سیاست‌گذاری بر اساس «ساعت قدیم»

مسئلۀ تغییر ساعت رسمی کشور در ایران صرفاً یک بحث فنی درباره مدیریت انرژی یا تنظیم ساعات اداری نیست، بلکه نمونه‌ای شاخص از بحران نهاد در ساختار حکمرانی ایران محسوب می‌شود. این مقاله با استفاده از رویکرد جامعه‌شناسی سیاسی و اقتصاد نهادگرا، تلاش می‌کند نشان دهد که چگونه تصمیم‌گیری درباره تغییر ساعت رسمی کشور، به عرصه‌ای برای بازنمایی تعارض میان منطق سیاست مدرن و منطق پیشاسیاست در ایران تبدیل شده است. در این پژوهش، ضمن بررسی تاریخی تغییر ساعت رسمی کشور از دهه ۱۳۷۰ تاکنون، ابعاد حقوقی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی آن تحلیل شده و نشان داده می‌شود که چگونه بی‌ثباتی نهادی و غلبه تصمیمات فردمحور بر قواعد پایدار، موجب شکل‌گیری نوعی «تعادل ناکارآمد» در سیاست‌گذاری ایران شده است (Rothstein, 2005).

نتایج مقاله نشان می‌دهد که مسئلۀ اصلی نه خود تغییر ساعت، بلکه ناتوانی ساختار سیاست‌گذاری ایران در تثبیت قواعد پایدار و کاهش عدم قطعیت است. از منظر بوردیو، سیاست‌گذاران ایرانی در میدانی عمل می‌کنند که قواعد آن هنوز مبتنی بر منطق سنتی، شخصی و پیشانهادی است و همین امر مانع از موفقیت حتی سیاست‌گذاران دارای اراده اصلاحی می‌شود (Bourdieu, 1990). مقاله در نهایت استدلال می‌کند که بحران تغییر ساعت رسمی کشور، تجلی بحران بزرگ‌تری به نام بحران نهاد در ایران معاصر است.

مقدمه

زمان، مهم‌ترین عنصر نظم اجتماعی مدرن است. توسعه بدون نظم زمانی ممکن نیست و نظم زمانی نیز بدون نهادهای پایدار شکل نمی‌گیرد. اگر دولت مدرن را نظامی برای کاهش عدم قطعیت بدانیم، یکی از ابتدایی‌ترین وظایف آن، تثبیت قواعد زمانی و هماهنگ‌سازی فعالیت‌های جمعی جامعه است (North, 1990). در ایران، مسئلۀ تغییر ساعت رسمی کشور طی سه دهه اخیر به یکی از مناقشه‌برانگیزترین مسائل سیاست‌گذاری عمومی تبدیل شده است. در حالی که اغلب گزارش‌های کارشناسی دولت، مجلس و وزارت نیرو بر ضرورت اجرای آن تأکید کرده‌اند، سیاست‌گذاری رسمی کشور بارها دچار نوسان شده است (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ۱۴۰۴). این نوسان صرفاً ناشی از اختلاف نظر کارشناسی نیست؛ بلکه بازتاب تعارضی عمیق‌تر میان دو نوع فهم از جامعه و حکومت است: فهم نهادی مدرن که بر قواعد پایدار، پیش‌بینی‌پذیری و برنامه‌ریزی تأکید دارد، و فهم پیشاسیاستی که مبتنی بر روابط شخصی، تشخیص فردی و مقاومت در برابر نظم انتزاعی مدرن است (Acemoglu & Robinson, 2012)[1].

در بسیاری از کشورها، تغییر ساعت رسمی (DST)[2] به‌عنوان راهکاری برای استفاده بهتر از نور روز و کاهش مصرف انرژی مطرح شده است. از جمله اهداف و انگیزه‌های اصلی این سیاست، افزایش بهره‌وری از روشنایی طبیعی و صرفه‌جویی در مصرف انرژی است. در ایران نیز این تجربه از دهه ۱۳۷۰ آغاز شد و تا سال ۱۴۰۰ به صورت متناوب اجرا می‌شد. هم‌زمان با افزایش استفاده از برق و فشار بر شبکه، بحث بازگشت به تغییر ساعت رسمی دوباره قوت گرفته است. اما بنا به دلایل مختلف نهادی، فرهنگی و سیاسی، اجرای هر ساله و ثابت این تغییر با چالش‌های متعددی مواجه شده است. در این گزارش پژوهشی با نگاهی جامع به پیشینه تاریخی، گزارش‌های فنی و حقوقی موجود، و تحلیل جامعه‌شناختی به بررسی موضوع می‌پردازیم و در نهایت به پرسش اصلی پاسخ می‌دهیم که چرا با وجود علاقه کارشناسان و بدنۀ کارشناسی، سیاست‌گذار ایرانی در تغییر ساعت رسمی موفق عمل نکرده است؟

تقریباً از سال‌های اول دهه‌ی هفتاد بود که در ابتدای شش‌ماه‌های سال یعنی در عید نوروز و بوی ماه مدرسه موضوع تغییر ساعت رسمی کشور هم در زندگی ایرانیان رخنه کرده بود، و همه، دانش‌آموزش و دانشجو؛ کارمند و خانه‌دار؛ کارگر و زارع؛ مدیر و ملاک، بر این اساس برای زندگی‌شان برنامه‌ریزی می‌کردند. من هم که در آن سال‌ها دانش‌آموز بودم، همیشه با این پرسش مواجه بودم، که آیا این کار از ساعت مدرسه می‌کاهد یا به ساعت خواب و استراحت من اضافه می‌کند، که قاعدتاً در جستجوی نفع شخصی و لذت خودم در کمتر رفتن به مدرسه بودم! بعلاوه اینکه درکی هم از این موضوع نداشتم که یک ساعت جلو کشیدن به چه معناست، یا از سوی دیگر، یک ساعت عقب کشیدن، و برگشتن به حالت سابق نیز به چه معناست؟ در کنار این موضوع، به‌واسطه‌ی شغل پدرم، با کارگران و زارعانی سروکار داشتیم که همواره بر اساس ساعت قدیم فعالیت می‌کردند، منتهی، در مواجه با کارمندان و دیگر کسانی که از شهر آمده بودند، همیشه در هنگام قرار این سوال را مطرح می‌کردند که مثلا برای آمدن بر سر یک قرار بر اساس ساعت قدیم یا جدید می‌آیم؟ نتیجه‌اش شکل‌گیری جامعه‌ای با دو مدل ذهنی و کاری بود! کسانی که دوست داشتند قاعدتاً همیشه بر اساس ساعت قدیم فعالیت کنند! و تغییری در نظم زندگی‌شان ایجاد نشود، و کسانی که با اتکاء و اعتماد به سیاست‌های دولتی، این کار را ضروری تلقی می‌کردند، و باور داشتند که این تصمیم جمعی که توسط دولت و مجلس و دیگر سازمان‌های سیاسی کشور اتخاذ شده است، حتماً همسو با منافع ملی است، بنابراین خود را با این تصمیم همراه می‌کردند!

