چین چگونه فقر شدید را ریشه‌کن کرد؟

الگوی محرومیت‌زدایی چین از مهم‌ترین تجربه‌های معاصر در این زمینه است. اهمیت آن تنها به دلیل نتایج به دست آمده در داخل این کشور نیست؛ چرا که بخشی از این روند در قالب همکاری‌های اقتصادی در کشورهای در حال توسعه به دست آمده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در جدیدترین گزارش خود به واکاوی این تجربه پرداخته است. نتایج این مطالعه نشان می‌دهد کاهش پایدار محرومیت در تجربه چین حاصل ترکیب رشد اقتصادی، توسعه زیرساخت‌ها، مداخلات هدفمند منطقه‌ای، ایجاد فرصت‌های تولید و اشتغال، توانمندسازی اقتصادی، حمایت اجتماعی و هدف‌گیری دقیق خانوارها و مناطق محروم است. این گزارش تاکید می‌کند تجربه محرومیت‌زدایی چین از سه منظر برای ایران آموزنده است: اول ساختار کلان مدیریتی در محرومیت زدایی، دوم نوع مداخله در محرومیت‌زدایی، با اولویت کنشگری توسعه محور و سوم هم‌راستاسازی سرمایه‌گذاری در زیرساختی با توسعه اقتصادی مناطق محروم. در ادامه خلاصه‌ای از این گزارش ارائه می‌شود.

پروژه فقرزدایی و محرومیت‌زدایی در چین

بررسی تجربه چین در محرومیت‌زدایی برای سایر کشورهای درحال توسعه آموزنده است. دولت چین در دو سطح ملی و بین‌المللی برنامه‌های محرومیت‌زدایی را پیش برده و در هر دو موفقیت‌های زیادی به دست آورده است. تجربه محرومیت‌زدایی چین با یک میلیارد و 400 میلیون نفر جمعیت توانسته است فقر شدید را به صفر درصد برساند. موفقیت چین در کاهش فقر، حاصل ترکیبی از رشد اقتصادی پایدار، اصلاحات ساختاری، برنامه‌های هدفمند فقرزدایی و گسترش نظام حمایت اجتماعی است. چین از اواخر دهه ۱۹۷۰ تا دهه ۲۰۲۰ سیاست‌های خود را از حمایت‌های اولیه برای تأمین حداقل معیشت و بهبود تولید کشاورزی، به سمت سیاست‌های توسعه‌محور، هدف‌گیری جغرافیایی و در نهایت شناسایی و حمایت مستقیم از خانوارهای فقیر سوق داده است. اهمیت مطالعه این تجربه برای ایران از آن لحاظ بیشتر می‌شود که بخش مهمی از این تحول در دوره‌ای رخ داده که تقریباً با دوره اجرای برنامه‌های اول تا هفتم توسعه در ایران همزمان بوده است.

کاهش فقر در چین طی چهار دهه اخیر، یکی از چشمگیرترین دستاوردهای اقتصادی - اجتماعی در تاریخ معاصر است. گزارش مشترک بانک جهانی و مرکز تحقیقات توسعه شورای دولتی چین، دستاوردهای این کشور از نظر سرعت و مقیاس در تاریخ بی‌سابقه می‌داند؛ به‌نحوی‌که این کشور موفق شده است فقر شدید را تقریبا ریشه‌کن کند. برای نمونه، بین سال‌های ۱۹۷۸ تا ۲۰۱۹ ، فقط نرخ فقر روستایی چین - براساس خط فقر ملی- از ۹۷.۵ درصد به ۰.۶ درصد کاهش یافته که به معنای خروج ۷۶۵ میلیون نفر از جمعیت روستایی از فقر شدید است.

از منظر جهانی و با استفاده از خط فقر ۱.۹ دلار در روز، تقریبا ۸۰۰ میلیون نفر از فقر شدید خارج شده‌اند و چین به‌تنهایی سهم ۷۵ درصدی در کاهش این فقر جهانی داشته است. اگرچه در ابتدا رشد اقتصادی با افزایش نابرابری همراه بود، از سال ۲۰۰۸ به بعد، سیاست‌های هدفمند دولت به کاهش تدریجی نابرابری نیز منجر شده است.

