تسخیر تصمیم پیش از تصاحب منابع

بحران محیط‌زیست از جایی آغاز نمی‌شود که رودخانه‌ای خشک می‌شود، جنگلی از بین می‌رود یا آب یک سد شور می‌گردد. این‌ها نشانه‌های آشکار فرایندی است که پیش‌تر در اتاق‌های تصمیم‌گیری، هنگام تخصیص بودجه و در تنظیم قواعد بهره‌برداری از منابع شکل گرفته است. برای فهم تخریب طبیعت باید از محل وقوع خسارت عقب‌تر رفت؛ به جایی که ضرورت یک پروژه تعریف می‌شود، گزینه‌های جایگزین کنار می‌رود و هزینه‌های عمومی از محاسبات اقتصادی حذف می‌شود. مسئله فقط خطای مهندسی یا ضعف نظارت نیست. مسئله ساختاری است که تعیین می‌کند چه کسی تصمیم بگیرد، چه کسی سود ببرد و چه کسی هزینه بپردازد. به همین دلیل نباید فساد را به به رشوه، اختلاس یا تخلف یک مدیر تقلیل داد. شکل عمیق‌تر فساد زمانی پدیدار می‌شود که منافع گروه‌های برخوردار در قواعد رسمی جای می‌گیرد. دیگر ضرورتی ندارد قانون در هر مرحله نقض شود. کافی است قانون، بودجه و رویه اداری به‌گونه‌ای تنظیم شود که منافع خصوصی را تضمین کنند.

تخریب محیط‌زیست در این وضعیت ممکن است با مجوز قانونی، گزارش کارشناسی و عنوان توسعه پیش برود. با این همه، در نظمی که تصمیم‌های اقتصادی را تابع انباشت سرمایه می‌کند، تخریب و نابرابری الزاماً حاصل نقض قانون نیست، بلکه می‌تواند پیامد قانونیِ قواعدی باشد که سود را خصوصی و هزینه‌های اجتماعی و محیط زیستی را عمومی می‌کند، و به این ترتیب مرز میان عملکرد عادی اقتصاد و فساد ساختاری را محو می‌سازد.

تسخیر تصمیم، پیش از تصاحب منابع

نفوذ صاحبان منافع اقتصادی در دولت، پیش از آن که به واگذاری یک معدن یا قرارداد منجر شود، تعیین می‌کند چه چیزی مسئله‌ی کشور شناخته شود و کدام راه‌حل در دستور کار قرار گیرد. وقتی شبکه‌ای از پیمانکاران، صاحبان سرمایه و مقامات ذی‌نفوذ بتواند تعیین کند مسئله‌ی کشور چیست، راه‌حل نیز از ابتدا محدود می‌شود. به این ترتیب کمبود آب فقط با انتقال آب پاسخ می‌گیرد، توسعه‌ی منطقه با احداث صنایع بزرگ معنا می‌شود و بهره‌برداری بیشتر از منابع، جای افزایش بهره‌وری را می‌گیرد. گزینه‌هایی که قراردادهای بزرگ ایجاد نمی‌کند، دشوارتر به دستور کار راه می‌یابد.

این سازوکار الزاماً محصول هماهنگی پنهانی همه بازیگران نیست. دستگاه اجرایی به بودجه و گسترش اختیارات نیاز دارد، مقام محلی به پروژه‌ای قابل نمایش، پیمانکار به استمرار قرارداد و سیاستمدار به دستاوردی که بتواند به نام خود ثبت کند. هم‌جهت شدن این انگیزه‌ها می‌تواند ائتلافی پایدار بسازد، حتی اگر اعضای آن در موضوعات دیگر اختلاف داشته باشند. آنچه این ائتلاف را حفظ می‌کند، تمرکز منافع و پراکندگی هزینه‌هاست.

سود پروژه میان گروهی محدود تقسیم می‌شود، اما هزینه آن به جمعیتی گسترده، مناطق پایین‌دست و نسل‌های آینده انتقال می‌یابد. بهره‌برداران انگیزه و امکانات کافی برای پیگیری منافع خود دارند؛ زیان‌دیدگان پراکنده‌اند، اطلاعات کمتری دارند و گاهی زمانی متوجه خسارت می‌شوند که امکان تغییر تصمیم از بین رفته است. بنابراین، مسئله صرفاً نابرابری اقتصادی نیست. بلکه نابرابری در توان سازمان‌یابی و اثرگذاری بر تصمیم عمومی نیز هست.

