مشارکتِ تحمیلی؛ سایهروشنهای یک بخشنامه
چگونه سازوکار فعلی، بازنشستگان را به جای «عضویت فعال» به «انفعال اجباری» سوق میدهد؟
در تاریخ 13 مهر 1404، دیوان عدالت اداری به بررسی شکایت یک شهروند علیه سازمان تأمین اجتماعی پرداخت و آن را رد کرد. این قضیه مورد شکایت قرار گرفته بود که سازمان تأمین اجتماعی، از سال 1372، برای تأمین مالی کانونهای بازنشستگی، ۱ درصد از حق مسکنِ مستمریبگیران را از حساب آنان کسر میکند و این امر که در عمل بدون رضایت مستمریبگیران انجام میشود، بر خلاف قوانین است. دیوان نیز چنین رأی صادر کرده بود که چون بر اساس مصوبۀ هیئتمدیرۀ سازمان [1]، بازنشستگان میتوانند در صورت عدم رضایت، برای توقف این برداشتهای خودکار «درخواست کتبی» بدهند، بنابراین کسر وجوه جنبۀ اجباری نداشته و نیازی به ابطال این سازوکار نیست.
در سالهای گذشته، با افزایش سالانه تعداد مستمریبگیران و نیز مبلغ حق مسکن، میزان تأمین مالی کانونهای بازنشستگی رشد قابلتوجهی داشته است و نرخ رشد آن از سال ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۴ به طور میانگین نزدیک به ۱۰۰ درصد بوده است. پرسش اینجاست که آیا سازوکار موجود، با این میزان از تقویت مالی کانونها، توانسته به تقویت نمایندگی بازنشستگان کمکی بکند؟ یا فقط یک توزیع منابع شبه خودکار و شبه رانتی را ایجاد کرده است؟
مسئله چیست؟
بر اساس نظریهها و تجربههای بینالمللی، کانونهای بازنشستگی برای پیگیری منافع بازنشستگان، از سوی خود آنها تشکیل میشوند و سازوکارِ تجمیع قدرتهای پراکنده و فردی در قالب یک سازمان توانا در چانهزنی هستند. بر اساس مادۀ 134 قانون کار ایران نیز، بازنشستگان «بهمنظور بررسی و پیگیری مسائل و مشکلات صنفی و اجتماعی و حسن اجرای آن قسمت از مفاد اصل بیست و نهم قانون اساسی که متضمن حفظ حقوق و تأمین منافع و بهرهمندی از خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبتهای پزشکی است» میتوانند به تأسیس کانونها بپردازند.
هرچند بر اساس «دستورالعمل چگونگی تأسیس و فعالیت کانونهای کارگران و مدیران بازنشسته»، اعضای هیئتمدیره و بازرسان را مجامع عمومی مشارکتیِ اعضا انتخاب میکنند [2]، اما در عمل موانع و محدودیتهایی وجود دارد:
یکی از پیشفرضهای این سازوکار آن است که بازنشستگان از حق عضویت خود آگاهاند و در صورت نارضایتی میتوانند برای توقف آن اقدام کنند. اما این پیشفرض با واقعیت مشارکت تشکلی در ایران سازگار به نظر نمیرسد. تجربه روابط کار در ایران عموماً در فضای اتحادیهای و سندیکاییِ آزاد شکل نگرفته و فعالیت تشکلی غالباً پرهزینه، محدود و از بالا کنترلشده بوده است؛ بنابراین، تجربه و تمایل و اطمینان لازم به تداوم این سنخ فعالیتها در دوران پسا اشتغال از پیش فراهم نیست و شواهدی در دست نداریم که تمایل بازنشستگان به مشارکت در کانونها را نشان دهد.
با اینکه متأسفانه پژوهش خاصی در این زمینه انجام نشده است، اما در یک سلسله مصاحبۀ کوتاه که به طور تصادفی با حدود 100 نفر انجام دادم، هیچکدام از آنها نمیدانستند که چرا 1درصد از حق مسکن کسر میشود. بعد از اینکه از قضیه آگاه شدند نیز، باز هم هیچکدام تمایلی نداشتند که «درخواست کتبی» برای توقف این برداشت ثبت کنند! پس شاید مهمترین معضل برای اجراییشدنِ «دستورالعملِ» شیوۀ تأسیس کانونها، همین عدم تمایل، عدم اطمینان و ناآشناییای باشد که از دوران اشتغال به دوران پسا اشتغال منتقل میشود.
1. محدودیت مشارکت فقط به سطح آگاهی اعضا مربوط نیست. در مواردی دیده میشود که دولت پا را از نقش نظارتی خود فراتر میگذارد و از طریق تعلیق انتخابات یا عدمپذیرش اعتبارنامۀ پذیرفتهشدگان، این نقش را به ابزاری برای اعمال فشار تبدیل میکند [3].
2. در ایران بر اساس مادۀ 134 قانون کار، فقط کارگران بازنشسته حق تشکیل کانونها را دارند، آن هم کارگرانی که در دورۀ اشتغال مشمول قانون کار بودهاند و بازنشستگیشان منطبق با مقررات بوده باشد؛ بنابراین خودبهخود بخش عظیمی از شهروندان کشور که در دوران پسااشتغال قرار دارند، از امکان عضویت و پیگیری منافع مشترک خود محروماند.
3. یکی دیگر از نشانههای ضعف سازوکار نمایندگی رسمی را میتوان در الگوی اعتراضات بازنشستگان دید. در سالهای اخیر، بخش مهمی از هماهنگیهای اعتراضی بازنشستگان نه از مسیر کانونها، بلکه از طریق شبکههای غیررسمی و اینترنتی انجام شده است. اگر کانونها ابزار اصلی نمایندگی بودند، انتظار میرفت بخش بیشتری از مطالبات از مسیر همان نهادها بیان شود.
این موارد نشان میدهد که تمایل به مشارکت و آگاهیِ پایه از حقوق بازنشستگان که در قوانین و مقررات مفروض گرفته شده است، بسیار کمرنگ است؛ گروههای آگاهتر و پیگیرتر نیز بیشتر دستبهدامن خیابان میشوند، نه کانونها. در این وضعیت، کسرکردن مبلغی از مستمریها برای عضویت خودکار/اجباری و بیان اینکه «هرکس نخواست میآید کنسل میکند»، در حقیقت نوعی استفاده از بیخبریها و انفعالهای نهادینه در جامعه بازنشستگان است و مراجعی همچون دیوان، با نگاه صرفاً حقوقی و سادهسازانه، از دیدن این حقیقتهای روشنِ اجتماعی-فرهنگی غافل ماندهاند.
مادۀ 5 «دستورالعمل چگونگی تأسیس و فعالیت کانونهای کارگران و مدیران بازنشسته» بهروشنی بیان داشته که «عضویت در کانونهای مذکور و پرداخت حق عضویت بر اساس اعلام تقاضای کتبی فرد متقاضی انجام میگیرد». درحالیکه عملاً عضویت از حیطۀ اختیار مستمریبگیر خارج شده و تنها لغو عضویت در حیطۀ اختیار اوست! و هنگامی که از یک سو بیاطلاع بودن از حقوق و از سوی دیگر انفعال در مشارکت و پیگیریِ حقوق تا حد زیادی نهادینه شدهاند، فاصله و تفاوتِ «اعطای اختیار در لغو عضو شدن» و «لغو اختیار در عضو شدن» در عمل رنگ میبازد. در عمل شاهد کسورات خودکار و اجباری از مستمریها هستیم.