جزییات سیاستگذاری محرومیت‌زدایی

ردپای سیاست‌های جدید محرومیت‌زدایی در چین را باید از همان دهه 1970 میلادی و همزمان با آغاز اصلاحات اقتصادی مشهور به «سیاست درهای باز» جست‌وجو کرد؛ تحولی که به معنای گشودن اقتصاد چین به روی تجارت خارجی و سرمایه‌گذاری بین‌المللی بود. این سیاست با هدف اصلی خروج از الگوی اقتصاد بسته و جایگزینی واردات و حرکت به سوی اقتصاد صادرات‌محور و تعامل فعال با اقتصاد جهانی ایجاد شد. این سیاست طی سال‌های بعد به رشد سریع اقتصادی، افزایش صادرات، ورود سرمایه‌گذاری خارجی، از طریق انتقال فناوری و شیوه‌های مدیریتی نوین منجر شد. یکی از اهداف دولت پس از انجام اصلاحات، توسعه نیروی انسانی بود و سیاست درهای باز از طریق ایجاد رشد اقتصادی، گسترش اشتغال و افزایش درآمد در مناطق مختلف چین، می‌توانست زمینه اقتصادی لازم را برای اجرای برنامه‌های هدفمند کاهش فقر فراهم کند. بررسی تجربه چین در محرومیت‌زدایی در بازه زمانی اواخر دهه 1970 تا اوایل دهه 2020 بیانگر آن است که این روند از الگوی ساده حمایتی به سمت یک نظام پیچیده، توسعه‌محور و هدفمند حرکت کرده است که می‌توان آن را به چهار دوره تقسیم‌بندی کرد:

مرحله اول: فقرزدایی از نوع حمایتی 

در این مرحله اولویت نخست دولت، نه اجرای برنامه‌های بلندمدت و پیچیده، بلکه نجات فوری جمعیت چین از گرسنگی و تأمین حداقل‌های معیشت بود و به همین منظور دولت به حمایت از کشاورزان روی آورد. به همین دلیل، این دوره را «فقرزدایی از نوع امدادی یا حمایتی» می‌نامند اما این حمایت به معنای صرف حمایتی - خدماتی رفاهی یا امدادی نبوده است و حمایت از تولید و بهبود وضعیت کشاورزی آنان را نیز شامل می‌شود. اگرچه این مرحله فاقد ساختار نهادی منسجم برای فقرزدایی بود، دقیقاً در همین دوره زمینه‌های تحول اقتصادی از طریق اصلاحات بنیادین در بخش کشاورزی فراهم شد که خود مهم‌ترین موتور محرک کاهش فقر در دهه‌های بعدی است. برای دولت چین بین «سیاست فقرزدایی» و «سیاست توسعه اقتصادی» در این مرحله تفکیک روشنی وجود نداشته است.

مرحله دوم: فقرزدایی توسعه‌محور 

در این مرحله از برنامه‌های ملی توسعه و کاهش فقر بود که در سال 1986 با ایجاد گروه پیشرو دولتی «برای توسعه و کاهش فقر» انسجام بیشتری یافت. مأموریت این نهاد، هماهنگ‌سازی مجموعه بزرگی از اقدامات و راهکارهای مبتکرانه برای فقرزدایی بود؛ تلاش در جهت تسریع توسعه اقتصادی در مناطق فقیر. تلاشی که با بازنگری در ایده توسعه و آموخته‌های تجربه‌های قبلی چین و سایر کشورها در محرومیت‌زدایی محقق شد. این برنامه از این جهت پی‌ریزی شد که هم نرخ فقر روستایی کماکان بالا بود و هم نابرابری‌های منطقه‌ای در حال افزایش بود. سیاستگذاران متوجه شدند رشد اقتصادی به تنهایی نمی‌تواند همه فقرا را پوشش دهد و نیاز به مداخلات هدفمند احساس شد. به همین دلیل، دولت چین با الهام از تجربه کشورهای شرق آسیا، رویکردی دوگانه را در پیش گرفت: رشد اقتصادی گسترده به همراه برنامه‌های خاص فقرزدایی برای مناطق محروم. این تغییری بسیار مهم بود و حرکت تدریجی دولت به سوی هدف‌گذاری دقیق‌تر در سطح محلی را شامل شد. دولت که در مرحله قبل، توسعه و حمایت از اشتغال را در پیش گرفته بود، در این مرحله با دنبال کردن همین روند و توسعه آن، به موازات آن سیاست‌های هدفمند خدماتی - رفاهی را در مناطق محروم در پیش گرفت تا چتر حمایتی و انواع اقدامات محرومیت‌زدایی خود را گسترش دهد.

