تهیدستان شهری در دام سیاست‌های نئولیبرال
تاریخچه‌ای از بی‌توجهی به حاشیه‌نشینان؛ چگونه مسئله مسکن به ابزاری برای رونق بازار تبدیل شد؟
زیست تهیدستان شهری در تمام جوامع همواره مساله اصلی سیاست‌های شهری بوده است. شکل‌گیری صنایع در شهرها در دوران پس از انقلاب صنعتی، جمعیت زیادی را از روستاها به شهرها روانه کرد. تسهیلات شهری موجود گنجایش اسکان چنین جمعیتی را نداشت و این موضوع منجر به آسیب‌های زیادی نظیر حاشیه‌نشینی، آلودگی، فقر شهری و نظایر آن شد.
در دوران پس از جنگ جهانی دوم، با روند صنعتی‌زدایی و شکل‌گیری ساختارهای نئولیبرالی و جهانی‌شدن آن، روند بازتولید تهیدستان شهری به دلیل افزایش نابرابری در شهرها شدت گرفت و در دهه اخیر به دلیل مساله پناهنده‌ها و گسترش تروریسم، مساله تهیدستان شهری از ابعاد مختلف، مهمترین موضوع سیاست‌های شهری شد.
در ایران نیز زیست تهیدستان شهری موضوع سیاست‌های شهری بوده است. اما رویکردها نسبت به آن در حدود 40 دهه پس از انقلاب بسیار متحول شده که این تحول چیزی جدا از تحولات روابط و نیروهای تولید فضای شهری در ایران نیست. این یادداشت در تلاش است تا تفسیری از بازنمود این تحولات در سیاست‌های شهری پس از انقلاب ارائه دهد.
هجوم تهیدستان شهری به شهرها به قبل از انقلاب 57 در شهرهای ایران بر می‌گردد. شهری‌شدن و سیاست‌های مدرنیزاسیون رشد کردند. نظام برنامه‌ریزی کشور نیز عموما تهیدستان شهری را در فرایندهای توسعه‌ای نادیده می‌گرفت و به دنبال حذف آنها بود. تا سال 1359 حدود یک میلیون نفر تهیدست در محلات تهیدست تهران ساکن بود (Bayat, 1997).
بیات در کتاب خود ادعا می‌کند که در دوران انقلاب 57 تهیدستان شهری به‌هیچ‌وجه انقلابی نبودند و تا روزهای آخر انقلاب از آن دور بودند اما موازی با انقلاب از طریق پیشروی آرام در تلاش برای تثبیت و ارتقای وضعیت زیست خود بودند (Bayat, 1997). چه این ادعا را بپذیریم، چه نپذیریم، نمی‌توانیم یارگیری نیروهای بعد از انقلاب را با ادعای حمایت از تهیدستان شهری انکار کنیم. بنابراین سیاست‌های شهری سال‌های اولیه پس از انقلاب، حمایت از تسخیر خانه‌های خالی و تلاش برای مشروعیت‌بخشی به سکونتگاه‌های به اصطلاح غیررسمی بود که هم از طرف نهادهایی مانند بنیاد مسکن و هم از طرف نیروهای رادیکال آن زمان حمایت می‌شد.
همچنین در این زمان و خصوصا در زمان جنگ، نهادهای شورایی از طرف حکومت حمایت می‌شد که از جمله می‌توان شورای محلات، شورای اسکان گودنشینان و تعاونی‌های مصرف محلی را نام برد. بنابراین در این دوره تهیدستان شهری خود به عنوان نیرویی تاثیرگذار در سیاست‌های شهری بودند و زیست تهیدستان شهری به عنوان مساله‌ای سیاسی تلقی می‌شد که نیروهای قدرت سیاسی، مشروعیت خود را از طریق حمایت از تهیدستان شهری کسب می‌کرد.
اما از همان سال‌های اوایل پس از انقلاب، تهیدستان شهری تبدیل به مساله‌ای شهری شد و سیاست‌های شهری مرتبط با آن رویکردی بالا به پایین به خود گرفت. به عبارت دیگر، برای حکومت، تهیدستان شهری نه به عنوان سوژه‌ای که می‌تواند در فرایند تولید فضای خود نقش داشته باشد بلکه به موضوعی تبدیل شدکه به عنوان یک «مساله شهری» می‌بایست از طریق سیاست‌های شهری آن را «حل» کرد. در دهه 1360، این سیاست‌های شهری در قالب 5 سیاست اصلی و در عین حال متناقض بود که عبارتند از ساخت محدود مسکن از طریق بنیاد مسکن، محدود کردن مهاجرت از روستاها به شهر، رسمیت بخشیدن به بخش‌های از سکونتگاه‌های غیررسمی، تخریب محلات و «بردباری بالفعل» (Bayat,1997).
