از جذب تا ریزش؛ چرا سیاست‌های فعال بازار کار به ماندگاری شغل نمی‌رسند؟

به طور سنتی، تمرکز سیاست‌های اشتغال در ایران متمرکز بر ورود نیروی کار به بازار کار بوده است. آنقدر که روی «ورود» به بازار کار تاکید شده روی «ماندگاری» اشتغال اصراری دیده نمی‌شود. این در حالی‌است که اشتغال پایدار، فراتر از ایجاد یک رابطه کاری اولیه، نیازمند سازوکارهایی است که ماندگاری نیروی کار در بنگاه را پس از خروج از چتر حمایت‌های دولتی تضمین کند. در اقتصاد سیاسی رفاه، سیاست‌های فعال بازار کار (ALMP) با هدف پیوند زدن جویندگان کار به فرصت‌های شغلی طراحی می‌شوند. با این حال، شواهد نشان می‌دهد که تمرکز بیش از حد بر «ورود به بازار کار» و غفلت از «ماندگاری در شغل»، اثربخشی این سیاست‌ها را با چالش جدی مواجه کرده است. بررسی الگوهای اجرایی در طرح‌هایی نظیر «کارورزی دانش‌آموختگان» و «یارانه دستمزد» نشان‌دهنده یک گلوگاه ساختاری است: فقدان نظام پایش و ارزیابی اثرات بلندمدت که بتواند تفاوت میان اشتغال موقتِ ناشی از حمایت مالی و اشتغال پایدارِ ناشی از بهره‌وری را تبیین کند.

گذار از حمایت‌های مالی به بهره‌وری پایدار

سیاست‌های فعال بازار کار در ایران، زنجیره‌ای منسجم را هدف قرار داده‌اند که از شناسایی نیازهای مهارتی آغاز شده و به سمت اشتغال پایدار حرکت می‌کند. در این چارچوب، طرح‌هایی مانند کارورزی با رویکردی ۱۵ ماهه طراحی شده‌اند که شامل ۳ ماه دوره مقدماتی آموزشی و حداکثر ۱۲ ماه مشوق بیمه‌ای برای کارفرماست.

هدف اصلی در اینجا، افزایش قابلیت جذب دانش‌آموختگان از طریق انتقال مهارت و تجربه در محیط کار است. داده‌های عملیاتی نشان می‌دهد که شرط سنی ۳۵ سال و تمرکز بر مدرک کارشناسی و بالاتر، تلاش دارد تا بحران بیکاری در میان تحصیل‌کردگان را هدف قرار دهد.

با این حال، مسئله اساسی اینجاست که سازوکار نظارتی این طرح‌ها عمدتا بر «تطبیق لیست بیمه» و «واریز مشوق بر اساس پرداخت حق بیمه» متمرکز است. این رویکرد، اگرچه از منظر حسابرسی دقیق است، اما در سنجش کیفیت مهارت‌آموزی و احتمال ماندگاری فرد پس از پایان ماه پانزدهم سکوت اختیار کرده است.

در طرح یارانه دستمزد نیز الگو به همین ترتیب است؛ جایی که پرداخت یارانه برای بیکاران شغل‌اولی تا سقف ۱۲ ماه پیش‌بینی شده است. اگرچه استثنائات مثبت برای زنان و اقشار خاص در این طرح دیده شده تا عدالت در دسترسی به بازار کار رعایت شود، اما مبنای بهره‌مندی کارگاه‌ها (که بر اساس میانگین لیست نیروی بیمه‌شده در ۱۲ ماه گذشته محاسبه می‌شود) نشان‌دهنده تمرکز سیاست‌گذار بر حفظ سطح اشتغال موجود و اضافه کردن نیروی جدید با هزینه کمتر است.

در ادبیات جهانی، این خطر وجود دارد که کارفرمایان از این نیروها صرفا به عنوان «نیروی کار ارزان قیمت دوران حمایت» استفاده کنند و با پایان دوره یارانه، نیروی جدیدی را جایگزین کنند[1]. بدون وجود شاخص‌های صریح برای رهگیری پس از خروج، مرز میان اشتغال واقعی و اشتغال یارانه‌ای مخدوش باقی می‌ماند.

گلوگاه‌های ساختاری در نظام پایش و ارزیابی

در این میان، ارتقای اثربخشی سیاست‌های فعال بازار کار پیش از هر چیز نیازمند یکپارچه‌سازی نهادی و تکمیل نظام آمار و ارزیابی است. در حال حاضر، یکی از اصلی‌ترین ضعف‌های ساختاری، دشواری در سنجش دقیق پایداری اشتغال ایجاد شده است.

