روایت یک قرن تکاپو برای حق تامین

با نگاهی به پشت سر از تهران ۱۴۰۵ به چند دهه پیش می‌توان رد نخستین گام‌ها و سطر‌های نهاد تامین اجتماعی در ایران را رصد کرد. به طور مشخص می‌توان گفت؛ سنگ بنای تامین اجتماعی در ایران با تحولات راه‌آهن سراسری رقم می‌خورد؛ به عبارتی به هر پتکی که بر دل کوه می‌نشست به همت کارگران راه‌آهن سراسری تا زیرساخت ارتباطی شکل بگیرد، همزمان کلمه‌ها و سطرهایی بر کاغذ می‌آمد تا راه باز شود برای قطارها، برای تامین اجتماعی کارگران ایران. نهاد تامین اجتماعی را از جهتی می‌توان به رمانی با ده شخصیت اصلی، انبوهی خرده‌‌روایت و ده‌ها  شخصیت فرعی تشبیه کرد. نمی‌توان تصور کرد، بدون زیرساخت‌های فناوری، روال‌های حقوقی و مالی، یا زمینه‌های اجتماعی و گفتمانی یا تحول‌های جمعیتی و اقتصادی اصلا چنین نهادی بالنده شود. از سالی به سالی دیگر بیاید.

صندوق احتیاط کارگران طرق و شوارع

کارگران مشغول کارند، تا هرچه زودتر طرح‌های سراسری و ملی راه‌های شوسه و راه‌آهن ایران به نتیجه برسد. نقص عضو کارگران حین کار عملا روند را مستهلک کرده، راه‌حل، ایجاد صندوقی‌ است تا دست‌کم دو کار حداقلی برای کارگران اولین راه‌آهن ایران کند؛ جبران غرامت حوادث ناشی از کار و ارائه خدمات درمانی و بهداشتی حداقلی.

سند «صندوق احتیاط کارگران طرق و شوارع» سنگ بنای نهادی‌ است که امروزه از آن به عنوان تامین اجتماعی یاد می‌کنیم. این سند در زمستان ۱۳۰۹ تنظیم شد، در تابستان سال ۱۳۱۰ اجرایی شد. سازمان‌دهی صندوق یاد شده با الهام از «نظام‌نامه شرکت نفت انگلیس و ایران» رقم خورد. از این سند در شمار اولین تصویب‌نامه‌هایی یاد می‌شود که می‌خواهد رعیت را به شهروند بدل کند؛ در متن همین سند نخستین پایه مالی تامین اجتماعی هم آشکار می‌شود؛ پول صندوق احتیاط از طریق کم‌کردن دو درصد از مزد روزانه عَمَله‌جات و بَناها جور می‌شود. بوروکراسیِ وزارتِ طُرُق و شوارع با همین دو درصد از جیب کارگران، نخستین ماموریت دولت در حوزه تامین اجتماعی را شکل داد.  

بیماری واگیردار، حادثه حین کار، نقص عضو نمی‌پرسید آن فرد، کارگر جاده و راه‌آهن است یا کارگر کارخانه نساجی و قند. دیر زمانی نگذشت زور محنت بیماری و چالش‌های سلامتی جامعه کارگری نوپدید ایران بر مناسبات قانونی و حقوقی چربید. با تصویب «نظام‌نامه کارخانجات و مؤسسات صنعتی»، به سال ۱۳۱۵ عملا چتر حمایت‌ اقلی صندوق احتیاط بر سر دیگر کارگران محروم از غرامت و مراقبت درمانی هم گشوده شد. این نظام‌نامه، معیار شمول بیمه را از «نوع شغل» به «تعداد کارگر» تغییر داد. با تعیین شرطِ «بیش از ده نفر کارگر»، مرزی قانونی برای تعریف واحد صنعتیِ مشمول بنا نهاد. عملا صندوق احتیاط از بیابان‌های راه‌سازی به سوله کارخانه‌های نساجی و قند نفوذ کرد تا با کسر از مزد کارگران، پاسخی به نرخ فزاینده حوادث و بیماری‌های حرفه‌ای در شهرهای صنعتی باشد. در فقدان قانون جامع کار از جیب‌ کارگرها ساختاری نیم‌بند شکل‌گرفت تا هم بدن کارگر ولو اقلی محترم شمرده شود هم مسئولیت مالی از گرده دولت برداشته شد.

