چه باید کرد؟

اینکه صندوق‌های بازنشستگی در ایران دچار بحران شده‌اند بر کسی پوشیده نیست. حجم عظیم تعهدات بدون پشتوانه در این صندوق‌ها در کنار پایین بودن نسبت ذخایر به تعهدات، معیاری است که به خوبی نشان می‌دهند که طرح‌های بازنشستگی نه در آغاز بحران بلکه بعضا در پایان نامطلوب این بحران هستند که می‌تواند منجر به مشکلات اجتماعی گسترده برای کشور شود. به‌ویژه نتیجه محاسبات آکچوئری به روش PUC (Projected Unit Credit) در ایران به خوبی نشان می‌دهد فارغ از اینکه در آینده چه اتفاقی برای این طرح‌ها خواهد افتاد، همه طرح‌های بازنشستگی چندین برابر میزان مناسبی که به ازای سوابق فعل دریافت کرده‌اند، تعهدات دارند. از این رو، زمزمه‌های خصوصی‌سازی یا حرکت به سمت حساب‌های انفرادی در ایران بخش بزرگی از بحران نظام بازنشستگی را یا ندیده و یا آگاهانه از کنار آن گذشته است، چون توان مقابله با این تعهدات را ندارد و هرگونه اصلاحات احتمالی بدون تعیین تکلیف این تعهدات پذیرفته شده موجود ممکن نیست.

در این یادداشت کوشیده شده یک جمع‌بندی اجمالی از ریشه‌های بحران نظام بازنشستگی ارائه شود. هدف اصلی این بحث آن است که نشان داده شود چگونه ناهمخوانی عملکرد متغیر‌های کلان اقتصادی در کنار سایر عوامل آتش تنور بحران کنونی را گرم نموده است.

جهت ورود به بحث مناسب است نگاهی گذرا به کلیت نظام بازنشستگی در ایران داشته باشیم. طرح‌های بازنشستگی چه در قالب طرح‌های عمومی که در رأس آن سازمان تامین‌اجتماعی است و چه در قالب طرح‌های بازنشستگی کارفرمایی مانند صندوق بازنشستگان کارکنان بانک‌ها، شهرداری تهران، صندوق آینده‌ساز و ... از ساختار تامین مالی برخوردارند که اساسا این نوع طرح‌ها را می‌توان طرح بازنشستگی مبتنی بر سرمایه‌گذاری قلمداد کرد (Investment – Based Pension Fund). ماهیت تامین مالی این طرح‌ها نقش بلندمدت سرمایه‌گذاری طرح‌های بازنشستگی را برجسته می‌نماید. به این معنا که امکان حفظ تعادل مالی طرح با افزایش نرخ حق بیمه بسیار ناچیز است، زیرا اساسا حق بیمه در ابتدای طرح، بالا انتخاب شده و لاجرم وزنه تعادلی طرح‌ها وجوه به دست آمده از سرمایه‌گذاری انجام‌شده خواهد بود.

حال برای اینکه این نوع طرح‌ها به لحاظ ذاتی دچار ناپایداری نشوند (در کنار سایر عواملی که در ادامه به آن اشاره می‌شود) یک رابطه ساده اقتصادی باید وجود داشته باشد و آن این است که نرخ بازده سرمایه‌گذاری همواره باید بیشتر از نرخ رشد حقوق شاغلان و هر دوی اینها باید بیشتر از نرخ رشد مستمری‌های طرح باشند. اگر این رابطه برعکس باشد نظام بازنشستگی دچار ناپایداری درونی خواهد بود و هیچ اصلاحی از جمله بالا بردن سن بازنشستگی و ... به کاهش بحران کمک نخواهد کرد و چه بسا حجم بیشتری از تعهدات بدون پشتوانه را ایجاد نماید که در آینده می‌تواند مانند آواری بر سر اقتصاد ملی خراب شود. نکته مذکور اگر چه به لحاظ منطقی ساده به نظر می‌رسد لکن کمتر در کالبد‌شکافی بحران نظام بازنشستگی به آن اشاره شده است. همچنین از آنجایی که تمام طرح‌های بازنشستگی در ایران بر اساس آخرین دستمزد‌ها مستمری پرداخت می‌کند (و یا حداکثر میانگین سال‌های آخر بیمه‌پردازی) اهمیت نکته مذکور دو چندان می‌شود. چون هر گونه عدم سازگاری منطقی منجر به شکل‌گیری حجم عظیمی از تعهدات بدون پشتوانه می‌شود.