بنابراین، تمامی اقشار، از دانش‌آموز و دانشجو گرفته تا کارمند و خانه‌دار، کارگر و کشاورز، و مدیر و ملاک، ناگزیر بودند ریتم زندگی خود را با این نظم جدید هماهنگ کنند. نویسنده که در آن دوران دانش‌آموز بوده، به‌خاطر می‌آورد که چگونه این تغییرات برای یک ذهن نوجوان، تنها از زاویه نفع شخصی و گریز از مدرسه (اینکه آیا از ساعت مدرسه کاسته می‌شود یا به زمان استراحت افزوده می‌گردد) تحلیل می‌شد. در آن زمان، درک منطق کلانِ «یک ساعت جلو کشیدن یا عقب بردن زمان» برای بسیاری مبهم بود.

از سوی دیگر، تقاطع زندگی شهری و روستایی تضادهای جالبی خلق می‌کرد؛ کشاورزان و کارگرانی که همواره بر مدار «ساعت قدیم» فعالیت می‌کردند، در مواجهه با کارمندان و شهرنشینان با این پرسش سردرگم‌کننده روبه‌رو می‌شدند که برای قرار ملاقات باید بر اساس «ساعت قدیم» حاضر شوند یا «جدید»؟ نتیجه این وضعیت، شکل‌گیری جامعه‌ای با دو مدل ذهنی و کاری مجزا بود. گروهی که دوست داشتند تحت هر شرایطی به همان نظم سنتی و ساعت قدیم پایبند بمانند تا تغییری در رویه زندگی‌شان ایجاد نشود ؛ و گروهی دیگر که با اعتماد به سیاست‌های دولتی، این تصمیم جمعیِ مصوب دولت و مجلس را ضروری و همسو با منافع ملی دانسته و خود را با آن همراه می‌کردند.

اما، با روی کار آمدن دولت اول احمدی‌نژاد بود که این دولت با حمایت طبقات خرده‌بوژوزا (نه متوسط و کارگر) که اکثراً تغییر ساعت رسمی را غیرمنطقی قلمداد می‌کردند، و برای‌شان راحت‌تر این بود که در مواجه با دیگران دچار «ابهام» در گفتن اینکه ساعت قدیم یا جدید نشوند، بالاخره این موضوع را تغییر دادند، هرچند که در سال 1386 مجلس مستقر، موضوع را تبدیل به قانون کرد، که تا سال 1400 دیگر هر سال این موضوع اجرا می‌شد!

دوپارگی مدل ذهنی جامعه: سرگردانی تاریخی میان «ساعت قدیم» و «ساعت جدید»

ماکس وبر نشان می‌دهد که عقلانیت مدرن بدون انضباط زمانی ممکن نیست (Weber, 1978). سرمایه‌داری صنعتی، دولت بوروکراتیک و آموزش مدرن، همگی مبتنی بر استانداردسازی زمان هستند. از همین رو، تغییر ساعت رسمی کشور را نمی‌توان صرفاً یک مسئله فنی دانست؛ این سیاست بخشی از فرایند هماهنگ‌سازی جامعه با منطق زندگی مدرن است. در ایران، زمان همواره عرصه‌ای برای منازعه میان سنت و دولت مدرن بوده است. ایران معاصر هم‌زمان با چند تقویم و چند نظم زمانی زندگی می‌کند: تقویم رسمی، تقویم مذهبی، تقویم انقلابی و حتی نظم‌های غیررسمی محلی. همین چندپارگی زمانی موجب می‌شود که حتی سیاستی به ظاهر ساده مانند تغییر ساعت رسمی نیز به نزاعی هویتی و ایدئولوژیک تبدیل شود.

مفهوم استفاده بیشتر از نور روز (DST) برای نخستین‌بار پیش از انقلاب در ایران در سال ۱۳۵۶ به کار رفت. بر اساس مصوبه دولت آن زمان، ساعت رسمی کشور در چهارم فروردین ۱۳۵۷ یک ساعت به جلو کشیده شد. پس از انقلاب این روند موقتا متوقف شد تا اینکه در سال ۱۳۷۰، دولت هاشمی رفسنجانی بار دیگر تغییر ساعت را برای صرفه‌جویی در مصرف انرژی آغاز کرد. از آن زمان تا شهریور ۱۳۸۶، هر سال بر اساس مصوبه هیئت دولت، ساعت رسمی کشور در اول فروردین یک ساعت به جلو و در سی‌ام شهریور یک ساعت به عقب تنظیم می‌شد. در شهریور ۱۳۸۶، مجلس قانون «تغییر ساعت رسمی کشور» را تصویب کرد تا این روند دائمی گردد (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ۱۴۰۴).

در دوره ریاست جمهوری احمدی‌نژاد این قانون با پیشنهاد دولت برای دو سال متوقف شد؛ اما بار دیگر در سال ۱۳۸۸ مجلس قانون ۱۳۸۶ را لازم‌الاجرا اعلام کرد. سرانجام در سال ۱۴۰۱ (اسفند ۱۴۰۰)، نمایندگان مجلس یازدهم طرحی را تصویب کردند که لایحه نسخ قانون تغییر ساعت رسمی کشور نام داشت و تغییر ساعت در کشور را ممنوع کرد. این طرح پس از تصویب نهایی در مجلس و تأیید شورای نگهبان در سال ۱۴۰۱ به قانون تبدیل شد و از اول فروردین ۱۴۰۲ اجرایی شد؛ بر این اساس دولت مجاز به تغییر ساعت رسمی کشور نیست. به عنوان نتیجه، از سال ۱۴۰۲ به بعد هر سال ساعت‌ها ثابت مانده و تنها ساعات کاری ادارات ممکن است بنا به قانون مدیریت خدمات کشوری تنظیم شود.

