سیاستهای اقلیمی چگونه از قربانی کردن فرودستان جلوگیری میکنند؟
بررسی گزارش جدید برنامۀ محیط زیست سازمان ملل متحد دربارۀ «تأمین مالی گذار عادلانه» و دلالتهای حیاتی آن برای مواجهه با ناترازی انرژی، بحران آب و تبعات گرانسازی ناگهانی منابع پایه در ایران
قلمرو رفاه| گزارش برنامهٔ محیطزیست سازمان ملل متحد در سال ۲۰۲۶ با عنوان «تأمین مالی گذار عادلانه: مطالعات موردی از بانکداری و بیمه» منتشر شد. این گزارش بر یک مفهوم کلیدی تأکید دارد: گذار به اقتصاد کمکربن و تابآور تنها یک چالش فنی نیست، بلکه یک چالش کاملاً اجتماعی است. در ادامه، خلاصهای از این گزارش را با تمرکز ویژه بر پیوند آن با بحرانهای بنیادین اقتصاد سیاسی و محیطزیستی ایران از جمله ناترازی انرژی، بحران آب و تبعات گرانسازی ناگهانی حاملهای انرژی و منابع پایه بررسی خواهیم کرد.
حفاظت از اقلیم به شرط حفظ معیشت
گزارش برنامهٔ محیطزیست سازمان ملل تأکید میکند سیاستهای محیطزیستی و تغییرات اقتصادی اگر نیازهای کارگران، جوامع محلی و اقشار آسیبپذیر را نادیده بگیرند، با ریسکهای شدید عملیاتی و اجتماعی مواجه خواهند شد. بهعبارتدیگر، نمیتوان صرفاً به نام حفظ محیطزیست یا اصلاح ساختار اقتصادی، معیشت گروههای فرودست را نابود کرد. مسیرهای گذار زمانی معتبر، پایدار و مؤثرند که عدالت و شمولیت هستهٔ مرکزی آنها باشد.
این گزارش توصیههای کلیدی متعددی برای نهادهای مالی و سیاستگذاران ارائه میدهد. از جمله مهمترین آنها میتوان به این نکته اشاره کرد که گذار عادلانه را باید همچون لنز یکپارچهای دید که اهداف اقلیمی، اجتماعی و حقوق بشری را به هم پیوند میدهد. از دیگر محورهای اصلی این توصیهها میتوان به این موارد اشاره کرد: توسعهٔ استراتژیهای مکانمحور و بخشمحوری که ریشه در واقعیتهای محلی دارند، درگیرکردن ابعاد اجتماعی در برنامهریزیهای گذار اقلیمی، همگامسازی اقدامات نهادها با استانداردهای بینالمللی و حقوق بنیادین، و تعامل با ذینفعان مختلف، بهویژه جوامع متأثر از تغییرات اقتصادی و اقلیمی بهجای تمرکز صرف بر مشتریان بزرگ.
درسهایی از آفریقای جنوبی؛ عبور از رویکردهای تکبعدی در نظام بانکی
انتخاب بانک آبسا در آفریقای جنوبی برای این مطالعه بسیار معنادار است، زیرا اقتصاد آفریقای جنوبی شباهتهای ساختاری مهمی با اقتصادهای درحالتوسعهٔ مبتنی بر منابع مانند ایران دارد. آفریقای جنوبی با چالشهایی چون بیکاری ساختاری بالا، ناامنی و ناترازی انرژی و فرصتهای نابرابر اقتصادی دستوپنجه نرم میکند.
بانک آبسا متوجه شد که ابزارهای سنتی اعتبارسنجی برای سنجش اثرات سیاستهای جدید اقلیمی بر کارگران، کسبوکارهای خرد و خانوارهای آسیبپذیر کافی نیستند؛ بنابراین، یک چارچوب یکپارچهٔ سنجش اثرات تدوین کرد تا بهجای رویکرد تکبعدی مبتنی بر کاهش کربن یا سودآوری صرف، رویکرد ماتریس دوگانه را اتخاذ کند. این بانک بررسی میکند که هرگونه تأمین مالی برای اصلاحات زیرساختی چه پیامد منفی یا مثبتی به طور همزمان بر محیطزیست و جامعه (بهویژه جوانان، زنان و کسبوکارهای کوچک) میگذارد.
در چارچوب آبسا، حرکت به سمت انرژیهای نو یا اصلاح ساختار انرژی، نیازمند درک این واقعیت است که اقتصاد محلی تا چه حد به ساختارهای سنتی وابسته است. اگر قرار است یک معدن زغالسنگ بسته شود یا یارانهٔ انرژی کاهش یابد، باید پیشاپیش برای اشتغال جایگزین، تابآوری خانوارهای فقیر و توانمندسازی زنجیرهٔ ارزش محلی برنامهریزی و تأمین مالی صورت گیرد.
