سیطرۀ الگوهای قدیمی در نگاه به آسیب‌های اجتماعی

آسیب‌های اجتماعی در نگاه علمی به پدیده‌هایی اطلاق می‌شود که از چارچوب هنجارهای پذیرفته‌شده جامعه خارج‌شده و سلامت فردی، کارکرد خانواده و نظم اجتماعی را مختل می‌کنند. ریشه آسیب‌های اجتماعی در ایران را نمی‌توان صرفاً به اختلالات فردی تقلیل داد. این پدیده‌ها در سطح کلان بازتابی از ساختار توزیع منابع، نابرابری‌های نهادی، فقر، بیکاری و مهاجرت‌های بی‌برنامه هستند.

در چارچوب برنامه هفتم توسعه، تأکید بر پایش مستمر و طراحی برنامه‌های فوق‌العاده کاهش آسیب، بیانگر درک این پیوند میان سلامت اجتماعی و کارآمدی حکمرانی است. اگر این احکام به‌درستی اجرا شوند، می‌توانند به بهبود شاخص‌های سلامت روان، کاهش رفتارهای پرخطر و افزایش رضایت اجتماعی منجر شوند؛ بنابراین سیاست اجتماعی نه‌تنها در قالب برنامه‌ها و مداخلات اجرایی بلکه به خود را در قالب تصمیم‌های مالی و بودجه‌ای بازتاب می‌دهد، تصمیم‌هایی که تعیین می‌کنند کدام مسائل اجتماعی به رسمیت شناخته می‌شوند، کدام گروه‌ها به‌عنوان ذی‌نفعان اصلی دیده می‌شوند و کدام مطالبات به حاشیه رانده می‌شوند. در همین راستا، لایحه بودجه سالانه صرفاً یک سند حسابداری نیست و به‌مثابه مهم‌ترین سند سیاست‌گذاری اجتماعی، نشان می‌دهد دولت کدام پدیده‌ها را به‌عنوان مسئله اجتماعی به رسمیت می‌شناسد و چه گروه‌هایی را موردحمایت قرار می‌دهد.

در حوزه آسیب‌های اجتماعی به‌مانند برخی از حوزه‌های سیاست اجتماعی، کارآمدی یا ناکارآمدی بودجه و اعتبارات تخصیص‌یافته منوط به دو عامل پیش‌بینی منابع کافی و ایجاد پیوند اثربخش بین مؤلفه‌هایی چون تعریف اولویت‌ها، تخصیص مسئولیت و ایجاد یا تضعیف پاسخگویی است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی لایحه بودجه 1405 از منظر آسیب‌های اجتماعی پرداخته و بر اساس یافته‌های آن اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی در لایحه بودجه ۱۴۰۵ معادل ۷،۶۰۴ میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ حدود ۱۱ درصد رشد دارد. بااین‌حال، توزیع این اعتبارات میان دستگاه‌های مختلف نشان‌دهنده پراکندگی نهادی است.

سهم دستگاه‌های اصلی از کل اعتبارات آسیب‌های اجتماعی در لایحه 1405

سه دستگاه اول تخصصی (ستاد مبارزه با مواد مخدر، سازمان امور اجتماعی و سازمان بهزیستی) در مجموع حدود ۸۳ درصد از کل اعتبارات این حوزه را به خود اختصاص داده‌اند. در این میان، بیشترین سهم با 34.6 درصد به ستاد مبارزه با مواد مخدر اختصاص‌یافته است. نکته قابل‌توجه دیگر در تحلیل اعتبارات شش دستگاه فوق در لایحه بودجه سال 1405 این است که تنها دستگاهی که از جمع فوق، با کاهش اعتبار نسبت به قانون بودجه سال 1404 مواجه شده، سازمان امور اجتماعی است که اعتبار پیش‌بینی‌شده برای آن نسبت به قانون بودجه سال 1404، سه درصد کاهش داشته است. همچنین افزایش سهم اعتبارات پیشگیری از ۳۴ درصد در سال ۱۴۰۴ به ۳۸ درصد در لایحه ۱۴۰۵ است که نشان‌دهنده چرخشی به سمت مداخله زودهنگام است که البته زود است که در مورد این چرخش امیدوار بود.