این سیر تطور قانونی، نوسان آشکار میان تصمیم‌های اجرایی دولت و اعمال قاعده قطعی توسط مجلس را نشان می‌دهد: هر گاه قدرت اجرایی قوی عزم انجام تغییر را داشت، قوانین موقت صادر می‌شد و برعکس هر گاه مجلس وارد میدان شد، روند تغییر ساعت یا ادامه یافت یا کاملاً لغو شد. به‌عبارت دیگر، روندی پرنوسان و بی‌ثبات که منجر به وضعیت فعلی «قانون‌گذاری معکوس» شده است.

این سیر تطور پرنوسان، پرده از یک آنارشی نهادی برمی‌دارد: هر زمان قدرت اجرایی قوی اراده می‌کرد، احکام موقت صادر می‌شد و هرگاه مجلس مداخله می‌کرد، رویه یا تثبیت یا کاملاً لغو می‌گردید. این «قانون‌گذاری معکوس» و بی‌ثبات، دقیقاً در نقطه مقابل رسالت یک سیاست‌گذار موفق است که وظیفه اصلی‌اش کاهش عدم قطعیت برای ممکن ساختن برنامه‌ریزی است. توسعه نیازمند عبور از بخت‌واقبال و اتکا به برنامه است. «لبخند» کلید جادویی توسعه است؛ سیاستی برآمده از تفکر یونانی (مانند درام ارسطو)، که «آری گفتن به زندگی» را ترویج کرده و مسئولیت رفاه را بر دوش مشترک دولت و جامعه می‌گذارد. وقتی این آگاهی شکل بگیرد که سرنوشت جامعه در دستان خودشان است، لبخند رضایت نیز محقق می‌شود. با انتخاب متعهدانه این مسیر دشوار و داشتن قطب‌نمایی مبتنی بر فلسفه و رفاه، می‌توان به معجزه توسعه (همانند آلمان و ژاپنِ پس از جنگ، یا کره جنوبی، چین و برخی از کشورهای حاشیه خلیج فارس) دست یافت.

منطق غایب در سیاست‌گذاری: چرا جهان با «ساعت جدید» همگام است؟

در تبیین منطق اصلی تغییر ساعت رسمی در کشورهای مختلف و ایران، اهداف زیر برجسته شده‌اند:

صرفه‌جویی انرژی:  مطالعات پژوهشگاه نیرو و وزارت نیرو نشان می‌دهد که تغییر ساعت رسمی می‌تواند روزانه حدود ۹۰۵ مگاوات از اوج بار مصرف برق بکاهد و حدود ۲۵۱۶ مگاوات ساعت صرفه‌جویی انرژی ایجاد کند (پژوهشگاه نیرو، ۱۴۰۳). در شرایطی که ایران با بحران ناترازی انرژی مواجه است، این میزان صرفه‌جویی معادل ظرفیت یک نیروگاه بزرگ محسوب می‌شود. همچنین عدم اجرای تغییر ساعت در سال ۱۴۰۲ موجب افزایش حدود ۱۳۷۰ میلیون کیلووات ساعت مصرف برق شد (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ۱۴۰۴). از منظر اقتصاد سیاسی، این مسئله اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. زیرا در شرایط کمبود منابع، سیاست‌هایی که بتوانند بدون سرمایه‌گذاری سنگین مصرف انرژی را کاهش دهند، اهمیت مضاعف دارند.

با جلو کشیدن ساعت در بهار و تابستان، ساعات کاری و فعالیت‌های مردم بیشتر در طی روشنایی طبیعی روز قرار می‌گیرد و نیازی به روشنایی مصنوعی در ساعات اوج مصرف کاهش می‌یابد. این امر در کشورهای با عرض‌های جغرافیایی بالا که تفاوت طول روز در فصول مختلف چشمگیر است مرسوم‌تر است. در ایران نیز بررسی‌های فنی نشان می‌دهد اجرای DST می‌تواند فشار بار شبکه را در اوج مصرف به‌طور قابل ملاحظه‌ای کاهش دهد. برای نمونه، گزارشی از شرکت مدیریت شبکه برق ایران برآورد کرده است که تغییر ساعت رسمی در روز ۹۰۵ مگاوات از اوج بار را کاهش داده و معادل ۲۵۱۶ مگاوات‌ساعت صرفه‌جویی در انرژی ایجاد می‌کند؛ رقمی معادل ظرفیت یک نیروگاه ۱۲۰۰ مگاواتی.

هماهنگی ساعات کاری و زندگی: جلو بردن ساعت رسمی کشور باعث می‌شود ساعات کاری ادارات، مدارس و سایر نهادهای عمومی با زمان طلوع خورشید همگام‌تر شود. هماهنگی بهتر ساعات کاری با روز، به معنای آن است که پایان ساعات اداری در روزهای بلند تابستان مصادف با غروب دیرتر آفتاب باشد و فعالیت‌های بعدازظهر نیاز کمتری به روشنایی مصنوعی داشته باشند.

اعتقادات دینی و فرهنگی: از دید کارشناسان داخلی، جامعه ایران هم‌زمان بر دو محور زمان محلی (رسمی) و زمان خورشیدی (مذهبی) برنامه‌ریزی می‌کند. برخی پژوهش‌ها نشان می‌دهد که ایرانیان به دلیل اعتقادات اسلامی، فعالیت‌های روزمره و به‌ویژه زمان نمازهای جماعت را تا حدی بر اساس زمان خورشیدی تنظیم می‌کنند؛ بدین معنا که ابتدای وقت نماز ظهر را هماهنگ با ظهر شرعی قرار می‌دهند، فارغ از ساعت رسمی. بنابراین کارشناسان معتقدند بسیاری از آثار منفی تغییر ساعت که در کشورهای اروپایی مطرح است (مثلا اختلال خواب شدید یا افزایش حوادث) در ایران آنچنان که معمول است نمایان نمی‌شود، زیرا جامعه ما به صورت خودکار بر اساس نور طبیعی تنظیم می‌شود. این پویش طبیعی روزانه در فرهنگ دینی ما ریشه دارد و نشان‌دهنده آن است که تغییر ساعت تنها مکانیسم مشخص برای انطباق با نور روز نیست.

