سیاست‌های فقرزدایی ناکافی است

دو مفهوم فقر و نابرابری با وجود همنشینی طولانی در ادبیات عمومی، رابطه دوسویه و به ‌هم ‌وابسته‌ای ندارند. سیاست‌های دولت ممکن است به نحوی اتخاذ شده باشد که به سود یکی از این دو مفهوم و به زیان مفهوم دیگر منتهی شود. بنابراین لازم است در عین فهم ارتباط میان آنها به تمایز آنها و سیاست‌های خاص مرتبط با آنها نیز توجه کرد. «فقر» روایت نابرخورداری عده‌ای است و «نابرابری» از برخورداری بیشتر عده‌ای نسبت به عده دیگر حکایت دارد. در فضای نابرابر، دسته‌های انتهایی طیف برخوردار (گروه کمتر برخوردار) را فقرا تشکیل می‌دهند. بدین ترتیب مشمولان این دو مفهوم در جایی به هم می‌پیوندند. در واقع می‌توان گفت فقرزدایی در سیاست‌های کاهش نابرابری نیز مورد توجه قرار می‌گیرد اما نه به مثابه یک سیاست مستقل بلکه به مثابه پیامد کاهش نابرابری.

تجربه جهانی

اگر این دو مفهوم را در ساحت اقتصاد سیاسی مورد بررسی قرار دهیم، چپگرایان و راستگرایان تمایزی اساسی در مواجهه با آنها از خود نشان خواهند داد. در واقع غالب کوشش‌های تاریخی جریان‌های چپ بر کاهش «نابرابری» متمایل بوده در حالی که جریان‌های راستگرا در مخالفت با این موضوع و تاکید بر مالکیت خصوصی خود را تعریف می‌کنند. بنابراین در چنین کارزاری، راستگرایان در بهترین حالت، جانب سیاست‌ها و یا اقدامات فقرزدایی را خواهند گرفت؛ چه با نیات انسانی و چه به دلیل کمک به بهبود حرکت نظام سرمایه‌داری.

در واقع قانون فقرا، وجود نوانخانه‌ها و سایر شیوه‌های مرسوم در غرب مدرن، به‌ویژه در قرن نوزدهم و بیستم حاصل سیطره اندیشه راستگرایانه بر این دو مساله اجتماعی و انتخاب رویکرد کاهش «فقر شدید» در برابر کاهش نابرابری بوده است. تاکید بر سیاست‌های مبتنی بر استقرار و تعمیق نهادهای خیریه‌ای نیز در همین راستا و در دوران اخیر قابل تبیین است. در واقع نهادهای خیریه‌ای اگرچه دارای ریشه‌های تاریخی درخور توجهی هستند اما در دوران مدرن به‌ مثابه بخش سوم در مواجهه بخش خصوصی-دولتی بروز یافته‌ تا حوزه وظایف دولت (و به تبع آن، اختیارات دولت) را در بخش اقتصادی-اجتماعی محدودتر کنند.

اما از آن مهمتر کارکرد دیگر این گرایش به فقرزدایی است. در این رویکرد، برخورداری (فقرزدایی) از جایگاه یک «حق» خارج شده و در جایگاه «صدقه» و «کمک» قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر، مهرورزی و دلسوزی بخشی از مردم در قالب یک نهاد خیریه‌ای عاملی برای حمایت از بخش دیگر مردم (فقرا) می‌شود. در چنین فضایی است که سلبریتی‌ها و سرمایه‌داران میدان‌دار بنیادهای خیریه‌ای می‌شوند تا برای خود اعتبار اجتماعی ایجاد کنند؛ بنابراین سیاست فقرزدایی دوشادوش و در گرو افزایش اعتبار افراد صاحب‌نام قرار می‌گیرد.در سطح دیگر، برخی از سازمان‌های بین‌المللی بار سیاست فقرزدایی در دوران اخیر را برعهده گرفته‌اند اما نکته جالب آنکه سازمان‌های مذکور که در رأس آن بانک جهانی قرار دارد، با هدف کاملا متفاوتی تشکیل شده و سیاست‌های فقرزدایی عملا ذیل هدف بزرگتر راهبری نظام سرمایه‌داری قرار می‌گیرد.