ثروت طبیعی و ضعف پاسخگویی

برخورداری از منابع طبیعی به‌خودی‌خود فسادآفرین نیست. مسئله این است که حق بهره‌برداری از منابع در دست چه کسانی است، بهره‌برداری بر پایهٔ چه الگویی از اقتصاد پیش می‌رود و درآمد حاصل، در چارچوب کدام نهادها و به سود چه گروه‌هایی توزیع می‌شود. اگر تخصیص درآمد و واگذاری حقوق بهره‌برداری بدون نظارت عمومی مؤثر انجام شود، منابع طبیعی به ابزار بازتولید قدرت تبدیل می‌شود. امتیاز اقتصادی وفاداری سیاسی می‌سازد و وفاداری سیاسی، دسترسی به امتیازهای بعدی را تضمین می‌کند. در این چرخه، حفظ شبکه توزیع منافع ممکن است بر حفاظت از خود منبع تقدم پیدا کند.

وابستگی مالی دستگاه‌ها به درآمدهای حاصل از بهره‌برداری نیز مسئله را پیچیده‌تر می‌کند. نهادی که باید محدودیت ایجاد کند، اگر برای تأمین هزینه‌های خود به گسترش همان فعالیت وابسته باشد، با تعارضی ساختاری روبه‌روست. به همین دلیل درخواست نظارت سخت‌گیرانه از کارکنان، بدون اصلاح رابطه مالی و اداری نهادها کافی نیست.

سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور نمونه‌ای از این تعارض نهادی است. نهادی با مأموریت حفاظت از منابع طبیعی که در ساختار وزارت جهاد کشاورزی، با مأموریت گسترش تولید و تأمین نیازهای بخش کشاورزی، قرار گرفته است. این وابستگی می‌تواند حفاظت از آب، خاک و پوشش گیاهی را تابع اهداف افزایش تولید و توسعه بهره‌برداری کند؛ به‌ویژه هنگامی که عملکرد اقتصادی با رشد محصول سنجیده شود، بی‌آنکه استهلاک سرمایه طبیعی در محاسبات آن جای گیرد. به این ترتیب نهاد حفاظت باید بر فعالیت‌هایی محدودیت بگذارد که دستگاه بالادستی‌اش مسئول حمایت از توسعه آن‌هاست.

ارزیابی در خدمت تصمیم یا تصمیم در خدمت ارزیابی؟

ارزیابی آثار محیط‌زیستی، فرایند بررسی پیامدهای احتمالی یک طرح بر محیط‌زیست پیش از تصمیم‌گیری درباره اجرای آن است. ارزیابی یکی از موضوعات مورد چالش بسیاری از پروژه‌هایی است که در ایران اجرایی می‌شود و نسبت به امکان‌های بروز فساد درمورد آن هشدار می‌دهند. ارزیابی اثرات محیط‌زیستی زمانی معنا دارد که هنوز امکان انتخاب وجود داشته باشد. انتخاب مکان، مقیاس، فناوری، شیوه اجرا و حتی صرف‌نظر کردن از پروژه. اگر تصمیم اصلی گرفته شده باشد، ارزیابی از ابزار سنجش ضرورت به ابزار مدیریت اعتراض تبدیل می‌شود. پرسش بنیادی درباره مطلوب بودن پروژه، جای خود را به پرسشی محدودتر می‌دهد؛ چگونه می‌توان پیامدهای آن را کاهش داد تا اجرای آن ادامه پیدا کند؟

این جابه‌جایی، مسئولیت را نیز تغییر می‌دهد. تصمیم سیاسی درباره ساخت پروژه قطعی فرض می‌شود و کارشناسان باید برای قابل‌قبول جلوه دادن پیامدهای آن راه‌حل پیدا کنند. اگر خسارتی رخ دهد، ضعف گزارش یا عملکرد ناظر برجسته می‌شود، نه سازوکاری که امکان مخالفت مؤثر را از ابتدا محدود کرده بود. به این ترتیب، ساختار تصمیم‌گیری می‌تواند مسئولیت خود را به حلقه‌های پایین‌تر منتقل کند و همچنان دست‌نخورده باقی بماند.

