از متین دفتری تا میدری؛ یک قرن تلاش برای اصلاحِ نظام بنگاه‌داری

در مرداد ۱۳۲۴، احمد متین‌دفتری، حقوقدان، استاد دانشگاه و نخست‌وزیر پیشین ایران، رساله‌ای می‌نویسد با عنوان «دخالت مستقیم دولت در اقتصاد کشور». متن ابتدا در شهریور همان سال به‌صورت مسلسل در روزنامه اطلاعات منتشر شد و در مهر ۱۳۲۴ به شکل رساله‌ای مستقل درآمد. متین‌دفتری این نوشته را نه از جایگاه یک نظریه‌پرداز بیرون از دولت، بلکه بر پایه‌ی تجربه‌ی وزارت و نخست‌وزیری خود در سال‌های پایانی سلطنت رضاشاه نوشت؛ تجربه‌ای که او را به این جمع‌بندی رسانده بود که دولت، هنگامی که از مقام سیاست‌گذار و ناظر به مقام مباشر تولید و تجارت تنزل می‌کند، به‌تدریج گرفتار همان آسیب‌هایی می‌شود که قرار بوده است درمان کند.

هشت دهه بعد، احمد میدری، اقتصاددان و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی دولت چهاردهم، در برابر مساله‌ای ایستاده که از حیث شکلی بسیار متفاوت، اما از حیث منطق نهادی به طرز عجیبی آشناست: صدها شرکت و هلدینگ متعلق به صندوق‌های بازنشستگی و سازمان تأمین اجتماعی دارایی‌هایی هستند که باید پشتوانه‌ی تعهدات بین‌نسلی باشند، اما در معرض مدیریت سیاسی، تکالیف غیراقتصادی، تغییرات مکرر مدیریتی و فشار برای تأمین اهدافی قرار دارند که الزاماً با منافع بیمه‌شدگان و بازنشستگان یکی نیست. میدری در ماه‌های اخیر بارها از گذار از «بنگاه‌داری» به «سهام‌داری» و حتی از فروش مالکیت به واگذاری مدیریت سخن گفته است. فاصله‌ی میان متین‌دفتری و میدری فقط فاصله‌ی دو سیاستمدار طی هشت دهه نیست؛ روایت ماندگاری یک مساله‌ی پایدار در اقتصاد سیاسی ایران است.

نکته‌ی مهم در رساله‌ی متین‌دفتری این است که او پیدایش شرکت‌های دولتی را اساساً محصول سوءنیت نمی‌داند. شرکت‌ها برای حل مسائل واقعی ایجاد شدند: مقابله با قدرت سازمان‌یافته تجارت خارجی شوروی، کنترل ارز، حمایت از تولیدکنندگان و کشاورزان، حذف واسطه‌ها و تأمین برخی اهداف توسعه‌ای. مساله از جایی آغاز شد که ابزار حل مساله، خود به مساله تبدیل شد. شرکت‌هایی که قرار بود با منطق تجاری اداره شوند، به دستگاه اداری پیوند خوردند؛ وزارت دارایی درآمد آنها را پیش از روشن‌شدن ترازنامه به خزانه منتقل کرد؛ سرمایه در گردش شرکت‌ها تحلیل رفت؛ بعضی بنگاه‌ها برای ادامه‌ی کار از بانک‌های دولتی وام گرفتند؛ وزارتخانه‌های مختلف سیاست‌های متناقض در پیش گرفتند؛ استخدام‌های بی‌ضابطه و «گشادبازی» اداری گسترش یافت و بنگاه اقتصادی به‌تدریج در منطق بودجه، بوروکراسی و سیاست مستحیل شد.

متین‌دفتری این وضعیت را با تعبیر گویای «یک بام و چند هوا» توصیف می‌کرد. دولت نه اقتصاد را به بازار سپرده بود و نه مداخله خود را در قالب یک برنامه منسجم سازمان داده بود. هر وزارتخانه ساز خود را می‌زد، سیاست صنعتی با کشاورزی ناسازگار می‌شد، سیاست مالی مصالح کوتاه‌مدت خزانه را بر منافع بلندمدت تولید ترجیح می‌داد و مسئولیت میان چند دستگاه پخش می‌شد. حاصل، نه دولت توسعه‌گرا بود و نه بازار رقابتی؛ ساختاری بود که در آن اختیار زیاد بود، اما مسئولیت روشن نبود.

از این جهت، نقد متین‌دفتری را نباید به دفاع ساده از «دولت کوچک» فروکاست. او صریحاً برای دولت وظیفه‌ی حمایت از صنایع، تنظیم تجارت خارجی، هدایت اعتبار، اصلاح کیفیت صادرات و حتی ایجاد موقت شرکت‌های مختلط قائل بود. در پایان رساله نیز از بیمه‌های اجتماعی، حمایت از طبقه‌ی متوسط و تأمین زندگی کارگران، کشاورزان و مزدبگیران دفاع می‌کند. فرمول او این بود: دولت باید «سرپرستی و ارشاد» کند، اما تا حد امکان، خود دکان‌دار و کارخانه‌دار نباشد. به بیان امروزین، مساله‌ی او بیش از آن‌که اندازه‌ی دولت باشد، کیفیت حکمرانی و مرز میان سیاست‌گذاری و تصدی‌گری بود.

اما مهم‌ترین بخش رساله‌ی او شاید جایی باشد که بحث اقتصادی ناگهان به بحث سیاسی تبدیل می‌شود. متین‌دفتری می‌گوید: بنگاه‌داری دولت فقط خزانه را زیان‌دیده نمی‌کند؛ شبکه‌ای از وابستگی سیاسی می‌سازد. وقتی مجوز، سهمیه، کالا، شغل و امتیاز در اختیار دستگاه‌های اقتصادی دولت قرار گیرد، نماینده‌ی مجلس، حزب، روزنامه، تاجر و صاحب حرفه نیز ممکن است برای دسترسی به این منابع به قدرت سیاسی وابسته شوند. از نگاه او، «دکاندار شدن» دولت، جامعه را نیز مشتری دولت می‌کند. این مشاهده برای فهم شکست‌های بعدی اصلاح بنگاه‌داری در ایران از بسیاری از بحث‌های فنی مهم‌تر است.

در این نقطه است که تجربه‌ی متین‌دفتری به تجربه‌ی میدری نزدیک می‌شود. برنامه‌ی هفتم، صندوق‌های بازنشستگی را به کاهش بنگاه‌داری، تقویت حاکمیت شرکتی، شفافیت، حرفه‌ای‌سازی مدیریت سرمایه‌گذاری و واگذاری بخشی از سهام مکلف کرده است. میدری نیز مساله را فقط فروش دارایی نمی‌بیند. او از یک‌سو هشدار داده که شرکت‌های صندوق‌ها به دلیل تکالیف غیراقتصادی و تغییرات گسترده‌ی مدیریتی، گاه کمتر از ارزش واقعی قیمت‌گذاری می‌شوند و فروش آنها می‌تواند به ارزان‌فروشی دارایی‌های بیمه‌شدگان منجر شود؛ از سوی دیگر، باقی ماندن مدیریت دولتی را نیز قابل دوام نمی‌داند. از همین رو گزینه‌ای که بیشتر بر آن تأکید می‌کند، حفظ مالکیت صندوق و سپردن مدیریت به بخش خصوصی حرفه‌ای است.

این ایده، در ظاهر راهی برای خروج از دوگانه‌ی ناموفق «دولتی بماند یا فروخته شود» است، اما درست در همین‌جا دشواری اصلی آغاز می‌شود. واگذاری مدیریت، اگر بدون رقابت، قرارداد شفاف، شاخص‌های عملکرد، افشای عمومی اطلاعات و امکان عزل مدیر در صورت شکست انجام شود، ممکن است فقط شکل حقوقی مساله را عوض کند. بنگاهی که دیروز مدیرش با توصیه‌ی سیاسی منصوب می‌شد، فردا می‌تواند با قراردادی به ظاهر خصوصی اما در همان شبکه‌ی روابط اداره شود. خصوصی‌کردن مدیریت بدون خصوصی‌کردن منطق انتخاب مدیر و بدون عمومی‌کردن پاسخ‌گویی، لزوماً حاکمیت شرکتی ایجاد نمی‌کند.

