کوچ اجباری داراییهای کارگران به حیاط دولت؟
کالبدشکافی لایحۀ پرابهام تغییر ساختار تأمین اجتماعی؛ آیا جایگزینی حقبیمه با مالیات در شرایط فعلی اقتصاد منطقی است؟
«ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی» عنوان لایحهای است که پس از مشورت وزارتخانههای «امور اقتصادی و دارایی» و «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» تدوین شده است. بر اساس این لایحه، حق بیمۀ سهم کارفرما از 23 درصد به 7 درصد کاهش مییابد و با حق بیمۀ کارگر جمعاً به 14 درصد میرسد. 16 درصد مابقی حق بیمۀ کارگران نیز از محل درآمدهای مالیاتی تأمین خواهد شد. داراییها و همچنین تعهدات سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای تابعه بر اساس آییننامهای که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئت وزیران میرسد، از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک و به دولت انتقال مییابد. علی حیدری، کارشناس حوزۀ تأمین اجتماعی این لایحه را نقد و بررسی و در نهایت رد کرده است. مشروح نقد او را میخوانید.
مقدمات
1 - بهطورکلی در جهان تا همین اواخر، دو دیدمان (پارادایم) بیمهای و تأمین اجتماعی مطرح بوده و هر یک از کشورها یکی از این رویکردها را اتخاذ و اجرایی میکردند. اول پارادایم مالیاتمحور یا بوریجی و دوم پارادایم حق بیمه محور یا بیسمارکی اما طی دو دهۀ اخیر کشورها به سمت ایجاد یک پارادایم ترکیبی (هیبریدی) در قالب نظامهای چندلایه (امدادی، حمایتی و بیمهای) و چندسطحی (پایه، مازاد و مکمل) حرکت کردهاند و تأمین مالی لایههای امدادی و حمایتی و سطح پایه لایه بیمهای را با رویکرد مالیاتمحور و از منابع عمومی تأمین مالی نموده و در سطوح مازاد و مکمل از رویکرد بیسمارکی استفاده میکنند. لایحۀ پیشنهادی بدون درنظرگرفتن زیرساخت نظام چندلایه تأمین اجتماعی تنظیم شده است.
2 – بههرتقدیر مالیات ابزار تأمین مالی پارادایم بوریجی است و وصول حق بیمه مجزا توسط نهاد بیمهگر اجتماعی ابزار تأمین مالی پارادایم بیسمارکی است و لایحۀ پیشنهادی دچار اختلاط پارادایمیک است و میخواهد ابزار یک دیدمان را در یک دیدمان دیگر به کار بگیرد مثل این است که «ماست را قاطی قیمه کنیم و روی برنج بریزیم» یا «حکایت تیمی است که قراره در زمین فوتبال با قواعد والیبال، بازی هندبال انجام دهد و داور مسابقه هم داور بسکتبال است.»
3 – وقتی قرار است یک نظام جدید ترسیم کنیم باید تکلیف افرادی که در نظام قدیم قرار دارند و نحوۀ گذار از نظام قدیم بهنظام جدید را تعیین کنیم بهویژه آنکه بیمهشدگان و مستمریبگیران فعلی دارای ذخایر و اندوختههای بیمهای بیننسلی هستند.
4 – در صدر لایحه نوشته شده است «لایحه اصلاح قانون تأمین اجتماعی...» درحالیکه در متن لایحه، احکام مندرج در قوانین متعددی از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (تغییر ترکیب هیئتامنا در تبصره 4) قانون مدیریت خدمات کشوری (تبصره 2 با عدم ذکر مشمولین قانون تأمین اجتماعی و درج مشمولین قانون کار)، قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (در موضوع انتزاع سازمان بیمه سلامت تبصرههای 6 و 7) و قانون الزام (در تبصرههای 6و 7) تغییریافته است.
5 – در صدر لایحه به رعایت سیاستهای کلی تأمین اجتماعی اشاره شده است، ولیکن احکام مندرج در لایحه مغایر و غیرمنطبق با سیاستهای کلی تأمین اجتماعی بهویژه بند 1 (استقرار نظام تأمین اجتماعی بهصورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه)، بند 2 (ایجاد یک سازوکار تخصصی و فرابخشی و لایهبندی و سطحبندی خدمات) بند 3 (پایبندی به حقوق و تعهدات بیننسلی... اموال متعلق حق مردم...) و بند 4 (رعایت قواعد بیمهای) است.
