عدالت برای کارگران، بهره‌وری برای بنگاه‌ها و درآمد برای دولت‌ها

قلمروی رفاه: بازطراحی پیوند میان بازار کار و چترهای رفاهی، مهار هزینه‌های غیرمزد، گذار از یارانه‌های غیرهدفمند به پرداخت‌های هوشمند و مالیات‌ستانی عادلانه تنها راه مهار مشاغل غیررسمی، رفع ناترازی صندوق‌ها و فقرزدایی پایدار در اقتصادهای درحال‌گذار است. گزارش حاضر برگرفته از دفترچه‌ی سیاستی و پژوهشی جامع «گسترش حمایت‌های اجتماعی و مهار غیررسمی‌بودن اقتصاد در آمریکای لاتین» است که سال ۲۰۲۵ توسط «سازمان همکاری اقتصادی و توسعه» (OECD) تدوین و منتشر شده است. این گزارش با بررسی تجربیات کشورهای نوظهور و دارای شکاف‌های ساختاری رفاهی، به بازتعریف نسبت میان اشتغال، مالیات‌ستانی، پایداری مالی و تامین اجتماعی می‌پردازد. خلاصه‌ای از گزارش مذکور در ادامه آمده است.

ترجمه: ارغوان نبوتی | آمریکای لاتین سال‌ها با سه مسئله دست‌به‌گریبان بوده است: فقر گسترده، نابرابری عمیق و اقتصاد غیررسمی فراگیر. در دهه‌ی دو هزار موج افزایش قیمت کالاها رشد اقتصادی پرشوری به همراه آورد و بسیاری از کشورها توانستند فقر و نابرابری را کاهش دهند. گسترش دسترسی به آموزش، طبقه‌ی متوسط تازه‌ای را پدید آورد و برنامه‌های کمک نقدی بدون مشارکت، میلیون‌ها خانواده‌ی حاشیه‌ای را پوشش دادند. این روند در نیمه‌ی دوم دهه با محو شدن رونق کالاها متوقف و در مواردی معکوس شد. بین سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۹ رشد متوسط اقتصادهای هفت‌گانه‌ی بزرگ منطقه از ۶٫۷ درصد به یک درصد سقوط کرد، فقر از ۲۰۱۴ دوباره سر برآورد و نرخ غیررسمی‌بودن از ۴۹٫۹ به ۵۱ درصد رسید. این آمار تنها اعداد نیستند، بازتاب چهره‌ی زنان، جوانان، سالمندان و کم‌سوادانی هستند که در روستاها و بخش کشاورزی و در واحدهای خردی کار می‌کنند که به خاطر فرار از نظارت مالیاتی و هزینه‌ی سنگین کار رسمی، هرگز بزرگ نمی‌شوند. کارگر غیررسمی به‌طور میانگین دستمزد کمتر، بهره‌وری پایین‌تر و ریسک فقر بالاتری دارد و در سال‌های نخست همه‌گیری، بیش از نیمی از درآمدداران این منطقه در همین بخش بودند، از حدود ۲۵ درصد در اروگوئه تا نزدیک به ۸۰ درصد در هندوراس. شایان توجه است که غیررسمی‌بودن شغل لزوماً به معنای غیرقانونی‌بودن نیست. ممکن است بنگاهی کاملاً قانونی ثبت شده باشد اما چون قوانین کشور به بنگاه‌های خرد اجازه نمی‌دهد برای کارگرانش بیمه بپردازد، در آمار غیررسمی به حساب بیایند. با این همه، پژوهش‌ها به‌روشنی نشان می‌دهند که احتمال فقر در میان شاغلان غیررسمی به‌طور معناداری بالاتر از همکاران رسمی‌شان است.