سیاست‌گذاری کلان: برخی سیاستمداران و کارشناسان حوزه انرژی از تغییر ساعت به‌عنوان یک «راه‌حل کم‌هزینه» یاد می‌کنند که معادلِ احداث یک نیروگاه بزرگ برای کشور است. وزیر نیرو در اردیبهشت ۱۴۰۴ اعلام کرد که «تغییر ساعت رسمی کشور معادل ساخت یک نیروگاه حرارتی بزرگ، صرفه‌جویی در مصرف برق به همراه دارد». وی افزود که این امر توانایی صرفه‌جویی بیش از ۱۰۰۰ مگاوات مصرف برق را دارد (برابر ظرفیت یک نیروگاه حرارتی). با این حال بسیاری از صاحب‌نظران تأکید می‌کنند که این صرفه‌جویی نباید جای اصلاحات ساختاری در فرهنگ مصرف انرژی و توسعه زیرساخت‌ها را بگیرد. تغییر ساعت رسمی در کنار ترغیب مردم و توسعه انرژی‌های نو می‌تواند یک گام میان‌مدت موثر باشد، اما نیازمند زیرساخت و مشارکت عمومی است.

درد مزمن بی‌نهادی: رسوب ذهنیت «ساعت قدیم» و بی‌اعتباری قواعد پایدار

بو روثستاین در کتاب مسئله اعتماد و دام‌های اجتماعی توضیح می‌دهد که جوامع گرفتار در دام بی‌اعتمادی، حتی در مواجهه با سیاست‌های مفید نیز قادر به همکاری جمعی نیستند (Rothstein, 2005)[3]. در ایران، بی‌ثباتی مداوم قوانین موجب کاهش اعتماد عمومی به سیاست‌گذاری شده است. زمانی که قانونی طی چند دهه بارها تصویب، لغو و مجدداً بازگردانده می‌شود، جامعه به این نتیجه می‌رسد که قواعد رسمی پایدار نیستند. در چنین شرایطی، افراد ترجیح می‌دهند به نظم‌های غیررسمی و شخصی تکیه کنند؛ همان چیزی که در فرهنگ عامه با تعبیر «ساعت قدیم» شناخته می‌شود. بوردیو مفهوم «میدان»[4] را برای توصیف عرصه‌هایی به کار می‌برد که کنشگران در آن بر اساس قواعد خاصی رقابت می‌کنند (Bourdieu, 1990).

مسئله مهم در ایران آن است که میدان سیاست‌گذاری هنوز کاملاً مدرن نشده است. بسیاری از سیاست‌گذاران در فضایی اجتماعی رشد یافته‌اند که قواعد آن مبتنی بر اقتصاد معیشتی، روابط خویشاوندی و نظم سنتی بوده است. در نتیجه، حتی زمانی که سیاست‌گذار به ضرورت اصلاحات واقف است، میدان سیاسی و نهادی موجود مانع از اجرای موفق سیاست می‌شود. به تعبیر بوردیو، کنشگر اسیر «هابیتوس» خویش است؛ یعنی مجموعه‌ای از عادت‌ها، ادراکات و تمایلاتی که در طول زندگی اجتماعی در او شکل گرفته‌اند (Bourdieu, 1991).

برای فهم بیشتر این مسأله، باید از منظر نهادها و ساختارهای اجتماعی به آن نگاه کرد. پیر بوردیو (جامعه‌شناس فرانسوی) تأکید می‌کند که هر «میدان» اجتماعی (از جمله میدان سیاست) قوانین و قواعد خاص خود را دارد که بازیگران را به رفتار براساس آن اصول مقید می‌کند. به عبارت دیگر، علیرغم اراده یک سیاست‌گذار یا یک دولت، امکان تغییرات اساسی در «قواعد بازی» محدود است، مگر آنکه قواعد میدان (دکسا)[5] تغییر کنند. در مورد تغییر ساعت رسمی، می‌توان گفت بازیگران اصلی سیاست‌گذاری (دولت، مجلس، نهادهای مذهبی، مراکز پژوهشی و غیره) هریک سرمایه اجتماعی، فرهنگی و نمادین خود را در این موضوع دارند و بر اساس «ساعت قدیم» یا «ساعت جدید» موضع گرفته‌اند. بنابراین حتی اگر دولت یا مجلس اراده قوی برای بازگشت به DST نشان دهند، این اراده باید با نظام موجود قواعد (از جمله اعتماد اجتماعی، ساختار اداری و فرهنگی کشور) سازگار شود تا به ثمر برسد.

جنبه مهم دیگر مسأله، اعتماد اجتماعی است. بو روثستاین (دانشمند سیاسی سوئدی) در نظریات خود نشان داده است که تولید اعتماد اجتماعی در جامعه از بالا (یعنی از طریق نهادهای حکومتی و سیاست‌ها) صورت می‌گیرد، نه صرفاً از پایین (فعالیت‌های مدنی). بر این اساس، اگر نهادهای دولتی ایران فاقد مشروعیت و عدالت در تصمیمات باشند، حتی اصلاحات منطقی نیز کارایی لازم را نخواهند داشت. به بیان روثستاین، تنها زمانی سیاست‌های عمومی[6] مانند تغییر ساعت رسمی می‌توانند موفق باشند که سرمایه اجتماعی کافی و اعتماد عمومی برقرار باشد؛ در غیر این صورت افراد صرفاً براساس منافع فردی عمل می‌کنند و از اصلاحات کلان استقبال نمی‌کنند. در شرایطی که مردم به دلیل بی‌ثباتی قوانین و بی‌اعتمادی احتمالی نسبت به تصمیمات وقت‌گذرای مقطعی دولت و مجلس، مطمئن نیستند تکلیف دائمی جامعه چیست، پذیرش یکباره دوباره تغییر ساعت دشوار می‌شود.