6 – به نظر میرسد یک برآورد و تخمین اولیه و مقدماتی (صرفنظر از اینکه این تغییرات نیازمند انجام محاسبات بیمسنجی و اثرسنجی و تقویم دقیق) در این زمینه انجام نشده و مشخص نیست که طراحان متن در نظر گرفتهاند که چند درصد باید به نرخهای مالیاتی بابت اجرای این لایحه افزوده گردد و آیا اثرات آن بر قیمت کالاها و سطح عمومی قیمتها در این شرایط تورمی سنجیده شده است یا خیر؟
7 – قوانین تأمین اجتماعی و بیمه بیکاری و سازوکارهای آنها، طی چند دهه اخیر امری تقریباً دائمی است ولیکن شرایط حال حاضر کشور (جنگ) امری موقتی است، فلذا مشخص نیست که ایده پیشنهادی برای جابهجایی محل تأمین منابع سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه بیکاری، دائمی است یا موقتی و در شرایط پساجنگ و صلح نیز قرار است این مساعدت ادامه یابد یا خیر؟و آیا این نوع تصمیمات احساسی در این شرایط خطیر قابلطرح است تا چه رسد به اینکه قابل اتخاذ و اجرا باشد؟
8 – بایستی توجه داشت که تأثیر و تأثرات منفی جنگ در همه مناطق جغرافیایی، در همه رشته فعالیتها، در همه صنعت بازارها و در بین همه بنگاهها و کارخانجات عمومیت نداشته و چهبسا برخی از موارد جنگ منجر به رونق و سودآوری و بازدهی بالا و نیز جابهجایی مصرفکنندگان در بین مناطق گردیده است (به طور مثال جابهجایی جمعیت به نقاط امن) و بههرتقدیر امکان تعیین دقیق این موضوع و رصد و تقویم تبعات وجود ندارد و تغییر مبنای پرداخت حق بیمه میتواند کارفرمایانی که در اثر جنگ افزایش یا ثبات درآمدی داشتند را نیز شامل شود .
9 - بایستی توجه داشت که بر اساس برآوردها و شواهد و قرائن موجود به سبب ریزش شدید بیمهشدگان و بیمهپردازی کارفرمایان و گسیل خیل عظیم بیکاران به سمت سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه بیکاری، کاهش شدید نسبت وابستگی و...سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه بیکاری در شرایط حال حاضر علاوه بر دریافت حق بیمههای سهم کارفرما، نیازمند دریافت کمکهای علیحده از سوی دولت هستیم و شاید بتوان گفت ایده وضع یا افزایش مالیات باید فعلاً بهعنوان «مکمل» در کنار سهم پرداختی کارفرمایان به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه بیکاری و برای تأمین بخشی از هزینه مربوط به موج سرسامآور مصارف بیمهای مطرح شود نه بهعنوان «جایگزین».
کلیات
1 – در صدر مادهواحده به تجمیع «منابع، خدمات و تعهدات درمانی کشور» اشاره شده است درحالیکه موضوع مرتبط با لایحه «درمان یا سلامت» نیست بلکه «بیمه درمان یا بیمه سلامت» است و بهویژه آنکه غالب منابع بخش سلامت یا درمان نظیر 10 درصد هدفمندی یارانهها، 1 درصد مالیات بر ارزش افزوده، 5 درصد بیمه شخص ثالث و مالیات بر کالاهای آسیبرسان بهسلامت همگی در اختیار وزارت بهداشت قرار داشته و دارد و در این لایحه هیچ حکمی دراینرابطه نیامده است.
2 – در تبصره 1 ابتدا گفته شده است: «... مکلفاند با پرداخت...» ولی در انتهای تبصره آمده است: «... تحت پوشش بیمهای سازمان تأمین اجتماعی قرار خواهند گرفت» که اولاً صدر و ذیل جمله صحیحنگارش نشده است ثانیاً مشخص نیست منظور اجباری نمودن پوشش بیمهای است یا خیر؟ و ضمانت اجرای حکم در صورت عدم اخذ پوشش بیمهای توسط افراد موصوف چیست؟
3 – در تبصره 2 فقط مشمولین قانون کار قید شده است درحالیکه بسیاری از مشمولین قانون تأمین اجتماعی مشمول قانون کار نیستند. مشخص نیست که آیا منظور خارجکردن مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و کارمندان دستگاههای دارای مقررات استخدامی خاص از شمول سازمان تأمین اجتماعی است یا خیر؟ بدین ترتیب کارکنان دستگاههای حاکمیتی و دولتی و شرکتهای دولتی و مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و اقشار خاص و بیمهشدگان توافقی بلاتکلیف هستند و همچنین است در مورد بیمه زنان سرپرست خانوار، دانشجویان و...