این محدودیت در نظام ارزیابی، برنامه‌ریزی میان‌مدت را برای سیاست‌گذاران رفاهی با مشکل مواجه می‌کند. شواهد پژوهشی نشان می‌دهد که سیاست‌های بازار کار زمانی بیشترین میزان موفقیت را دارند که در چارچوبی پایدار، هماهنگ و مبتنی بر شواهد (Evidence-based) اجرا شوند[2]. در نبود زیرساخت داده‌ای که بتواند مسیر شغلی فرد را ۲۴ یا ۳۶ ماه پس از پایان حمایت‌های دولتی رصد کند، نمی‌توان با اطمینان از «پایداری» سخن گفت.

پراکندگی نهادی و نبود چارچوب منسجم برای طراحی و اجرا موجب شده است که پیوند میان «آموزش، مهارت و اشتغال» در حد یک ایده باقی بماند. برای نمونه، در حالی که طرح کارورزی بر آموزش در محیط کار تاکید دارد، اما سازوکاری برای اعتباربخشی به مهارت‌های کسب‌شده که در سایر بنگاه‌ها نیز قابل شناسایی باشد، به شکلی سیستماتیک وجود ندارد.

این موضوع موجب می‌شود که نیروی کار در صورت خروج از بنگاه اول، دوباره به نقطه صفر بازگردد. تجربه کشورهای عضو OECD (سازمان توسعه و همکاری اقتصادی) نشان می‌دهد که تلفیق مشوق‌های مالی با خدمات مشاوره شغلی شخصی‌سازی شده و رصد مداوم وضعیت اشتغال، ضریب ماندگاری را تا ۳۰ درصد افزایش می‌دهد[3].

ضرورت بازتعریف شاخص‌های موفقیت

برای عبور از وضعیت موجود، سیاست‌گذار باید از رویکرد «تعداد محور» (تعداد بیمه‌شدگان جدید) به سمت رویکرد «پایداری محور» حرکت کند. اصلاح تدریجی سیاست‌ها تنها زمانی ممکن است که سازوکار مشترکی برای پایش و ارزیابی اثرات بلندمدت ایجاد شود. این یعنی موفقیت یک طرح نباید تنها با واریز یارانه دستمزد یا مشوق بیمه‌ای به حساب کارفرما سنجیده شود، بلکه باید شاخص‌هایی با عناوینی چون «نرخ ماندگاری دوساله» تعریف شوند.

علاوه بر این، تضمین پایداری منابع مالی یکی دیگر از ارکان پایداری اشتغال است. نوسانات در بودجه‌های حمایتی می‌تواند موجب قطع ناگهانی برنامه‌ها و در نتیجه، خروج اجباری نیروی کار از بازار شود. در واقع، اشتغال پایدار محصول یک اکوسیستم است که در آن آموزش‌های مهارتی، هدایت شغلی، مشوق‌های استخدام و بیمه اجتماعی در یک زنجیره به هم پیوسته عمل می‌کنند.

حلقه مفقوده فعلی، نبودِ «نگاه فرایندی» به این زنجیره است. تا زمانی که سنجش پایداری در حد یک توصیه باقی بماند و به الزامی ساختاری در «نظام داده‌ای» تبدیل نشود، سیاست‌های فعال بازار کار بیشتر به عنوان «تسکین‌دهنده‌های موقت» عمل خواهند کرد تا اینکه «محرک‌های توسعه انسانی» باشند.

در نهایت، اصلاح دستورالعمل‌ها با تاکید بر پایش پس از خروج و ایجاد پیوند میان پایگاه‌های داده سازمان تامین اجتماعی و پایانه‌های مالیاتی می‌تواند تصویری روشن از اثربخشی واقعی این طرح‌ها ارائه دهد. اشتغال پایدار تنها زمانی محقق می‌شود که سیاست‌های حمایتی، نه به عنوان هدفی نهایی، بلکه به عنوان پلی برای رسیدن به بهره‌وری و تثبیت جایگاه نیروی کار در ساختار اقتصادی کشور نگریسته شوند.

منابع:

[1] World Bank. (2022). Evaluating Active Labor Market Programs: A Global Perspective on Employment Sustainability. World Bank Publications.

[2] OECD. (2023). Active Labor Market Policies: Connecting People with Jobs. OECD Publishing.

[3] International Labour Organization (ILO). (2024). World Employment and Social Outlook: Trends 2024. ILO Research Department.