وقتی حمایت نتیجه‌ی عکس می‌دهد
دو اقتصاددان شاغل در بانک جهانی نشان می‌دهند اصلاح قانون کار در ایران، دسترسی زنان مشمول به فرصت‌های شغلی به‌ویژه در بخش رسمی را محدود کرده و به انتقال بخشی از زنان به بخش غیررسمی منجر شده است
مترجم: محمدجواد دشتی‌منش | در سال 1395 قانونی در مجلس به تصویب رسید تا با کاهش ساعت کار برخی زنان، گامی در راه کاهش موانع حضور زنان در بازار کار بردارد. همان زمان فضای عمومی نسبت به این قانون حساسیت نشان داد و بحث‌های زیادی پیرامون آن شکل گرفت. فعالان حقوق زنان روی خوش به این قانون نشان ندادند؛ از جمله شهیندخت مولاوردی که در آن زمان معاونت رییس‌جمهوری در امور زنان و خانواده را برعهده داشت معتقد بود که تصویب قوانینی مانند لایحه‌ی کاهش ساعت کاری زنان شاغل در دراز مدت به ضرر حضور آنان در بازار کار خواهد بود.
عباد عبادی و مگی چن به ارزیابی آثار این قانون بر اشتغال زنان پرداخته‌اند و نتایج کار خود را در نشریه Journal of Development Economics منتشر کرده‌اند. این یافته‌ها نشان می‌دهد نرخ اشتغال زنان مشمول نسبت به سطح پیش از اجرای قانون بین ۲ تا ۵ درصد کاهش یافت. در واقع برای اثربخش بودن این سیاست‌ها، باید حتما واکنش‌های احتمالی کارفرمایان لحاظ شود و مشوق‌های مناسبی در نظر گرفته شود تا رفتار کارفرمایان با اهداف سیاست همسو باشد.
کاهش نابرابری‌های جنسیتی در بازار کار همچنان یکی از چالش‌های اساسی در سراسر جهان است [1]. با وجود چندین دهه اصلاحات، گزارش جهانی شکاف جنسیتی در سال ۲۰۲۵ نشان می‌دهد که دستیابی به برابری کامل زنان و مردان، به‌ویژه از نظر مشارکت اقتصادی و فرصت‌های شغلی، ممکن است بیش از یک قرن زمان ببرد. ضرورت اجرای سیاست‌های مؤثر در کشورهایی بیشتر احساس می‌شود که زنان در آن‌ها با موانع جدی‌تری برای مشارکت اقتصادی روبه‌رو هستند. بااین‌حال، شواهد تجربی درباره‌ی آثار سیاست‌های بازار کار در محیط‌هایی که تبعیض جنسیتی شدیدتر است، همچنان محدود است.
پژوهش‌های انجام‌شده در کشورهای پردرآمد نشان می‌دهند که سیاست‌های سازگار با مسئولیت‌های خانوادگی می‌توانند عرضه‌ی نیروی کار زنان را افزایش دهند [2][3]. بااین‌حال، مرخصی‌های طولانی‌مدت یا مقررات حمایتی ممکن است رشد دستمزد و انباشت مهارت زنان را کند کنند [4]. شواهد کشورهای درحال‌توسعه نیز از فرصت‌ها و مخاطرات این سیاست‌ها حکایت دارند. برای مثال، برنامه‌های مراقبت از کودکان و آموزش مهارت در اوگاندا، کنیا و اندونزی به افزایش اشتغال زنان کمک کرده‌اند. در مقابل، برخی اصلاحات نتایجی خلاف انتظار داشته‌اند؛ از جمله قوانین حمایتی در بنگلادش و افزایش حداقل دستمزد در مراکش که دسترسی زنان به مشاغل رسمی را کاهش داده‌اند.
ایران، به‌عنوان یکی از کشورهایی که در پایین‌ترین رتبه‌های برابری جنسیتی قرار دارد، بستر مهمی برای بررسی اثربخشی سیاست‌های بازار کار فراهم می‌کند. زنان ایرانی، با وجود برخورداری از سطح بالای تحصیلات، همچنان با موانع ساختاری جدی برای اشتغال مواجه‌اند. ایران در گزارش جهانی شکاف جنسیتی سال ۲۰۲۵، از میان ۱۴۸ کشور، از نظر مشارکت و فرصت‌های اقتصادی در رتبه ۱۴۶ قرار گرفته است. نرخ مشارکت اقتصادی زنان نیز از ۱۹ درصد در سال ۲۰۱۶ به ۱۳٫۴ درصد در سال ۲۰۲۴ کاهش یافته و نرخ بیکاری آنان بیش از دو برابر مردان است.
