افسانۀ بمباران شهر با کنترل اجارهبها
نگاهی به مدلهای مدرن تثبیت اجاره در آمریکا و ضرورت بازنگری در سیاستهای مسکن اجتماعی
قلمرو رفاه| بحران اجارهبها در سالهای اخیر به یکی از جدیترین مشکلات زندگی شهری در ایران و خصوصاً تهران تبدیل شده است. رشد سریع اجارهها، بسیاری از خانوادهها را با ناامنی مسکن و جابهجاییهای مداوم روبهرو کرده است. در چنین شرایطی، جای بحثهایی مانند تعیین سقف اجاره یا کنترل بازار مسکن یا اتحادیههای مستأجرین در ایران خالی است، آن هم درحالیکه در کشورهایی همچون آمریکا که بیشترین سرسپردگی را به بازار آزاد رقابتی دارند، این سیاستها وجود دارد. این مقاله که در نشریۀ ژاکوبن منتشر شده، به تجربهٔ کنترل اجارهبها در شهری مثل نیویورک میپردازد. نویسندگان توضیح میدهند چرا این سیاست میتواند از مستأجران در برابر افزایش ناگهانی اجاره محافظت کند، اما درعینحال چرا بهتنهایی برای حل بحران مسکن کافی نیست و باید در کنار آن سیاستی جامع از طرف دولت برای تأمین مسکن اجتماعی و سرپناه پی گرفته شود.
سحر کریمی| پس از پیروزی زُهران ممدانی در انتخابات مقدماتی حزب دموکرات برای شهرداری نیویورک، لری سامرز اقتصاددان دانشگاه هاروارد و وزیر پیشین خزانهداری آمریکا در شبکهٔ اجتماعی ایکس به یکی از وعدههای انتخاباتی او حمله کرد. ممدانی گفته بود قصد دارد اجاره واحدهای مشمول «طرح تثبیت اجاره» را ثابت نگه دارد. سامرز در واکنش نوشت: «کنترل اجارهبها بعد از بمباران دومین راه مؤثر برای نابودی یک شهر است». این جمله خیلی زود توسط گروه همیشگی مفسران و کارشناسانی تکرار شد که میخواستند پیروزی ممدانی را خطری برای شهر جلوه دهند.
سامرز این جمله را بهعنوان شوخی شخصی مطرح کرد. البته باتوجهبه اینکه امروز چندین شهر جهان واقعاً زیر بمباران هستند، شوخی خیلی جالبی هم نیست. اما در واقع این عبارت تازگی ندارد و کلیشهٔ اقتصادی متعارفی است. آسار لیندبِک، اقتصاددان سوئدی دههها پیش همین مقایسه را مطرح کرده بود. چنین گزارههایی معمولاً در همان بخشهای کتابهای مقدماتی اقتصاد دیده میشوند که دربارهٔ خطرات افزایش حداقل دستمزد هشدار میدهند.
اقتصاد به ما چه میگوید؟
اقتصاد مقدماتی میگوید اگر برای قیمت در هر بازاری سقف تعیین شود، عرضهٔ آن کاهش مییابد، چون تعیین سقف مانع رشد قیمت در سطح بازار آزاد میشود. این منطق دربارهٔ بازار مسکن هم به کار میرود. استدلال سامرز هم دقیقاً همین است. به گفتهٔ او کنترل اجارهبها باعث «کاهش سرمایهگذاری در تعمیر، نگهداری و ساخت واحدهای جدید» میشود و در نهایت بحران مسکن نیویورک را بدتر میکند و استطاعت پرداخت اجارهٔ خانه را برای مستأجران پایین میآورد.
منطق استدلال اقتصاد مقدماتی ساده است: ساخت و نگهداری مسکن هزینه دارد. اگر دولت سقفی برای اجاره در بازار تعیین کند، سود مالکان و سازندگان خصوصی کاهش مییابد. در نتیجه انگیزهٔ سرمایهگذاری کم میشود و عرضهٔ مسکن هم کاهش پیدا میکند. در این وضعیت بعضی از متقاضیان مسکن که حاضرند اجارهٔ بیشتری بالاتر از آن سقف بپردازند، دیگر نمیتوانند خانه پیدا کنند.
در مدل سادهای که در کلاسهای اقتصاد روی تخته رسم میشود، نتیجهٔ چنین سیاستی «کمبود» است. یعنی افرادی هستند که حاضرند برای خانه پول بدهند و مالکان هم مایل به اجارهدادن هستند، اما به دلیل سقف قیمت این معامله انجام نمیشود. اقتصاددانان این وضعیت را «بار اضافی» مینامند. یعنی کالا یا خدمتی که هم امکان تولیدش وجود دارد و هم تقاضا برای آن هست، اما در نهایت تولید و مصرف نمیشود. در منطق اقتصاد متعارف این یکی از بدترین نتایج ممکن و شر اعظم اقتصادی است.
اقتصاد در پی اهداف خودش در سیاستگذاری است، اما سیاستگذاری عمومی فقط دربارهٔ حذف کمبود و برداشتن بار اضافی نیست. بسیاری از مردمی که در شهرهای مختلف از قوانین کنترل اجاره حمایت کردهاند اهداف دیگری دارند، از جمله محدودکردن رشد اجارهبها، جلوگیری از جابهجایی اجباری مستأجران و تخلیه، کند کردن روند اعیانیسازی محلات و حتی تضمین حق دسترسی همگانی به مسکن.
اقتصاددانان ممکن است کارایی بازار را مهمترین هدف بدانند. اما یک جامعه دموکراتیک که در قبال مردم و نه فقط اقتصاددانان پاسخگوست، باید میان اهداف مختلف تعادل برقرار کند. کنترل اجاره، به نفس خود سیاستی حیاتی است. اجارههای افسارگسیخته خانوادهها را در برابر آوارگی و تخلیه بیپناه میکند. پژوهشها نشان میدهد پیامدهای تخلیه خانه برای خانوادهها بسیار سنگین است و این کودکاناند که بیش از همه آسیب میبینند. کودکان زیر هجده سال بیشترین خطر را از جانب تجربهٔ تخلیه میبینند. تحقیقات نشان میدهد کودکانی که چنین تجربهای داشتهاند در طول عمر خود بیشتر با مشکلات سلامت و افت تحصیلی روبهرو میشوند.
در واقع سیاستهای مسکن در آمریکا نفسِ اهمیت ثبات مسکن را پذیرفتهاند. دولت با وامهای سیساله با نرخ ثابت از مالکیت خانه حمایت میکند تا صاحبان خانه از ثبات برخوردار باشند. اگر ثبات مسکن برای مالکان مفید است، چرا برای مستأجران نباشد؟
کنترل اجارهبها یک اثر مهم دیگر هم دارد. این سیاست سرعت جابهجایی ساکنان و تغییرات محلات را کاهش میدهد. این موضوع در دورههای اعیانیسازی اهمیت بیشتری پیدا میکند. در محلههایی در نیویورک هنوز مستأجران زیادی با اجارههای پایینتر از قیمت بازار زندگی میکنند. مقرراتگذاری بر اجاره میتواند ثبات محله را حفظ کند و ثبات آدمهای محله نفع بسیار مهمی است که اغلب نادیده گرفته میشود، اما برای ساکنان اهمیت زیادی دارد.
از دههٔ ۱۹۶۰ تا اواسط دههٔ ۱۹۹۰ بسیاری از طبقات مرفه از مراکز شهر به حومه مهاجرت کردند. اما در سالهای بعد دوباره به شهرها بازگشتند. این بازگشت باعث شد در رقابت برای مسکن، ساکنان قدیمی طبقهٔ کارگر کنار زده شوند و تازهواردان متمول جایشان را بگیرند. تنظیم اجارهبها دقیقاً در همین نقطه در منطق بازار مداخله میکند، یعنی تخصیص کالا به بالاترین پیشنهاددهنده. در بازار آزاد خانه به کسی میرسد که پول بیشتری دارد. اما بسیاری از شهروندان ترجیح میدهند محلههایشان فقط بر اساس قدرت خرید تغییر نکند.
هر سیاستی که بر توزیع درآمد اثر بگذارد، برندگان و بازندگانی دارد. کنترل اجارهبها سود مالکان را کاهش میدهد و شاید انگیزهٔ عرضهٔ مسکن را کمتر کند. اما در عوض به افراد بیشتری امکان میدهد در شهر زندگی و کار کنند و از مستأجران در برابر افزایش ناگهانی قیمت اجاره محافظت میکند.
پیچیدگیهای دنیای واقعی
البته این سیاست بدون هزینه نیست. اگر مالکان نتوانند اجاره را افزایش دهند، شاید تصمیم بگیرند واحدهای استیجاری را به آپارتمانهای تملیکی تبدیل کنند. در این صورت بخشی از مسکن اجارهای از بازار خارج میشود. برخی مالکان هم ممکن است هزینهٔ نگهداری ساختمان را کاهش دهند و کیفیت ساختمان افت کند. در حالتهای افراطی حتی ممکن است کنترل اجاره باعث شود مالکان نتوانند بدهیهای خود را پرداخت کنند و ورشکست شوند. در سطح نظریه هم شاید بتوان گفت این سیاست انگیزهٔ ساخت مسکن جدید را کاهش میدهد.
اما تصویر همیشه اینقدر ساده نیست. در بعضی شرایط کنترل اجاره حتی میتواند عرضهٔ واقعی مسکن را افزایش دهد. مدلهای سادهٔ اقتصادی فرض میکنند بازار مسکن کاملاً رقابتی است. یعنی هیچیک از طرفین قدرت بازار برای تعیین قیمت را ندارند. اما در دنیای واقعی چنین نیست. وزارت دادگستری آمریکا اعلام کرده است بسیاری از مالکان از طریق نرمافزار RealPage برای افزایش اجارهها تبانی گستردهای میکنند. این نرمافزار عملاً به تشکیل نوعی کارتل کمک کرده است. در نتیجه برخی مالکان عمداً واحدها را خالی نگه داشتهاند تا اجارهها بالا برود. بررسیها نشان میدهد این کار به طور میانگین ماهانه حدود ۷۰ دلار به اجارهها اضافه کرده است. شواهد نشان میدهد حتی مالکان خرد هم تا حدی از قدرت تعیین قیمت برخوردارند، حتی در شهری مثل نیویورک. در چنین شرایطی سقف اجاره میتواند انگیزهٔ خالی نگهداشتن خانه را از بین ببرد و واحدهای خالی را سریعتر وارد بازار کند. درحالیکه اثر منفی کنترل اجاره بر عرضه معمولاً در بلندمدت ظاهر میشود، محدودکردن قدرت بازار مالکان میتواند در کوتاهمدت حتی عرضهٔ واقعی را افزایش دهد. بااینحال روایت سادهٔ اقتصاد مقدماتی همچنان جذاب است. داستانی واضح دارد و در برخی بازارهای دیگر هم کنترل قیمت واقعاً همین اثر را داشته است. اما در نهایت اثر واقعی کنترل اجاره یک پرسش تجربی است و تجربههای واقعی همیشه با داستان ساده «کنترل قیمت بد است» همخوانی ندارند.
نمونهٔ معروف آن حداقل دستمزد است. تا اوایل دههٔ ۲۰۰۰ بسیاری از اقتصاددانان معتقد بودند افزایش حداقل دستمزد باعث بیکاری گسترده میشود، چرا که شرکتها کارگران کمتری استخدام خواهند کرد. اما این موج بیکاری هرگز در دادهها دیده نشد و بسیاری از اقتصاددانان ناچار شدند در دیدگاه خود بازنگری کنند. بازار مسکن هم وضعیتی مشابه دارد. برای شروع باید گفت مقررات مدرن اجارهبها در شهرهایی مثل نیویورک اصلاً شبیه سقفهای سفت و سختی نیست که در کتابهای درسی اقتصاد توصیف میشوند، بلکه انعطافهای قابلتوجهی دارند. مقایسهٔ معروف لیندبک میان کنترل اجاره و بمباران در دههٔ ۱۹۶۰ مطرح شد. آن زمان بسیاری از شهرها هنوز از قوانین سختگیرانهٔ دوران جنگ جهانی دوم استفاده میکردند. در برخی موارد اجارهها آنقدر پایین نگه داشته میشد که حتی هزینهٔ نگهداری ساختمان را هم پوشش نمیداد. اما سیستمهای امروزی متفاوتاند. در نیویورک افزایش سالانهٔ اجاره مجاز است تا مالکان بتوانند هزینههای خود را پوشش دهند و سودشان با تورم از بین نرود. این سیستم بیشتر شبیه مقرراتگذاری در خدمات عمومی است که تلاش میکند میان منافع مالک و مستأجر تعادل برقرار کند.
پیشنهاد ممدانی برای «تثبیت اجاره» هم باید در چارچوب همین مقررات مدرن فهمیده شود. این طرح فقط شامل بخشی از واحدهای مسکونی شهر میشود که در برنامهٔ تثبیت اجاره قرار دارند. مهمتر اینکه ساختمانهای نوساز اصلاً مشمول آن نمیشوند.
یکی از دلایل اختلافنظر درباره کنترل اجاره این است که در شهرها و کشورهای مختلف به شکلهای بسیار متفاوتی اجرا میشود. در برخی شهرها افزایش سالانهٔ اجاره عدد ثابتی است. در شهری مانند نیوجرسی، کنترل اجاره محصول جنبش مدنی حقوق مستأجران بود که پایگاهی طبقه متوسطی داشت. در برخی دیگر از شهرها این افزایش به نرخ تورم یا شاخص قیمت مصرفکننده گرهخورده است. قوانین همچنین مشخص میکنند چه میزان از افزایش مالیات یا هزینههای سرمایهای ساختمان میتواند به اجاره منتقل شود. در بسیاری از مناطق اگر مالک با مشکلات مالی جدی روبهرو شود امکان افزایش بیشتر اجاره هم وجود دارد. در نتیجه اثر واقعی این سیاست تا حد زیادی به نحوهٔ اجرای آن و ترکیب اعضای نهادهای مقرراتگذاری بستگی دارد. در نیویورک اعضای «هیئت تعیین اجاره» توسط شهردار منصوب میشوند. به همین دلیل شهرداری قدرت قابلتوجهی در تعیین سیاستهای مربوط به واحدهای تثبیتشده دارد.
مسئلهٔ مهم دیگر این است که آیا پس از تخلیهٔ یک واحد، اجارهٔ آن میتواند به نرخ بازار برگردد یا نه؟ اگر چنین امکانی وجود داشته باشد، بعضی مالکان ممکن است تلاش کنند مستأجران را به ترک خانه تشویق کنند. اگر شکاف بین نرخ بازار و نرخ کنترلشده بیش از حد زیاد شود، به نفع مالک است تا مستأجر را به تخلیهٔ خودخواسته ترغیب کند یا به شیوههایی دیگر برای تخلیه متوسل شود. در واقع اصطلاح «کنترل اجارهبها» به مجموعهای از سیاستهای بسیار متفاوت اشاره دارد که میتوانند اثرات بسیار مختلفی بر بازار مسکن داشته باشند.
همین پیچیدگیها در کنترل اجاره است که باعث میشود پژوهشگران هم به نتایج قطعی نرسند. محققان یا تعداد زیادی از شهرها را بررسی میکنند که باعث میشود تفاوتهای عظیم میان آنها نادیده گرفته شود، یا روی یک شهر خاص تمرکز میکنند که تعمیم نتایج آن تردید برانگیز است. بااینحال، با بررسی طیف وسیع پژوهشهای موجود، میتوان به نتایجی کلی درباره تأثیر کنترل اجاره بر عرضه و قدرت خرید مسکن رسید.
راهحل واقعی
ما با دو پرسش اصلی روبرو هستیم: ۱) آیا کنترل اجاره واقعاً وظیفهای را که برایش تعیین شده انجام میدهد؟ یعنی در کنترل رشد اجارهبها مؤثر است؟ و ۲) این سیاست تا چه حد بر ساختوساز و عرضه مسکن استیجاری تأثیر میگذارد؟ سپس میتوانیم بپرسیم: آیا این بدهبستانها ارزشش را دارند؟ طیف وسیعی از مطالعات در بیست سال گذشته نتایج متناقضی گزارش کردهاند؛ برخی تأثیر بسیار ناچیزی بر عرضهٔ مسکن یافتهاند و برخی دیگر از کاهش شدید عرضه خبر دادهاند.
