برنامه مترقی
دولت ملی مصدق و حمایت از کارگران
مقاله زیر بخشی از کتاب «اقتصاد ایران در دوران دولت ملی» است که توسط نشر نهادگرا در دست انتشار است. آنچه در پی می‌آید چکیده‌ای از‌ایم کتاب است که بطور مستقل به بررسی سیاست‌های اقتصادی دوران نخست وزیری دکتر محمد مصدق پرداخته و ضمن بررسی دستاورد‌های اقتصادی آن دوره، سعی کرده پشتوانه‌های نظری و میزان انسجام سیاست‌های اتخاذ شده را مورد تحلیل قرار دهد.
مصدق بدون مطرح ساختن شعار‌های تند و به اصطلاح انقلابی و بدون بیان سخنان آتشین مبنی بر ظلم کارفرمایان و مظلومیت کارگران – چنان که در آن دوره مرسوم بود – دست به سلسله اقداماتی برای افزایش رفاه حال کارگران زد. از مهمترین و اساسی‌ترین اقدامات او در این زمینه، تصویب قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران و تأسیس «سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران» بود که برای نخستین بار در ایران صورت می‌گرفت.
قانون مزبور که در سال ۱۳۳۱ و در ۹۶ ماده تدوین شد، تمام کارخانه‌ها و بنگاه‌های مشمول قانون کار را موظف می‌کرد که کارگران خود را برای استفاده از کمک‌های ذیل نزد آن سازمان بیمه کنند: حوادث و بیماری‌ها و از کارافتادگی ناشی از کار و غیرکار؛ حوادث و بیماری‌های خانواده بلافصل کارگر؛ ازدواج، حاملگی و وضع حمل؛ حق عائله‌مندی؛ حقوق بازنشستگی؛ هزینه کفن و دفن؛ کمک به بازماندگان کارگر متوفی و پرداخت حقوق ایام بیکاری.
در خصوص بیمه بیکاری در ماده ۷۹ قانون فوق آمده بود که سازمان، صندوقی به نام صندوق کمک به بیکاران تأسیس خواهد کرد که درآمد آن ۵ درصد مجموع درآمد‌های حاصله از حق تعاون و بیمه سازمان خواهد بود. در ماده ۸۱ همین قانون، میزان کمک بیکاری برای متأهلین ۵۰ درصد و برای افراد مجرد ۳۵ درصد حداقل دستمزد ناحیه‌ای خواهد بود که کارگر در آنجا بیکار شده است.
همچنین کارمندان فنی و دفتری نیز که به طور ثابت در کارخانه‌ها و بنگاه‌های مشمول قانون کار، مشغول بودند و حقوق ثابت‌شان از ۶ هزار ریال تجاوز نمی‌کرد، مشمول مقررات این لایحه قانونی می‌شدند. در ماده دوم لایحه قانونی یاد شده، تصریح شده بود که پیشه‌وران و کارگرانی که مشمول ماده فوق نیستند، در صورت تمایل می‌توانند در مقابل پرداخت حق بیمه، خود را نزد سازمان بیمه کنند.
سازمان، دارای شورایی ۱۱ نفره بود که در آن ۲ نفر نماینده اتحادیه‌های کارگری و ۲ نفر نماینده اتحادیه کارفرمایان بودند و سایر اعضای شورا عبارت بودند از وزیر کار یا قائم‌مقام او، وزیر اقتصاد ملی یا قائم‌مقام او، وزیر بهداری یا قائم‌مقام او، وزیر کشور یا قائم‌مقام او، یک نماینده از سازمان برنامه، یک نماینده از شرکت ملی نفت ایران و یک نماینده از بنگاه راه‌آهن دولتی.
سازمان، علاوه بر شورا، دارای هیأت مدیره‌ای سه نفره بود که مرکب بود از نماینده وزارت کار که در امور بیمه‌های اجتماعی بصیر باشد، نماینده کارفرمایان و نماینده کارگران؛ هر دو به انتخاب شورای عالی کار. ملاحظه می‌شود که از میان سه عضو هیأت مدیره سازمان، تنها یک نفر از طرف دولت حضور داشت.
قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران از مترقی‌ترین قوانینی بود که دولت ملی به تصویب رساند و ثمرات آن نه تنها در دوره مصدق که پس از او نیز همچنان باقی ماند. یکی دیگر از اقدامات دولت در این دوره در جهت حمایت از کارگران، تنظیم و اجرای آیین‌نامه مجازات متخلفین از قانون کار بود. طبق این قانون، در کارگاه‌های مشمول قانون کار، کارفرما حق استخدام کارگر بیگانه را نداشت و در صورت تخلف مجازات می‌شد. از دیگر موارد مهم این آیین‌نامه می‌توان به ماده ۴ آن اشاره کرد که در این ماده آمده بود اگر ارجاع کار‌های سخت و خطرناک به زنان باردار یا افراد کمتر از ۲۶ سال، باعث بیماری یا نقص عضو یا موجب سقط جنین شود، کارفرما مجازات می‌شود.
ماده ۵ نیز اشعار بر این داشت که متخلفین از اجرای مقررات مربوط به بهداشت و حفاظت کارگران و کار‌های سخت و خطرناک، به حبس و پرداخت نقدی محکوم می‌شوند. دو ماده اخیر نشان‌دهنده ارزشی است که دولت برای حفظ سلامتی کارگران قائل بود. حمایت‌های دولت از کارگران نشانه بارزی است از این که مصدق رشد اقتصاد کشور را همراه با رفاه کارگران و تمام اقشار جامعه می‌خواست، نه به قیمت نابودی آنان.
تأمین مسکن برای اقشار ضعیف جامعه
مسکن از مهمترین نیاز‌های افراد جامعه محسوب می‌شود. فردی که دارای سرپناهی برای خود و خانواده‌اش باشد، از موهبت بزرگی برخوردار است. از این رو دولت مصدق به منظور خانه‌دار کردن افراد بی‌بضاعت (ولو خانه‌های کوچک) و یا ایجاد شرایط آسان برای اجاره خانه اقداماتی انجام داد.
مطابق لایحه قانونی"ثبت اراضی موات اطراف شهر تهران" مصوب سال ۱۳۳۱، تمام اراضی بایر و موات اطراف شهر تهران تا شعاع ۱۸ کیلومتری به تصرف دولت درمی‌آمد و تقاضای ثبت آن از کسی پذیرفته نمی‌شد. پس از مدتی، این قانون به سایر شهر‌ها البته تا شعاع ۳ کیلومتری تعمیم داده شد.
وزارت دارایی مکلف شده بود زمین‌های مذکور را به نام خود ثبت کند و از آنها در جهت امور عام‌المنفعه استفاده کند و یا این که آنها را به قطعات کوچک‌تر تقسیم نموده و به فروش رساند. دکتر مصدق در خصوص این موضوع در دادگاه چنین گفت:
«.. برای ترقی سطح زندگی و جلوگیری از سوءاستفاده عده‌ای زمین‌خوار، دولت اینجانب در حدود ۱۴ میلیون متر مربع اراضی موات و حق غیرقابل تردید ملت را به نام دولت اعلان نمود و تا دولت بود به هر کسی که خانه نداشت و تقاضای زمین کرده بود، در ازای هر متر ۴ تومان به چهار قسط و مدت چهارسال واگذار کرد و از گرفتن این وجه مقصودی نبود جز این که صرف راه‌سازی و روشنایی و احداث ابنیه عمومی بشود ولی به محض این که اختناق پیش آمد و کسی نتوانست در نیک و بد امور اظهار عقیده کند، آثاری از این ملاقات دیده نشد و زمین‌خواران به هر وسیله که توانستند دولت را از انجام وظیفه باز داشتند و قیمت اراضی ترقی نمود به طوری که همان اراضی و یا مشابه آن هر متر به ده‌ها تومان معامله می‌شود..»