بدیهی است که مشارکت تشکلی، ماهیتاً به آگاهی و ارادۀ شهروندان بستگی دارد و میانجی شدنِ سازمان تأمین اجتماعی برای تأمین مالیِ کانونهای بازنشستگی، خود قابلبحث و نقد است. کانون و تشکل مستقل، مستقیماً از اعضای داوطلب خود حق عضویت خواهد گرفت. بهجای چنین سازوکار ساده و روشنی که در بسیاری از کشورهای دارای نظامهای تأمین اجتماعی و اتحادیهایِ قوی وجود دارد، سالهاست که در ایران بر سر کسورات یک درصد از حق مسکن بحثهایی شکل میگیرد.
در آخرین اقدام سازمان تأمین اجتماعی، بخشنامهٔ مربوطه دوباره اصلاح شد تا در خصوص بازنشستگان جدید «که مستمری آنان از ۱۹ فروردین ۱۴۰۳ به بعد برقرار شده یا خواهد شد، کسر مبلغ یک درصد کمکهزینه مسکن، منوط به اخذ رضایت کتبی هریک از متقاضیان توسط شعب» باشد و بالاخره اختیار عضویت به بازنشستگان اعطا شود. اما باز هم چند نکته باقی میماند. نخست اینکه، طی چند دهه، مبالغی بیاجازه و آگاهی مستمریبگیران از حساب آنها کسر شده است. دوم اینکه، هنوز هم برای مستمریبگیرانی که پیش از 19 فروردین 1403 مستمریشان برقرار شده، توقف کسورات خودکار مشروط به «درخواست کتبی از شعبه» است! و اگر تقاضا هم بدهند، توقف برداشت اجباری، ممکن است 6 ماه طول بکشد! [4]. چرا این اصلاح برای بازنشستگان پیشین به طور خودکار اعمال نمیشود، مگر آنکه آنان «درخواست کتبی» بدهند؟ هرچند سازمان تأمین اجتماعی در چارچوب سازوکار جاری، گام مهمی در رفع مشکل برداشته، اما این تفاوتِ رفتاری با دو نسل از بازنشستگان در حکم «تبعیض» است.
یک شکاف دیگر به بازماندگان مستمریبگیر مربوط است. بر اساس تبصرۀ مادۀ 2 دستورالعمل یادشده، «بازماندگان مستمریبگیر، از شمول این آییننامه خارجاند، لیکن کانون موظف است به این دسته از مستمریبگیران که فاقد حق رأی در کانون هستند، خدمات موردنیاز را ارائه نماید» [5]. بهرغم این صراحت، در عمل به طور خودکار، مستمری بازماندگان نیز مشمول کسورات یادشده میشود.
نکتۀ آخر هم اینکه، به نظر میرسد این سازوکار تأمین مالی، حتی از لحاظ منطقی زیر سؤال باشد. چرا درصدی از حق مسکن انتخاب شده است؟ احتمالاً با فرض اینکه نوسان کمی خواهد داشت و میزان افزایش تأمین مالی کانونها تابعی از میزان افزایش تعداد اعضای آنها خواهد بود، اما بر طبق این سازوکار، میزان تأمین مالی کانونهای بازنشستگی به تابعی از میزان افزایش حق مسکن تبدیل شده است.
در سالهای 1398 تا 140۳ درصد رشد تعداد مستمریبگیران به طور میانگین 7% و درصد رشد تأمین مالی کانونها به طور میانگین بیش از 70% بوده است! در نظر داشته باشید که برای مثال وعدهدادهشده است که امسال حق مسکن به 30 میلیون ریال افزایش پیدا کند [6]، یعنی با فرض اینکه تعداد مستمریبگیران همان حدود 4.5 میلیون نفر در مرداد 1404 باشد، در سال 1405، بیش از 135 میلیارد تومان بهصورت ماهانه (1.6 همت سالانه) بهعنوان منابع مالی تشکلهای بازنشستگیای اختصاص داده خواهد شد که چنانکه شرح دادیم در عمل لزوماً مستمریبگیران را نمایندگی نمیکنند!