در اکثر موارد، سیاستهای کنترل اجارهبها اگر بهدرستی طراحی شده باشند، در محافظت از مستأجران واحدهای تحت پوشش در برابر افزایش قیمتها موفق عمل میکنند. این سیاستها همچنین به خانوادهها اجازه میدهند مدت طولانیتری در نشانی خود ساکن بمانند. بااینحال، کاهش رشد اجارهبها و ثبات محله در واحدهای کنترلشده در برخی شهرها، به قیمت افزایش اجاره در واحدهای خارج از شمول این طرح تمام شده است. نتیجهٔ این روند، افزایش قدرت خرید برای گروههای کمدرآمد و کاهش آن برای گروههای با درآمد بالاتر بوده است. یکی از دلایل این وضعیت آن است که بعضی مالکان واحدهای اجارهای را به آپارتمانهای تملیکی تبدیل کردهاند. این کار عرضهٔ مسکن اجارهای را کاهش داده و اجارۀ واحدهای آزاد را بالا برده است. بااینحال حتی اگر عرضه کمی کاهش یابد، هنوز این پرسش باقی میماند که آیا مزایای اجتماعی این سیاست ارزش چنین هزینهای را دارد یا نه؟
پژوهشها نشان میدهد کنترل اجاره میتواند به هدف اصلی خود یعنی محافظت از مستأجران کمک کند. اما همین پژوهشها یک نکتهٔ مهم دیگر را هم روشن میکنند. این سیاست بهتنهایی نمیتواند بحران مسکن را حل کند. برای حل این بحران باید تعداد کل خانهها هم افزایش پیدا کند. به همین دلیل کنترل اجاره باید در کنار سیاستهای افزایش عرضه قرار گیرد. اصلاح قوانین منطقهبندی شهری، افزایش تراکم ساختمانی و سرمایهگذاری در مسکن اجتماعی از جمله این سیاستها هستند.
بسیاری از برنامههای کنترل اجاره برای جلوگیری از کاهش ساختوساز، ساختمانهای نوساز را برای مدت طولانی از این مقررات معاف میکنند. معمولاً این معافیت دستکم سیسال است. ازآنجاکه ارزش اقتصادی پروژههای ساختمانی بیشتر به درآمدهای کوتاهمدت وابسته است، چنین معافیتی میتواند نگرانی سازندگان را کاهش دهد. از سوی دیگر یکی از موانع اصلی افزایش تراکم شهری ترس از اعیانیسازی است. ساکنان محلی نگراناند که پروژههای جدید باعث بیرون راندهشدن آنها شود. کنترل اجاره میتواند نوعی بیمه در برابر این خطر باشد و حمایت عمومی از ساختوساز جدید را افزایش دهد.
از همه مهمتر، بخش عمومیِ قدرتمند نقش بسیار بزرگی بر عهده دارد. منظور یا ساختوساز با یارانههای دولتی است (تا سازندگان حاضر به پذیرش نرخ سود پایینتر تحت رژیم کنترل اجاره باشند) یا مالکیت و مدیریت مستقیمِ مسکن عمومی باکیفیت توسط دولت و در نهایت در چنین چارچوبی کنترل اجاره معنای واقعی پیدا میکند: نه بهعنوان یک راهحل جادویی، بلکه بهعنوان بخشی از یک سیاست جامع مسکن. سیاستی که هم عرضهٔ مسکن را افزایش میدهد و هم از مستأجران در برابر افزایش ناگهانی اجاره و آوارگی محافظت میکند.
در بازار آزاد سرنوشت زمین و مسکن را کسی تعیین میکند که پول بیشتری دارد. در شهری مثل منهتن این موضوع میتواند به معنای بیرون راندهشدن بازنشستگان کمدرآمد و جایگزینی آنها با بانکداران جوان باشد یا ساخت برجهایی بسیار گران که بیشتر سال خالی میمانند و فقط بهعنوان محل سرمایهگذاری استفاده میشوند. مقرراتگذاری و سرمایهگذاری عمومی، از جمله کنترل اجاره میتواند این منطق بازار را اصلاح کند. هدف چنین سیاستهایی باید ایجاد بازاری برای مسکن باشد که پیش از هر چیز به نیاز انسانها برای سرپناه پاسخ دهد، نه فقط به قدرت خرید بالاترین پیشنهاددهنده.