اصلاح ساختار صندوق تأمین اجتماعی در تنگنای واقعیت اقتصادی
بررسی محدودیتهای بازار، الزامات برنامه هفتم و ریسک واگذاری داراییهای بینالنسلی
«بنگاهداری یا سهامداری، کدامیک درستتر است؟» این سؤالی است که بیش از یک دهه است در عرصۀ صندوقهای بازنشستگی و نظام تأمین اجتماعی ایران مطرح شده و از قضا به جواب هم رسیده است؛ سالهاست که کارشناسان حوزۀ رفاه و تأمین اجتماعی و گاهی هم مدیران ارشد صندوقهای بازنشستگی، بر ضرورت خروج صندوقهای بازنشستگی از بنگاهداری و چرخش به سمت سهامداری تأکید کردهاند و یادآور شدهاند که نظام مدیریت صندوقهای بازنشستگی باید دچار یک دگردیسی ساختاری شود؛ اما محدودیتهای اجرایی و شرایط عینی صندوقها، تحقق این ضرورت را با مشکلات اساسی مواجه کرده است.
بیش از ده سال قبل، یک پژوهش که در فصلنامۀ علمی پژوهش حقوق عمومی منتشر شد، تأکید کرد «بنگاهداری صندوقهای بازنشستگی از نظر متخصصان تأمین اجتماعی، بهعنوان یک آسیب محسوب میشود چرا که آنها را بهشدت درگیر و متمرکز در مسائل اقتصادی نموده و موجب کمرنگشدن رسالت اجتماعی و اهداف اصلی آنها یعنی ارائه حمایتهای بیمهای مطلوب (توأم با رعایت اصول تأمین اجتماعی) به بیمهشدگان میشود. بااینحال باوجود هشدارهای مکرر متخصصان در کنار محدودیتها و ممنوعیتهای مقرر در قوانین، صندوقهای بازنشستگی بنا به دلایلی همچنان بنگاهداری میکنند».
این پژوهش در سال ۱۳۹۸ مدعیست «سبد سرمایهگذاری صندوقهای بازنشستگی ایران بیانگر آن است که سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری، در این زمینه نسبت به سایر صندوقها پیشروتر هستند بهگونهای که در دو دهه اخیر با ایجاد شرکت سرمایهگذاری و هلدینگهای مختلف، قسمت زیادی از سهام شرکتهای متعدد را تملک نمودهاند.» اما به نظر میرسد باوجود گذشت بیش از یک دهه، ساختار اقتصادی صندوقهای بازنشستگی تغییر نکرده است؛ صندوقهای بازنشستگی همچنان بر محور بنگاهداری استوارند.
در آذرماه ۱۴۰۳، احمد میدری، وزیر تعاون کار و رفاه اجتماعی گفت: «لایحۀ دولت در زمینۀ اصلاح ساختار صندوقهای بازنشستگی هیچ آسیبی به رفاه و معیشت بازنشستگان و کارکنان این صندوق وارد نمیکند؛ این لایحه برای متمرکزشدن مدیریت بنگاههای اقتصادی، کاهش هلدینگها و حرکت از بنگاهداری به سمت سهامداری طبق قانون برنامه هفتم توسعه است.» میدری تأکید کرد اصلاح ساختار بنگاههای اقتصادی ناکارآمد و سپردن مدیریت آن به بخش خصوصی و باقیماندن دولت در سهامداری آنها یکی از راهکارهایی است که میتواند به رفاه ایرانیان کمک کند.
در اردیبهشتماه سال گذشته نیز، در «نشست تخصصی وضعیت بنگاهداری در صندوقهای بازنشستگی» که از سوی مرکز پژوهشهای مجلس برگزار شد، به محدودیتهای اجرایی خروج از بنگاهداری و مشکلات این خروج اشاره شد. در این نشست، مهدی ابریشمباف، مدیرکل دفتر نظارت و ارزیابی امور اقتصادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تأکید کرد: برای خروج از بنگاهداری در شرکتهای بورسی کنترلی، با فرض رسیدن سهام آنها به زیر ۲۰ درصد، میبایست ۷۲۴ همت معادل ۴۷ درصد از ارزش این شرکتها در بازار عرضه شود که معادل ۷ درصد از ارزش کل بازار است.