لایحه بودجه ۱۴۰۵ اگر چه از حیث ارقام اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی نسبت به بودجه سال 1404 افزایش داشته است؛ اما همچنان گرفتار پراکندگی نهادی، غلبه رویکرد درمان‌محور و ضعف در ترجمه احکام برنامه هفتم به سازوکارهای مالی مشخص است. منطق بودجه همچنان تحت سیطره الگوهای قدیمی است که منابع را صرف مدیریت پیامدهای اجتماعی (درمان و مقابله) می‌کنند و توجهی به ریشه‌ها مسائل ندارد. در چنین زمینه‌ای، تمرکز بیش از حد بر مدیریت پیامدها (درمان اعتیاد) بدون مداخله ساختاری در عوامل مولد (فقر، بی‌ثباتی شغلی، ناکارآمدی آموزش) به بازتولید چرخه آسیب منجر می‌شود. برای مثال، اختصاص سهم عمده (۳۴.۶٪) به ستاد مبارزه با مواد مخدر و تمرکز بر مراکز درمان اجباری (ماده ۱۶)، نشان‌دهنده غلبه نگاه امنیتی-درمانی بر نگاه توانمندسازی اجتماعی است. در واقع این بودجه‌ریزی کنترل اجتماعی را بر توانمندسازی اجتماعی ترجیح می‌دهد. از منظر مددکاری اجتماعی، سرمایه‌گذاری گسترده در پیشگیری مدرسه‌محور، توانمندسازی خانواده و سیاست‌های بازار کار بیشتر منجر به موفقیت در پیشگیری و مداخله در آسیب‌های اجتماعی می‌شود. در بودجه ۱۴۰۵ چنین چرخش ساختاری مشاهده نمی‌شود.

مسئله دیگر این است که منابع میان چندین دستگاه توزیع شده بدون آنکه یک نهاد راهبر بر کل جریان بودجه نظارت داشته باشد. سازمان امور اجتماعی باوجود جایگاه قانونی، فاقد قدرت تکلیفی بر سایر دستگاه‌ها برای پاسخگویی در مورد وظایف ذاتی‌شان است. این در حالی است که مطابق بند «الف» ماده 85 قانون برنامه هفتم پیشرفت، این سازمان نقش راهبری دارد. در چنین شرایطی هیچ نهادی پاسخگوی نتایج اجتماعی نیست و رشد اعتبارات الزاماً به بهبود شاخص‌های اجتماعی منجر نخواهد شد.

مورد بعد، خلأهایی است که در توزیع بودجه باتوجه‌به نیازهای امروز وجود دارد. برای مثال باوجود تأکید برنامه هفتم بر ارتقای ساختار اورژانس اجتماعی، هیچ ردیف اعتباری مستقلی برای گسترش لجستیکی و تقویت این مراکز ذیل اعتبارات سازمان بهزیستی دیده نشده است. اصلاح این شکاف مستلزم بازتعریف نهادی در ساختار بودجه‌بندی، بازتخصیص منابع به مداخلات پیشگیرانه و استقرار نظام ارزیابی عملکرد مبتنی بر داده‌های برگرفته از پیامد سیاست‌ها است؛ در غیر این صورت، چرخه بازتولید آسیب‌های اجتماعی تداوم خواهد یافت.

در شرایط اجتماعی-اقتصادی موجود که با انباشت بحران‌های اقتصادی و کاهش تاب‌آوری خانوارها مواجه است، سیاست اجتماعی کارآمد نیازمند تغییر پارادایم از مدیریت پیامدها به کاهش ریسک‌های ساختاری است. بدون بازطراحی نهادی، تمرکز راهبری در سازمان امور اجتماعی و اولویت‌دهی واقعی به پیشگیری مبتنی بر شواهد، افزایش اسمی اعتبارات به بهبود پایدار شاخص‌های اجتماعی منجر نخواهد شد. در شرایط بحران‌های اقتصادی، تحریم، یا شوک‌های اجتماعی، جوامعی که آسیب‌های اجتماعی کنترل‌شده‌تری دارند، تاب‌آوری بیشتری نشان می‌دهند. تاب‌آوری اجتماعی به توانایی جامعه برای بازسازی خود اشاره دارد. وجود شبکه‌های حمایتی فعال، مراکز فوریت اجتماعی و نظام‌های مراقبت مدرسه‌محور، ظرفیت انطباق جامعه را افزایش می‌دهد.

در نهایت تحلیل اعتبارات آسیب‌های اجتماعی در لایحه ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که اگرچه گام‌های کوچکی برای بهبود (نظیر افزایش سهم پیشگیری) برداشته شده، اما ساختار بودجه همچنان با پراکندگی نهادی و ضعف در پاسخگویی روبرو است. بودجه به‌جای آنکه ابزاری برای تحقق اهداف بالادستی برنامه هفتم باشد، بیشتر به تداوم روندهای سنتی گذشته ادامه می‌دهد.