4 - در تبصره 2 نوشته شده است که اگر کارفرما لیست حق بیمه را ارسال نمود هیچ هزینه و پرداختی دیگری به سازمان تأمین اجتماعی نخواهد داشت اولا اگر کارفرما لیست داد ولی حق بیمه نداد چه؟ ثانیا اگر لیست نداد چه می شود؟ ثالثا اگر لیست داد ولی فرار بیمه ای تعدادی (عدم اعلام واقعی تعداد کارگران ) و ریالی (اعلام دستمزد غیر واقعی) داشت چه می شود؟رابعا تکلیف 4 درصد حق بیمه مشاغل سخت و زیان آور چه می شود؟
5 - در تبصره 4 که دو نماینده کمیسیون های مجلس به ترکیب هیات امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق های تابعه اضافه شده اند اولا ترکیب اعضای هیات امنای مزبور طبق قانون، توسط شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی منصوب می شوند. ثانیا در ترکیب شورایعالی مزبور سه تن از نمایندگان مجلس به عنوان عضو ناظر حضور دارند بند «ک» ماده 14 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در خصوص ترکیب اعضای شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی اشعار میدارد «سه نفر نماینده مجلس شورای اسلامی از کمیسیونهای بهداشت و درمان،اجتماعی و برنامه و بودجه و محاسبات به انتخاب مجلس شورای اسلامی بهعنوان ناظر. ثالثا باید قید شود «یک نماینده مجلس از کمیسیون...» چون طبق قانون کمیسیونها حق تعیین نماینده ندارند و باید صحن به پیشنهاد کمیسیون ها تصمیم بگیرد.
6 – در تبصره 5 فقط «اصلاح مقررات سنجه ای برای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر» مطرح شده (این نحوه نگارش شائبه قصد ادغام این دو صندوق را ایجاد می نماید) و به سایر صندوقهای کارمندی و...پرداخته نشده است. مضافا به اینکه الان مشکل اصلی در قوانین سنجه ای است و دولت هرزمان می خواست یا بخواهد می تواند مقررات مصوب خود را اصلاح کند ضمن اینکه معمولا پیشنهادات وزارتخانه ها و اعضای هیات وزیران قابل طرح در دولت است نه هیات امناء.
7 – در تبصره 6 ابتدا از ادغام دو سازمان سخن به میان آمده است و سپس از «یک صندوق واحد» نام برده شده است. اولا منظور از عبارت «(طبق قانون)» بعد از سازمان بیمه سلامت معلوم ومشخص نیست منظور کدام قانون است یا اینکه شاید منظور این است که باید برای این ادغام لایحه مجزایی ارسال و قانون دیگری تصویب شود. ثانیا آیا منظور این است که سازمان تأمین اجتماعی دارای دو صندوق خواهد شد یکی برای درمان و دیگری برای بیمه های بازنشستگی؟ ثالثا چون در انتهای حکم این تبصره و نیز تبصره 7 به «خرید کلیه خدمات درمانی توسط این صندوق واحد صورت خواهد گرفت» مشخص نیست تکلیف بخش درمان مستقیم (بیمارستانهای و مراکز ملکی سازمان تأمین اجتماعی) چه می شود؟ و تأمین مالی آنها چگونه انجام خواهد شد و چه سرنوشتی خواهند یافت به ویژه آنکه این دارایی ها از محل اندوخته ها و ذخایر بیمه ای شکل گرفته اند.
8 – در تبصره 9 به حذف سه درصد بیمه بیکاری اشاره شده است. اولا در ايران صرفا برای برخي از مشمولين قانون كار حق برخورداری از پوشش بيمه بيكاری فراهم شده است و به موجب قانون تامين اجتماعي يك صندوق يا حساب با كارگزاري سازمان تامين اجتماعي ايجاد شده است كه محوريت و عامليت تشخيص و احراز شرايط آن با دولت (وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي) است .بدينترتيب بخشی از مشمولين قوانين كار و تامين اجتماعی و كليه مشمولين قانون مديريت خدمات كشوری و كاركنان دستگاههای اجرايی دارای مقررات استخدامی خاص و نيز بيكاران كارجو در ايران از شمول پوشش بيمه بيكاری محروم هستند، فلذا اين مساعدت دولت مشمول همه كارفرمايان نخواهد شد و فقط كارفرمايان كارگاههايی كه سابقا مشمول قانون بيمه بيكاری بوده اند، از اين مزيت بهره خواهند برد. ثانیا اين مساعدت دولت مشمول همه بيكاران و همه نيروهاي كار (كارمندان، كارجويان بيكار و...)