وابستگی اقتصادی مشاور به سفارش‌دهنده، یکی دیگر از نقاط حساس این فرایند است. وقتی تهیه‌کننده گزارش برای دریافت قراردادهای بعدی به رضایت مجری نیاز دارد، استقلال حرفه‌ای زیر فشار قرار می‌گیرد. این فشار لزوماً به جعل آشکار داده منجر نمی‌شود. ممکن است در محدود کردن دامنه‌ی مطالعه، انتخاب فرض‌های خوش‌بینانه یا کم‌رنگ کردن عدم‌قطعیت‌ها ظاهر شود. حاصل، گزارشی است که ظاهری علمی دارد، اما پرسش‌های تعیین‌کننده را به حاشیه رانده است. این چالش در فرآیند کاری HSE (ایمنی، بهداشت و محیط زیست) در پروژه‌ها نیز دیده می‌شود.

پروژه‌های جداگانه، خسارت‌های به‌هم‌پیوسته

طبیعت مطابق تقسیم‌بندی دستگاه‌های اداری عمل نمی‌کند. اثر یک سد به محدوده کارگاه آن محدود نیست و پیامد یک معدن در مرز پروانه بهره‌برداری متوقف نمی‌شود. بااین‌حال، ارزیابی پروژه‌محور می‌تواند هر فعالیت را جداگانه بسنجد و پیوند میان آن‌ها را نادیده بگیرد. مجموعه‌ای از طرح‌های ظاهراً قابل‌قبول ممکن است در مقیاس حوضه‌ی آبریز، ظرفیت تحمل زیست‌بوم را پشت سر بگذارد.

حذف اثرات تجمعی در این ارزیابی را نباید فقط یک نقص فنی تلقی کرد. پیامد سیاسی این موضوع تأثیر این شیوه ارزیابی بر قدرت تصمیم‌گیری و پاسخ‌گویی دستگاه‌هاست. وقتی هر پروژه مستقل دیده شود، مسئولیت خسارت نهایی میان دستگاه‌ها و مجریان تقسیم و کم‌رنگ می‌شود. هیچ بازیگری خود را مسئول کل وضعیت نمی‌داند. در مقابل، ارزیابی در مقیاس سرزمین مستلزم آن است که نهادی بتواند مجموع برداشت‌ها، بارگذاری‌ها و تعهدات را محدود کند؛ اختیاری که ممکن است با منافع چندین دستگاه و شبکه اقتصادی تعارض پیدا کند.

حوضه‌ی دریاچه ارومیه نمونه‌ی روشنی از آثار تجمعی پروژه‌هاست. سدسازی امکان گسترش کشاورزی آبی را فراهم می‌کند و توسعه‌ی کشت، تقاضای برداشت آب را افزایش می‌دهد؛ چرخه‌ای که در کنار خشکسالی و تغییرات اقلیمی، ورودی دریاچه را کاهش داده است. در این میان، افزایش تولید برای دستگاه کشاورزی و تأمین آب برای دستگاه متولی آب، ممکن است دستاورد محسوب شود، اما هزینه‌ی مشترک آن‌ها در افت تراز دریاچه نمایان می‌شود. درواقع این وضعیتی است که موفقیت بخشی با شکست محیط‌زیستی سرزمین همراه می‌شود. وضعیتی که اصلاح آن، نه صرفاً پروژه‌ای تازه، بلکه بازنگری در حقوق برداشت، تعهدات تأمین آب و الگوی تولید کل حوضه را می‌طلبد.

هزینه‌های انجام‌شده، ابزار ادامه‌ی پروژه

وقتی عملیات اجرایی پیش از تکمیل بررسی‌های محیط‌زیستی آغاز می‌شود، تصمیم‌گیری درباره ادامه یا توقف پروژه دیگر در شرایط برابر صورت نمی‌گیرد. هرچه پول بیشتری خرج شده باشد، مجری آسان‌تر می‌تواند توقف پروژه را به معنای هدررفتن سرمایه عمومی معرفی کند. این استدلال، این پرسش اصلی را به حاشیه می‌برد که چه کسی اجازه داده است پیش از روشن شدن پیامدها، این هزینه‌ها انجام شود؟ هزینه‌های گذشته به‌تنهایی دلیل موجهی برای ادامه پروژه و تحمیل خسارت‌های بیشتر نیست. در غیر این صورت، مجری می‌تواند با جلو انداختن عملیات، نهاد ناظر را در برابر کار انجام‌شده قرار دهد و امکان مخالفت مؤثر را از آن بگیرد.

