گذار از دوقطبی خصوصیسازی و دولتیسازی
دو اقتصاددان بریتانیایی در یادداشتی در روزنامه گاردین به راهکاری میانه برای کنترل خدمات عمومی در بریتانیا میپردازند؛ روشی که نه خصوصیسازی کامل است و نه دولتیسازی مطلق
تنظیم نمایش متن
قلمروی رفاه: روزنامه گاردین در یادداشتی با عنوان «اندی برنهام از «کنترل عمومی» بر خدمات شهری میگوید، اما این مسیر یک میدان مین است؛ ما میتوانیم او را راهنمایی کنیم» به قلم «ویل هاتن» روزنامهنگار و اقتصاددان و «اندی هالدین» رییس اتاقهای بازرگانی بریتانیا و اقتصاددان ارشد سابق بانک مرکزی انگلستان به بررسی و نقد سیاست دولت جدید بریتانیا در حوزهی خدمات عمومی پرداخته است. این نوشتار که در تاریخ ۲۵ سپتامبر ۲۰۲۶ منتشر شده است پیشنهاد میدهد دولت با داشتن یک سهم طلایی به ارزش اسمی یک پوند و حق وتو بر تصمیمات کلان و جهتگیریهای راهبردی شرکت، تضمینی بر رعایت منافع عمومی داشته باشد. از آن جا که رویکرد دولتها در ایران طی دهههای گذشته بر خصوصیسازی پرهزینهی بنگاهها و خدمات عمومی بوده است، الگوی پیشنهادی در این مقاله میتواند برای سیاستگذاران ایرانی در این زمینه راهگشا باشد.
اندی برنهام با وعده کنترل عمومی بیشتر بر خدمات عمومی بریتانیا (مانند آب و انرژی) به قدرت رسید. دلایل او برای این کار، کاهش آنچه «پاداش یا هزینه اضافی خصوصیسازی» پرداختی توسط مصرفکنندگان نامیده میشود و همچنین ارتقای کیفیت این خدمات بود. وضعیت بحرانی شرکت «تمسواتر» (Thames Water) نمادی از ابعاد این مشکلات است.
با این حال، پس از گذشت دو ماه، دولت هنوز شفافسازی واقعی و مشخصی ارائه نکرده که منظورش از «کنترل عمومی» چیست؛ جز این که اشاره کرده این مفهوم لزوماً به معنای «مالکیت عمومی» این شرکتها نیست. یکی از گزینههای در دست بررسی، ایجاد شبکهای از نهادهای سیاسی منطقهای برای پاسخگو کردن شرکتهای آب است. اما چنین اقدامی به تنهایی، کنترل لازم برای تحقق اهداف نخستوزیر را ایجاد نمیکند. در همین حال، در فضای متلاطم بازار تسهیلات و وامگیرندگان، عدم قطعیت درباره «کنترل عمومی»، هزینههای واقعی و سنگینی را هم به شرکتهای مربوطه و هم به دولت بریتانیا تحمیل میکند.
در نتیجه این بلاتکلیفی، انتشار اوراق قرضه توسط شرکتهای خدمات عمومی که قرار بود سرمایهگذاریها را تأمین مالی کند، به تعویق افتاده و هزینههای آنها در حال افزایش است. شرکت تمسواتر در حالت تعلیق قرار گرفته، زیرا هیچکس نمیداند ساختار مالکیتی و نظارتی پیشنهادی نهایی آن چه خواهد بود. از آنجا که احتمال مالکیت عمومی کاملاً رد نشده است، هزینههای سنگین احتمالی آن، فاکتور دیگری است که فشار بر بازارهای بدهی دولت بریتانیا را افزایش میدهد.
در مواجهه با این هزینههای رو به رشد، دلایل محکمی وجود دارد که دولت سریعاً نیت و اهداف خود را شفاف کند. «کنترل عمومی» بر خدمات شهری باید چه معنایی داشته باشد تا بتوان بهترین خدمات ممکن را با هزینهای معقول تضمین کرد؟
حکمرانی خوب معمولاً مستلزم ایجاد توازنی مناسب میان «انگیزهها» و «تخصص» است. برای خدمات عمومی، این به معنای مجموعهای از انگیزههاست که کاملاً با منافع مشتریان (یعنی عموم مردم) همسو باشد، در حالی که تخصص لازم برای ارائه مؤثر خدمات را نیز در اختیار داشته باشد.
این مساله، خطرات مدل خصوصیسازیشده را برجسته میکند. به عنوان مثال، شرکت تمسواتر متعلق به کنسرسیومی از سرمایهگذاران، از جمله صندوقهای پوشش ریسک با اهرم مالی بالا است. این ساختار حکمرانی هیچ کمبودی از نظر تخصص مالی عالی ندارد؛ اما متأسفانه، این ساختار مالی بسیار «نوآورانه» و مبتنی بر بدهی، به هیچ وجه مناسب یک خدمت عمومی با ریسک پایین نیست و انگیزههای سرمایهگذاران بهشدت با خیر و منفعت عمومی ناهماهنگ و ناهمسو است.
عکس: ویکتوریا جونز/ معترضان در فوریه ۲۰۲۵ در محوطه بیرونی دادگاه عالی لندن خواستار ملی شدن شرکت تمسواتر شدند.
ملیسازی یا دولتیسازی کامل با مشکلات معکوسی مواجه است. در این سناریو، انگیزههای شرکت طبق قانون با منفعت عمومی همسو میشود، اما بدون انضباط و تخصص تجاری، دلیلی وجود ندارد که انتظار داشته باشیم مجموعه بهطور تخصصی و کارآمد اداره شود. تجربیات گذشته از راهآهن بریتانیا (British Rail) گرفته تا فولاد بریتانیا (British Steel) و بریتانیش لیلند (British Leyland) این خطر را بهوضوح نشان میدهد.