در سوی دیگر، فروش شتاب‌زده نیز پاسخ نیست. دارایی صندوق بازنشستگی دارایی بی‌صاحب دولت نیست؛ پشتوانه‌ی تعهدی است که نسل شاغل و بازنشسته نسبت به آن حق دارند. اگر بنگاهی به دلیل مداخلات دولت، قیمت‌گذاری دستوری، نیروی مازاد یا مأموریت‌های تحمیلی زیان‌ده شده باشد، فروش آن در نقطه‌ی ضعف می‌تواند انتقال زیان عمومی به سود خصوصی باشد. بنابراین پرسش درست این نیست که «بفروشیم یا نگه داریم؟»؛ پرسش این است که چه کسی، با چه مأموریتی، تحت چه قواعدی و به نمایندگی از کدام صاحبان حقیقی‌ این دارایی را اداره می‌کند.

هم متین‌دفتری و هم میدری در نقطه‌ی دیگری نیز به یکدیگر می‌رسند: مقاومت ذی‌نفعان. متین‌دفتری با صراحت می‌نویسد کسانی که از بقای شرکت‌های دولتی منتفع بودند، در برابر واگذاری ایستادند. میدری نیز درباره اصلاح شرکت‌های صندوق‌ها از فشارها و مقاومت‌هایی سخن گفته است. این مقاومت استثنا نیست؛ قاعده‌ی اقتصاد سیاسی اصلاح است. منافع وضع موجود معمولاً متمرکز است: مدیر، عضو هیئت‌مدیره، پیمانکار، واسطه، سیاستمدار محلی یا نهادی که از انتصاب و تخصیص منابع بهره می‌برد، دقیقاً می‌داند چه چیزی را از دست خواهد داد، اما منفعت اصلاح پراکنده است: میلیون‌ها بیمه‌شده و بازنشسته هر کدام سهم کوچکی از افزایش بهره‌وری، کاهش فساد یا رشد ارزش دارایی‌ها خواهند برد. به همین دلیل، مدافعان وضع موجود سازمان‌یافته‌تر از ذی‌نفعان اصلاح‌اند.

اینجاست که مانع تاریخی پیش‌رویِ اصلاح‌گران ایرانی آشکار می‌شود. اصلاح بنگاه‌داری اغلب در اتاق‌های دولت طراحی شده و قرار بوده است با بخشنامه، تغییر مدیر، ادغام هلدینگ یا فروش چند شرکت پیش برود، اما اصلاحی که توزیع رانت و قدرت را تغییر می‌دهد، صرفاً یک پروژه‌ی اداری نیست. هر اصلاح واقعی، بازندگان مشخصی ایجاد می‌کند و اگر در برابر شبکه‌ی سازمان‌یافته‌ی آنان، یک نیروی اجتماعی پشتیبان شکل نگیرد، اصلاح‌گر درون دولت به‌سرعت تنها می‌شود.

«نیروی اجتماعی» در اینجا به معنای بسیج خیابانی یا حمایت سیاسی بی‌قیدوشرط از یک وزیر نیست. مقصود، تبدیل ذی‌نفعان پراکنده‌ی اصلاح به یک ائتلاف آگاه و سازمان‌یافته است: بازنشستگانی که خود را صاحبان دارایی صندوق بدانند و انتشار صورت‌های مالی و معیارهای انتصاب را مطالبه کنند؛ کارگرانی که بقای بنگاه را نه در حفظ مدیریت ناکارآمد، بلکه در سرمایه‌گذاری و بهره‌وری ببینند؛ بخش خصوصی مولدی که خواهان قرارداد رقابتی و نه واگذاری رانتی باشد؛ مدیران حرفه‌ای که استقلال مدیریتی را با پاسخ‌گویی بپذیرند؛ رسانه‌ها و نهادهای تخصصی که هزینه‌ی پنهان مداخلات سیاسی را برای افکار عمومی قابل رؤیت کنند و سیاست‌گذارانی که حاضر باشند بخشی از قدرت انتصاب و توزیع خود را به قواعد پایدار واگذار کنند.

پیوند این نیروی اجتماعی با بدنه‌ی اصلاح‌گر سیاست‌گذاری می‌تواند معادله را تغییر دهد. نخست، هزینه‌ی سیاسی عقب‌نشینی از اصلاح را بالا می‌برد. دوم، اطلاعاتی تولید می‌کند که دستگاه اداری به‌تنهایی در اختیار ندارد. سوم، به اصلاح مشروعیت می‌دهد؛ به‌ویژه در صندوق‌های بازنشستگی که هر تصمیم درباره فروش یا واگذاری دارایی با بدبینی طبیعی صاحبان آن مواجه است. و چهارم، اصلاح را از سرنوشت یک وزیر یا یک دولت جدا می‌کند. یکی از بیماری‌هایی که متین‌دفتری هشت دهه پیش شرح می‌داد، همین بود که هر وزیر تازه می‌خواست سازمان پیشین را برهم بزند و بنایی تازه به نام اصلاح بسازد. اصلاحی که فقط به اراده‌ی فرد متکی باشد، با رفتن فرد نیز فرو می‌ریزد.

البته نسخه‌ی متین‌دفتری نیز بی‌نیاز از نقد نیست. او برای حل پراکندگی، از تمرکز سیاست اقتصادی در یک وزارت اقتصاد ملی دفاع می‌کرد؛ حال آن‌که تمرکز، اگر با پاسخ‌گویی همراه نباشد، می‌تواند همان مساله را در مقیاسی بزرگ‌تر بازتولید کند. واگذاری کارخانه‌های دولتی به سرمایه‌ی خصوصی نیز به خودی خود رقابت، بهره‌وری یا سلامت ایجاد نمی‌کند. مساله‌ی اساسی، کیفیت نهاد مالکیت و مدیریت، رقابت، شفافیت و پاسخ‌گویی است. همین نقد درباره‌ی نسخه امروز نیز صادق است: «واگذاری مدیریت» تنها زمانی به منزله‌ی اصلاح قلمدار می‌شود که سازوکار انتخاب مدیر، قرارداد عملکرد، نظارت صاحبان سرمایه و انتشار اطلاعات نیز اصلاح شود.

از احمد متین‌دفتری تا احمد میدری، شاید مهم‌ترین درس این باشد که ایران بیش از آن‌که با کمبود نسخه برای اصلاح بنگاه‌داری مواجه باشد، با کمبود ائتلاف برای اجرای نسخه‌ها روبه‌روست. نزدیک به یک سده است که صورت مساله تغییر می‌کند، نام سازمان‌ها و شرکت‌ها عوض می‌شود و قوانین تازه نوشته می‌شود، اما یک منطق پابرجا می‌ماند: بنگاه اقتصادی، وقتی در شبکه‌ی سیاست توزیعی گرفتار شود، از واحد تولید ثروت به ابزار توزیع قدرت تبدیل می‌شود.

بنابراین اصلاح نظام بنگاه‌داری نه با فروش همه‌ی شرکت‌ها پایان می‌یابد و نه با آوردن چند مدیر متخصص. نقطه‌ی پایان زمانی است که قواعدی ساخته شود که دولت، صندوق، مدیر، سیاستمدار و بخش خصوصی نتوانند دارایی عمومی و بین‌نسلی را به منبع امتیاز سیاسی تبدیل کنند. متین‌دفتری این خطر را در دولتِ دکان‌دار دیده بود؛ میدری امروز آن را در صندوقِ بنگاه‌دار می‌بیند. فاصله‌ی این دو تجربه به ما می‌گوید مشکل را شناخته‌ایم. پرسش دشوارتر این است که آیا این‌بار می‌توان نیروی اجتماعی لازم برای حل آن را نیز ساخت؟