتحاد مسکن پیشنهاد داده است که هیچ مستأجری نباید به دلیل عدم پرداخت افزایش اجارهبهای «غیرمنصفانه» (بیش از ۱۵۰ درصدِ شاخص قیمت مصرفکننده منطقهای) از یک آپارتمان با نرخ بازار تخلیه شود؛ این بازتابی از همان «قوانین اجاره آوریل» سال ۱۹۲۱ است که بارهای اجارهای «ناعادلانه، غیرمعقول و ظالمانه» را ممنوع میکرد.
اما بخش املاک و مستغلات همچنان نفوذ سیاسی دارد. برترین حامیان مالی فرماندار اندرو کومو در آخرین انتخاب مجددش از این بخش بودند، در حالی که رئیس فعلی مجلس ۷۴ هزار دلار از همین منابع دریافت کرده است. نهادی که به شکلی موذیانه «انجمن تثبیت اجاره» نامیده شده، در حال مبارزه است تا قانونگذاران خارج از محلههای پنجگانهٔ نیویورک را از خطرات کنترل اجاره بترساند. گسترش یا حتی بقای کنترل اجارهبها به هیچ وجه تضمینشده نیست.
در طول تاریخ، کنترل اجارهبها با شکستهای بسیاری روبرو شده است. میزان قدرت و پایداری سیاستهای مستأجرمحور که در آلبانی، مرکز ایالت نیویورک و شورای شهر آن اجرا شدهاند، به سازماندهی و اعتراض خودِ مستأجران بستگی داشته است. اکنون، با رسیدن دوباره بسیج مستأجران به نقطهٔ اوج و حضور دوباره نیروهای پیشرو در آلبانی، نیویورکیهای طبقهٔ کارگر فرصت دارند تا در زمانهٔ ما هم دوباره ضربهای برای عدالت مسکن و کنترل همگانی اجارهبها وارد کنند. هیچکس دیگری این کار را برای آنها انجام نخواهد داد؛ اما وقتی مردم متحد باشند، به هیچکس دیگری نیاز ندارند.