قانون ثبت اراضی موات اطراف شهر‌های بزرگ، تأثیر فراوانی در کاهش بهای زمین و مسکن داشت زیرا با توجه به تقاضای روزافزون برای زمین در اطراف شهر‌ها به علت مهاجرت، این قانون مانع افتادن این اراضی به دست سوداگران و دلال‌های زمین شد. در این دوره، میزان وام‌هایی که بانک رهنی برای ساختن خانه داده است، افزایش فوق‌العاده یافت. آمار جدول شماره یک نشان می‌دهد که در سال‌های زمامداری مصدق، هم مبلغ کل وام‌ها و هم تعداد وام‌ها و هم میانگین یک وام افزایش یافته است.
در مدت استقرار دولت ملی، ۱۵۷ هزار واحد مسکونی جدید ساخته شد. همچنین ساخت ساختمان‌های صنعتی بخش خصوصی رشد چشمگیری یافت و این در حالی بود که کار ساختمان‌های دولتی کاهش نشان می‌داد زیرا سیاست دولت بر این اصل استوار بود که فعالیت اقتصادی توسط خود مردم صورت گیرد و دولت تنها نقش ناظر داشته باشد و جز در اموری که مردم تمایل یا توانایی انجام آن را ندارند، مداخله نکند. جدول شماره دو هزینه ساختمان‌های صنعتی خصوصی و دولتی را نشان می‌دهد.
به منظور حمایت از افراد بی‌بضاعت، مصدق لایحه قانونی تعدیل اجاره بها و احداث خانه‌های ارزانقیمت را به تصویب رساند. مطابق ماده اول این قانون، ۱۰ درصد از مال‌الاجاره تمام مستغلات از قبیل خانه، دکان، مغازه، مهمان‌خانه، نمایشگاه، قهوه‌خانه، حمام، کاروانسرا، انبار، آسیاب و میدان‌های شهر، که میزان اجاره آنها بیش از ۳ هزار ریال در ماه نباشد، از طرف موجرین به نفع مستأجرین تخفیف داده می‌شد. ملاحظه می‌شود که این تخفیف فقط برای مستأجرین خانه‌های مسکونی نبوده و شامل محل‌های کسب نیز می‌شده است. یعنی علاوه بر آن‌که به نفع مستأجرین، که معمولاً از اقشار ضعیف جامعه محسوب می‌شوند، بوده با کاهش هزینه‌ها، موجب کاهش قیمت‌ها نیز می‌شده است.
در ماده دوم قانون مزبور آمده بود که مال‌الاجاره تمام مستغلات مذکور در ماده اول که اجاره آنها در ماه بیش از ۳ هزار ریال است، ۱۰ درصد علاوه بر مالیات فعلی از مالکین آن دریافت خواهد شد. به موجب قانون فوق، درآمد حاصل از مالیات مستغلات در اختیار بانک ساختمان گذاشته می‌شد تا به مصرف ساخت مسکن و خانه‌های ارزانقیمت در اراضی دولتی در مرکز و شهرستان‌ها برسد و ساختمان‌های مزبور با شرایط سهل و به اقساط طویل‌المدت به افراد مستحق واگذار شود و یا به بهای مناسب اجاره داده شود. در نقاطی که زمین دولتی موجود نبود، بانک موظف شده بود اراضی لازم را به قیمت عادله از مالکین خریداری کند. تمهیدات و سیاست‌های فوق موجب شد روند افزایش شاخص (بهای) اجاره خانه‌های مسکونی کند شود. در حالی که در سال ۱۳۳۰ درصد افزایش شاخص اجاره‌خانه ۵۶/۶ بود، در سال ۱۳۳۱ به ۳۱/۳ و در سال ۱۳۳۲ به ۲۹/۲ رسید. جالب است توجه شود که این افزایش، در سال ۱۳۳۳ به بیش از ۲۶ درصد رسید
حمایت از کارمندان جزء و آموزگاران