هر سه متغیر مذکور دارای یک مخرج مشترک هستند و آن نرخ تورم است. نرخ تورم به نوعی در درون هر سه متغیر مذکور مستتر است. بانک مرکزی عموما به عنوان نهاد مسئول و مستقل وظیفه اصلی خود را مدیریت سیاست‌های پولی در راستای رسیدن به تورم هدف با لحاظ رشد اقتصادی مطلوب می‌داند. لاجرم بانک مرکزی از ابزار‌های پولی استفاده می‌کند تا اقتصاد در مسیر تعادلی خود با پذیرش یک تورم معقول به رشد اقتصادی مطلوب خود ادامه دهد. از طرف دیگر دولت مسئول تعیین نرخ حداقل دستمزد است و بالاخره از مجاری قانونی میزان افزایش و مستمری‌ها را نیز مصوب و به صندوق‌های بازنشستگی ابلاغ می‌کند. بانک مرکزی، به طور کلی از طریق تغییرات نرخ بهره پایه سیاست‌های پولی خود را ایفا می‌کند. تغییرات نرخ بهره پایه میزان نرخ بازرسی بدون ریسک و تسهیلات را به طور مستقیم تحت تاثیر قرار می‌دهد؛ لذا این متغیر‌ها عموما در سطح اقتصاد ملی توسط نهاد یا خارج از طرح‌های بازنشستگی تعیین می‌شوند.

حال اگر در سطح ملی گسست سیاستگذاری وجود داشته باشد و متغیر‌های پیش‌گفته از یک سازگاری درونی برخوردار نباشند فارغ از تمام عوامل مرتبط دیگر با مدیریت نظام بازنشستگی، توقع پایداری یک طرح بازنشستگی مبتنی بر سرمایه‌گذاری، خیالی واهی است. به‌ویژه اینکه همان‌گونه که گفته شد در ایران صندوق‌های بازنشستگی بر اساس آخرین دستمزد‌ها مستمری پرداخت می‌کنند.

به علت غیرشرعی بودن نرخ بهره بانکی در ایران اساسا بانک مرکزی از ابزار‌های معمول جهت سیاست پولی استفاده نمی‌کند و بستر سیاست‌های پولی خود را در قالب تعیین سقف اعتبارات و ... اعمال کرده است.

از طرف دیگر بانک مرکزی در ایران چندان به عنوان نهاد مستقل عمل نکرده و عمدتا تحت تاثیر دولت‌های وقت تصمیم‌گیری کرده است. در کنار این عوامل، شواهد نشان می‌دهد که چندان ارتباطی بین تعیین این متغیر‌ها و حال و هوای اقتصادی کشور وجود ندارد. نرخ سود سپرده‌ها برای سال‌ها رقمی تعیین شده است. فارغ از شرایط رکودی کشور حتی بانک مرکزی نتوانسته با بخشنامه‌های دستوری آن را تغییر دهد. به‌رغم نرخ بیکاری بالا حداقل دستمزد‌ها از رشد بالایی به علت شرایط رکود- تورمی اقتصاد ایران برخوردار بوده است. عدم کفایت مزایای بازنشستگی به علت عدم تعیین درست دستمزد مبنای حق بیمه باعث شده متوسط رشد مستمری‌ها (با لحاظ رشد حداقل مستمری‌ها) بعضا بیشتر از تورم باشد.