صبح روز سوم شهریورماه تهران و مناطقی دیگر از ایران با صدای چکمه نیروهای اشغال‌گر از خواب بیدار شد. با مجموعه‌ای از صندوق‌های پراکنده و جزیره‌ای برای احتیاط کارگران که زیر نظر اداره کل پیشه و هنر، ترازنامه‌های‌شان را سیاه می‌کردند. اما جوانب احتیاط از کنترل خارج بود، در میان بی‌شمار بیم کارگرهای ایرانی.

صندوق تعاون و بیمه کارگران

اشغال ایران، ریال را کاغذ پاره کرد. قحطی فراگیر شد؛ کار و درآمد هم به آرزوی درازی بدل شد. تا بهار پنج سال بعد کار و بار و اقتصاد، تامین اجتماعی بیش‌وکم در بر همین پاشنه چرخید. اما تشکل‌یابی کارگرها، رواج ایده‌های حمایت از حقوق کارگران و اعتصاب‌ها گسترش یافت؛ زور مطالبه‌های کارگری بر اقتدار نیم‌بند حاکمیت وقت چربید. سرانجام سال ۱۳۲۵ نخستین قانون کار ایران تصویب شد. از پی آن تحول‌ داستان جذاب تامین اجتماعی تا حدی شتاب گرفت. «صندوق تعاون و بیمه کارگران» در سال ۱۳۲۸ تاسیس شد. زمانی نگذشت پی‌آیند تحولات ملی شدن صنعت نفت، از جمله بالا گرفتن اعتراض‌ها و اعتصاب‌های کارگری، «سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران» در بهمن‌ ۱۳۳۱ تاسیس شد. مسیر رشد و گسترش تحقق ماموریت‌های تامین اجتماعی در ایران بسط یافت و چند گام در گسترش ساختاری، نهادی، مالی، اقتصادی، حقوقی و شمول بیمه‌شدگان برداشته شد.

کار از ما، سود از شما؛ درمان و پیری با کیست؟

یکی از شعارهای اعتراضی کارگران آن سال‌هاست که از لابه‌لای خرده‌روایت‌های‌ تامین اجتماعی به گوش می‌رسد. این بود؛ « کار از ما، سود از شما؛ درمان و پیری با کیست؟» جالب آن‌که آغازگر راه تامین اجتماعی در ایران کارگران و مطالبه‌های آن‌ها بوده است؛ از صندوق طرق و شوارع تا سازمان بیمه‌های اجتماعی در آغاز با نام کارگرها شروع در ادامه با رفع محدودیت کارگری گروه‌ها و اقشار دیگر مزدبگیر و صنعت‌گر را در بر می‌گیرد؛ سال ۱۳۴۲ هم بیمه‌های اجتماعی علاوه بر کارگران گروه‌های دیگر را در شمول ماموریت‌هایش قرار می‌دهد. در همین سال از پی چند تغییر نام، ماموریت اجتماعی برای «وزارت کار»  در ایران رقم می‌خورد، حوزه مسئولیت‌های وزارت کار به امور اجتماعی هم گسترش پیدا می‌کند، این نهاد به ماموریت‌های حمایتی و اجتماعی مکلف می‌شود.

در سال ۱۳۵۴، همه چیز روی کاغذ مهیای یک جهش بزرگ بود؛ «قانون جامع تأمین اجتماعی»  تصویب شد تا زیر سایه «وزارت رفاه اجتماعی»، رویای پوشش همگانی را محقق کند. اما این شکوه، دولت مستعجل بود. تنها یک سال بعد، در تیرماه ۱۳۵۵، زلزله‌ای ساختاری رخ داد؛ بوروکراسی وقت در یک عقب‌گرد عجیب، وزارتخانه نوپای رفاه را منحل و در وزارت بهداری ادغام کرد. نتیجه، یک «سقوطِ سازمانی» تمام‌عیار بود؛ نهادی که قرار بود در عالی‌ترین سطح حاکمیتی تصمیم‌ساز باشد، ناگهان به یک «صندوق» تنزل یافت. استقلال مالی و اداری در غبار ادغام گم شد و تأمین اجتماعی از یک نهاد سیاست‌گذار به یک واحد اجرایی دست‌دوم تبدیل شد که زیر سایه سنگینِ درمان و بهداری، نفس‌اش به شماره افتاده بود. دیگر تلاش‌های بعدی برای سازمان‌دهی ماموریت‌های تامین اجتماعی در ساختار وزارت‌خانه توام با کام‌یابی نبود به همین سرنوشت تاسیس و ادغام‌های متعدد گرفتار شد. انگار این نهاد مهم و قدیمی اجتماعی ایران از وزارت‌خانه بودن شانس نمی‌آورد.