برای اولین بار، درآمد سرانه روستایی به عنوان شاخص برای شناسایی مناطق هدف تدوین شد. نزدیک به ۷۰۰ شهرستان از مجموع 2100 شهرستان، به عنوان مناطق فقیر تعیین شدند. این شهرستان‌ها علاوه بر بودجه‌های استانی، از منابع مالی ویژه دولت مرکزی نیز بهره‌مند شدند. یکی دیگر از ابتکارات مهم این دوره، حمایت از توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط در روستاها بود. این بنگاه‌ها که عمدتاً در صنایع سبک و تبدیلی فعالیت می‌کردند، توانستند نیروی کار مازاد بخش کشاورزی را جذب کنند و درآمد غیرکشاورزی خانوارهای روستایی را افزایش دهند. براساس گزارش بانک جهانی، تعداد این بنگاه‌ها از ۱.۵ میلیون در سال ۱۹۷۸ به ۲۳ میلیون در سال ۱۹۹۶ رسید و بیش از 130 میلیون شغل در مناطق روستایی ایجاد کرد.

مرحله سوم: فقرزدایی همراه با اصلاحات نظام تأمین اجتماعی

این دوره سیاست‌های توسعه‌ای و سیاست‌های حمایت اجتماعی درهم تنیده شدند. دولت چین به این درک رسید که تکیه بر رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری زیرساختی به تنهایی برای مقابله پایدار با فقر به خصوص در میان قشر آسیب‌پذیر کافی نیست. به همین جهت، طرح‌های جدید زیادی برای فقرزدایی و توسعه در مناطق روستایی تعریف شد؛ این بار دقیق‌تر و هدفمندتر از قبل. دولت فهرست مناطقی را که باید هدف این طرح قرار می‌گرفت از سطح کلان منطقه‌ای به سطوح خردتر آورد. بهبود دقت مکانی، کیفیت اجرای برنامه‌های فقرزدایی را به طور چشمگیری افزایش داد و به دولت امکان داد تا منابع را به صورت دقیق‌تر به مناطقی که بیشترین نیاز را داشتند عرضه کند.

همچنین دولت در راستای سیاست محرومیت‌زدایی خود، نظام تأمین اجتماعی را به مثابه حلقه مهم زنجیره اقدامات محرومیت‌زدایی پایدار در دستور کار قرار داد. این اقدام در مناطق روستایی شامل سه رکن اصلی بود: نخست، کمک‌های اجتماعی مانند طرح حداقل درآمد که در سال ۲۰۰۷ به طور ملی در مناطق روستایی راه‌اندازی شد و برای اولین بار، تضمین حداقل درآمد را برای خانوارهای واجد شرایط فراهم آورد. دوم، بیمه اجتماعی، مانند مستمری پایه برای سالمندان روستایی (که بین سال‌های 2009 تا 2013 پوشش آن سه برابر شد) و بیمه درمانی همگانی که تقریباً تمام جمعیت روستایی را تا سال ۲۰۲۰ تحت پوشش قرار داد. سوم، رفاه اجتماعی شامل برنامه‌های حمایتی در حوزه مسکن، آموزش و معیشت بود.

مرحله چهارم: محرومیت‌زدایی هدفمند 

این مرحله مهم‌ترین تحول در حوزه محرومیت‌زدایی چین است. چین که موفق شده بود تا ابتدای دهه 2010 فقر مطلق در مناطق روستایی را به زیر 10 درصد کاهش دهد، طرح بلندپروازانه خود را برای ریشه‌کن‌سازی فقر مطلق آغاز کرد. چین سیاست دوگانه توسعه‌محور و حمایت‌محور را ادامه داد، با این تفاوت که تمرکز سیاستگذاری خود را از منطقه‌محوری به گروه‌های خاص مانند خانوارهای فقیر تغییر داد. این دگرگونی اساسی به معنای عبور از سیاست‌های کلی و منطقه‌ای به سمت شناسایی، ثبت و حمایت دقیق از جمعیت هدف بود. دولت برای تحقق این هدف از چند کارویژه برای حمایت از مناطق فقیر و خانوارهای فقیر بهره برد.

اولین مورد تأسیس صندوق‌های کاهش فقر بود. از سال ۲۰۱۳ تا سال ۲۰۲۰ ، نزدیک به ۱.۶ تریلیون یوآن از طریق صندوق مبارزه با فقر در سطوح مختلف دولت هزینه شد. علاوه بر بودجه دولتی، منابع عظیمی از طریق وام‌های خرد بانک‌های دولتی و شرکت‌های خصوصی تأمین شد. در سطح نیروی انسانی، ۲.۹ میلیون نیرو به روستاهای محروم اعزام شدند تا به صورت مستقیم بر اجرای برنامه‌ها نظارت کنند.

دومین مورد شناسایی تعداد فقرا و ابعاد فقر بود. فرآیند شناسایی دقیق فقرا برای اولین بار، به صورت ترکیبی از رویکرد «بالا به پایین» و «پایین به بالا» انجام شد. دولت سهمیه‌ای از تعداد فقرا را برای هر استان تعیین کرد و در سطح محلی، نزدیک به ۸۰۰,۰۰۰ کارمند به روستاها اعزام شدند تا تک‌تک خانوارها را ثبت‌نام کنند. نکته کلیدی این بود که درآمد تنها معیار نبود، بلکه شاخص‌های چندبعدی مانند کیفیت مسکن، کالاهای بادوام، و دسترسی به خدمات نیز بررسی شد.

مورد بعدی تأمین نیازهای اساسی فقرا و ادامه سیاست‌های حمایتی هدفمند بود. تأمین غذای کافی، پوشاک مناسب، آموزش اجباری، ارائه خدمات پزشکی پایه، تسهیلات برای ساخت مسکن ایمن، تأمین آب آشامیدنی سالم و غیره برای گروه‌های محروم، ازجمله سیاست‌هایی بود که به صورت هدفمند ادامه یافت.

جمع‌بندی

درمجموع، تجربه محرومیت‌زدایی در چین نشان می‌دهد که موفقیت در کاهش محرومیت‌ها و فقر حاصل سیاست واحد و تک‌مرحله‌ای نبوده، بلکه نتیجه تکامل تدریجی سیاست‌ها در چهار مرحله اصلی بوده است: حمایتی مبتنی بر تولید کشاورزی، محرومیت‌زدایی توسعه‌محور یا تداوم سیاست حمایت از تولید کشاورزی مرحله قبل به همراه هدف‌گذاری دقیق‌تر و ارائه خدمات رفاهی، توسعه‌محور پایدار همراه با تأمین اجتماعی، و نهایتاً محرومیت‌زدایی هدفمند. این تحول، از یک سو بازتاب رشد اقتصادی و ظرفیت نهادی دولت چین است و از سوی دیگر نشان می دهد که فقرزدایی پایدار نیازمند ترکیب چند ابزار است: توسعه زیرساخت، حمایت اجتماعی، برنامه‌ریزی منطقه‌ای، کمک‌های نقدی و غیرنقدی، و هدف‌گیری دقیق خانوارهای فقیر. از این منظر، تجربه چین برای تحلیل سیاست‌های کاهش فقر در سایر کشورها نیز واجد اهمیت نظری و عملی است.