محاسبه شاخص تورم در ایران کلی است و هنوز بانک مرکزی نتوانسته شاخص تورم را برای گروه‌های سنی بالای ۶۰ سال جداگانه محاسبه کند که می‌تواند مبنای درست کسری برای افزایش رشد مستمری‌ها باشد. در کنار این عوامل تصمیم‌های کاملا سیاسی دولت‌ها در خصوص افزایش حداقل حقوق و مستمری‌ها در مقاطع مختلف بدون توجه به سازگاری بین متغیر‌ها و عدم وجود نظام حقوق و دستمزد شفاف در ساختار نظام اداری ایران را نیز باید به این لیست افزود. تمام این عوامل باعث شده که هیچ رابطه منطقی بلندمدتی بین سه متغیر اصلی یک طرح بازنشستگی یعنی نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری، نرخ رشد حقوق شاغلان و مستمری‌ها نباشد. شایان ذکراست نرخ بازده سرمایه‌گذاری طرح‌های بازنشستگی تحت تاثیر نرخ بازده دارایی‌ها به علت ماهیت محافظه‌کارانه سرمایه‌گذاری این طرح‌ها بدون ریسک است؛ لذا در فضای سیاستگذاری یاد شده علاوه بر مشکلاتی که در ادامه به آن اشاره می‌شود نرخ رشد حقوق شاغلان همواره بیشتر از نرخ بازدهی بلندمدت دارایی‌ها برای طرح‌های بازنشستگی بوده است. اگر این رابطه برعکس نشود هیچ اصلاح پارامتریک یا نهادی قادر نخواهد بود بر بحران موجود نهاد بازنشستگی در ایران فایق آید. تصمیمات درست و راه‌حل‌های مناسب برای برون رفت از بحران منوط به درک درست از چرایی یک بحران است. به نظر می‌رسد پاشنه آشیل نظام بازنشستگی عدم توجه به سازگار نمودن متغیر‌های پیش‌گفته بوده است. عدم وقوف میزان اثرگذاری این ناسازگاری در ابعاد اجتماعی تا حد قابل ملاحظه‌ای گسترده است. در غیر این صورت تصمیمات سیاسی گسترده برای طرح‌های بازنشستگی اتخاذ نمی‌شد. البته بخشی از این نقصان ناشی از نحوه تعامل متولیان حوزه بازنشستگی با نهاد مذکور است. چنین به نظر می‌آید که حتی خود متولیان حوزه بازنشستگی نیز نتوانسته‌اند ریشه‌های اصلی بحران را در حوزه دولت و یا بانک مرکزی به خوبی کالبدشکافی کنند و بیشتر تلاش خود را مرهون موضوعات دسته دوم (اگرچه مهم) کرده‌اند.

علاوه بر نکته مهم فوق‌الذکر عامل مهم دیگری نیز وجود داشته باشد که منجر به عدم این سازگاری در حوزه نظام بازنشستگی شده است. به‌رغم اینکه طرح‌های بازنشستگی در ایران جزو طبقه‌بندی طرح‌های بازنشستگی مبتنی بر سرمایه‌گذاری قلمداد می‌شوند، هیچکدام از این طرح‌ها واجد یک راهنمای مکتوب تحت عنوان آنچه به عنوان سیاست‌های سرمایه‌گذاری و اقدامات اجرایی شناخته می‌شود نیستند. در اغلب کشور‌های صنعتی دولت‌ها در چارچوب قوانین بالادستی طرح‌های بازنشستگی را ملزم به داشتن چنین سندی با ارائه جزییات می‌کنند. در واقع

Investment Statement of Policy and Procedures مهمترین سند مکتوب حوزه سرمایه‌گذاری یک طرح بازنشستگی است. مهمترین نقش و ماموریت این سند تدوین چارچوب کلی سرمایه‌گذاری از جمله سبد دارایی ما، تدوین فرایند‌های تصمیم‌گیری در خصوص سرمایه‌گذاری، تدوین اهداف سرمایه‌گذاری، مشخص نمودن نوع بازده سرمایه‌گذاری، مشخص نمودن نحوه مدیریت ریسک سرمایه‌گذاری و بالاخره اقدامات اجرایی مرتبط است. در حقیقت سیاست سرمایه‌گذاری مناسب اولین قدم از مسیر طولانی در جهت سرمایه‌گذاری موفق است. فقدان یک سند سرمایه‌گذاری رسمی می‌تواند منجر به مسیری شود که سرمایه‌گذاری به اهداف خود نرسد؛ پدیده‌ای که در ایران اتفاق افتاده است.

اهمیت تدوین این سند از این‌رو است که بررسی‌ها نشان داده یک سیاست پرتفوی قوی در یک سرمایه‌گذاری نهان مانند صندوق بازنشستگی تمرکز خود را به تعیین سبد سرمایه‌گذاری بلندمدت به همراه یک تنوع قابل ملاحظه خواهد گذاشت و سهم ناچیزی به کسب بازدهی از طریق مدیریت فعال و تطبیق زمانی پرتفوی بر اساس شرایط بازار خواهد داد. به این معنا که تعریف سبد دارایی و تعیین میزان وجوهی که باید به هر گروه اختصاص یابد مهمترین نقش را در تعیین بازدهی بلندمدت یک پرتفوی دارد که قاعدتا باید در گزارش سیاست‌های سرمایه‌گذاری مکتوب شود.

APPFA (Association of Public Pension Fund Auditor) در کانادا و آمریکا به این نتیجه رسیده که ریسک کلیدی در خصوص برنامه‌های سرمایه‌گذاری عبارت است از تغییرات ناگهانی و بعضا معکوس در خصوص مقررات و دستورالعمل‌های داخلی. مهمترین ابزار مدیریت این ریسک تدوین سیاست‌های سرمایه‌گذاری مکتوب است. گزارش APPFA بیان می‌کند سیاست سرمایه‌گذاری خوب طراحی شده و مستندی که مورد تصویب هیات اداره‌کننده طرح رسیده باشد، مهمترین گام برای پرهیز از تغییرات ناگهانی و بازنگری در برنامه‌های سرمایه‌گذاری توسط سیاسیون است.

بالاخره اینکه عدم گزارش مکتوب سیاست سرمایه‌گذاری منجر به درک ناقصی از مفهوم ریسک در یک طرح بازنشستگی شده است. در مجموع دو نوع ریسک کلی در یک طرح بازنشستگی عبارت است از:

ریسک مربوط به دارایی‌ها (Asset – based risk) و ریسک مربوط به تعهدات در مقابل دارایی‌ها (Asset / liability risk). اغلب مواقع مدیریت ریسک تراز خود را بر ریسک بازدهی قرار می‌دهد که عبارت است از: انحراف معیار بازدهی چه برای یک دارایی خاص و چه برای کل سبد دارایی، اما در یک طرح بازنشستگی ریسک بزرگتری است و آن این است طرح بازنشستگی در راستای رسیدن به اهداف ذخیره‌گذاری خود شکست بخورد و این شکست زمانی محقق می‌شود که تعادل بین دارایی‌ها و تعهدات به هم بخورد. اگر دارایی‌ها رشد کند؛ اما تعهدات سریعتر رشد کنند عدم انطباق بین دارایی‌ها و تعهدات تمام مباحث مربوط به انحراف بازدهی را بلاموضوع می‌کند. نکته‌ای که عموما در حوزه نظام بازنشستگی در ایران نادیده گرفته شده است. این نادیده گرفتن ریشه در دو موضوع داشته است، نخست همان‌گونه که بیان شد فقدان سند مکتوب سیاست سرمایه‌گذاری و دوم اینکه بسیاری از کسانی که در حوزه سرمایه‌گذاری طرح‌های بازنشستگی مدیریت کرده‌اند تقریبا تلقی مشابه از مدیریت این سرمایه‌گذاری‌ها با مدیریت دارایی در یک نهاد غیر بازنشستگی داشته‌اند و تمام همّ خود را متوجه به مدیریت ریسک از نوع اول کرده‌اند. حال آنکه عدم انطابق تعهدات و دارایی که امروز گریبان طرح‌های بازنشستگی را گرفته اصلا دیده نشده است. در کنار دو عامل فوق که البته این بحران ریشه‌های دیگری که بار‌ها بیان شده دارد، از جمله نظام تامین مالی طرح‌های بازنشستگی در اوج درآمد‌های نفتی در ایران در سال‌های ۵۴-۱۳۵۲ تدوین شده و توجه جدی به محدودیت بازار‌های ایران از جمله عدم تنوع ابزار‌های مالی و کم‌عمق بازار را نکرده‌اند. به علاوه اتفاقات بعدی از جمله انقلاب، جنگ، تحریم و ... توانی برای حوزه سرمایه‌گذاری طرح‌های بازنشستگی باقی نگذاشته است.