بنابراین برای خدمات عمومی، «کنترل عمومی» باید به معنای جستجوی ساختارهای حکمرانی با اهدافی باشد که با اهداف عموم مردم همسو هستند. این نباید به اشتباه اینگونه تفاسیر شود که خود بخش دولتی لزوماً باید نقش مرکزی را در مالکیت یا اداره شرکت ایفا کند. این باور غلط هزینه سنگینی برای بریتانیا (و شرکتهای خدمات عمومی) داشته است و باید یک بار برای همیشه کنار گذاشته شود.
با کنار گذاشتن این باور، چه ساختارهای حکمرانی جایگزینی میتوانند توازن بهتری نسبت به دو حد افراطی «ملیسازی» یا «خصوصیسازی» ایجاد کنند؟
همسو کردن انگیزههای شرکتهای خدمات عمومی با منافع مردم، میتواند به سادهترین و مؤثرترین شکل از طریق تبدیل آنها به «شرکتهای منفعت عمومی» (Public-Benefit Companies) انجام شود؛ شرکتهایی که هدف اصلی و قانونی آنها ارائه خدمات باکیفیت است و سودآوری در مرتبه بعدی و زیرمجموعه این هدف گستردهتر قرار میگیرد.
این رویکرد این مزیت را دارد که میتوان آن را در چارچوب رژیم فعلی مالکیت و مجوزدهی وارد کرد. اگرچه این اقدام خالی از چالشهای حقوقی احتمالی نیست، اما در اصل نیازی به پرداخت غرامتهای هنگفت به سهامدارانی ندارد که هنگام سرمایهگذاری، سطحی از ریسکهای مقرراتی را در نظر گرفته بودند. خود دولت میتواند یک «سهم طلایی» یا ویژه به ارزش اسمی یک پوند خریداری کند؛ از همان نوع سهامی که برای نگهداری شرکتهایی مانند BAE Systems، رولز-رویس و بعدتر رویال میل در مالکیت داخلی استفاده شد.
مهمتر این که، شرکتهای خدمات عمومی فراتر از «شرکتهای B» یا B Corps عمل خواهند کرد؛ شرکتهایی که موظف به رعایت استانداردهای بالای عملکرد اجتماعی، محیطزیستی، شفافیت و پاسخگویی هستند. در عوض، الزامات حکمرانی سختگیرانهتری متناسب با نیازها و استانداردهای خود خواهند داشت. این استانداردها میتوانند آماده و موجود باشند. برای مثال، نهاد Ofgem در حال حاضر شرکتهای انرژی را ملزم به رعایت برخی استانداردهای بینالمللی محیط زیستی میکند یا ذینفعان میتوانند با همکاری یکدیگر استانداردهای خاصِ آن صنعت را توسعه دهند.
با این ساختار محوری، روشهای مختلفی برای ارتقای رژیم حکمرانی وجود دارد. به عنوان مثال، میتوان شرکتهای خدمات شهری را ملزم کرد که حداقل درصدی از سهام آنها بهطور عمومی در بورس عرضه و معامله شود که این امر به شفافیت و انضباط بازار کمک میکند. شرکتهای خدماتی که سهامشان در بورس عرضه شده، معمولاً در تمام شاخصها عملکرد بهتری نسبت به سایر گزینهها داشتهاند.
برای تقویت بیشتر انگیزههای عمومی، پاداش و حقوق مدیران ارشد میتواند به پیامدهای منفعت عمومی گره بخورد. همچنین این هدف با ملزم کردن هر شرکت به ایجاد یک «گروه مستقل از مشتریان» و دخالت دادن نظرات آنها در تمام ابعاد تصمیمگیری شرکت قابل دستیابی است. شواهد خوبی در سراسر بخش خدمات عمومی وجود دارد که نشان میدهد مشارکت مشتریان، پیامدها و نتایج را بهبود میبخشد.
در نهایت، این امر مستلزم تغییر پارادایم در فرهنگ و ساختار نظارت و تنظیمگری است؛ ساختاری که در حال حاضر بین «تسخیر مقرراتی» (Regulatory Capture) و «بیاعتمادی متقابل» نوسان میکند و بهوضوح شکست خورده است. شرکتهای منفعت عمومی از نظر ساختاری موظف خواهند بود همان خروجیهایی را بخواهند که تنظیمگرانِ مدافعِ منافعِ عمومی میخواهند. حسابداری شفاف و دفتر باز (Open-book accounting) به یک روال عادی تبدیل میشود؛ چرا که هم تنظیمکننده و هم تنظیم شونده، اولویت خود را بر ارائه خدمات عمومی باکیفیت قرار میدهند.
لازم است دولت پیش از آن که بلاتکلیفی و عدم قطعیت هزینههای بیشتری را بر پیکر شرکتهای شکننده و همچنین مالیه عمومی وارد کند، نیت خود را درباره کنترل عمومی شفاف سازد. ما معتقدیم ساختار «منفعت عمومی»، توازن بسیار بهتری میان انگیزههای خیر عمومی و تخصص عملیاتی با هزینهای بسیار کمتر برای مصرفکنندگان، سرمایهگذاران و دولت ایجاد خواهد کرد. هزینهای که به جای صدها میلیون پوند، در حد چند پوند محاسبه خواهد شد. اندی برنهام با شهامت در متفاوت بودن به قدرت رسید؛ شهامت در متفاوت بودن، باید رویکرد او را در قبال کنترل عمومی خدمات شهری نیز شکل دهد.
منبع: