دکترین گمشده، چرا سیاست اجتماعی ایران سرگردان است؟

سیاستگذاری اجتماعی ایران در تاریخ چهار دهه پس از انقلاب، جهت‌گیری‌های متفاوتی را تجربه کرده است. شدت تفاوت تجارب مذکور تا آنجاست که به یک قرن تاریخ فراز و فرود مکاتب مختلف شبیه است، از دولت چپگرای مهندس موسوی تا دولت راستگرای آیت‌الله‌ هاشمی و دولت‌های میانی و التقاطی بعدی، از دولت ارزشگرایی که در تخصیص بودجه نیز از «ضریب ایثار» برای انقباضی‌کردن آن استفاده می‌کرد تا دولت تکنوکراتی که با نسخه‌های روز دنیای غرب در تعدیل ساختاری همراه شد و دولت‌هایی که گاه به این سو و گاهی بدان سو روان بوده‌اند.

 در میان نوسان‌های مختلف مذکور، قانون اساسی نیز از خوانش‌های متمایز و تفاسیر متفاوت در امان نماند. گاه اصول 29، 30، 31 و 43 و... برجسته شد و گاه بخشی از اصل 44 خودنمایی و سایر اصول را زیر چتر خود پنهان کرد.

در چند دهه اخیر با وجود غلبه نگرش راستگرایانه، دولت‌ها هرگز حاضر به فروگذاری سویه‌های مقبولیت‌افزا و مشروعیت‌آور چپگرایانه نیز نبوده‌اند، گاه شعارهای عدالت‌محورانه در کنار طرح تعدیل یارانه‌ها قرار گرفته و ترکیب منحصربه‌فردی را برساخته‌اند.

به واسطه همین درهم‌آمیختگی‌های نظری و عملی با وضعیتی مواجه شده‌ایم که بسیاری از صاحبنظران علمی و اجرایی کشور (همچون علی‌اصغر سعیدی (استاد دانشگاه تهران)، رضا امیدی (استاد دانشگاه تهران)، احمد میدری (معاون رفاه اجتماعی)، علی ربیعی (وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی)، فرشید یزدانی (کارشناس حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی) و بسیاری از صاحبنظران دانشگاهی و اجرایی) از فقدان گفتمان سیاستگذاری در ایران سخن گفته‌اند. نگارنده نیز در برهه‌ای نه‌چندان دور، موضع مشابهی داشته و حتی در این مورد به ایراد سخنرانی نیز پرداخته است.

با این وجود، مطالعات و واکاوی‌های نظری و کنشی نکته مهم متمایزی را در برابر ما قرار می‌دهد و آن این است که گفتمان‌ها، مشتقی از نظریات منسجم هستند و اساسا مساله وجود گفتمان رفاه و سیاستگذاری اجتماعی یا نبود آن، در جوامعی موضوعیت می‌یابد که نظریات منسجمی در حوزه رفاه و سیاستگذاری اجتماعی وجود داشته باشد.

 این در حالی است که ما در کشور با نظریات منجسم و مشخصی در حوزه سیاستگذاری اجتماعی روبه‌رو نیستیم، جز رویکرد راستگرایانه در مدیریت اقتصاد کشور و دانشکده‌های اقتصاد که غالبا به سوی سیاست‌های غیر اجتماعی سوق دارند؛ رویکردهای بدیل آن یعنی سیاستگذاری اجتماعی، فاقد نظریه منسجم و اجرایی هستند. رویکردهای بدیل عموما به طرح انتقادات سلبی پرداخته و در بهترین حالت و ایجابی‌ترین شکل خود نیز، نسخه‌های موردی ارائه کرده‌اند.

بنابراین، اگرچه صاحبنظران مذکور به درستی فقدان گفتمان در کشور را تشخیص داده و آن را پرابلماتیک کرده‌اند، اما در نقطه‌ای ایستاده‌اند که گفت‌وگو و تحلیل‌های‌شان را تا حد زیادی بی‌اثر خواهد کرد. به‌زعم نگارنده در تحلیل حاکم، وجود نظریه و دکترین، پیش‌فرض گرفته شده و یا مورد بی‌توجهی قرار گرفته، به همین دلیل جدال درباره گفتمان، جدال بر مشتقی است که تابع پایه آن تعریف نشده باقی‌مانده است.

در واقع، گفتمان در مواجهه میان دانش و قدرت معنا می‌یابد، جایی که حامیان یک حوزه شناختی درصدد چیرگی اندیشه خود بر سایر اندیشه‌های موجود باشند، در صورتی که به نظر می‌رسد اساسا در ایران هنوز در مرحله نخست با مساله روبه‌رو هستیم. به عبارتی محل نزاع در ایران کوشش ابتدایی برای رسیدن به یک یا چند دیدگاه نظری منسجم در حوزه سیاستگذاری اجتماعی است، نه غلبه و سیطره یکی بر دیگری.

دیدگاه‌های نظری مورد بحث در اینجا یک نظریه منفرد محدود نیستند بلکه رشته گزاره‌های نظری مشخص و منسجمی هستند که باید قادر به تبیین کل حوزه سیاستگذاری اجتماعی باشند و بتوانند ضمن در نظر گرفتن اثرات سیاست‌های اجتماعی در حوزه‌های مختلف، منطق و هسته اصلی خود را در همه راهکارها حفظ کرده و پایداری نسبی سیاست‌ها را نیز منطقا تضمین کنند. به همین دلیل به نظر می‌رسد که مساله ما در ایران، بیش از هر چیز، فقدان دکترین یا دکترین‌های سیاستگذاری اجتماعی است.

در مواجهه تاریخی میان انتقادات پراکنده طرفداران ایده‌های رفاهی و اصول و اندیشه‌های راستگرایانه در کشور، عموما موفقیت و برایند نیروها به سوی جهت‌گیری‌های راستگرایانه بوده است. به‌زعم نگارنده این مهم، بیش از هر چیز ناشی از فقدان دکترین منسجم کنشگران رفاهی‌گرا در کشور بوده است. اگرچه رخدادهای مذکور از این امر هم بسیار متاثر بوده که عموما کرسی‌های برنامه‌ریزی و سیاستگذاری در اختیار راستگرایان بوده، اما دست‌کم یکی از دلایل کسب جایگاه‌های مذکور از سوی آنان، برخورداری از یک دکترین مشخص و ایجابی در برابر مسائل مختلف پیش روست.

فقدان دکترین در حوزه سیاستگذاری اجتماعی در نهایت به نوعی پریشانی نظری منجر شده و نظام رفاه اجتماعی کشور بارها نشان داده، توان راهکاریابی برای مسائل مختلف و سیاستگذاری در شرایط مختلف را ندارد و غالب اقدامات سیاستگذاران در این حوزه، موقتی، تک‌بعدی و واکنشی است. بدترین پیامد این وضعیت، استیصال نظام مذکور در مخاطرات اخلاقی مواجهه با مسائل است. بسیاری از مداخلات اجتماعی و سیاستگذاری رفاهی نیازمند تصمیم‌گیری میان دو گزینه تلخ است و نظام سیاستگذاری اجتماعی عموما بر سر دو راهی برای انتخاب گزینه‌ای قرار دارد که هزینه اجتماعی کمتری داشته باشد.

 در این میان گاه به ناچار بودجه کسانی قطع می‌شود که با قطع بودجه، فلاکت‌شان قطعی است، گاه به ناچار حمایت برخی محدودتر می‌شود و گاه برخی اساسا تحت پوشش قرار داده نمی‌شوند. بودجه حوزه سیاستگذاری اجتماعی محدود است و چاره‌ای جز سهمیه‌بندی و تخصیص هدفمند آن وجود ندارد. تخصیص و سهمیه‌بندی نیز با مخاطرات اخلاقی روبه‌روست و تصمیم‌گیری در آن، دشوار، تلخ و گاه بی‌رحمانه است. سیاستگذار چاره‌ای ندارد جز اینکه واقعیت تلخ موجود را بپذیرد و بکوشد تا بهترین تصمیم را بر پایه دکترین خویش و نظام اخلاقی پشتیبان آن اتخاذ کند.

بدیل این موضوع، یعنی پرهیز از انتخاب‌های تلخ و دردناک، «سیاست‌ناگذاری» و «رهاکردن» است که خود تصمیمی بسیار پرهزینه‌تر است. در چنین فضایی از سیاستگذاری کوشش بر این است تا مخاطبان مساله‌دار شناسایی نشوند تا سیاستگذاران با افزایش میزان مشکلات و انتخاب‌های دردآورتر روبه‌رو نشوند، گروه‌های هدف نزدیک‌تر به قدرت به دلیل داشتن صدا و امکانات ابراز مشکلات خود، بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرند، اقدامات واکنشی نسبت به مسائلی که تبدیل به بحران می‌شوند چیرگی می‌یابد و خدمات اجتماعی دنباله‌رو سیاست‌های رسانه‌ها می‌شوند.

کوتاه آنکه به‌زعم نگارنده مساله اساسی امروز حوزه سیاستگذاری اجتماعی، فقدان دکترین سیاستگذاری اجتماعی یا سیاستگذاری رفاهی در کشور بوده و لازم است نهادهای علمی و پژوهشی و کنشگران و سیاستگذاران اجتماعی در این زمینه همراه با یکدیگر در راستای تدوین دکترین یا دکترین‌های سیاستگذاری اجتماعی قدم بردارند. روشن است که تهیه چنین دکترینی به دلیل دلالت‌های اخلاقی قابل توجه آن، به ‌ناچار و بدون هیچ تعارفی باید بومی و مبتنی بر ارزش‌ها و فرهنگ جامعه باشد وگرنه در عمل توفیقی نخواهد یافت.