رویکرد دیگر این است که سیاست‌گذاری انرژی (از جمله زمان‌بندی مصرف) نیازمند یک توافق نهادی است. مطالعات نشان می‌دهد بخش قابل‌توجهی از جهان پس از سنجش تأثیرات، اجرای DST را متوقف کرده است. در ایران اما این بحث بیشتر به یک مناظره غیردقیق سیاسی تبدیل شده است تا تصمیمی بر اساس توافق علمی. نتیجه این شده که نگرش‌ها و باورهای متفاوت ذینفعان (از کشاورزان و روحانیون تا کارمندان و تکنوکرات‌ها) تبدیل به مانع جدی شده است. شواهد میدانی نشان داده که تا زمانی که «سطح ارتباطی و ائتلاف میان دولت و ذی‌نفعان مختلف» بالا نرود و نهادهای کلیدی شکل نگیرد، نمی‌توان انتظار عملیاتی شدن کامل سیاست را داشت.

از دید جامعه‌شناسی، می‌توان این وضعیت را نمونه‌ای از «تعادل ناکارآمد» دانست: علیرغم اینکه تغییر ساعت منافع اقتصادی مشخصی دارد، ساختارهای موجود (نهادها و رسوم سنتی) به اندازه‌ای قوی‌اند که بازیگران را به ادامه وضعیت کنونی (عدم تغییر) سوق دهند. بدین معنا که سیستم تصمیم‌گیری، حتی اگر تصمیم قاطعانه‌ای از طرف یکی از ارکان گرفته شود، در میدان سیاست (و نهادهای پشت آن) به دام نیروهای پیشاسیاست می‌افتد و پیامد مطلوب را رقم نمی‌زند. به‌نظر می‌رسد که تداوم این سیاست‌گذاری معکوس ریشه در برخی برخی مغالطه‌های نهادی دارد که شاید بررسی آن‌ها بتواند گره از کار این مشکل باز کند:

مغالطه سردرگمی

همانگونه که تا کنون نشان داده شده است، مسئله تغییر ساعت رسمی در ایران، برخلاف تصور رایج، صرفاً یک «مسئله سیاست‌گذاری» نیست که با یک بخشنامه اجرایی یا مصوبه پارلمانی حل‌وفصل شود؛ بلکه ریشه در یک «بحران عمیق نهادی» دارد. اگر بخواهیم مفهوم غامض حکمرانی را در یک کلمه خلاصه کنیم، آن کلمه «نهاد»[7] است؛ نهاد یعنی حاکمیت قواعد، غلبه ضوابط بر روابط، و خلق سازوکاری که عدم قطعیت[8] را تقلیل داده، پیش‌بینی‌پذیری را افزایش و برنامه‌ریزی را ممکن می‌سازد. رفتار ما انسان‌ها در جامعه، متکی بر همین نهادهایی است که اضطراب رویارویی با یکدیگر را کاهش می‌دهند. زمانی که مجذوب توسعه‌یافتگی کشورهای دیگر می‌شویم، اغلب فریب ظواهر فیزیکی (محیط زیست، خیابان‌ها، فرودگاه‌ها و ساختمان‌ها) را می‌خوریم و گمان می‌کنیم با تزریق پول می‌توانیم آن‌ها را وارد کنیم؛ غافل از اینکه موتور محرک توسعه، همین «قواعد نهادینه‌شده» است، و نمی‌توان از ظاهر شهری به کُنه مسیر توسعه پی برد.

در این بستر آشفته، نخستین و کلیدی‌ترین کژفهمی که سیاست‌گذار ما را در تله انداخته است، «مغالطه سردرگمی» است. این مغالطه، بازتاب ناتوانی ساختاری و شناختی جامعه و دولت در هضم دوگانه «ساعت قدیم» و «ساعت جدید» است. در سال ۱۳۸۴ و در دوران دولت احمدی‌نژاد، زمانی که موضوع تغییر ساعت بار دیگر به چالشی ملی بدل شد، سیستم اجرایی به جای نهادینه کردن این قاعده مدرن، در برابر این سردرگمی تسلیم شد. سیاست‌گذار که خود اسیر وابستگی به مسیر طی‌شده بود، ناتوانی ساختار در مدیریت این دوگانگی ذهنی را به پای ناکارآمدی خودِ طرح نوشت و با پاک کردن صورت‌مسئله، تغییر ساعت را متوقف کرد. در واقع، سیستم به جای ارتقای ظرفیت نهادی برای درک «ساعت جدید»، به همان پناهگاه امن و مألوف «ساعت قدیم» عقب‌نشینی کرد.

این مغالطه سردرگمی، آغازگر یک پاندول ویرانگر تقنینی و شکل‌گیری یک گره کور نهادی در دهه‌های بعد شد. نقطه آغازین این رویه در سال ۱۳۷۰ بود که هیئت وزیران، با استناد به اختیارات اجرایی، تغییر سالانه ساعت را تصویب کرد. پس از توقف این روند در سال ۱۳۸۴ توسط دولت، قوه مقننه برای جلوگیری از اعمال سلیقه‌های اجرایی وارد عمل شد و در سال ۱۳۸۶ با تصویب «قانون تغییر ساعت رسمی کشور»، دولت را مکلف به اجرای هرساله آن (در اول فروردین و سی‌ام شهریور) نمود. اما باز هم در غیاب یک درک نهادی پایدار، مجلس یازدهم در چرخشی بنیادین در سال ۱۴۰۱، نه‌تنها این الزام را لغو کرد، بلکه با تصویب قانون نسخ، صراحتاً اعلام نمود که «دولت مجاز به تغییر ساعت رسمی کشور نیست».

تبعات این بی‌نظمی نهادی تا به امروز گریبان‌گیر کشور است. در سال ۱۴۰۴، دولت برای مهار بحران ناترازی انرژی، لایحه‌ای تحت عنوان «اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور» به مجلس ارائه کرد. اما بررسی‌های حقوقی نشان می‌دهد این لایحه نیز اسیر همان ضعف‌های تکنیکی و نهادی است. معاونت قوانین مجلس به‌درستی اشاره کرده است که عبارت‌پردازی کلیِ تغییر ساعت «یک‌بار در سال» بدون تعیین زمان دقیق، مغایر با اصول شفافیت است و این شائبه را ایجاد می‌کند که دولت صرفاً به دنبال کسب اختیارات نامحدود و پیش‌بینی‌ناپذیر است. علاوه بر این، سکوت لایحه در قبال قانون منع‌کننده سال ۱۴۰۱ و ادغام نسنجیده دو موضوع مجزای «تغییر ساعت رسمی» و «ساعات کاری کارکنان» در یک ماده واحده، کلاف این سردرگمی را پیچیده‌تر کرده است.

راه برون‌رفت از این تعادل ناکارآمد، عبور از مغالطه سردرگمی و بازگشت به منطق نهادی است. داده‌های متقن شرکت مدیریت شبکه برق نشان می‌دهد اجرای تغییر ساعت می‌تواند روزانه ۹۰۵ مگاوات از اوج بار کاسته و معادل ظرفیت یک نیروگاه بزرگ (۲۵۱۶ مگاوات ساعت) در مصرف انرژی صرفه‌جویی ایجاد کند. برای موفقیت، سیاست‌گذار باید رویکرد خود را از نزاع بر سر «درخواست اختیار برای دولت» به «ضرورت مدیریت ناترازی انرژی» شیفت دهد. تدوین قانونی شفاف با تصریح دقیق زمان‌های تغییر (مشابه الگوی موفق ۱۳۸۶) و تکیه بر مستندات فنی کاهش خاموشی‌ها، تنها راه برای پایان دادن به این سردرگمی تاریخی، ایجاد اجماع میان نهادها، و استقرار یک قاعده پایدار است

مغالطه غرب‌زدگی!

یکی از مهم‌ترین استدلال‌های مخالفان تغییر ساعت، نسبت دادن آن به «غرب‌زدگی» است. در حالی که بررسی جهانی نشان می‌دهد بسیاری از کشورها بر اساس شرایط اقلیمی و اقتصادی خود درباره تغییر ساعت تصمیم می‌گیرند. در واقع، مسئله اصلی نه تقلید از غرب، بلکه توانایی تنظیم نهادی جامعه مدرن است. همان‌گونه که ترکیه، عربستان سعودی یا امارات متحده عربی در حوزه‌های مختلف سیاست‌گذاری توانسته‌اند قواعد نسبتاً پایداری ایجاد کنند، مسئله ایران نیز بیش از آنکه فرهنگی باشد، نهادی است.

شکل ۱ که نقشه وضعیت اجرای ساعت تابستانی (DST) در جهان را به تصویر می‌کشد که کشورهای دنیا را به سه دسته اصلی تقسیم می‌کند. مناطقی که در حال حاضر از DST استفاده می‌کنند (رنگ سبز در شکل)، عمدتاً در اروپا، آمریکای شمالی و عرض‌های جغرافیایی میانی و بالا قرار دارند و مجموعاً ۷۰ کشور در جهان را تشکیل می‌دهند. مناطقی که اجرای آن را متوقف کرده‌اند با رنگ آبی در شکل مشخص شده اند و ۷۲ کشور را شامل می‌شود و نشان‌دهنده آن است که بخش قابل توجهی از جهان پس از ارزیابی مجدد، سیاست تغییر ساعت را متوقف کرده‌اند. در نهایت مناطقی که هرگز از آن استفاده نکرده‌اند با رنگ سفید نمایش داده شده‌اند و بزرگ‌ترین گروه با ۹۴ کشور در سطح جهان را تشکیل می‌دهد^[9].

شکل 1- نقشه تقسیم‌بندی کشورها مبتنی بر اجرا یا عدم اجرای تغییر ساعت^[10]

توضیح شکل:

سبز: مناطق استفاده‌کننده یا مناطقی که امسال از DST استفاده کرده‌اند.

 آبی: مناطقی که در گذشته از DST استفاده می‌کردند اما اکنون دیگر استفاده نمی‌کنند.

سفید: مناطقی که هرگز از DST استفاده نکرده‌اند.

مغالطه بومی‌گرایی انزواطلبانه: تله «نهادهای قائم به فرد» و انقطاع از زمان جهانی

آخرین و شاید مهلک‌ترین مغالطه‌ای که سیاست‌گذاری در ایران را به بن‌بست کشانده، «مغالطه بومی‌گرایی انزواطلبانه» است. نهادها برخلاف سازمان‌ها که مجموعه‌ای از افراد هستند، در خلاء شکل نمی‌گیرند؛ آن‌ها حاصل تراکم ارتباطات اجتماعی، اقتصادی و بین‌المللی‌اند (Williamson, 2000). اما در ایران، بخشی از بدنه سیاست‌گذاری، آگاهانه یا ناخودآگاه، مسیری را برگزیده که بر نوعی بومی‌گرایی منقطع از جهان استوار است. این نگاه، هرگونه انطباق با تجربه‌های جهانی ــ حتی در موضوع ساده‌ای مثل زمان ــ را نوعی «تهدید هویتی» تلقی می‌کند. نتیجه این انسداد ذهنی، مرگ «یادگیری نهادی» و غلبه نهادهای قائم به فرد بر قواعد پایدار است.

درک تفاوت بنیادین میان «سازمان»[11] و «نهاد» در اینجا کلیدی است؛ سازمان‌ها کالبدند و افراد، اما نهادها همان قواعد و روابط نامرئی هستند که برای فهمشان باید سال‌ها با سوژه‌ها زیست، اتنوگرافی کرد و از لایه‌های پنهان رفتارها پرده برداشت. فاجعه اینجاست که دیگران ما را به دقت مطالعه کرده‌اند، اما ما نخواستیم یا ندانستیم که باید قواعد بازی جهانی را بفهمیم. به تعبیر حسین عظیمی (به نقل از علی ربیعی)، ما در ایران با سه تقویم متعارض (رسمی، مذهبی و انقلابی) و پدیده‌ای به نام «بین‌التعطیلین» دست‌و‌پنجه نرم می‌کنیم. وقتی صنعت‌گری چون صنعتی‌زاده کرمانی در برابر عالی‌ترین مقامات کشور فریاد می‌زند که به دلیل ناهماهنگی تعطیلات آخر هفته ما (پنج‌شنبه و جمعه) با جهان (شنبه و یکشنبه)، عملاً تنها سه روز برای تبادل با دنیا فرصت داریم، او به یک شکاف نهادی اشاره می‌کند. اما منطق «بومی‌گرایی انزواطلبانه» با این توجیه که «چه لزومی دارد خود را با الگوهای دیگران مقایسه کنیم»، بر این ناهماهنگی اصرار می‌ورزد.

مشکل دقیقاً همین‌جاست؛ نهاد زمانی شکل می‌گیرد که «تراکم ارتباطی» وجود داشته باشد. در عصر ارتباطات، رشد بدون پیوند با جهان غیرممکن است. اما سیاست‌گذار ما از سفر، مشاهده و رویارویی با واقعیت‌های بیرونی ابا دارد. مدرنیته ایرانی از خلال «سفر» و دیدنِ دیگری آغاز شد، اما امروز سیاست‌گذار ما در پیله‌ای از تصورات خودساخته گرفتار است. اصرار بر عدم تغییر ساعت، تجلی همین میل به انزواست. همان‌گونه که در گذشته روستاییان در مواجهه با شهر مجبور به اعلام «ساعت جدید» بودند اما در اندرونی خود با «ساعت قدیم» زندگی می‌کردند، سیاست‌گذاران کنونی نیز اسیر همان الگو هستند.

اینجا با مفهوم «هابیتوس»[12] بوردیو روبرو هستیم؛ نهادهایی که مورد قبول مسئولین است، در فضای سنتیِ «ساعت قدیم» شکل گرفته‌اند. ذهنیت (الوزیوی)[13] آن‌ها در میدانِ «اقتصاد معیشتی»، «خانواده گسترده» و «کشور کشاورزی» قوام یافته است. حتی اگر اراده‌ای برای تغییر داشته باشند، چون زیست‌جهانشان با «ساعت قدیم» کوک شده، نمی‌توانند قاعده‌ای مدرن وضع کنند. سیاست‌گذار ما هرگز پای صحبت ذی‌نفعان واقعیِ ساعت جدید (تجار، شهرنشینان و فناوران) ننشسته است؛ او یا تغییر را سرکوب می‌کند یا به تعویق می‌اندازد.

این وضعیت، مشت نمونه خروار در اکثر سیاست‌گذاری‌های عمومی ماست: از قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی و خصوصی‌سازی گرفته تا جذب توریسم. کشوری مثل ترکیه یا عربستان، تکلیف خود را در سیاست‌گذاری کلان (انرژی یا توریسم) مشخص کرده‌اند و چون بر مبنای «نهاد» (قاعده) می‌اندیشند و نه «فرد»، با تغییر آدم‌ها، قواعد بازی‌شان تغییر نمی‌کند. در ایران اما هیچ‌چیز معلوم نیست؛ نه سقف تولید، نه نحوه سرمایه‌گذاری و نه حتی اینکه بالاخره با چه کسی در جهان ارتباط داریم! وقتی قاعده (نهاد) غایب باشد، «مصلحت و تشخیص فردی» جایگزین می‌شود و این دقیقاً همان جایی است که سیاست‌گذاری از بین می‌رود.

باید هشدار داد که وقتی نهادهای رسمی و کارآمد شکل نگیرند، میدان خالی نمی‌ماند؛ بلکه نهادهای «تباه و فاسد» (به تعبیر ماکیاولی) یا «مافیا» جایگزین می‌شوند. طبق تحلیل بو روثستاین، این یک «تعادل ناکارآمد» است؛ نظمی وجود دارد، اما این نظم نه برای تولید رفاه، بلکه برای حفظ منافع محفلی و فردی است. تا زمانی که سیاست‌گذاری ما از حصار «ساعت قدیم» و نهادهای قائم به فرد خارج نشود، در این تله‌ اجتماعی و انزوای جهانی باقی خواهیم ماند.

سخن پایانی: رهایی از دام «ساعت قدیم»؛ پیش‌نیاز گذار به نهادهای پایدار

در نهایت، مناقشه بر سر تغییر ساعت در ایران را نباید صرفاً یک چالش فنی در حوزه مدیریت انرژی یا تنظیم بروکراسی اداری دانست؛ بلکه این مسئله تجلی بارز بحران نهادی و وابستگی به مسیر طی‌شده در ساختار حکمرانی ماست.[14] سیاست‌گذار ایرانی در تله‌ای تاریخی گرفتار شده است که در آن «ساعت قدیم» نه فقط یک مفهوم زمانی، بلکه یک «هابیتوس» رسوب‌کرده و الگوی ذهنیِ پیشانهادی است که مانع از استقرار قواعد بازی پایدار و مدرن می‌گردد. تا زمانی که این موضوع از سطح یک «تصمیم اداریِ سلیقه‌ای و قابل‌لغو» به سطح یک «ضرورت ساختاری برای کاهش عدم قطعیت» ارتقا نیابد و به عنوان یک گره کور در مسیر توسعه و نظم‌بخشی به حیات اجتماعی-اقتصادی تحلیل نشود، همواره در حاشیه مانده و در اولویت‌های واقعیِ سیاست‌گذاری ملی قرار نخواهد گرفت؛ چرا که رهایی از «ساعت قدیم»، پیش‌شرط ورود به نظم نهادینه‌ای است که پیش‌بینی‌پذیری و برنامه‌ریزی را ممکن می‌سازد.