طولانی شدن بررسی‌ها نیز در چنین شرایطی ممکن است به نفع مجری تمام شود. اگر در مدتی که پرونده میان دستگاه‌ها در رفت‌وآمد است ساخت‌وساز ادامه پیدا کند، پروژه هر روز جلوتر می‌رود و توقف آن دشوارتر و پرهزینه‌تر می‌شود. بنابراین، نظارت مؤثر مستلزم اختیار توقف عملیات، مهلت مشخص برای بررسی و پاسخ‌گو کردن مسئولان آغاز کار بدون مجوز است. اگر نهاد ناظر نتواند اجرای پروژه را متوقف یا اصلاح کند، بررسی‌هایش به ثبت خسارت‌هایی محدود می‌شود که دیگر امکان پیشگیری از آن‌ها وجود ندارد.

انحصار اطلاعات و حذف جامعه

دسترسی نابرابر به اطلاعات، بخشی از توزیع نابرابر قدرت و بروز فساد است. مجری، مشاور و دستگاه بررسی‌کننده به داده‌هایی دسترسی دارند که جامعه‌ی محلی و رسانه‌ها از آن محروم‌اند. مردم برای اثبات نگرانی خود باید اطلاعاتی را فراهم کنند که تولید و نگهداری آن در اختیار طرف مقابل است. این نابرابری، اعتراض را پرهزینه و پاسخ‌گویی را قابل‌تعویق می‌کند. اساسا بیشتر ارزیابی‌های محیط‌زیستی در یک فرایند غیرشفاف انجام می‌شود و مردم، به خصوص جامعه‌ی محلی، دسترسی مستقیم به آن ندارند.

مشارکت عمومی نیز اگر پس از تثبیت تصمیم آغاز شود، بیشتر به اطلاع‌رسانی شباهت دارد. مشارکت واقعی زمانی شکل می‌گیرد که مردم بتوانند بر تعریف مسئله و انتخاب گزینه‌ها اثر بگذارند. ساکنان یک منطقه فقط دریافت‌کنندگان خسارت یا غرامت نیستند. آن‌ها درباره منابع آب، معیشت، روابط اجتماعی و ویژگی‌های سرزمین خود دانشی دارند که ممکن است در گزارش‌های رسمی دیده نشود. حذف این دانش، هم مسئله عدالت است و هم مسئله کیفیت تصمیم.

اقتصاد سودآور، جامعه‌ی زیان‌دیده

سودآوری یک فعالیت زمانی گمراه‌کننده می‌شود که بخشی از هزینه‌های آن از حساب بنگاه بیرون گذاشته شود. آلودگی، تخریب خاک، کاهش آب و از دست رفتن معیشت، حتی اگر در صورت‌های مالی ثبت نشوند، هزینه‌های واقعی‌اند. انتقال این هزینه‌ها به جامعه می‌تواند فعالیتی را سودآور نشان دهد که در محاسبه اجتماعی زیان‌بار است. به این ترتیب افزایش تولید را نمی‌توان لزوماً به معنای افزایش رفاه دانست.

وعده اشتغال نیز نباید جای این محاسبه را بگیرد. تعداد شغل‌های ایجادشده باید در کنار کیفیت و دوام آن‌ها، ایمنی کار و مشاغل ازدست‌رفته در فعالیت‌های دیگر سنجیده شود. اگر یک پروژه اشتغال رسمی ایجاد کند، اما کشاورزی، دامداری یا دیگر منابع معیشت را تضعیف کند، نمایش یک‌طرفه‌ی آمار اشتغال، تصویری ناقص می‌سازد. توسعه را باید با تراز منافع و هزینه‌ها سنجید، نه فقط دستاوردهای قابل افتتاح.

به همین دلایلی است که بسیاری از کارشناسان بر این باور هستند که تغییر شیوه‌ی حکمرانی منابع طبیعی، بدون تغییر قواعد مالکیت، بهره‌برداری و پاسخ‌گویی، به اصلاح رویه‌های اداری محدود می‌ماند. حفاظت زمانی مؤثر است که نهاد ناظر استقلال و اختیار توقف داشته باشد، جامعه پیش از تثبیت تصمیم امکان مداخله پیدا کند و هزینه‌ی استهلاک طبیعت در محاسبات اقتصادی منظور شود. معیار توسعه نیز باید از افزایش تولید و اجرای پروژه، به بهبود پایدار معیشت و حفظ ظرفیت زیستی سرزمین برای نسل‌های آینده تغییر کند.