این الگو یک پرسش ایجاد میکند: چرا منابع مالی کانونها باید به متغیری مانند حق مسکن وابسته باشد، نه به تعداد اعضای داوطلب یا میزان مشارکت واقعی آنها؟ اگر پایه تأمین مالی از منطق عضویت فاصله بگیرد، رابطه میان نمایندگی و منابع نیز تضعیف میشود. هرچند تورم فزاینده تا حدی توجیه میکند که هزینههای کانونها نیز بیشتر شده باشد، اما بههرحال تأمین مالی شبه اجباری این کانونها قابلبحث باقی میماند.
|
نگاهی به تغییرات تأمین مالی کانونهای بازنشستگی در ایران |
||||
|
سال |
مبلغ حق مسکن مستمریبگیران |
برداشتهای خودکار برای تأمین مالی کانونهای بازنشستگی (به ازای هر مستمریبگیر) |
تعداد مستمریبگیران |
مبلغ کل برداشتهای خودکار |
|
1398 |
220,000 |
2,200 |
3,129,148 |
6,884,125,600 |
|
1399 |
300,000 |
3,000 |
3,309,720 |
9,929,160,000 |
|
1400 |
700,000 |
7,000 |
3,588,374 |
25,118,618,000 |
|
1401 |
1,650,000 |
16,500 |
3,879,540 |
64,012,410,000 |
|
1402 |
2,000,000 |
20,000 |
4,150,888 |
83,017,760,000 |
|
1403 |
2,700,000 |
27,000 |
4,433,481 |
119,703,987,000 |
|
مرداد 1404 |
9,000,000 |
90,000 |
4,577,107 |
411,939,630,000 |
- منبع مبالغ حق مسکن: گزارشهای اینترنتی گوناگون-در برخی سالها تفاوتهایی وجود داشته که لحاظ نشدهاند.
- منبع تعداد مستمریبگیران: سالنامۀ آماری 1403 و گزارش ماهانه مرداد 1404 سازمان تأمین اجتماعی
- مبالغ به ریال است.
- محاسبه مبلغ کل با ضرب مجموع مستمریبگیران در برداشت به ازای مستمریبگیر محاسبه شده است.
- آمار کسانی که انصراف دادهاند مشخص نیست و منتشر نشده است و بنابراین در این برآورد تخمینی نیز لحاظ نشده است.
پرسش آغازین متن را میتوان اینگونه پاسخ داد: سازوکاری که بدون رضایت فعال، بدون آگاهی کافی و بدون پیوند روشن با نمایندگی واقعی عمل میکند، بیش از آنکه مشارکت افزا باشد، در معرض انفعالآفرینی است. تمامی این موارد نشان میدهد که مشارکت دموکراتیک بهطورکلی و مشارکت تشکلی به طور خاص، امری است که تا حد زیادی به جزئیات قانونگذاری و تناسب قوانین با بافتارِ فرهنگی و نهادی جامعه وابسته است. بدون توجه به این پیچیدگیها، سازوکاری که برای مشارکتافزایی طراحی میشود، به ابزاری برای تضییع حقوق و بازتولید انفعال و توزیع رانت بدل خواهد شد.
[1] به شمارۀ 15835/1100/۶۲۱۸۰۲ مورخ 5/2/1389
[2] دستورالعمل چگونگی تأسیس و فعالیت کانونهای کارگران و مدیران بازنشسته (مصوب 16/3/95 با آخرین اصلاح مورخ 27/4/96) - وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی
[3] برای نمونههای بیشتر بنگرید به ا (((بری، حسی ((1402). کانونهای بازنشستگی در بوتۀ نقد!، دو ماهنامۀ چشمانداز ایران، شمارۀ 143
[4] https://nournews.ir/n/250416
[5] دستورالعمل چگونگی تأسیس و فعالیت کانونهای کارگران و مدیران بازنشسته (مصوب 16/3/95 با آخرین اصلاحیه مورخ 27/2/96)- وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی
[6] https://www.ilna.ir/fa/tiny/news-1786944