از پی انقلاب، کشتی‌بان را سیاستی دیگر آمد، نظم سیاسی جدید با ایده حمایت از مردم فقیر، مستضعف و درمانده برای تحقق ایده‌هایش در این‌باره در تنظیم‌های حقوقی و ساختاری حمایت‌های تامینی و رفاهی پیشین دست برد.  آن وضعیت «بی‌سر» و تضعیف‌شده، تامین اجتماعی دوامی نیافت. ۱۵۸ روزی از استقرار نظم سیاسی جدید نمی‌گذرد که شورای انقلاب اسلامی در تیرماه  ۱۳۵۸ تامین اجتماعی را از صندوق به سازمان ارتقاء می‌دهد با تمامی اختیار‌ استقلال حقوقی و مالی‌اش. شهریورماه، همان سال اساسنامه نهایی شد و هندسه‌ی قدرت در سازمان ترسیم شد: شورای عالی، هیئت‌مدیره، مدیرعامل و هیئت نظارت. بوروکراسیِ رفاه حالا با هیئت‌مدیره‌ای سه‌نفره، آماده بود تا فضایی دیگر، مأموریتِ ناتمامِ «تأمین» را با تکیه بر استقلالِ بازیافته‌اش آغاز کند. سنگ‌بنایی مهم برای آن‌که این نهاد مستقلا ماموریت‌هایش را بگیرد.

تامین اجتماعی؛ فرزند زمانه  

تامین اجتماعی دو دوره بیش از دیگر دوره‌ها زندگی تاثیرگذار و چشم‌گیرش فرزند زمانه‌اش بوده است؛ نخستین دوره به گام‌های آغازین باز می‌گردد به روزهایی که ضرورت‌های گسترش نیروی کار و کارگران، نیاز جدی به مراقبت‌های تامینی و مراقبتی برای کارگران و نیروی کار یک ضرورت بنیادین شد. در آن دوره‌ها آغازین و پیدایش با آزمون و خطا پیش رفت. دوره بعدی که تامین اجتماعی بیش دیگر ادوار فرزند زمانه‌اش خویش است؛ از آغازین سال‌هایی دهه هفتاد خورشیدی تا نیمه دهه هشتاد ادامه یافت. انبوهی داده، خرده روایت، سابقه و زندگی‌های مستند شده مردم ایران در اسناد کاغذی‌ست هر آن بیم می‌رود برای با فسردگی کاغذ‌ها از دست برود. نهاد قدیمی اجتماعی ایران به خونی تازه در رگ‌هایش نیاز دارد، ساختارها شکل گرفته، قوانین قوام یافته، شمول جامعه گسترش یافته است، بار بزرگ بر زمین مانده، داده‌پردازی دیجتیال و شبکه‌ای شدن ‌داده‌ها  و در نهایت ظهور دولت الکترونیک.  اگر اضطرار آغازین ساختن راهی بود برای طی مسیر تامین اجتماعی، اضطرار این دوره گسترش و بسط ماموریت‌ها و صیانت از همه اطلاعات حیاتی ذینفعان است.

