نوسازی ناکام؛ چرا بافت‌های فرسوده تهران همچنان پابرجاست؟
ناکارآمدی دفاتر نوسازی در فقرزدایی و تأمین خدمات در محلات فرسوده
در قانون برنامه چهارم توسعه (1388-1384) مقرر شده بود که ظرف 10 سال عملیات اجرایی بازسازی، نوسازی و مقاوم‌سازی بافت‌های قدیمی شهرها و روستاها انجام شود. اکنون سال 1396 است و مطابق با آمارها شهر تهران4هزار و 400 هکتار بافت فرسوده دارد. پرسش آن است که چرا این هدف محقق نشد و این هدفگذاری دارای چه مشکلی است؟
ابتدا دفاتر نوسازی شهر تهران را در مورد وضعیت فعالیت‌ها در حیطه‌های مختلف کالبدی و کارکردی بررسی می‌کنیم تا از خلال آن بتوان تصویری از وضعیت ارائه کرد. بر طبق بررسی که در «طرح ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی شهر تهران و توانمندسازی اجتماعات آنها» از دفاتر نوسازی (48 محله) از طریق پرسشنامه تفصیلی، مصاحبه‌های عمیق و مطالعات اسنادی انجام شد، نتایج زیر به دست آمده است:
در محلاتی که مشکل مالکیت وجود دارد مانند فرحزاد، خاک سفید، شیوا، شکیب، طیب، خزانه بخارایی، فردوس، نعمت‌آباد، اسماعیل‌آباد، دولتخواه حتی در تجمیع نیز موفقیتی وجود نداشته است. در موضوع پشت‌بام‌نشینی که مساله کالبدی و گرایشی جدید از اسکان غیررسمی در تهران است، دفاتر نوسازی عمدتا موفقیت نداشته‌اند و در محلات دیگری که میزان تجمیع و تخریبی و نوسازی بالا ارزیابی شده، نسبی است نه مطلق. در موضوع‌های اجتماعی و اقتصادی نظیر فقرزدایی، ساماندهی مشاغل غیررسمی و کنترل آسیب‌های اجتماعی، دفاتر نوسازی یا اصلا ورود نکرده‌اند یا کاملا شکست خورده‌اند. در موضوع تثبیت سکونت و کاهش مساله خانه به دوشی و جابه‌جایی سالانه نیز دفاتر نوسازی ناموفق بوده‌اند که آمار گسترش اجاره‌نشینی و مهاجرت‌های داخلی (درون شهری) و مهاجرت‌های بیرونی گویای آن است. در موضوع تامین سرانه‌های خدماتی نیز دفاتر نوسازی عمدتا ناموفق بوده‌اند. در موضوع کارگاه‌خوابی نیز دفاتر نوسازی یا فاقد اطلاع هستند یا اگر اطلاع دارند به موضوع ورود نکرده‌اند.
ممکن است پرسش شود که مسائلی نظیر کنترل آسیب‌های اجتماعی یا ساماندهی مشاغل غیررسمی یا فقرزدایی نیاز به هماهنگی و هم‌افزایی نهادی دارد و بدون آن مداخلات ابتر می‌ماند و صرفا دفاتر نوسازی نمی‌توانند در موضوع اقدام نمایند. اما نگاهی به طرح توسعه محله هرندی نشان می‌دهد که طرح به‌رغم تمهید هماهنگی نهادی بین سازمان نوسازی، سازمان خدمات و رفاه اجتماعی شهرداری تهران، معاونت شهرسازی، معاونت حمل و نقل و ترافیک، معاونت امور مناطق، معاون خدمات شهری، معاونت اجتماعی و فرهنگی، مرکز رسیدگی به امور مساجد، نیروی انتظامی، کمیسیون اجتماعی شورا، مهندسین مشاور طرح (مهندسین مشاور طاش)، فاقد مطالعات اجتماعی و اقتصادی بوده و محوریت اقدامات مداخله‌ای، اقدامات کالبدی و طراحی منظر شهری است تا برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای (رجوع شود به ارزیابی تاثیرات اجتماعی طرح توسعه محله هرندی).