ناترازی انرژی در ایران؛ تلۀ آزادسازی ضربتی قیمتها و پیامدهای اجتماعی آن
مفهوم گذار عادلانه دقیقاً همان حلقهٔ مفقودهای است که در دهههای اخیر در سیاستگذاریهای اقتصادی و محیطزیستی ایران نادیده گرفته شده است. ما در ایران با بحرانهای درهمتنیدهای روبهرو هستیم که راهکارهای تکبعدی تکنوکراتیک مانند آزادسازی ناگهانی قیمتها یا ممنوعیتهای ضربتی نهتنها آنها را حل نکرده، بلکه به بحرانهای اجتماعی دامن زده است.
یکی از بزرگترین چالشهای امروز ایران، ناترازی زیاد در بخش انرژی اعم از بنزین، گاز و برق است. از یکسو، مصرف بیرویه و هدررفت بالای انرژی به دلیل فرسودگی زیرساختها و خودروهای غیراستاندارد بیداد میکند و از سوی دیگر، دولت به دلیل کسری بودجه، توانایی ادامه پرداخت یارانههای پنهان انرژی را ندارد. رویکرد کلاسیک و تکبعدی که در نقطهٔ مقابل گذار عادلانه قرار دارد، تجویز میکند که برای رفع ناترازی، قیمت حاملهای انرژی باید بهسرعت آزاد شود تا مصرف کاهش یابد. اما بر اساس منطق گزارش سازمان ملل و تجربهٔ کشورهایی مثل آفریقای جنوبی، این رویکرد فاجعهای اجتماعی به بار میآورد. آسیب مستقیم به فقرا و حاشیهنشینان اولین پیامد این رویکرد است. در اقتصادی که تورم ساختاری بالایی دارد و سیستم حملونقل عمومی ضعیف و فرسوده است، افزایش ناگهانی قیمت بنزین مستقیماً بر هزینهٔ لجستیک، خوراک و مایحتاج اولیه تأثیر میگذارد. افرادی که در حاشیهٔ شهرها زندگی میکنند و برای کار مجبورند مسافتهای طولانی را طی کنند، اولین قربانیان این سیاست هستند.
در مقابل، چارچوب گذار عادلانه میگوید پیش از هرگونه اصلاح قیمتی، نهادهای مالی و دولت موظفاند منابعی را برای محافظت از اقشار آسیبپذیر تأمین کنند. این امر مستلزم تأمین مالی ناوگان حملونقل عمومی و الزام نهادهایی همچون بانکها به توسعهٔ خطوط اتوبوسرانی و مترو پیش از گرانشدن سوخت است. همچنین حمایت از کسبوکارهای خرد با ارزیابی تبعات گرانی انرژی بر کارگاههای کوچک و تخصیص یارانههای هدفمند یا وامهای کمبهره ضروری است. علاوه بر این، توزیع عادلانهٔ منافع حاصل از اصلاح قیمتها به شکل خدمات پایهٔ همگانی برای جبران مؤثر هزینههای دهکهای پایین باید در دستور کار قرار گیرد. بدون این پیشنیازها، مسیر گذار با ریسک سیاسی و عملیاتی فزاینده مواجه میشود، معضلی که نمود آن در نارضایتیهای گستردهٔ اجتماعی هنگام شوکهای قیمتی گذشته در ایران کاملاً مشهود بوده است.
خشکسالی و مهاجرت اقلیمی؛ ضرورت ایجاد چتر حمایتی برای کشاورزان خرد
بحران دوم که پیوند عمیقی با مسئلهٔ محیطزیست و معیشت دارد، مسئلهٔ تنش آبی در ایران است. خشکشدن سفرههای آب زیرزمینی، فرونشست زمین و نابودی تالابها، بخش کشاورزی را که منبع اصلی درآمد میلیونها روستایی است، تهدید میکند. راهکارهای ضربتیِ مبتنی بر اقتصاد بازار یا سیاستهای قهری محض، معمولاً به پلمب چاههای کشاورزان، افزایش شدید بهای آب کشاورزی یا ممنوعیت کامل کشت ختم میشود. این سیاستها اگرچه روی کاغذ برای حفظ منابع آب ضروری به نظر میرسند، اما بدون رعایت منطق گذار عادلانه، به معنای نابودی مطلق معیشت کشاورزان خُرد هستند. پیامد نادیدهگرفتن این اصول آن است که با گرانشدن آب یا قطع دسترسی به آن، به دلیل فقدان جایگزین معیشتی برای روستاییان، شاهد بیکاری گسترده، ورشکستگی کشاورزان، مهاجرت دستهجمعی به حاشیهٔ کلانشهرها و گسترش پدیدهٔ حاشیهنشینی خواهیم بود.