ما در پژوهش خود به بررسی آثار اصلاح قانون کار زنان در ایران در سال ۲۰۱۶ می‌پردازیم؛ قانونی که با هدف تأمین امنیت اجتماعی زنان آسیب‌پذیر معرفی شد. نتایج نشان می‌دهد که این اصلاح، اگرچه ساعات کار زنان مشمول را اندکی کاهش داد، اما به افت قابل‌توجه اشتغال رسمی، هم در میان مادران مشمول و هم در میان زنان غیرمشمولِ واقع در سنین باروری، منجر شد. همچنین خانوارهای مشمول با کاهش برخی هزینه‌ها، به‌ویژه مخارج آموزشی، مواجه شدند؛ تغییری که ممکن است در بلندمدت فرصت‌های اقتصادی این زنان و فرزندانشان را تحت تأثیر قرار دهد.
اصلاح قانون کار زنان در ایران در سال ۱۳۹۵
در ژوئیه ۲۰۱۶، ایران قانون «کاهش ساعات کار بانوان شاغل دارای شرایط خاص» را تصویب کرد. بر اساس این قانون، ساعات کار هفتگی زنان مشمول از ۴۴ به ۳۶ ساعت کاهش می‌یافت، بدون آن‌که حقوق دریافتی آن‌ها تغییر کند. این قانون عمدتاً مادران دارای فرزند خردسال و زنان سرپرست خانوار را هدف قرار می‌داد و با هدف حمایت از امنیت اجتماعی زنان آسیب‌پذیر معرفی شد. بااین‌حال، بررسی روند قانون‌گذاری نشان می‌دهد که ظاهراً انگیزه‌ی اصلی آن، مقابله با کاهش نرخ باروری بوده است.
این لایحه پس از اصلاحاتی به تصویب رسید که هزینه‌ی اجرای آن را بر عهده کارفرمایان قرار می‌داد. البته چنین ترتیبی منحصر به ایران نیست. بر اساس گزارش بانک جهانی در سال ۲۰۲۳، در حدود ۳۰ درصد از کشورهای جهان، به‌ویژه کشورهایی با شکاف‌های جنسیتی گسترده‌تر، کارفرمایان موظف‌اند تمام یا بخشی از هزینه مزایای قانونی زنان شاغل را تأمین کنند.
اجرای قانون از همان ابتدا با مشکلات قابل‌توجهی روبه‌رو شد. در دو ماه نخست، گزارش‌هایی از خودداری کارفرمایان از اجرای مقررات منتشر شد. درعین‌حال، بسیاری از زنان نیز به دلیل نگرانی از واکنش کارفرما یا ازدست‌دادن شغل خود، تمایلی به درخواست استفاده از این مزایا یا اعتراض به اجرا نشدن قانون نداشتند. کارفرمایان نیز از اقدامات جبرانی دولت رضایت چندانی نداشتند؛ اقداماتی که صرفاً شامل کاهش حق بیمه اجباری کارکنان می‌شد.
درحالی‌که برخی این اصلاح را گامی مثبت در جهت ایجاد تعادل میان کار و زندگی خانوادگی زنان ایرانی می‌دانستند، منتقدان هشدار می‌دادند که ممکن است به حاشیه‌رانده‌شدن بیشتر زنان از فعالیت‌های اقتصادی بینجامد. ما در این پژوهش، علاوه بر بررسی اثر قانون بر ساعات کار و درآمد زنان مشمول، یعنی متغیرهایی که مستقیماً موضوع قانون بودند، آثار گسترده‌تر آن را بر دسترسی زنان به فرصت‌های شغلی، به‌ویژه در بخش رسمی، ارزیابی می‌کنیم.
ارزیابی آثار اصلاح قانون کار زنان در ایران
برای بررسی اثر اصلاح قانون کار زنان در سال ۱۳۹۵ بر وضعیت آنان در بازار کار و الگوی مصرف خانوار، از داده‌های تفصیلی فصلی طرح هزینه و درآمد خانوار مرکز آمار ایران در سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۷ استفاده کرده‌ایم. این داده‌ها اطلاعات خرد و ارزشمندی درباره ویژگی‌های جمعیت‌شناختی، وضعیت اشتغال، درآمد و مخارج خانوار در اختیار ما قرار می‌دهند و امکان مطالعه موضوعاتی را فراهم می‌کنند که به دلیل محدودیت داده در بازار کار اقتصادهای کمترتوسعه‌یافته، بررسی آن‌ها دشوار است.
برای شناسایی آثار قانون و کنترل عوامل دیگری که ممکن است بر عرضه نیروی کار زنان تأثیر بگذارند، مادران را بر اساس سال تولد فرزندشان در گروه‌های هم‌دوره دسته‌بندی کرده و وضعیت آن‌ها را در طول زمان دنبال می‌کنیم. سپس نتایج گروه‌های مشمول قانون را با گروه‌هایی مقایسه می‌کنیم که فرزندانشان اندکی بزرگ‌تر از آستانه سنی تعیین‌شده در قانون هستند، اما از نظر ویژگی‌های مرتبط با عرضه نیروی کار شباهت زیادی به گروه مشمول دارند. در نهایت، با استفاده از مجموعه‌ای از برآوردهای تفاضل در تفاضل که تغییرات عوامل مرتبط با صنعت و محل سکونت را در طول زمان در نظر می‌گیرند، آثار این اصلاح را بر وضعیت زنان در بازار کار و مخارج خانوار برآورد می‌کنیم.