از اینجا یکی از مسائل ناکامی سیاست‌های نوسازی آشکار می‌شود؛ رویکرد کالبدی سازمان نوسازی و طرح‌های آن. برای تایید بیشتر این موضوع می‌توان نگاه مسئولان سازمان نوسازی را ارزیابی نمود.
«شهرداری تهران توانسته طی دو برنامه عملیاتی پنج‌ساله حدود 34 درصد از پلاک‌های فرسوده را نوسازی کند. از 205 هزار پلاک فرسوده شهر تهران 71 هزار پلاک نوسازی شده و در همین راستا 82 هکتار معبر عمومی نیز بازگشایی شده است. هدفگذاری کلان شهرداری تهران بر این است که حداکثر حمایت‌ها را از پلاک‌های زیر یکصد متر داشته باشد. زیرا معتقدیم پلاک‌های بالای 200 متر نیازی به کمک ویژه‌ای ندارد.» (عبادالله فتح‌اللهی، رئیس سازمان نوسازی شهر تهران، خبر آنلاین، 25 اردیبهشت 1395).
نگرش پلاکی-پارسلی به بافت فرسوده و نادیده‌انگاری محله، جداسازی پلاک‌ها از بافت محلی، برنامه نوسازی کالبدی پلاک به پلاک همگی گواهی بر این رویکرد کالبدی، غیراجتماعی و غیرنهادی در سیاست‌های نوسازی است. این نگرش در شرایطی جریان دارد که سند ملی راهبردی احیا، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری هم بر رویکرد توانمندسازی، اجتماع‌محور، شهرنگر و منطقه‌نگر و هم به هماهنگی و یکپارچگی نهادی در قالب ستاد بازآفرینی پایدار شهری تاکید دارد.
مساله دوم در این نگاه، نادیده‌انگاری فقرشهری و urban slum است. هم سازمان نوسازی و هم شرکت عمران و بهسازی شهری ایران هنوز به درک درست و مورد توافقی از فقر شهری و محلات فقر شهری نرسیده‌اند و یا بافت فرسوده برمبنای ویژگی‌های سه‌گانه ریزدانگی، عرض معبر کمتر از 6 متر و ناپایداری مصالح را در نظر می‌گیرند و یا اسکان غیررسمی و صرفا بر اساس وضعیت مالکیت. در نتیجه ویژگی این محلات که مساله اصلی آنها نه آوار زلزله که آوار زندگی است را نادیده می‌گیرند و از پاسخ به آن ناتوانند. حال این پاسخ در قالب الگوهای مالی بانک‌پذیری و اعتبارات خرد باشد یا در قالب الگوهای غیرمالی نظیر بانک زمان و اعتبارهای حمایتی و خدماتی.
مساله سوم که البته مانند مساله قبل ناشی از نگاه کالبدی و پلاکی است، نادیده‌انگاری ساختاری بودن فقر و مساله تله فضایی است. در بررسی که در «طرح ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی شهر تهران و توانمندسازی اجتماعات آنها» انجام شد، دو نتیجه حاصل آمد، نخست رابطه فقر شهری با عدم تحقق طرح‌های کسب‌و‌کار و فعالیت طرح جامع (به ویژه طرح محور شوش- بعثت) است. دوم رابطه فقر شهری با نفوذناپذیری ساختاری و عدم دسترسی مناسب به حمل و نقل سریع، همگانی و ارزان.
بررسی تطبیقی لایه‌های سازمان فضایی، ساختار اجتماعی و بهره‌مندی‌های اقتصادی در شهر تهران، این فقر ساختاری را روشن‌تر نشان می‌دهد. اگر نقشه مالکیت خودرو را با نقشه نفوذپذیری بافت شهری مقایسه نماییم، شدت مساله فقر دسترسی بیشتر رخ می‌نماید. هرچه مالکیت خودرو کمتر باشد، نفوذپذیری هم کمتر است. نفوذپذیری کم یکی از شاخصه‌های اسارت در تله فضایی است.
بررسی تطبیقی بین نقشه‌های کیفیت قلمرو اجتماعی، میزان وابستگی و میزان بیکاری گویای انطباق آنها با یکدیگر و بررسی آن با هسته‌های فعالیت و اشتغال در شهر، بیانگر فاصله این کانون‌ها با پهنه‌های بیکاری و نرخ وابستگی در شهر است. لازم به ذکر است پهنه‌های بیکاری و نرخ وابستگی در شهر تهران مطابق با اطلس کلانشهر تهران طی دهه 1375 تا 1385 به‌شدت گسترش یافته که گویای تشدید «فرایند تهیدست‌آفرینی» بوده است. نیازی به توضیح نیست که این فرایند طی سال های بعد (به ویژه در دوره 1388 تا 1392) شدت یافته است. این موضوع را می‌توان در سیمای ژرف و گسترده فقر شهری که بر مبنای هزینه و درآمد خانوار در سال 1391 و تخمین آن برای سال 1394 است (طرح ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی شهر تهران و توانمندسازی اجتماعات آنها) ملاحظه نمود.
بنابراین ما با چند مساله توأمان مواجه هستیم. نخست فقدان برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، نهادی و حتی طراحی محیطی برای بافت فرسوده؛ دوم گسیختگی پلاک‌های بافت فرسوده از محله که شکلی از طرد اجتماعی را دربر دارد و هم مانع مشارکت محله در روند نوسازی است؛ سوم فقدان جایگاه فقر شهری در برنامه‌ها و چهارم فقدان نگرش ساختاری شهرنگر و منطقه‌نگر به مساله فقر شهری و تله فضایی.
وجه دیگری که در تعیین هدف مساله‌ساز بوده، اطلاق «بافت فرسوده» است. اطلاقی که هم مسبب تشدید نگرش کالبدی بوده و هم با برچسب‌زنی بر طرد اجتماعی و نادیده‌انگاری پویایی‌های اجتماعی دامن زده است. مساله دیگر و مهم این اطلاق، نگاه استانداردساز است. یعنی آنکه بناها باید تیپ استاندارد داشته باشند. این نگرش استانداردساز که از طرح جامع اول (گروئن- فرمانفرمائیان) و با تعیین حداقل قطعه آغاز شد، خود از عوامل مهم در تشدید مساله بافت‌های فرسوده، شهروندزدایی از کم‌درآمدها و گسترش حاشیه‌نشینی بوده است. این نگرش استانداردساز در ضوابط ساختوساز از موانع مهم برای الگوهای مسکن ارزانقیمت، مسکن تدریجی و فضاهای عمومی یا خدماتی منعطف است.
مجموع این فرایند یعنی انتزاع کالبد (پلاک) از فضا (مناسبات زیستی در بنا، اجتماع محلی، روابط پلاک با بافت- معبر، پاتوق، فضای عمومی، مراکز خدماتی، مناسبات اقتصادی، نظام شهری، قواعد نهادی حاکم بر فضا)، تصویر استاندارد و فتیش‌گونه از بنای نوساز، تحقیر‌کالبد قدیمی و یا ناهمخوان با تصویر استاندارد، همگی شکلی از «بتوارگی کالبدی» را ایجاد کرده است. بتوارگی دو ویژگی دارد:
الف) حاکمیت کالبد بر انسان، ب) کالاشدگی کالبد که نه کیفیت آن و نه امر زیسته در آن که ارزش مبادله‌ای آن برحسب ویژگی‌های کمّی نظیر زیربنا، طبقه و تراکم، واجد ارزش می‌شود.
کالاشدگی کالبد چگونه اتفاق می‌افتد؟
چنانکه گفته شد ساکنان توانمند نمی‌شوند چون مسائل فقر شهری، فقر ساختاری و مشارکت محله‌ای دیده نمی‌شوند. تسهیلات و وام‌های بخش عمومی و دولتی نیز هم محدود است و هم بنابر الگوی «خصوصی‌سازی»، «برون‌سپاری» و «کوچک‌سازی»، حیطه‌های نقش دولت در خدمات اجتماعی و اقدامات حمایتی و رفاهی تنزل یافته است، در نتیجه شیوه‌ای که برای میسر ساختن تامین هزینه نوسازی باقی می‌ماند، تامین آن از طریق ارزش‌کالبد است. ارزشی که با شیوه‌های تسهیلات کالبدی میسر می‌شود، تسهیلاتی چون انواع تراکم تشویقی و حذف پارکینگ. این تسهیلات نیز در ازا و برای اقدامات کالبدی نظیر تجمیع و نوسازی داده می‌شود و نه حتی برای تشویق اقدامات توانمندسازی.
نتیجه این روند یعنی بتوارگی کالبدی و سوداگری مستغلاتی آن است که هرچه پلاک‌ها نوسازتر شوند، محلات ویران‌تر میشوند زیرا جمعیت محلات از ظرفیت آنها فراتر رفته بدون آنکه سرانه‌های خدماتی متناسب با آنها بتوانند رشد کنند و در این فرایند تعلق محلی، مزیت‌های محلی، استراتژی‌های بقای محلی، پیوندهای اجتماع محله‌ای زدوده میشوند و در نتیجه کیفیت محیط تنزل یافته و پایداری سکونت تهدید می‌شود، در این شرایط که ارزش کالبد جانشین ارزش ساکن می‌شود، ورود کاربری‌ها بر اساس ارزش مبادله‌ای در محلات امری اجتناب‌ناپذیر است؛ امری که نمودی از آن را در گسترش انبارها و کارگاه‌ها در محلات بافت فرسوده می‌توان شاهد بود.
این نگرش بتوارگی کالبدی و سوداگری مستغلاتی شکل بدخیم‌تری از الگوهای مرسوم تجمیع نیز که حداقلی از مشارکت افراد و منافع آنان را شامل می‌شود نیز دارد و آن الگوی مداخله توسعه‌دهنده‌ها است. نگرشی که به بافت فرسوده به چشم بافتی که باید کوبیده شود و در زمین آن، ساختوساز مجدد و انبوه‌سازی کرد و از این طریق بازار مسکن را رونق بخشید. الگویی که بر وخامت اوضاع می‌افزاید و مسائل ناشی از طرد اجتماعی، بی‌هویتی شهری، ازجاکندگی و تعمیق شدت فقرشهری را افزایش می‌دهد.
در مقابل این روند می‌بایست رهیافت و اقداماتی را در پیش گرفت که کالاشدگی زمین و کالبد را متوقف کرده و بتواند با نگرشی منعطف و چندراستایی، کیفیت محیط را اولویت دهد. اقداماتی نظیر:
احیای «قانون ملی شدن زمین‌های شهری»
بازنگری در ضوابط ساختوساز و ضوابط قطعه‌بندی جهت انعطاف‌پذیری برای مسکن ارزانقیمت، مسکن تدریجی و فضاهای عمومی یا خدماتی منعطف
بازنگری در ضوابط بافت فرسوده در طرح جامع و تفصیلی و هدایت ضوابط تشویق کالبدی برای اقدامات کالبدی به سمت ضوابط تشویق غیرکالبدی برای اقدامات کالبدی و ضوابط تشویق کالبدی برای اقدامات غیرکالبدی
برنامه فرایندی توانمندسازی محلی مبتنی بر امکانات و مهارت‌های محلی و سرمایه‌های اجتماعی آن
انعطاف‌پذیری و خلاقیت در تامین خدمات و پاسخگویی به نیازها از طرقی نظیر خرده پاتوق‌های مردمی، استفاده چندکارکردی، خدمات سیار و سازه موقت
نظام مشارکت محلی و بهبود حکمرانی شهری
ارجحیت بهسازی، مرمت و مقاوم‌سازی بر نوسازی
الگوهای مداخله تدریجی و بهبودنگر نظیر طب سوزنی شهری به جای الگوهای تام و جامع
نظام برنامه‌ای و نهادی یکپارچه و هماهنگ در سه سطح محله‌محور، شهرنگر و منطقه‌گرا در برنامه‌ریزی
تامین نظام بانک‌پذیری کم‌درآمدها و ساختارهای مالی پشتیبان محلی (صندوق توسعه محله)
تامین نظام مکمل غیرمالی (حمایتی، خدماتی، همیاری) برای ساختارهای مالی پشتیبان محلی
تقویت تنوع اجتماعی به عنوان سرمایه احیای محلی.