خارج از حوزه‌های مرتبط به متغیر‌های کلان اقتصادی و سرمایه‌گذاری، بحران موجود عوامل دیگری نیز دارد. میانگین بهره‌مندی از یک طرح بازنشستگی در بسیاری از کشور‌های اروپایی ۱۶ سال است. این میانگین در ایران بر اساس برآورد‌های دفتر آمار سازمان تامین‌اجتماعی حدود ۲۲ سال بوده است. همچنین سن بازنشستگی به‌رغم افزایش امید به زندگی افزایش پیدا نکرده است. سن بازنشستگی به‌رغم افزایش سند ورود به بازار کار تغییر پیدا نکرده و حتی بعضا کاهش یافته است. پر واضح است برعکس بسیاری از کشور‌های صنعتی که تلاش کرده‌اند تصمیمات سازگاری در قبال طرح‌های بازنشستگی در راستای تحولات بازار کار و جمعیتی بگیرند در ایران خلاف جهت حرکت کرده‌ایم.

بحران امروز حاصل تصمیمات نامناسبی است که به دور از غایت‌اندیشی مطلوب طرح‌های بازنشستگی گرفته شده است. برای فایق آمدن بر آن و یافتن راهی مناسب ضروری است غایت‌اندیشانه عمل کرد. منطقی به نظر می‌رسد که برای فایق آمدن بر بحران مذکور ریشه‌های آن را اصلاح کرد. از این‌رو منطقی کردن سیاست‌های اقتصادی و سازگار نمودن حرکت متغیر‌های اقتصادی در راستای اهداف کلان اقتصادی و توجه به الزامات نظام بازنشستگی که بحران در آن می‌تواند که کشور را به پرتگاه بحران‌های اجتماعی سوق دهد قدم نخست است. الزام قانونی به طرح‌های بازنشستگی جهت تدوین سند سیاست سرمایه‌گذاری مطلوب قدمی بلند و ضروری محسوب خواهد شد. توجه و آغاز اصلاحات پارامتریک در راستای تحولات بازار کار و تغییرات جهت به اندازه کافی واضح است. مجموع این اقدامات حداقل‌هایی است که می‌بایست انجام شود و حال باید اقدام عاجل صورت پذیرد.

در عوض طرح مباحثی مانند ایجاد طرح‌های DC و یا حرکت به سمت حساب‌های انفرادی که به نظر می‌رسد در دستور کار قرار دارد حکایت از درک ناقص از ریشه‌های بحران حوزه بازنشستگی دارد، بدون کارآمد کردن بستر نهادی مورد نیاز طرح‌های بازنشستگی حرکت به سمت حساب‌های انفرادی و یا ایجاد طرح‌های DC نه‌تنها غیرممکن است بلکه بر دامنه بحران خواهد افزود. همان‌گونه که در یادداشت حساب‌های انفرادی و معماری اجتماعی بیان شد (هفته‌نامه آتیه نو، شماره ۱۱۹) حساب‌های انفرادی در یک بستر نهادی کارآمد و با وجود بازار مالی متشکل و قدرتمند و نظام مالیاتی کارآمد می‌تواند بخشی از نرخ جایگزینی درآمد دوران بازنشستگی را تامین کند که هیچ‌کدام از این الزامات در ایران در حال حاضر وجود ندارد.

به نظر می‌رسد به جای برداشت‌های موضوعی و گزینشی از اصلاحات تامین‌اجتماعی در برخی از کشور‌های صنعتی باید درکی جامع از کلیّت بحران موجود، داشت و با اصلاح ریشه‌های بنیادین بحران مذکور در میان‌مدت، قدم‌های باثبات و با‌درایت برای اصلاحات حوزه بازنشستگی در بلندمدت برداشت. اصلاحات بلندمدت می‌تواند در نهایت حرکت به سمت یک نظام تامین‌اجتماعی چند‌لایه و در فضای یک معماری جدید اجتماعی صورت پذیرد که در آن بستر البته طرح‌های DC و حساب‌های انفرادی نیز می‌توانند نقشی مفید ایفا نمایند.