در الگوی گذار عادلانه در بخش آب، بانک آبسا متوجه شد اعتبارات باید اهداف اجتماعی را در کنار اهداف اقلیمی پوشش دهند، به همین ترتیب در ایران نیز نهادهای تأمین مالی موظفاند سرمایه را به سمت راهکارهای جایگزین هدایت کنند. این رویکرد شامل تأمین مالی بلاعوض یا وامهای بسیار ارزان برای تغییر الگوی کشت و نصب سیستمهای آبیاری نوین برای کشاورزان فقیر میشود. در کنار آن، ایجاد و توسعهٔ زنجیرهٔ ارزش و صنایع تبدیلی در مناطق روستایی اهمیت دارد تا روستاییان بتوانند بهجای خامفروشی محصولات آببر، از طریق فراوری محصولات کم آببر درآمد کسب کنند. همچنین سرمایهگذاری روی اشتغال جایگزین غیرکشاورزی در مناطق درگیر تنش آبی، مانند توسعهٔ انرژیهای خورشیدی خانگی در روستاها، میتواند به کشاورزان کمک کند تا با فروش برق به شبکه، کاهش درآمد کشاورزی خود را جبران کنند.
پایان تأمین مالی آلایندهها؛ لزوم همگامی بانکها با توسعۀ پایدار
گزارش سازمان ملل نشان میدهد که بانکها نباید صرفاً نهادهایی برای پرداخت وامهای مصرفی یا بنگاهداری باشند. بانک آبسا با طراحی شاخصهای دقیق نشان داد که میتوان اثرات هر میزان تسهیلات را روی حفظ شغل، تابآوری جوامع و محیطزیست اندازهگیری کرد. در ایران متأسفانه نظام بانکی کمترین ارتباط ساختاری را با مفهوم توسعهٔ پایدار و عادلانه دارد. وامهای کلان معمولاً به صنایع بزرگِ آلاینده و آببر داده میشود و بخش عمدهٔ ناترازی انرژی و آب بر عهدهٔ همین صنایع است. از آنسو، زمانی که دولت بخواهد فشار را کم کند، دیواری کوتاهتر از مردم عادی برای اعمال سیاستهای انقباضی و گرانسازی پیدا نمیکند.
توصیههای گزارش محیطزیست سازمان ملل مستلزم توقف حمایت مالی کور از صنایع آببر و انرژیبر است، بهنحویکه بانکها ملزم شوند اثرات اقلیمی و اجتماعی مانند تخلیهٔ منابع آب محلی (که منجر به فقر کشاورزان میشود) را در اعطای تسهیلات به صنایع بزرگ لحاظ کنند. اقدام ضروری دیگر، تأمین مالی خردِ همراستا با اقلیم از طریق تخصیص منابع به پروژههای کوچکمقیاسی است که هم فقر را کاهش میدهند و هم به محیطزیست کمک میکنند. در نهایت، اصل شفافیت و مشارکت باید رعایت شود. سیاستگذاری پنهانی و بدون مشارکت و گفتوگو با ذینفعان محلی برای قطع حقابهٔ یک منطقه یا گرانکردن سوخت، اعتماد عمومی را از بین میبرد و هرگونه اصلاحات را با شکست مواجه میسازد.
اصلاحات ساختاری، نیازمند پشتوانۀ اجتماعی و سنجش ریسک است
متن گزارش سازمان ملل و تجربهٔ بانک آبسا هشدار و درعینحال راهنمای روشنی برای اقتصادهایی است که بر لبهٔ تیغ بحرانهای درهمتنیدهٔ اقتصادی و زیستمحیطی حرکت میکنند. بحران ناترازی انرژی و مسئلهٔ آب در ایران، با جراحیهای اقتصادیِ بدون بیحسی و بدون پشتوانهٔ اجتماعی، درمان نخواهند شد. گرانکردن ناگهانی آب یا سوخت بدون درنظرگرفتن چتر حمایتی، بدون توسعهٔ زیرساختهای رفاهی مانند خدمات پایهٔ همگانی و بدون برنامهریزی نهادهای مالی برای توانمندسازی اقشار آسیبپذیر، چیزی جز انتقال بار بحران از دوش دولت به دوش ضعیفترین اقشار جامعه نیست. گذار عادلانه به ما میآموزد که سیاستهای اقلیمی و اقتصادی تنها در صورتی مشروعیت و قابلیت اجرا دارند که مردم و منزلت آنها در مرکز تصمیمگیریها قرار گیرد. هرگونه اصلاح ساختاری (اعم از اصلاح قیمت حاملهای انرژی یا مدیریت بحران آب) باید با سیستم یکپارچهٔ سنجش اثرات اجتماعی همراه باشد تا تضمین کند که این گذار به قیمت نابودی و تشدید فقر فرودستان تمام نخواهد شد.