تاسیس شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (شستا)

دوران بعد از جنگ هشت ساله، سازمان تأمین اجتماعی، بی‌آن که ردای ساختاری جدیدی بر تن کند، به ناگاه خود را در میانه مأموریت‌هایی دید که از قواره‌ی اداری‌اش بسیار بزرگ‌تر بود. این مقطع ۱۵ ساله، دورانِ «بسطِ وظایف بدون تغییر ساختار» بود. با تصویب «قانون الزام درمان» در سال ۱۳۶۸، ماموریت‌های درمانی به سازمان تامین اجتماعی محول شد. با تصویب «قانون بیمه بیکاری» در سال ۱۳۶۹، سازمان به بازوی اجرایی دولت برای مهار ترکش‌های اقتصادی پس از جنگ بدل شد. تأمین اجتماعی در حالی بار سنگین خدمات رفاهی پساجنگ را به دوش می‌کشید که هنوز استقلال کلان ساختاری نداشت و به عنوان یک سازمان، زیرمجموعه‌ی وزارت بهداشت تعریف می‌شد. در همین سال‌ها بود که پارادوکسِ «قدرتِ مالی» و «ضعفِ نهادی» چهره نمود. سازمان به دلیل گسترش شتابان بیمه‌شدگان، به ثروتی عظیم دست یافت. دقیقاً در سال ۱۳۶۸، برای صیانت از همین ذخایر و ارزش‌آفرینی از حق‌بیمه‌ی کارگران، «شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی شستا» متولد شد.

حالا سازمان ماموریت‌های اقتصادی هم عهده‌دار شده بود که نبض بازار سرمایه را در دست داشت، اما در سلسله‌مراتب اداری، همچنان پشتِ درِ اتاق وزیر بهداشت منتظر می‌ماند. این تناقض میان «توانِ مالی» و «چالش‌های ساختاری»، سازمان را به سمت یک بن‌بستِ بوروکراتیک پیش می‌برد. از پی این روند‌ها، عملا با انباشت مطالباتِ پاسخ‌نداده و سنگینیِ مأموریت‌ها، بوروکراسیِ رفاه را به چنان بلوغی رساند که دیگر در قواره‌ی یک سازمانِ ذیلِ وزارتخانه نمی‌گنجید. عملا  با تصویب «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» وارد فصلی نوین شد تا شاید رویای دیرینه‌ی انتظام و یکپارچگی تامین اجتماعی محقق شود؛ در این دوره، سازمان که سال‌ها در سایه بود، سرانجام صاحبِ خانه‌ای تخصصی به نام «وزارت رفاه و تأمین اجتماعی» شد و مأموریت‌هایش را در تراز یک وزارتخانه مستقل پی گرفت.

فعالیت در قالب وزارتخانه‌ای جدید

با روی کار آمدن دولت جدید در میانه دهه هشتاد، بوروکراسی رفاه وارد تلاطمی شد که هندسه قدرت در سازمان تأمین اجتماعی را برای همیشه تغییر داد. سال ۱۳۸۷، دولت وقت با دست بردن در اساسنامه سازمان، ضربه‌ای جدی به میراث «سه‌جانبه‌گرایی» زد؛ با این تغییر، استقلال حقوقی و مالی نهاد تأمین اجتماعی به نفع سیطره‌ی مستقیم دولت به چالش کشیده شد و نقش سنتی کارگران و کارفرمایان در مدیریت سازمان، جای خود را به نظمی داد که دولت در مرکز آن ایستاده بود. اما این پایانِ پروژه‌ی تمرکزگرایی نبود؛ در سال ۱۳۹۰،  عملا آن رویکرد به کناری گذاشته شد و با ادغام سه وزارتخانه تعاون، کار و امور اجتماعی، و وزارت رفاه و تأمین اجتماعی، بوروکراسیِ حمایتی کشور در ذیل «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» جای گرفت. این ادغام، رؤیایِ کوتاه هفت‌ساله برای داشتن یک وزارتخانه تخصصی و مستقل را به پایان رساند. با این حال، در آخرین ایستگاه این دو دهه، بوروکراسیِ رفاه برای بقا در عصر جدید، به آغوش تکنولوژی پناه برد. از سال ۱۴۰۰، تحول بزرگ «دولت الکترونیک» با حذف دفترچه‌های کاغذی و اجرای نسخه الکترونیک رقم خورد.

پی‌نوشت؛ این گزارش بازنویسی و خلاصه شده، گفتار متن مستند تاریخ تامین اجتماعی است.