داده، حلقه مفقوده سیاست اجتماعی

فقدان داده‌های به‌روز

در طول تاریخ سیاستگذاری اجتماعی پس از انقلاب، هرگاه تمایلی به دولت رفاه در ایران وجود داشته، مهمترین مانع آن نابرخورداری از داده‌های به‌روز و برخط بوده است. مصادیق متعددی برای این ادعا قابل بیان است که مهمترین آن سیاست‌های اجتماعی بخش مسکن و یارانه‌ها بوده است. در بخش مسکن، مهمترین دلیل شکست سیاست مالیات بر واحدها و خانه‌های خالی، عدم وجود داده‌های متقن و به‌روز در این زمینه بوده که ضمن گشودن راه بر سودجویان، امکان تفکیک آنها از دیگران را سلب می‌کرده است. سیاست‌های مربوط به هدفمندی  یارانه‌ها نیز به همین دلیل چندان موثر نبوده است. دولت اول سیدمحمد خاتمی، هدفمندی یارانه‌ها را به مثابه یکی از تکالیف دولت در برنامه سوم توسعه گنجاند اما نه دولت اول و نه دولت دوم وی هیچ‌یک نتوانستند به چنین اقدامی دست بزنند. اسناد موجود در این زمینه، یک گزاره را تکرار می‌کند: «فقدان اطلاعات دقیق و موثق درباره وضعیت اقتصادی خانوارها». اگرچه دولت دوم محمود احمدی‌نژاد سیاست هدفمندی یارانه را بدون توجه به گزاره مذکور اجرا کرد اما در عمل همین گزاره سیاست وی را زمینگیر کرد و او به توزیع نقدی یارانه‌ها میان همه مردم روی آورد. نتیجه این توزیع غیرهدفمند، علاوه بر تحمیل بار سنگین مالی بر دوش دولت‌های بعد، سیاستگذاری در سایر حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی را با کسری منابع روبه‌رو کرد.

تخصیص بهتر

دولت‌های رفاه بیش از هر نوع دولت دیگری به کیفیت تصمیم‌گیری در «تخصیص» منابع وابسته‌اند و آنچه بحث کارشناسی درباره تخصیص را امکان‌پذیر می‌کند، وجود داده‌های برخط و دقیق است. در شرایط فقدان این امر مهم، میدان سیاستگذاری به سوی لابی‌گری بیشتر سوق می‌یابد و قدرت اثرگذاری لابی گروه‌هایی قدرتمند نه‌تنها در تخصیص منابع، که پیش از آن، در تعریف مساله نیز بروز می‌کند، بدین ترتیب که به دلیل فقدان داده دقیق، گروه‌های که صدای بلندتری دارند با احتمال بیشتری می‌توانند مساله خود را فراگیرتر و ضروری‌تر از مسائل سایر اقشار اجتماعی بازنمایی کنند و گروه‌های فاقد صدا از زمره مسائل ضروری کنار زده می‌شوند. در چنین شرایطی حتی برای سیاستگذارانی که به این موازنه قوا اعتنا نمی‌کنند نیز امر قابل اتکایی وجود ندارد؛ در حالی که داده‌های برخط و متقن این ابزار را برای سیاستگذاران بی‌طرف فراهم می‌کند.

 نکته رئیس‌جمهور

حسن روحانی هنگامی در سال نخست دولت اول خود، نکته تامل‌برانگیزی را در یک گفت‌وگوی زنده تلویزیونی بیان کرد که معضل اساسی دولت رفاه در ایران را نشان می‌داد. رئیس دولت یازدهم در آن جا بر این نکته تاکید کرد که ما نه نظام تامین‌اجتماعی درست و دقیقی داریم که فقرا و فرودستان را شناسایی کنیم و نه نظام مالیاتی دقیقی که ثروتمندان را بشناسیم. این موضوع یعنی دولت رفاه در ایران هم با «تامین منابع» روبه‌رو است و هم با «تخصیص منابع». نکته تلخ‌تر آنکه فقدان نظام اطلاعاتی «کنترل» و «ارزشیابی» سیاست‌های اجرا شده را نیز ناممکن می‌سازد و بدین ترتیب ضمن سلب امکان یادگیری انباشتی سیاست‌ها، ایدئولوژی‌ها را تقویت می‌کند. در واقع در چنین فضای مبهمی، ایدئولوژی راهگشا می‌شود و با تحمیل خود به جای واقعیت، امکان یادگیری و عدم تکرار خطا را سلب می‌کند. البته این سخن بدان معنا نیست که در صورت وجود داده‌های متقن، ایدئولوژی کنار می‌رود؛ در واقع در آن فضا ایدئولوژی نیازمند بازی پیچیده‌تری برای آرشیوسازی داده‌ها و یا تعیین تمرکز سنجش داده است، اما در فضای موجود، عامل تهدیدکننده‌ای برای آن وجود ندارد و بی‌رقیب یکه‌تازی می‌کند.