چنان که قبلاً اشاره شد، دکتر مصدق طی لایحه قانونی «کمک ترمیم حقوق دبیران و آموزگاران» به وزارت دارایی اجازه داد که حقوق دبیران و آموزگارانی را که در دبستان‌ها و دبیرستان‌ها مشغول خدمت هستند، مانند سایر کارمندان دولت از اعتبار مخصوص کمک‌هزینه پرداخت کند. در این قانون، دبیران و آموزگاران شهرستان‌ها مقدم بر تهرانی‌ها شمرده شده بودند. بدین ترتیب تلاش شد از آموزگاران و دبیران، که همیشه نسبت به سایر کارمندان دولت از وضعیت مالی نامساعدتری برخوردار بودند، رفع تبعیض شود. همچنین اختصاص ۱۲۷ میلیون ریال اعتبار برای قانون تعلیمات اجباری، حرکت دیگری بود در جهت ایجاد شرایط مساوی تحصیل و از بین بردن تبعیضاتی که در این زمینه وجود داشت. قانون اجازه پرداخت چند فقره اعتبار اضافی بر حقوق مستخدمین جزء و دون‌پایه، از دیگر لوایحی بود که به تصویب رسید و نقش بسیار مهمی در بهبود وضع معیشتی کارمندان ایفا کرد. بر اساس بودجه سال ۱۳۳۲، حقوق افرادی که از رتبه بالایی برخوردار بودند ثابت ماند، اما کسانی که رتبه پایینی داشتند مشمول افزایش حقوق شدند که این امر، موجب کاهش فاصله «درآمدی» کارمندان می‌شد.
سایر اقدامات در حمایت از قشر آسیب‌پذیر
علاوه بر موارد یاد شده در این بخش که همگی نشانگر عنایت دولت ملی به کاهش اختلاف طبقاتی، رفع تبعیض و فراهم کردن حداقل معیشت برای اقشار آسیب‌پذیر بود، بسیاری از سیاست‌هایی که از طرف دولت اعمال و در بخش‌های گذشته به تفصیل و مجزا بررسی شد، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در جهت کاهش آسیب‌پذیری افراد فقیر جامعه مؤثر بوده است. از جمله این سیاست‌ها می‌توان به کنترل شدید و اعمال محدودیت بر واردات کالا اشاره کرد. در حالی که به منظور فراهم آوردن کالا‌های اساسی برای طبقات ضعیف جامعه، ورود کالا‌های ضروری بدون محدودیت صورت گرفت، همزمان تلاش برای جلوگیری از افزایش قیمت کالا‌های ضروری با سلسله اقداماتی نظیر جیره‌بندی کالا‌ها در صورت لزوم، حمایت از کشاورزان در مقابل مالکین، مخالفت با انحصار و حتی مقابله با فساد افراد متمول و قدرتمند جامعه، صورت پذیرفت.
این بخش با دو لایحه دیگر که از جمله سیاست‌های مصدق برای توزیع مجدد ثروت در جامعه بود را به پایان می‌بریم.
مفاد لایحه قانونی «وصول عوارض از بنزین» که در سال ۱۳۳۱ به تصویب رسید، چنین بود:
«به منظور تامین اعتبار خاص برای کمک به مستمندان و بکار گماردن آنها، از هر لیتر بنزین مصارف داخلی کشور، علاوه بر آنچه فعلاً گرفته می‌شود، توسط شرکت ملی نفت ایران وصول و برای منظور فوق مصرف خواهد گردید.»
همچنین طبق لایحه قانونی دیگری که در بهمن ماه ۱۳۳۱ به تصویب رسید، مالیات‌هایی بر اتومبیل‌های سواری و رادیو وضع شد. البته دارندگان اتومبیل‌های سواری لوکس مانند کادیلاک و بیوک می‌بایست مالیاتی به مراتب بیشتر می‌پرداختند. همچنین هر سال که از مدل ساخت اتومبیل می‌گذشت، ۱۰ درصد از مالیات آن کسر می‌گردید.