کاهش اشتغال رسمی زنان
نتایج نشان می‌دهد که پس از اجرای قانون، ساعات کار هفتگی زنان مشمول بین ۲۱ تا ۶۰ دقیقه کاهش یافته است؛ درحالی‌که تغییر معناداری در حقوق دریافتی آن‌ها مشاهده نمی‌شود. کاهش ساعات کار مادران مشمول از فصل دوم پس از اجرای قانون آغاز شد و به‌تدریج شدت گرفت؛ به‌طوری‌که پنج فصل پس از اجرای آن، ساعات کار این گروه ۲٫۳ درصد، معادل ۶۰ دقیقه در هفته، کاهش یافته بود (نمودار ۱، ب).
بااین‌حال، پیامدهای قانون تنها به ساعات کار محدود نبود. نرخ اشتغال زنان مشمول، به‌ویژه در بخش رسمی، نسبت به سطح پیش از اجرای قانون بین ۲ تا ۵ درصد کاهش یافت. این کاهش که در ابتدا محدود بود، به‌مرور شدت گرفت و پنج فصل پس از اجرای قانون به 6/0 واحد درصد، معادل ۵ درصد نرخ اولیه اشتغال، رسید (نمودار ۱، بخش ج). همزمان، نرخ مشارکت اقتصادی زنان نیز کاهش معناداری پیدا کرد. این یافته‌ها نشان می‌دهند که اصلاح قانون کار، دسترسی زنان مشمول به فرصت‌های شغلی، به‌ویژه در بخش رسمی، را محدود کرده و به انتقال بخشی از نیروی کار زن از بخش رسمی به بخش غیررسمی منجر شده است.
نمودار 1- آثار اصلاح قانون کار بر مادران دارای فرزند خردسالِ مشمول قانون
تضعیف موقعیت زنان در سنین باروری
یکی از یافته‌های قابل‌توجه پژوهش آن است که آثار قانون به زنان مشمول محدود نمانده است. ما دریافتیم زنانی که در سنین باروری قرار داشتند، اما فرزندی نداشتند و در نتیجه مشمول قانون نبودند، نیز با کاهش فرصت‌های اشتغال مواجه شدند. همان‌طور که نمودار ۲ نشان می‌دهد، اجرای قانون به کاهش معنادار نرخ اشتغال این زنان، از جمله اشتغال رسمی آن‌ها، منجر شده است؛ باوجودآن‌که در زمان اجرای قانون واجد شرایط استفاده از مزایای آن نبودند. این نتیجه نشان می‌دهد که کارفرمایان احتمالاً با پیش‌بینی هزینه‌های قانونی آتی، تمایل کمتری به استخدام زنان در سنین باروری پیدا کرده‌اند؛ حتی زمانی که این زنان در زمان استخدام مشمول هیچ‌یک از مزایای قانون نبوده‌اند.
نمودار 2- آثار سرریز اصلاح قانون بر زنان بدون فرزند در سنین باروری که مشمول قانون نبودند
کاهش سرمایه‌گذاری در آموزش
اصلاح قانون کار علاوه بر ایجاد اختلال در بازار کار، بر رفتار مصرفی خانوارها نیز تأثیر گذاشت. اگرچه این سیاست اثر معناداری بر مجموع مخارج خانوار یا هزینه‌های کالاها و خدمات ضروری نداشت، اما سرمایه‌گذاری خانوار در آموزش را 5/3 درصد کاهش داد. این کاهش به‌ویژه از آن جهت نگران‌کننده است که سرمایه‌گذاری در آموزش، نقش مهمی در انباشت سرمایه انسانی و دستیابی به مشاغل پردرآمدتر در آینده دارد. بنابراین، کاهش مخارج آموزشی ممکن است در بلندمدت تحرک اقتصادی زنان مشمول و فرزندان آن‌ها را محدود کند.
دلالت‌هایی برای سیاست‌های بازار کار
یافته‌های این پژوهش درس‌های مهمی برای طراحی اصلاحات بازار کار دارند. سیاست‌هایی که ساعات کار را کاهش می‌دهند، اما انگیزه‌های اقتصادی کارفرمایان را در نظر نمی‌گیرند، ممکن است نتایجی خلاف اهداف اولیه خود داشته باشند و در نهایت به فرصت‌های اشتغال زنان آسیب برسانند. برای اثربخش بودن چنین سیاست‌هایی، ضروری است واکنش‌های احتمالی کارفرمایان در طراحی آن‌ها لحاظ شود و مشوق‌های مناسبی در نظر گرفته شود تا رفتار کارفرمایان با اهداف سیاست همسو شود. سیاست‌گذاران همچنین باید پیامدهای گسترده‌تر این اصلاحات را در سطح خانوار، به‌ویژه آثار آن‌ها بر سرمایه‌گذاری آموزشی، در نظر بگیرند؛ زیرا اصلاحات بازار کار ممکن است برداشت خانوارها از بازده آموزش زنان را تغییر دهد.
این مقاله ترجمه و تلخیص از مقاله‌ی زیر در وب‌سایت VoxDev است: