رشد قیمت‌ها به‌جای تغییر ساختارها

مالیات کربن با وعده‌ای ساده وارد سیاست‌گذاری اقلیمی شد؛ اگر آلودگی هزینه داشته باشد، تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان به‌تدریج از سوخت‌های فسیلی فاصله می‌گیرند. گرچه این وعده بسیاری از شرکت‌های سوخت فسیلی را خشمگین کرد، ولی برای برخی دولت‌ها جذاب بود. زیرا ظاهرا می‌شد بدون تغییر بنیادی در سازمان تولید و مالکیت، اقتصاد را به مسیری کم‌کربن هدایت کرد. اما فاصله میان گران‌کردن آلودگی و پایان‌دادن به وابستگی فسیلی، موضوع اصلی مناقشه است. ارزیابی این سیاست تنها با بررسی قیمت سوخت ممکن نیست. باید دید انتشار واقعاً چه تغییری کرده، هزینه‌ها بر دوش چه کسانی افتاده و درآمد مالیاتی به نفع کدام گروه‌ها توزیع شده است.

از اصلاح قیمت‌ها تا آزمایش بریتیش کلمبیا

ریشه نظری مالیات کربن به ایده مالیات بر آثار زیان‌بار فعالیت اقتصادی بازمی‌گردد. در اقتصاد متعارف، خسارت‌هایی مانند آلودگی هوا و تغییر اقلیم «هزینه‌های بیرونی» نامیده می‌شود. هزینه‌هایی که در قیمت کالا منعکس نیست و به‌جای تولیدکننده یا خریدار، جامعه متحمل می‌شود. مالیات قرار است این هزینه‌ها را وارد محاسبات اقتصادی کند. با این منطق مسئله نه لزوما ساختار تولید، بلکه نادرستی قیمت‌هاست و کافی است قیمت آلودگی اصلاح شود تا بازار رفتار بازیگران را تغییر دهد.

فنلاند در سال ۱۹۹۰ نخستین مالیات کربن را وضع کرد و در دهه‌های بعد کشورهای دیگری نیز به این ابزار روی آوردند. باید این مالیات را از بازار کربن متمایز کرد. مالیات کربن برای انتشار یا محتوای کربنی سوخت قیمت تعیین می‌کند. اما در نظام «سقف‌گذاری و تجارت»، حدی برای انتشار تعیین می‌شود و شرکت‌ها مجوز انتشار را از یکدیگر می‌خرند و می‌فروشند. پس این دو روش یکی نیست. وجود سوداگری در خریدوفروش مجوزها یا بی‌اثر بودن طرح‌هایی که وعده جبران آلودگی را می‌دهد، لزوما به معنای بی‌فایده بودن مالیات کربن نیست. بااین‌حال، هر دو روش می‌تواند بر یک تصور مشترک استوار باشد. اینکه گران‌تر کردن آلودگی، راه اصلی حرکت به سوی اقتصادی سازگار با محیط‌زیست است.

بریتیش کلمبیا در کانادا از اول ژوئیهٔ ۲۰۰۸ مالیات کربن را اجرا کرد. نرخ اولیه، ده دلار کانادا به‌ازای هر تن معادل دی‌اکسیدکربن بود و با افزایش‌های سالانه، در ۲۰۱۲ به سی دلار رسید. بنا بر گزارش سازمان Food & Water Watch، این سیاست در دورهٔ بررسی گزارش حدود هفتاد درصد انتشار گازهای گلخانه‌ای استان را پوشش می‌داد و سوخت‌های مصرفی در حمل‌ونقل، گرمایش و فعالیت‌های صنعتی را هدف می‌گرفت.

ویژگی مهم طرح، «خنثی‌بودن درآمدی» بود. قرار نبود دولت درآمد مالیاتی را نزد خود نگه دارد، بلکه آن را از طریق کاهش مالیات‌ها و اعتبارهای مالیاتی به اشخاص و کسب‌وکارها بازمی‌گرداند. برای خانوارهای کم‌درآمد نیز حمایت‌هایی پیش‌بینی شده بود. این طراحی، نمونه‌ای جذاب برای مدافعان راه‌حل‌های بازارمحور ساخت. سیاستی که می‌خواست هم انتشار را کاهش دهد، هم با کاهش سایر مالیات‌ها سازگار باشد و هم نیازمند گسترش مستقیم فعالیت اقتصادی دولت نباشد. پرسش این است که این وعده‌ها در عمل تا چه اندازه محقق شد.

انتشار واقعی؛ فراتر از روایت موفقیت

گزارش Food & Water Watch، منتشرشده در اکتبر ۲۰۱۶، روایت موفقیت بریتیش کلمبیا را به چالش می‌کشد. بر اساس محاسبات آن، انتشار منابع مشمول مالیات از ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۴ مجموعاً ۴٫۳ درصد افزایش یافت، درحالی‌که انتشار منابع غیرمشمول در همان دوره ۲٫۱ درصد کاهش پیدا کرد. گزارش همچنین نشان می‌دهد که کاهش اولیهٔ انتشار پس از اجرای مالیات، پایدار نماند. این یافته مهم است، زیرا وجود مالیات یا افزایش درآمد حاصل از آن را نمی‌توان معادل کاهش مستمر انتشار دانست.

این گزارش بر هم‌زمانی اجرای مالیات با رکود اقتصادی نیز تاکید می‌کند. کاهش تولید، حمل‌ونقل و تقاضای انرژی در دوران رکود می‌تواند انتشار را پایین بیاورد، بدون آنکه این تغییر ناشی از مالیات باشد. افزون بر این، بخشی از روند نزولی انتشار پیش از اجرای سیاست آغاز شده بود. بنابراین، انتخاب چند سال نخست و نسبت‌دادن تمام کاهش مشاهده‌شده به مالیات، تصویری بیش از اندازه خوش‌بینانه می‌سازد. سیاست اقلیمی باید در دوره‌های رونق و رکود و در کنار تغییر جمعیت و ساختار اقتصادی ارزیابی شود.

اما نقد دقیق نباید به خطای معکوس بیفتد. افزایش انتشار پس از اجرای مالیات نیز به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که مالیات هیچ اثری نداشته است. بلکه ممکن است بدون آن، انتشار بیشتر افزایش می‌یافت. همچنین بخش‌های مشمول و غیرمشمول مالیات الزاما گروه‌های قابل‌مقایسه‌ای نیست. گزارش یک سازمان کنشگر محیط‌زیستی، با موضعی آشکار علیه راه‌حل‌های بازارمحور، شواهد مهمی عرضه می‌کند، اما مقایسه‌های زمانی آن جای برآورد علّی را نمی‌گیرد. نتیجهٔ قابل‌دفاع این است که «مالیات در شکل اجراشده، کاهش مطلق و مستمر انتشار را تضمین نکرد»؛ نه اینکه هر مالیات کربنی در هر شرایطی الزاما بی‌اثر است.

این تمایز اهمیت دارد. ممکن است سیاستی نسبت به سناریوی بدون مداخله، انتشار را کاهش دهد، اما همچنان از کاهش لازم برای مهار بحران اقلیمی بسیار دور باشد. موفقیت نسبی در اصلاح رفتار بازار با کفایت سیاست‌های لازم محیط زیستی یکسان نیست. اگر رشد تولید و مصرف، صرفه‌جویی ناشی از فناوری و قیمت را خنثی کند، اقتصاد می‌تواند «پاک‌تر» شود، بی‌آنکه فشار مطلق آن بر اقلیم به اندازهٔ کافی کاهش یابد.

چه کسی هزینهٔ گذار را می‌پردازد؟

موضوع اساسی که در راستای مالیات کربن مطرح می‌شود، توزیع طبقاتی هزینه‌هاست. مالیات کربن در ظاهر برای هر واحد سوخت یکسان است، اما اثر اجتماعی یکسانی ندارد. خانواری کم‌درآمد ممکن است سهم بیشتری از درآمدش را صرف گرمایش و رفت‌وآمد کند. مستاجری که اختیار عایق‌کاری خانه را ندارد یا کارگری که در مسیرش حمل‌ونقل عمومی مناسبی وجود ندارد، امکان محدودی برای کاهش مصرف دارد. برای چنین افرادی، افزایش قیمت لزوما «انگیزهٔ انتخاب سبز» نیست،‌بلکه ممکن است صرفا به معنای کاهش قدرت خرید باشد.

دِرِک وال در کتاب «سیاست سبز» دقیقاً بر همین مسئله دست می‌گذارد. او مخالفتی مطلق با مالیات کربن ندارد و توضیح می‌دهد که بسیاری از سبزها از مالیات بر تخریب محیط‌زیست حمایت می‌کنند. بااین‌حال، هشدار می‌دهد که مالیات‌های سبز می‌تواند به ابزاری برای انتقال مسئولیت مالیاتی ثروتمندان و شرکت‌ها به شهروندان فقیرتر تبدیل شود. از نظر او، حمایت از کم‌درآمدها، کاهش برخی مالیات‌های غیرمستقیم و فراهم‌کردن جایگزین‌های عملی، شرط عدالت این سیاست است.

گزارش بریتیش کلمبیا نیز از همین زاویه، شیوهٔ بازگرداندن درآمد را نقد می‌کند. به روایت گزارش، با وجود اعتبارهای مالیاتی حمایتی، بخش مهمی از مزایا به کسب‌وکارها رسید و سازوکار بازتوزیع به‌تدریج از هدف جبران فشار بر خانوارهای کم‌درآمد فاصله گرفت. به عبارتی «بازگرداندن درآمد به اقتصاد» عبارتی خنثی نیست. کاهش مالیات شرکت‌ها با پرداخت حمایتی به خانواری آسیب‌پذیر، پیامد توزیعی یکسانی ندارد. برای داوری نهایی نیز باید مجموع مالیات پرداختی و مزایای دریافتی هر گروه را سنجید، نه فقط افزایش قیمت سوخت را.

در عین حال، بازپرداخت درآمد لزوما انگیزه کاهش انتشار را از بین نمی‌برد. اگر خانوار مبلغی مستقل از میزان مصرف سوخت دریافت کند، همچنان با کاهش مصرف، مالیات کمتری می‌پردازد. بنابراین مسئله اصلی اصلِ بازپرداخت نیست، بلکه شکل و گیرندگان آن است. نقدی که حمایت اجتماعی را مانع کارایی مالیات معرفی کند، ممکن است ناخواسته به سیاستی برسد که فشار بیشتری بر فقرا وارد می‌کند.

محدودیت بنیادی راه‌حل بازارمحور

درک وال بحث را از توزیع هزینه‌ها فراتر می‌برد. به عقیده او مالیات‌ها و جریمه‌های سبز، به‌خودی‌خود اصل رشد در سرمایه‌داری را به چالش نمی‌کشد. بنگاهی که پس از پرداخت مالیات همچنان سودآور است، می‌تواند به فعالیت آلاینده ادامه دهد. مالیات برای هر تن انتشار هزینه تعیین می‌کند، اما برخلاف یک محدودیت الزام‌آور، مستقیماً تضمین نمی‌کند که مقدار انتشار از حد معینی فراتر نرود.

مشکل را نمی‌شود فقط ارزان‌بودن سوخت دانست. سازمان فضایی شهرها، وابستگی اشتغال به صنایع فسیلی، قدرت شرکت‌ها و جهت‌گیری سرمایه‌گذاری نیز مصرف انرژی را شکل می‌دهند. نمی‌توان نادیده گرفت که وقتی مسکن ارزان از محل کار دور است، خودرو می‌تواند ضرورت معیشتی شود. وقتی نوسازی ساختمان برای خانوار دست‌نیافتنی است، افزایش بهای انرژی الزاما به کاهش اتلاف نمی‌انجامد. انتظار اینکه قیمت به‌تنهایی این مناسبات را تغییر دهد، مسئولیت ساختارهای اقتصادی را به انتخاب‌های فردی تقلیل می‌دهد.

خنثی‌بودن درآمدی نیز یک انتخاب سیاسی است، نه فضیلتی بدیهی. اگر تمام درآمد صرف کاهش مالیات‌های دیگر شود، همان درآمد مستقیما برای توسعهٔ حمل‌ونقل عمومی، عایق‌کاری مسکن یا ایجاد اشتغال جایگزین در مناطق وابسته به سوخت فسیلی در دسترس نخواهد بود. این به معنای ناممکن‌بودن سرمایه‌گذاری از منابع دیگر نیست. مسئله آن است که طراحی سیاست، میان کاهش مالیات و ایجاد زیرساخت‌های جمعی اولویت‌گذاری می‌کند.

مأخذ:

۱. وال، دِرِک. راهنمای مختصر سیاست سبز**، ترجمهٔ منتشرشده توسط زمین‌یان.

۲. سازمان دیده‌بان غذا و آب. مالیات کربن بریتیش کلمبیا: تجربه‌ای شکست‌خورده در راه‌حل‌های بازارمحور برای مقابله با تغییرات اقلیمی. اکتبر ۲۰۱۶.