کرونا؛ بازتابی از شکنندگی‌ها

کووید-۱۹ به آمریکای لاتین خسارتی نامتناسب با جمعیتش زد: حدود ۱۵ درصد مبتلایان و ۲۸ درصد مرگ‌های مرتبط با کرونا در منطقه‌ای رخ داد که تنها ۸ درصد جمعیت جهان را دارد. اقتصاد منطقه بدترین انقباض تاریخش را تجربه کرد، فقر و فقر مطلق هر کدام دو واحد درصد جهش یافت و ضریب جینی برای نخستین بار از سال ۲۰۱۳ افزایش پیدا کرد. تعطیلی مدارس بیش از یک سال تحصیلی کامل ادامه یافت. کاستاریکا معادل نیمی از سال تحصیلی را از دست داد و مکزیک جهش ترک تحصیل و شکاف‌های یادگیری را گزارش کرد. محدودیت‌های اجتماعی نیز سخت‌گیرانه بودند. آرژانتین با ۱۱۹ روز تعطیلی سراسری سختگیرانه و ۳۰۴ روز محدودیت کم‌تر، رکورد جهانی را شکست. بسته‌بودن مدارس فشار سنگینی نیز بر والدین، به‌ویژه زنان، وارد کرد و خانواده‌های محروم که به آموزش دیجیتال دسترسی نداشتند، باز هم عقب‌تر افتادند.

آسیب اصلی اما در معماری حمایتی بود: نظام‌های بیمه‌ای مشارکتی که ستون فقرات هزینه‌کرد اجتماعی‌اند، به اشتغال رسمی گره خورده‌اند و کارگر غیررسمی را از مدار بیرون می‌گذارند. در ادوار رکود پیشین، بخش غیررسمی شاغلان رسمی اخراج‌شده را جذب می‌کرد، اما این بار اشتغال غیررسمی خود بیشتر از اشتغال رسمی منقبض شد و محدودیت‌های تردد مستقیماً فعالیت‌های غیررسمی از جمله خرده‌فروشی را فلج کرد.  بخشی از کارگران غیررسمی پیش از همه‌گیری از آستانه‌ی فقر بالاتر رفته بودند و دیگر مشمول کمک نقدی نبودند، اما به حمایت رسمی هم دست نیافته بودند. در واقع بیرون از میدان مالیات و بیرون از میدان یارانه، در نقطه‌ی کور دولت مانده بودند. طرح‌های کوتاه‌کاری و دیگر ابزارهای بیمه‌ی بیکاریِ وابسته به اشتغال رسمی هم هیچ دروازه‌ای به روی آن‌ها باز نکردند و همین بی‌پناهی، شکاف میان دو جهان کار را به نمایش گذاشت.

پرداخت‌های اضطراری و آزمون فناوری

تا پایان مارس ۲۰۲۰، تنها یک ماه پس از نخستین ابتلا در منطقه، هفت کشور از ده کشور بزرگ تعهد به کمک نقدی اضافی دادند. دولت‌ها برای شناسایی نیازمندان سازوکارهای «تقاضامحور» تازه‌ای ابداع کردند که به مردم اجازه می‌داد خودشان نیازمندی‌شان را اعلام و درخواست کنند. در برزیل بیش از ۵۰ میلیون نفر با یک اپلیکیشن تلفن همراه برای کمک اضطراری درخواست دادند؛ در شیلی برنامه‌ی درآمد اضطراری خانوار با یک پرتال دولتی گسترش یافت؛ ولی در کلمبیا برنامه‌ی درآمد همبسته اصلا نیازمند درخواست نبود، چون پایگاه‌های داده و سوابق اداری با هم تطبیق داده می‌شد و برای نخستین بار خانوارهای آسیب‌پذیرِ خارج از شبکه‌ی یارانه شناسایی شدند. از آنجا که بسیاری از ذی‌نفعان حساب بانکی نداشتند، دولت‌ها حساب‌های پایه گشودند و کانال‌های دیجیتال پرداخت را گسترش دادند: کلمبیا به ۱٫۵ میلیون خانواده‌ی بی‌سابقه در شبکه حمایتی مستمری پرداخت کرد و شیلی با کارت نقدی به داد بیش از دو میلیون خانوار آسیب‌پذیر و غیررسمی رسید.

پرداخت‌ها در برخی کشورها نسبتا هدفمند بودند؛ در برزیل، توسعه‌ی حمایتی برای خانوارهایی که سرپرستشان آفریقایی‌تبار یا بومی بود چنان بزرگ بود که اثر متفاوت همه‌گیری بر این جمعیت‌ها عملاً خنثی شد. این پرداخت‌ها به‌طور معنادار افت درآمد خانوارهای کم‌درآمد را تعدیل کردند، هرچند گسترش‌یافتن‌شان زمان‌بر بود و به‌روزرسانی سوابق قدیمی و رسیدگی به گروه‌های تازه‌آسیب‌پذیر با تأخیر و شکاف پوشش همراه شد. اما این همه هزینه‌ی سنگین داشت: چند کشور بیش از ۴ درصد از تولید ناخالص داخلی را خرج موارد اضطراری کردند و فضای مالی کشورهایی که پیش‌تر هم منقبض بود، منقبض‌تر شد. 

هزینه‌های پنهان و سنگین غیررسمی‌بودن

غیررسمی‌بودن صرفاً یک مسئله‌ی اجتماعی نیست، زخمی است که بهره‌وری و درآمد دولت را نیز می‌بلعد. بنگاه‌های غیررسمی برای ماندن زیر رادار مالیاتی کوچک می‌مانند، روی مهارت کارگران‌شان سرمایه‌گذاری نمی‌کنند و به اعتبار بانکی نیز دسترسی ندارند. کمتر از ۱۰ درصد کارگران کم‌مهارتِ غیررسمیِ مزدبگیر در سال بعد به شغل رسمی می‌رسند و بیشترشان به خوداشتغالی غیررسمی بازمی‌گردند. رقابت نیز نابرابر است. بنگاه غیررسمی با هزینه‌ی عملیاتی کمتر می‌تواند ارزان‌تر بفروشد و سهم بازار بنگاه رسمی را از آنِ خودش کند و سودآوری و انگیزه‌ی رشد و نوآوری را از میان ببرد. به‌طور میانگین ۵۵ درصد بنگاه‌های رسمی هفت کشور لاتین با چنین رقابتی دست‌به‌گریبان‌اند. در این بین، درآمد مالیاتی نیز کم می‌ماند، زیرا افزایش نرخ مالیات بر کار رسمی، انگیزه‌ی ترک بخش رسمی را تقویت می‌کند و دولت در تأمین زیرساخت و برنامه‌های حمایتی هدفمند درمی‌ماند. 

گزارش استدلال می‌کند که طراحی سامانه‌ی حمایت اجتماعی خود یکی از ریشه‌های کلیدی این چرخه است: سهم بیمه‌ای بالا هزینه‌ی آفرینش شغل رسمی را چنان سنگین می‌کند که کارفرما و کارگر به حاشیه‌ی اقتصاد می‌گریزند. این چرخه‌ی معیوبی است. غیررسمی‌بودن درآمد مالیاتی را می‌کاهد، درآمد کمتر یعنی حمایت کم‌تر، و حمایت کم‌تر یعنی انگیزه‌ی بیشتر برای ماندن در سایه. راه‌حل پیشنهادی دوگانه است: پوشش پایه‌ای برای همه (صرف‌نظر از وضعیت شغلی) و پایین آوردن هزینه‌ی اشتغال رسمی، به این شرط که پوشش پایه از درآمدهای عمومی مالیاتی تأمین شود، نه از سهم بیمه‌ای، و دولت بتواند درآمد اضافه داشته باشد، هزینه‌کرد را بهینه کند و منابع را از دیگر حوزه‌ها جابه‌جا نماید.