سیدرضا عظیمی، کارشناس مالی و عضو هیئتمدیره صندوق بازنشستگی کارکنان بانکها، به محدودیتهای اقتصاد ایران و به طور مشخص بازار بورس برای واگذاری بنگاههای صندوقها اشاره کرد و گفت: ایده خروج از بنگاهداری خوب است؛ ولی قانون مربوطه ملاحظاتی دارد که اجراکردن آن بهصورت فعلی میتواند آسیبهایی داشته باشد. در حال حاضر ارزش ذخایر و داراییهای صندوقها تقریباً بهاندازه کل داراییهای موجود در بورس است و بههیچوجه امکان عرضه این داراییها در بورس وجود ندارد.
در بند «ت» ماده ۲۸ قانون برنامه هفتم توسعه آمده است «صندوقهای بازنشستگی مکلف شدهاند کلیه سهامی که سهم آنها و شرکتهای تابعه در آن بیش از ۲۰ درصد است و ارزش آن از ۳۰۰ برابر سقف نصاب معاملات متوسط (معادل ۸۵۵ میلیارد تومان) کمتر است، حداکثر ظرف دو سال اول برنامه واگذار کنند». بهاینترتیب، صندوقهای بازنشستگی از جمله تأمین اجتماعی مکلف شدهاند تا پایان سال ۱۴۰۵، سهام مدیریتی تحت تملک خود را واگذار کنند بهگونهای که سقف سهامداری آنها در بنگاههای اقتصادی، زیر ۲۰ درصد باشد.
نکتۀ اصلی این الزام این است که سهام عمده و مدیریتی بنگاههای اقتصادی بایستی در اختیار بخش خصوصی باشد تا بنگاه به سودآوری برسد و صندوق بازنشستگی درگیر مشکلات مدیریتی این بنگاهها نشود؛ در نتیجه، ذینفعان صندوقها یعنی بیمهشدگان و بازنشستگان در مقام سهامدار فقط از سود این سهام منتفع شوند.
اما آیا واقعیت اقتصاد ایران این اجازه را میدهد؛ اکبر شوکت، فعال کارگری و عضو اسبق کارگری هیئتامنای تأمین اجتماعی دراینرابطه به قلمرو رفاه میگوید: «در این اصل که صندوقها نباید بنگاهداری کنند، جای هیچ تردیدی نیست؛ اما در واقعیت، مسئله این است که سهام عمده بنگاههایی که در تأمین اجتماعی دارایی طبقه کارگر است، به چه قیمتی و چگونه در بورس عرضه شود؛ آیا خریدار واقعی در بازار بورس ایران وجود دارد که این سهام را به قیمت مناسب خریداری کند؟ نمیتوان برای اینکه صرفاً به تکلیف برنامه هفتم عمل شود، داراییهای بینالنسلی کارگران را به ثمن بخش فروخت». او با تأکید بر اینکه بسیاری از سهام زیرمجموعه تأمین اجتماعی و شستا، سهامی هستند که دولت در جریان رد دیون و پرداخت بدهی به این صندوق واگذار کرده؛ افزود: «اینها داراییهای جمعی هستند و واگذاری آنها نیاز به بازار پررونق و ثبات اقتصادی دارد؛ ضمن اینکه اگر قرار است تأمین اجتماعی دیگر بنگاهداری نکند، باید دولت در جریان رد دیون، سهام جزئی غیرمدیریتی اما سودآور را به این صندوق بدهد». این فعال کارگری به چالش دیگری نیز اشاره کرد: «در اقتصاد ایران، چندان بخش خصوصی کارآمد نداریم که بتوانیم امیدوار باشیم سهام مدیریتی صندوقها بعد از واگذاری به سودآوری میرسند و صندوقها میتوانند از سود سهام باقیماندهی این صندوقها بهره ببرند».
در مجموع، اینکه سهامداری صندوقهای بازنشستگی بر بنگاهداری و مدیریت اقتصادی بنگاهها ارجحیت دارد، یک اصل مسلم و پذیرفته است؛ بحث بر سر سازوکارهای اجرایی این تغییروتحول و زیرساختها و بسترهای موردنیاز برای تحقق این ضرورت است. بر مبنای شواهد عینی، به نظر میرسد اقتصاد ایران بعد از سالها تأکید بر لزوم خروج صندوقها از بنگاهداری، هنوز توانمندی کافی ندارد که این بار سنگین را بر دوش بگیرد و سلامت به مقصد برساند.