یک نمونه موفق جهانی

پیگیری رخدادهای مرتبط با موضوع در سطح جهانی، حاکی از اهمیت روزافزون «کلان‌داده‌ها» است که خود نمودی از ارتقای جایگاه آی‌تی در سیاستگذاری اجتماعی کشورهای پیشرفته جهان است. اگرچه در سطح تجاری نیز این مفهوم اهمیت والایی پیدا کرده و تب علم کلان‌داده‌ها، آن را در رأس برگزاری دوره‌های مختلف دانشگاهی یا تجاری در این زمینه بدل کرده است، اما اهمیت آن در بخش عمومی و حوزه رفاه نیز غیرقابل چشم‌پوشی است. در کنار سرمایه‌گذاری هنگفتی که دولت‌های بریتانیا و ایالات‌متحده بر این موضوع انجام داده‌اند، مشاهده پیامدهای آن در کشورهای پیشگام، توجه سایر نهادهای سیاستگذار را نیز به خود جلب کرده است. یکی از پیشگام‌ترین کشورها در این زمینه نیوزیلند است که به نوعی به یک دولت رفاه آی‌تی‌محور تمام‌عیار بدل شد. پل گلاکمن مشاور نخست‌وزیر نیوزیلند که در ترویج و معرفی این شیوه حکمرانی سهم بسزایی داشته است، از مفهوم «داده‌های شهروندمدار» یا «علم تحلیل شهروندمدار» در این زمینه سخن می‌گوید و تصمیم‌گیری، اولویت‌بندی مسائل، انتخاب گروه‌های هدف، نوع و میزان خدمات و ارزشیابی هر نوع سیاست اجتماعی را به این امر منوط می‌کند. نتایج رفاهی و استفاده بهینه از منابع نیوزیلند، اتحادیه اروپا را نیز راغب به بهره‌گیری از این شیوه و رویه دولت رفاه نیوزیلند (که خود دولت آن را «سرمایه‌گذاری اجتماعی» می‎‌نامد)، کرده داده است. بر اساس توافقی میان این دو نهاد در سال 2016، مشاور نخست‌وزیر نیوزیلند تیمی را با مشارکت دپارتمان‌های مختلف اتحادیه اروپا رهبری کرد که در آن، چالش‌ها، فرصت‌ها و روش‌های بهره‌گیری از کلان‌داده‌ها در حوزه سیاستگذاری اجتماعی مورد بررسی و مطالعه قرار گرفت. علاوه بر این، آنها دنبال ارتقای علم تحلیل کلان‌داده از طریق بررسی جنبه‌های نظری و عملی تلفیق آن با دستاوردهای سایر علوم از جمله علوم اجتماعی، رفتاری و زیست‌شناسی برای سیاستگذاری اجتماعی دقیق‌تر و هدفمندتر هستند. اما پیشفرض این شتاب در بهبود سیاست‌های دولت رفاه، وجود داده‌های قابل اتکا است و در جامعه‌ای که با فقر داده روبه‌رو هستیم سخن گفتن از این موضوع چیزی بیش از آمال دور از دسترس نیست.

نور در تاریکی

تنها افق روشن پیش رو، پیگیری مستمر معاونت رفاه اجتماعی برای تکمیل بانک اطلاعات رفاه ایرانیان است که می‌تواند گام بلندی در نشانه‌گیری دقیق سیاست‌های اجتماعی و ارزشیابی آنها باشد. در صورت تداوم و به‌روز ماندن چنین موضوعی شاید بتوان به پیوند نظام دانایی کشور به نظام سیاستگذاری امیدوارتر شد. بنابراین به سرانجام رسیدن این بانک اطلاعات، تازه آغاز راهی است برای کنکاش در روش‌های تحلیل داده‌ها و ارزشیابی تصمیمات و سیاست‌های اجتماعی و در پی آن، انباشت مستمر آموخته‌ها و بهینه‌سازی خدمات اجتماعی دولت رفاه در ایران.

اگر چنین امری محقق شود شاید بتوان پیش‌بینی کرد که با امکان‌پذیر شدن تحقق سیاست‌های اجتماعی بیشتر با منابع کمتر، بار دیگر اصل 29 قانون اساسی به محور توجه دولت باز گردد و شاهد احیای دولت رفاهی باشیم که در سه دهه گذشته همواره نحیف و لاغرتر شده است. البته نباید فراموش کرد که بهبود در ابزار لزوما به بهبود خودبه‌خودی رویکردها و باورها منجر نمی‌شود و اصلاح گفتمانی نیازمند مجادلات نظری و پژوهش‌های اجتماعی شواهدمحور و صدور گزاره‌های متقابل و مخالف است. بنابراین احیای دولت رفاه منوط به تغییر در هر دو سطح گفتمانی و ابزاری خواهد بود.