با وجود آنکه بانک جهانی همواره از سیاست‌های نابرابری‌زدایی فاصله گرفته و بر سیاست‌های فقرزدایی تکیه کرده اما در یکی از گزارش‌های متاخر بر اثرات تعیین‌کننده کاهش نابرابری بر رشد اقتصادی صحه گذاشته؛ هرچند این گزارش تاثیر چندانی بر جهت‌گیری‌ها و سیاست‌های این بانک یا سایر سازمان‌های بین‌المللی نداشته است. البته لازم است یادآوری کنیم که شکل‌گیری دولت‌های رفاه، ضمن یادآوری مسئولیت دولت‌ها، توجه را برای مدتی به سوی کاهش نابرابری سوق داد. علاوه بر این بازتعریف شاخص‌های توسعه و برجسته شدن شاخص‌هایی همچون شاخص توسعه انسانی، به نوعی از رویکرد صرف خروج از فقر فاصله گرفت و با گسترش نابرابری در ابعاد مختلف غیردرآمدی، فضای امیدوارکننده‌ای را فراهم کرد. اما این فضا چند دهه بیشتر دوام نیاورد و ظهور نئولیبرالیسم و عقب‌نشینی از نگرش‌های رفاهی، بار دیگر اهمیت نابرابری را کاهش و فقر را در سطح یک آسیب برای رشد اقتصادی مورد توجه قرار داد.

 تجربه ایران؛ مقابله با فقر یا مقابله با نابرابری

اگر به تاریخ سیاست اجتماعی در ایران بنگریم، درمی‌یابیم در ایران پس از انقلاب، حرکتی فراگیر به سوی محرومیت‌زدایی آغاز شد که بیش از هر چیز ناشی از فضا، شور و امید انقلابی بود. این حرکت چنان فراگیر بود که به سوی رفاه عمومی گرایش یافت و شاید بتوان آن را بسیار به سیاست‌های کاهش نابرابری نزدیک دانست؛ چون دامنه تعریف محرومان، چنان گسترده بود که سهم بالایی از مردم را دربرمی‌گرفت. اگرچه این شیوه مقابله با محرومیت هم از فقدان انسجام رنج می‌برد و هم تاحدی از امکان بازخورگیری و بازنگری بی‌بهره بود و در نهایت نیز دوام زیادی نیاورد، اما اثرات مثبت این سیاست‌ها به‌ویژه در تامین زیرساخت‌ها تا سال‌ها باقی ماند و به جرأت می‌توان پایه توسعه اجتماعی دهه‌های بعد را در سیاست‌های دهه نخست انقلاب جست‌وجو کرد.

از دهه دوم انقلاب این سیاست‌ها دچار تحول شده و وضعیت دگرگونه‌ای بر آنها حاکم شد. با گسترش سیاست‌های خصوصی‌سازی و تعطیلی سیاست‌های محرومیت‌زدایی، وضعیت نابرابری و فقر گسترش قابل توجه یافت. در سال‌ها بعد به‌طور مستمر و با شدت کم و زیاد بر تعداد فقرا افزوده شده است. با این حال، از آن زمان تاکنون با توجه به رویکرد مسلط بر اقتصاد سیاسی کشور به جای کاهش نابرابری، غالب سیاست‌ها به سوی نوعی فقرزدایی سوق داشته؛ با وجود این، حتی در سیاست‌های مذکور نیز هدف مستقیم، فقرزدایی نبوده و بیشتر به سوی نوعی کمک و یا حمایت (به امید کاهش فقر) معطوف بوده است.

واکاوی ژرف‌تر سیاست‌های اجتماعی در ایران، نشان می‌دهد که در نهایت این سیاست‌ها حتی به دنبال فقرزدایی نیز نبوده‌اند، بلکه ما با نوعی سیاست روبه‌رو هستیم که شاید بهتر باشد آن را سیاست «تداوم‌پذیری زندگی در عین فقر» نامید. در واقع نوع کمک‌های نهادهای حمایتی در ایران (به‌ویژه کمیته امداد و سازمان بهزیستی) به نحوی است که بیش از آنکه تاثیری بر خروج خانوار از فقر داشته باشند، حداقل‌های زیستی را برای فقرا فراهم می‌کند. بنابراین آنچه انجام می‌شود، فقرزدایی نیست.  نکته جالب این است سیاست تداوم‌پذیری زندگی فقرا، مختص ایران نبوده و کنکاش بیشتر در سیاست‌های نهادهای بین‌المللی یا خیریه‌ای نیز نشان می‌دهد که برخلاف مفاهیم جذاب فقرزدایی، دقیقا اقدامات شبیه سیاست‌های مورد بحث در ایران رخ می‌دهد.