نخواهد شد و فقط برخی كارگران از اين مزيت بهره مي برند. ثالثا بدینترتیب رابطه بيمه پردازی و ميزان مشاركت بيمه ای، ميان نيروی كار و حق برخورداری از صندوق بيمه بيكاری از ميان برداشته می شود و مشخص نیست نحوه محاسبه مقرری افراد بر چه اساسی باید صورت پذیرد. رابعا در شرايط فعلی ميزان برخورداری فرد از مزايای بيمه بيكاری رابطه نسبتا مستقيم و متناسبی با ميزان مشاركت بيمه ای (سنوات پرداخت حق بيمه و مبناي كسر و پرداخت حق بيمه) فرد در گذشته دارد و هر فردی كه مبنای بيمه پردازی بيشتری دارد مبلغ مقرری بيشتری دريافت می كند وليكن با حذف سازوكار بيمه ای، تناسب ميان مشاركت بيمه ای و برخورداری بيمه ای از بين می رود. خامسا اگر دولت برای تامين مالی ٣ درصد حق بيمه بيكاری كه قبلا توسط كارفرمای مربوطه پرداخت مي شد، نسبت به وضع ماليات و عوارض عليحده اقدام نمايد ساير كارفرماياني كه مشمول پرداخت اين حق بيمه نبوده اند، نيروهای كار محروم از صندوق بيمه بيكاری ( كارمندان لشكری و كشوری، كارجويان بيكار و...) و عموم مردم از وضع اين عوارض و ماليات جديد ناراضی خواهند شد (مشابه ١ درصد ماليات ارزش افزوده اضافی بابت طرح تحول سلامت و ١ درصد ماليات بر ارزش افزوده اضافی بابت متناسب سازی مستمری بازنشستگان چند صندوق كارمندی) به ويژه آنكه خودشان ويا فرزندانشان از مزيت برخورداری از پوشش بيمه بيكاری محروم هستند.
9 – در تبصره 11 به حذف هیات مدیره ها و هیات نظارت ها و احاله آن به هیات مدیره ها اشاره شده است. اولا مشخص نیست کدام صندوقهامشمول این حکم هستند. ثانیا وظایف حسابرس و بازرس قانونی که بعضا در جوف و یا مرتبط با وظایف هیات های نظارت برخی صندوقها است تعیین تکلیف نشده است و ثالثا با توجه به صدر حکم مندرج در این تبصره باید بعد از عبارت «هیات مدیره » در انتهای حکم عبارت «سازمان تأمین اجتماعی» اضافه شود.
10 – در تبصره 12 که حکم «انتقال دارائیها و تعهدات سازمان تأمین اجتماعی به دولت» آمده است. اولا مشخص نیست منظور از این حکم انحلال سازمان تأمین اجتماعی است یا دولتی شدن سازمان تأمین اجتماعی ؟ چون این نوع نگارش معمولا برای انحلال و تسویه یا گزیر به کار می رود. ثانیا مشخص نیست چرا انتقال موکول به تصویب آئین نامه شده است ؟ آیا دولت قصد دارد دارایی ها را ببرد ولی تعهدات را نپذیرد ؟ ثالثا اساسا تعهدات بیمه ای یک نهاد بیمه گر اجتماعی فقط با محاسبات بیمه سنجی ( اکچوئری ) مشخص می شود نه آئین نامه . رابعا وقتی دارایی های سازمان تأمین اجتماعی به دولت منتقل شود باتوجه به اینکه بیمارستانها و مراکز درمانی و ساختمانهای اداری سازمان تأمین اجتماعی نیز جزو ذخایر و اندوخته های بیمه ای و دارایی آن محسوب می شوند پس دیگر موجودیت سازمان زیر سوال می رود یا اینکه دولتی می شود.
جزئیات
1- معمولا برای ماده واحده تعدادی «بند» ذیل ماده واحده می آید و برای برخی بندها عندالاقتضاء تبصره گذاشته می شود چون تبصره فرع بر احکام کلی است نه خود احکام.
2 – در صدر ماده واحده آمده است: «....مطابق تبصره های ذیل تصویب می شود» که احتمالا منظور این بوده است که «پیاده سازی و اجرایی می شود» چون علی القاعده لوایح و طرح ها پس از طی سیر مراحل تصویبی، تصویب می شوند.
3 – در تبصره 4 متن داخل پرانتز و متن خود تبصره یکی است. در اولی گفته شده حضور خواهند یافت در داخل پرانتز گفته شده عضو ناظر.
4 – در تبصره 11 عبارت «به ترتیب» به چه معنا بکار رفته است؟ و در همین تبصره عبارت «صندوقهای تابعه و وابسته» قید شده است، ولیکن در متن لایحه مصادیق ذکر نشده و مشخص نیست کدام صندوقها مدنظر است.
جمع بندی و نتیجه گیری
من حیث المجموع و با عنایت به مراتب مطروحه فوق، لایحه صدر الذکر دارای ایرادات محتوایی و شکلی زیادی است و لازم است نسبت به بازنگری آن اقدام لازم به عمل آید.
بازنشر از سایت تآمین 24، پایگاه خبری رفاه و تآمین اجتماعی