بررسی‌های بالا نشان می‌دهد که تغییر ساعت رسمی در ایران دارای ابعاد چندگانه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و نهادی است. در حوزه انرژی و برق، شواهد فنی قوی حاکی از صرفه‌جویی چشمگیر و کاهش بار اوج هستند. از منظر اجتماعی و دینی نیز بخشی از جامعه (به‌ویژه شهرنشینان و کارمندان) آماده پذیرش این سیاست هستند چون زندگی‌شان با برنامه‌ریزی رسمی هماهنگ‌تر می‌شود، اما گروه‌های متأثر سنتی ممکن است مقاومت کنند یا بی‌توجهی نشان دهند. به همین علت، موانع اصلی تداوم یا بازگشت DST را می‌توان به چند دسته تقسیم کرد:

نهادهای قانون‌گذاری و اجرایی: تردیدها و اختلافات میان مجلس و دولت در اولویت‌بندی موضوع و شیوه اجرا، موجب شده است که هیچ‌یک نتوانند سیاستی پایدار را تثبیت کنند. در عین حال، فقدان توجه به سابقه قانونی (آیات قانونی سال ۱۳۷۰، ۱۳۸۶ و ۱۴۰۱) در تصمیمات جدید، اعتبار رویه‌ها را پایین آورده است.

شبه‌سیاست‌های مقطعی: هر تصمیمی اغلب مبتنی بر شرایط خاص (مانند بحران ناترازی برق یا منافع سیاسی کوتاه‌مدت) است و فاقد پشتوانه بلندمدت علمی است. عدم وجود برنامه‌ریزی کلان و عدالت در سیاست انرژی (و برقراری ثبات در تصمیمات همچون ترکیه یا کشورهای حاشیه خلیج فارس) باعث شده نظام برنامه‌ریزی ایران بیشتر به تشخیص‌های دوره‌ای وابسته باشد تا قوانین نهادینه‌شده.

ضعف فرهنگ مشارکتی: گرچه تغییر ساعت در ظاهر یک موضوع فنی است، اما به مشارکت مردم و همکاری نهادی نیاز دارد. هر اندازه مردم و نخبگان دینی و علمی در تدوین این سیاست مشارکت کنند، میزان پذیرش آن بیشتر می‌شود. در حال حاضر بخش مهمی از جامعه (از کشاورز و کارگر تا بخش خصوصی شهری) خود را ملزم به رعایت «ساعت قدیم» نمی‌دانند و این خود مانعی برای نظم‌بخشی کلان است.

تعادل ناکارآمد نهادی: طبق تحلیل بو روثستاین، ایجاد اعتماد نهادی و سرمایه اجتماعی پیش‌شرط اجرای موفق اصلاحات است. در فقدان نهادهای پاسخگو و عادلانه (مثلاً نظام مصرف برق در دولت رفاه)، حتی سیاست‌های مفید ممکن است بی‌اثر بمانند. ساختار تصمیم‌گیری انرژی و روابط متقابل میان دولت و مردم باید تقویت شود تا «دام اجتماعی» فعلی فروپاشد.

به همین دلایل، حتی در صورت اراده سیاسی دولت آینده و حمایت کارشناسان، تغییر ساعت رسمی به تنهایی کافی نیست. برای موفقیت نهایی، راهکار پیشنهادی آن است که تمرکز از صرف «درخواست مجوز قانونی» به ضرورت مدیریت کمبود انرژی تغییر یابد. تدوین متن اصلاحی قانون باید ابتدا با مشخص کردن دقیق زمان‌های تغییر (مشابه قانون موفق ۱۳۸۶) ابهامات مجلس را برطرف کند. همچنین ارائه مستندات فنی و داده‌های معتبر (همچون کاهش خاموشی‌ها و عدالت مصرف برق) به‌صورت شفاف در لوایح و گزارش‌ها، می‌تواند اجماع لازم در میان نهادها را تسهیل کند.

در جمع‌بندی، موضوع تغییر ساعت رسمی تنها یک تصمیم تکنیکی نیست، بلکه نمود یک بحران نهادی است. بدون حل مسائل ساختاری (از شکل‌گیری نهادهای فراگیر تا ارتقای اعتماد عمومی) نمی‌توان انتظار موفقیت قطعی داشت. همان‌گونه که روثستاین نشان می‌دهد، اصلاح نظام نظارتی (از جمله نظام زمان‌بندی ملی) در غیاب اعتماد، بسیار هزینه‌بر و ناکارآمد خواهد بود. بنابراین، به‌کارگیری رویکردی فراگیر و مستمر از بالا همراه با آموزش و مشارکت مردم ضروری است تا نهادها بتدریج «اعتبار» تصمیم بهینه‌سازی مصرف انرژی را کسب کنند و سرعت‌زدگی مقطعی جای خود را به برنامه‌ریزی بلندمدت دهد.

فهرست منابع

• Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Publishers.
• Aristotle. (2008). Poetics (M. Heath, Trans.). Penguin Classics. (Original work published ca. 335 BCE)
• Bourdieu, P. (1990). The logic of practice. Stanford University Press.
• Bourdieu, P. (1991). Language and symbolic power. Harvard University Press.
• Rothstein, B. (2005). Social traps and the problem of trust. Cambridge University Press.
• Weber, M. (1978). Economy and society (G. Roth & C. Wittich, Eds.). University of California Press.
• Williamson, O. E. (2000). The new institutional economics: Taking stock, looking ahead. Journal of Economic Literature, 38(3), 595–613.
• North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.
• Olson, M. (1982). The rise and decline of nations: Economic growth, stagflation, and social rigidities. Yale University Press.
• مجلس شورای اسلامی (۱۳۸۶). قانون تغییر ساعت رسمی کشور. روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران.
• مجلس شورای اسلامی (۱۴۰۱). قانون نسخ قانون تغییر ساعت رسمی کشور. روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران.
• مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (۱۴۰۰). گزارش کارشناسی درباره طرح نسخ قانون تغییر ساعت رسمی کشور. تهران: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
• مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (۱۴۰۴). اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور و تغییر ساعات کاری کارمندان دولت. تهران: دفتر مطالعات زیربنایی.
• رضاقلی، ع. (۱۳۷۷). جامعه‌شناسی نخبه‌کشی، تهران: نشر نی.
• وزارت نیرو. (۱۴۰۴). مقدمه توجیهی لایحه اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور. تهران: وزارت نیرو.
• پژوهشگاه نیرو. (۱۴۰۳). بررسی اثرات تغییر ساعت رسمی کشور بر مدیریت مصرف برق و پیک بار. تهران: پژوهشگاه نیرو.