سلامت همگانی به‌مثابه دروازه‌ی رسمیت

نظام سلامت مکزیک تجربه‌ی آشفته‌ای داشته است: امروزه طبق آخرین داده‌های کونوال ۳۴ درصد جمعیت از خدمات سلامت بی‌بهره‌اند. طرح پیشنهادی، نظام سلامت همگانی است که دسترسی را از ویژگی‌های شغلی جدا می‌کند و بر پایه‌ی سه محور سازمان جهانی بهداشت و بانک جهانی ساخته می‌شود: پوشش همگانی مؤثر، پایداری مالی و تناسب خدمات با نیازهای جمعیت (از سلامت مادر و کودک تا درمان بیماری‌های واگیردار و غیرواگیردار).

برآوردهای هزینه چشمگیر است: مطالعات مختلف از حدود ۴٫۴ تا ۴٫۸ درصد تولید ناخالص داخلی برای خدمات پایه‌ای سخن می‌گویند، در برابر ۲٫۴ درصد هزینه‌کرد کنونی. طرح گزارش مذکور نظامی با هزینه‌ی سرانه‌ی سالانه‌ی ۱٫۱۹۵ تا ۱٫۳۰۸ دلار برابری قدرت خرید، معادل ۵٫۳۹ تا ۵٫۹۰ درصد تولید ناخالص داخلی و خدماتی را پیشنهاد می‌کند و شکاف تأمین مالی آن را حدود ۲٫۶۳ تا ۳٫۱۴ درصد برآورد می‌کند. برآوردها محتاطانه‌اند، چون آثار همه‌گیری و نیاز به زیرساخت و نیروی انسانی را در بر نمی‌گیرند. 

گزارش همچنین هشدار می‌دهد که گسترش برنامه‌های حمایتی غیرمشارکتی اگر بی‌دقت انجام شود، می‌تواند هزینه‌ی ماندن در مشاغل غیررسمی را برای کارفرما و کارگر کم کند و خودش به موتور غیررسمی‌بودن بدل شود. پس بازطراحی باید منسجم و هماهنگ باشد.

شناسه‌ی یکتا، پلی میان سامانه‌ها

نوآوری مهم گزارش، پیوند نظام سلامت همگانی با یک شناسه‌ی هویتی یکتاست، هم‌ارز شماره‌ی تأمین اجتماعی. با ثبت هر شهروند در نظام سلامت، همه‌ی شناسه‌های موجود در مالیات و بازنشستگی به این شناسه‌ی واحد گره می‌خورد. برای کارگر و کارفرما، این یعنی تسهیل فرایندها و پایین آمدن هزینه‌ی رسمی‌شدن: کارفرما با یک شناسه هم بیمه‌ی بازنشستگی می‌پردازد و هم مالیات، و کارگر همه‌ی حساب‌هایش با دولت در یک سامانه‌ی واحد جمع می‌شود. برای دولت شفافیت بی‌سابقه‌ای فراهم می‌شود، زیرا ناهمخوانی میان پرونده‌ی مالیاتی بنگاه، مالیات شاغلانش و سهم‌های بیمه‌ای‌اش به‌سادگی قابل شناسایی است و اجرای قانون کار مؤثرتر می‌شود.

شناسه‌ی یکتا اگر جدا از هر خدمت ملموسی معرفی شود، لایه‌ای بوروکراتیک و بی‌فایده خواهد بود. اما وقتی در دل نظام سلامت همگانی جای می‌گیرد، خودش انگیزه‌ی رسمی‌شدن را تقویت می‌کند. گزارش همچنین نشان می‌دهد که طراحی این نظام باید همزمان سه جبهه را پوشش دهد: ساده‌سازی مقررات کار، ارتقای مهارت کارگران و تقویت نظارت و اجرا. این پیشنهادها با آخرین بررسی‌های اقتصادی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی نیز هم‌راستاست. تجربه‌ی دوران همه‌گیری نیز ثابت کرد که وقتی دولت زیرساخت پرداخت و شناسایی دیجیتال را می‌سازد، رسیدن به میلیون‌ها نفرِ بی‌سابقه در شبکه‌ی حمایتی در عرض چند هفته ممکن می‌شود. همین ظرفیت، ستون فقرات طرح شناسه‌ی یکتا خواهد بود و می‌تواند هزینه‌ی اداری رسمی‌شدن را برای همه‌ی طرف‌ها به حداقل برساند.