در اوایل دهه 1370، موج بی‌سابقه‌ای از نارضایتی‌ها و اعتراضات تهیدستان شهری و تغییرات ساختاری پس از جنگ در حوزه‌های اقتصادی و سیاسی منجر به تمرکز وزارت مسکن و شهرسازی به مساله تهیدستان شهری شد. مداخله این نهاد در مساله تهیدستان شهری به آن شکلی فضایی بخشید و این وزارتخانه با تمرکز بر مساله مسکن و برنامه‌ریزی شهری، موضوع اصلی را در طرد شدن این اقشار از فرایندهای توسعه شهری آسیب‌شناسی کرد و در این دوره مصوبه‌ای به نام «مساله‌یابی در بافت‌های شهری و ساماندهی بافت‌های مساله‌دار» را به تصویب رساند که نتیجه آن سند «ساماندهی و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی» بود.
این سند به عنوان یک برنامه اجتماعی مترقی «ایجاد محیطی قابلیت‌زا برای مشارکت ساکنان» و «تضمین حق اقامت و امنیت در سکونت به همراه مسئولیت‌پذیری مدنی» را مورد تاکید قرار می‌دهد. این سند توصیه می‌کند نیاز اقشار کم‌درآمد در برنامه‌های مسکن و تامین خدمات و زیر‌ساخت‌های شهری مورد توجه قرار گیرند و بخش دولتی ـ عمومی با عرضه زمین کافی و در حد توانایی خانوارهای کم‌درآمد با امکان ساخت تدریجی و تراکم بالا و کاربری مختلط از خانه‌سازی این گروه‌ها حمایت نماید و با ایجاد صندوق‌های محلی برای پرداخت وام‌های کوچک و ایجاد امکان پس‌انداز برای مسکن و اشتغال و تخصیص یارانه به صندوق‌ها و بیمه وام‌های بانکی، گروه‌های غیر‌متشکل شغلی را از نظر تامین منابع مالی یاری کند (خاتم، گفت‌وگو شماره61). پیگیری دولت وقت اصلاح‌طلب و کمک‌های بانک جهانی منجر به این شد که این سند در برخی از شهرهای کشور اجرایی شود و تا نیمه اول دهه 1380 ادامه یابد.
در نیمه دوم دهه 1380، پس از فاجعه زلزله بم در سال 1382، مساله تهیدستان شهری با بزرگ جلوه دادن آسیب‌پذیری بافت‌های قدیمی در برابر زلزله از مساله‌ای اجتماعی- فضایی به مساله‌ای صرفا کالبدی تقلیل داده و تمرکز از بافت‌های حاشیه‌ای به بافت‌های قدیمی داخل شهرها منتقل و با عنوان «بافت فرسوده»، سیاست‌های شهری برای تهیدستان تدوین شد. در سال 1384، در قانون بودجه تسهیلات ویژه‌ای برای سازندگان خصوصی و عمومی فعال در بافت‌های «فرسوده» در نظر گرفته شد (قانون بودجه، 1384). اما برای جلوگیری از فساد رانتی در شهرها ناشی از تخصیص این تسهیلات، نیاز بود تا ابتدا بافت‌های «فرسوده» تعریف شود.
بنابراین در سال 1385، وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی کنونی) مصوبه‌ای ابلاغ کرد که در آن نحوه تشخیص بافت‌های «فرسوده» تعیین شده بود. طبق این مصوبه سه معیار برای شناسایی بافت‌های «فرسوده» تعریف شد: ریزدانگی، عدم نفوذپذیری و ناپایداری. چنانچه بلوک شهری هر سه این معیارها را دارا باشد جزو بافت‌های «فرسوده» محسوب می‌شود. از معیارهای تعریف شده دولت برای بافت‌های «فرسوده» می‌توان دریافت که رویکرد دولت نسبت به فرسودگی نگاهی صرفا کالبدی بوده است. بنابراین دور از انتظار نبود که سیاست‌های متناسب
با این رویکرد را برای حل مساله تهیدستان شهری در دستور کار قرار دهد؛ یعنی ایجاد و ارزان‌سازی رانت از طریق تراکم تشویقی و تسهیلات مالی. به عبارت دیگر از نیمه دوم دهه 1380، از طریق کالایی‌سازی زمین و مسکن و ارزان کردن رانت در محلات تهیدست شهری، مسئولیت اجتماعی دولت نسبت به تهیدستان شهری به امکانی برای سوداگری تبدیل شد. از این به بعد مساله تهیدستان شهری، به حاشیه رانده شد و بازنمود کالبدی آن یعنی «بافت فرسوده» به عنوان گفتمان غالب درآمد. این تغییر، مسیر سیاست‌های شهری برای تهیدستان را با مسیر کلان اقتصاد کشور همراستا کرد؛ یعنی شهری شدن رانت و سوداگری در حوزه مسکن و مستغلات.