به همین دلیل در نهایت فعالیت نهادهای خیریه‌ای، صرفا نوعی امدادرسانی به فقراست. البته باید یادآور شد که آمارهای فقر در پایگاه‌های داده‌ای مختلف نشان از کاهش آن در طول زمان دارد. به نظر می‌رسد آمارهای کاهش فقر مدیون دو امر باشد؛ یکی گسترش چشمگیر فناوری و افزایش رفاه و دیگری، تعاریف متعدد از فقر (مطلق، شدید و نسبی) به نحوی که برای نمونه، گاه ژتون‌های غذایی حمایتی نیز به دلیل رساندن حداقل کالری لازم به فقرا، آنها را از محدوده فقر خارج می‌کند. در حالی‌که فقرزدایی به معنای واقعی از لحظه‌ای آغاز می‌شود که فرد و خانوار بدون وابستگی به کمک‌های روزانه یا ماهانه خارج از تعریف فقر قرار گیرند، نه با احتساب کمک‌های دریافتی.

در کنار سیاست‌های فقرزدایی که در نهایت منجر به کاهش فقرا نمی‌شود، بررسی وضعیت سیاست‌های «کاهش نابرابری» نیز در تاریخ سیاستگذاری ایران می‌تواند در خور توجه باشد. بررسی مجادلات و مباحث مرتبط با صورت‌بندی سیاست‌ها نشان می‌دهد که غالبا تاکید بر نابرابری در ساحت سیاستگذاری کشور، به مثابه درفشی برای حذف یا کاهش برخی از خدمات اجتماعی مطرح شده است. یکی از مصادیق بسیار مشهور آن، تعدیل یارانه‌ها در آغاز دهه 1370 و میانه دهه 1380 بود. در هر دو مورد، توزیع نابرابر و ناعادلانه یارانه حامل‌های انرژی، بهانه‌ای برای حذف یارانه آن و افزایش قیمت سوخت شد.

هدفمندی یارانه‌ها نیز که می‌توانست یکی از مهمترین گام‌های مرتبط با سیاست‌های کاهش نابرابری در ایران باشد، تنها در سطح ایده به موضوع نابرابری معطوف بود اما در طول صورتبندی این سیاست و نیز در حین و بعد از اجرای آن نیز عملا هیچ نسبتی با کاهش نابرابری نداشته و صرفا به توزیع عمومی بخشی از منابع بدل شده است.بنابراین در این زمینه نیز نمی‌توان سیاست‌های چندان موفقی را از دهه 1370 به بعد پیگیری کرد اما برعکس سیاستگذاری‌های نابرابرساز و نیز سیاست‌ناگذاری‌های اجتماعی (سکوت سیاستگذاری) در مواجهه با مخاطرات اجتماعی، سبب گسترش مستمر نابرابری در ایران شده که بارزترین مصداق آن را می‌توان در روند صعودی نسبت خانوارهای فاقد مسکن و نیز افزایش سهم مسکن در سبد خانوار مشاهده کرد که حاکی از دور شدن بسیار زیاد مستاجران از مسکن ملکی، پس‌انداز  و سود ناشی از برخورداری از مسکن برای مالکان بوده است.

تمایز کیفیت آموزشی در مدارس دولتی و خصوصی، در کنار تمایز میان بیمارستان‌های دولتی و خصوصی (به‌ویژه قبل از طرح تحول سلامت) همگی نشان می‌دهند فضای اجتماعی در ایران به ‌سوی تشدید فزاینده نابرابری در حرکت است. معنای دیگر این موضوع، ژرفای بیشتر فقر و سقوط فقرا است. فاصله دسترسی آنان به کیفیت متوسط آموزش و مسکن کوچک ساده، بسیار بیشتر از گذشته شده؛ این در حالی است که کیفیت آموزش و مسکن و در کل کیفیت زندگی فرادستان به‌شدت افزایش یافته است.

نتیجه‌گیری

هر یک از دو مفهوم اصلی مورد بحث (فقر و نابرابری)، اهمیت خاص خود را دارد اما به نظر می‌رسد فقرزدایی را سیاستی انفعالی و نابرابری‌زدایی را سیاستی فعالانه نامید؛ چراکه مخاطب سیاست فقرزدایی، افراد دچار آسیب هستند که به نوعی در چرخه معمول زندگی بیرون مانده‌اند. بنابراین زمان اقدام، مربوط به پس از ورود افراد به جمع فقراست، در حالی که سیاست نابرابری‌زدایی فعالانه به دنبال پیشگیری از فقر است و مخاطب آن، همه افراد کمتر برخوردار است که به واسطه آن می‌تواند پیش از ورود افراد به فقر، مانع از گسست چرخه زندگی آنها شود. با وجود این، همچنان می‌توان به سیاست فقرزدایی در سطحی پایین‌تر و به مثابه یک سیاست تکمیلی بهره برد، مشروط بر اینکه سیاست مذکور به‌واقع فقرزدایی و خروج فقرا از فقر باشد، نه حمایت برای تداوم زیست در فقر.