شکست چرخه معیوب حمایتی

گزارش بر این باور است که پوشش پایه‌ای برای همه از محل درآمدهای عمومی مالیاتی تأمین شود، نه از سهم بیمه‌ای کارفرما و کارگر، چرا که سهم بیمه‌ای بالا هزینه‌ی کار رسمی را بالا می‌برد و خودش موتور غیررسمی‌بودن است. سه پیام راهبردی گزارش چنین است: نخست، اصلاح سامانه‌های حمایتی پس از همه‌گیری ضرورت مضاعف یافته است؛ دوم، بسته‌ی پایه‌ای حمایت برای همه‌ی شاغلان، رسمی و غیررسمی، هم ممکن و هم موجه است، به شرط توان افزایش درآمد مالیاتی و بهینه‌سازی هزینه‌کرد؛ و سوم، این اصلاحات آسان نیست اما می‌تواند پایه‌ی رشد قوی‌تر و فراگیرتری شود.

گزارش برای هر اصلاح، نقشه‌ی کشورهای هفت‌گانه‌ی آرژانتین، برزیل، شیلی، کلمبیا، کاستاریکا، مکزیک و پرو را ترسیم می‌کند و راه‌حل‌ها را در سه سطح ارائه می‌دهد: پوشش پایه‌ی همگانی، چابکی سازوکارهای نقدی و پیوند هویتی سامانه‌ها. دشمن اصلی نیز نه کمبود ایده، بلکه دوگانه‌ی دیرینه‌ی مشارکتی و غیرمشارکتی است که انگیزه‌ی ماندن در سایه را تقویت می‌کند و باید با یک طراحی جدید و منسجم برچیده شود. این گزارش بر دشواری‌های سیاسی نیز تأکید دارد. این دست بازطراحی‌های بزرگ گروه‌هایی را به مقاومت برمی‌انگیزد و به جلب اجماع نیاز دارد، اما گزارش با ذکر تجربه‌های موفق پرداخت دیجیتال و هدف‌گذاری هوشمند، نشان می‌دهد که این مسیر باز است. پیام نهایی برای سیاست‌گذاران روشن است: حلقه‌ی فقر، حمایت ناقص، غیررسمی‌بودن و بهره‌وری پایین را می‌توان با یک بسته‌ی واحد گشود، البته به شرط وجود اراده‌ی سیاسی، سرمایه‌ی جدید و صبر.

اراده‌ی سیاسی لازم است

تجربه‌ی همه‌گیری نشان داد که دولت‌ها می‌توانند در چند هفته به ده‌ها میلیون خانوار رسیدگی کنند، حساب دیجیتال بسازند و سوابق پراکنده را به هم متصل کنند؛ همین دستاورد فنی سرمایه‌ای است که اکنون باید از وضعیت اضطراری به معماری دائمی حمایت اجتماعی منتقل شود. اگر پوشش پایه‌ی سلامت و بازنشستگی به همه‌ی شاغلان برسد، هزینه‌ی کار رسمی پایین بیاید و شناسه‌ی یکتا مالیات و بیمه و سلامت را به هم پیوند دهد، آن گاه ماندن در سایه دیگر نه منطقی است و نه سودآور. این مسیر پیشنهادی فوریتی دوباره یافته است، چون فقر و نابرابری در حال بازگشت‌اند و فضای مالی رو به تنگ‌ترشدن است. منطق این راه‌حل، همان‌طور که گزارش تأکید می‌کند عدالت بیشتر برای کارگران، بهره‌وری بیشتر برای بنگاه‌ها و درآمد بیشتر برای دولت‌ها. 

منبع:

https://www.oecd.org/en/publications/expanding-social-protection-and-addressing-informality-in-latin-america_86c1fd38-en/full-report.html