پس از روی کار آمدن دولت اعتدال‌گرای روحانی، بازار مسکن دچار قفل‌شدگی شد و بخش اعظمی از سرمایه کشور، در قالب خانه‌های خالی و مال‌های تجاری نیمه‌کاره، از چرخه اقتصاد بیرون افتاد. سیاست‌های دولت برای رونق بازار مسکن بر افزایش تسهیلات مالی برای مصرف‌کننده مسکن بود اما به دلیل رشد قیمت مسکن این سیاست چندان تاثیری در بازار مسکن نداشت. در این دوران دولت درباره مساله تهیدستان شهری از خود سلب مسئولیت کرد و از طریق باز کردن فضا برای سازمان‌های مردم‌نهاد، مساله تهیدستان شهری را به آنها واگذار کرده بود. تمرکز دولت در موضوع تهیدستان شهری تنها آن بخشی بود که با اقتصاد فضایی کشور گره خورده است یعنی «بافت فرسوده».
در سال 93 سند ملی راهبردی احیا، نوسازی و بهسازی و توانمندسازی بافت‌های ناکارآمد و «فرسوده» شهری به تصویب هیات وزیران رسید. مطابق این سند رویکرد جدید به بافت‌های ناکارآمد رویکرد بازآفرینی تعریف شد و برای تحقق آن «ستاد ملی و استانی بازآفرینی پایدار محله‌ها و محدوده‌های هدف برنامه‌های احیا، بهسازی و نوسازی» تشکیل شد. به تبع این سند، یک ماه بعد، دولت مصوبه‌ای را به تصویب رساند که مطابق آن 8/1 میلیون واحد تسهیلات مسکن و 260 هزار تسهیلات ودیعه مسکن موقت تا پایان برنامه ششم برای بافت‌های «فرسوده» اختصاص یافت.
این مصوبه حاکی از ادامه رویکردهای گذشته نسبت به بافت‌های ناکارآمد شهری بود؛ چراکه به‌رغم تغییر رویکرد به بازآفرینی اما سیاست‌ها و اقدامات هنوز ادامه رویکرد نوسازی مسکن در بافت‌های «فرسوده» بود. دو ماه بعد، شورایعالی شهرسازی و معماری مصوبه‌ای ابلاغ کرد که طی آن بر ضرورت تغییر رویکرد از فرسودگی به ناکارآمدی و از نوسازی به بازآفرینی تاکید شد. بر اساس این مصوبه شرکت عمران و بهسازی شهری موظف شد دستورالعمل جدیدی برای شناسایی بافت‌های ناکارآمد تنظیم نماید که این مهم تاکنون محقق نشده است.
در دولت دوازدهم، تمرکز بر رونق بازار مسکن شدت یافته است. دولت این موضوع را با یکی کردن «حل مشکل بازار مسکن» و «حل مشکل مسکن» پیگیری می‌کند. التقاط این دو با هم، چه در برنامه و چه در گفتمان رایج و خبرها، سوء‌استفاده از مساله کاهش دسترسی به مسکن (که مسکن را به مثابه نیاز دائمی بشر به سرپناه به مساله تبدیل می‌کند) به نفع حل بحران بازار مسکن (که مسکن را کالایی برای سود سوداگرانه قلمداد می‌کند) است.
به عبارت دیگر، در این دوران مساله تهیدستان شهری به «فرصتی» برای رونق بخشیدن به بازار مسکن تبدیل شد. طبق گفته وزیر راه و شهرسازی، حدود 11 میلیون نفر حاشیه‌نشین وجود دارد که با ساکنان بافت‌های فرسوده که در حدود 8 میلیون نفر است، 19 میلیون نفر «جمعیت هدف» در این دو حوزه را شامل می‌شود و برنامه دولت دوازدهم، جای دادن این 19 میلیون نفر در بافت‌های «فرسوده» از طریق نوسازی آنها است. به‌رغم اینکه از سال 93 تاکنون، صحبت از بازآفرینی شهری می‌شود ولی هنوز اساس سیاست‌های نوسازی صرفا بر تراکم تشویقی و افزایش رانت زمین استوار است.
تسهیلات بانکی با سود 8 درصد هم که در گزارش‌ها بنا به گفته وزیر راه و شهرسازی برای «توانمندسازی مالی ساکنان محلی است تا بتوانند خانه بهتری برای خود بسازند»، در عمل نه مالک بلکه سازنده آن را تصاحب می‌کند و سود آن را به جیب می‌زند؛ چراکه اساسا مالک ساکن در بافت‌های فرسوده از هیچ لحاظ توانمند نشده که بتواند خانه خود را خود بسازد و به ناچار و از روی استیصال مجبور به واگذاری ملک خود به سازنده‌ای است که تنها به دنبال کسب سود سوداگرانه از آن است. وزیر محترم راه و شهرسازی به درستی حاشیه‌نشینان را به عنوان جامعه هدف برای خرید این واحدهای مسکونی انتخاب کرده؛ چراکه تنها کسانی که به ناچار حاضر به خرید این آپارتمان‌های بی‌کیفیت می‌شوند به
حاشیه رانده‌شدگان شهری هستند و ادامه این وضعیت نه‌تنها کمکی به بهبود شرایط زیست در بافت فرسوده نمی‌کند بلکه باعث انباشت فقر شهری، کمبود بیشتر خدمات و افزایش تراکم جمعیتی در این محلات خواهد شد و تنها برندگان آن بازیگرانی هستند که به‌دنبال سود سوداگرانه در بازار مسکن هستند. بنابراین بازی گرفتن این دو حوزه تقاضای مسکن، نه برای تامین مسکن مناسب برای زیست آنها بلکه برای رونق دادن به بازار مسکن و جبران خسارت ناشی از قفل‌شدگی در بازار مسکن است.
گفتمان اخیری هم که حتی از جانب برخی صاحبنظران در حوزه شهری دنبال می‌شود، بافت «فرسوده» را به عنوان «فرصتی» برای بازآفرینی شهری تلقی می‌کند. این موضوع مانند آن است که «فقر» را به عنوان فرصتی برای «عمل خیر» تلقی کنیم. این گفتمان نه‌تنها در تلاش است تا تهیدستان شهری را از مساله به فرصت تبدیل کند بلکه از طریق گمراه کردن ذهن‌ها از مساله به راه‌حل باعث انکار نابرابری فضایی و سرکوب فضای زیست تهیدستان به نفع گروه منفعت‌جوی جدیدی است که دولت آن را «توسعه‌گران» معرفی می‌کند.
سخن پایانی اینکه، با بررسی تاریخی رویکرد سیاست‌های شهری نسبت به تهیدستان از انقلاب به بعد می‌توان دریافت که تحولات بنیادین در ساختارهای سیاسی و اقتصادی کشور تاثیر مستقیمی بر آن داشته است. به گونه‌ای که تهیدستان شهری از سوژه‌هایی سیاست‌ورز در اوایل انقلاب، به مساله‌ای فضایی-اجتماعی در دهه 1370 یعنی دوران بازسازی اقتصادی و سیاسی پس از جنگ تبدیل شدند، اما چرخش اقتصاد سیاسی کشور به سمت شهری شدن رانت در دهه 1380 تا اوایل دهه 1390، این مساله‌ای فضایی-اجتماعی را به مساله‌ای کالبدی تبدیل کرد و از سال 1390 تاکنون، مساله کالبدی به فرصتی برای به حرکت درآوردن چرخ اقتصاد کشور تبدیل شد.
این تغییر رویکردها نه‌تنها منجر به بهبود وضعیت زیست تهیدستان شهری نشده بلکه آنها را بیش از پیش از زیست اولیه خود نیز محروم کرده است. اینطور به نظر می‌رسد که سیاست‌های دولت جدید هم نه بهبود زیست تهیدستان شهری بلکه (سو)استفاده از آنها برای جبران خسارت‌های اقتصادی است. برنامه دولت برای بحرانی که بعضی اوقات به عنوان «بازار مسکن» و بعضی اوقات به عنوان «مسکن» ذکر می‌شود، نه برای حل مساله دسترسی به مسکن برای اقشار کم‌درآمد بلکه برای به رونق انداختن بازار سوداگرانه مسکن و جبران ضرر قشر منفعت‌جوی بورژوازی مستغلات است که جاه‌طلبی سوداگرانه آنها در دهه اخیر که به نام تامین مسکن برای ساکنان شهری، بازار مسکن را از مرحله حباب قیمتی به رکود تورمی و در نهایت به قفل‌شدگی کشاندند و بخش اعظمی از سرمایه کشور را که می‌بایست برای رفاه و عدالت بیشتر ایرانیان سرمایه‌گذاری می‌شد را در چاه بی‌پایان سوداگری مسکن و مستغلات ریختند. ضرر این جاه‌طلبی را در برنامه‌های دولت دوازدهم قرار است تهیدستان شهری پرداخت کنند. کافی است به تجربه کشورهای همسایه رجوع کنیم تا بتوانیم نتایج اسفبار چنین سیاست‌هایی را مشاهده کنیم، در حالی که بسیاری از کشورها با استفاده از قوانین حمایتی و ارتقای بازار اجتماعی به جای بازار آزاد نتایج بهتری را در جهت کاهش فاصله طبقاتی، فقر و حاشیه‌نشینی کسب کرده‌اند.