تبیین ناقص، نسخه ناکارآمد

در هفته‌های گذشته به ناگاه خبری در رسانه‌ها منتشر شد که برای علاقه‌مندان حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی بسیار مهم بود. خبر آمد که نمایندگان مجلس طی نشستی «غیرعلنی» به بررسی وضعیت سازمان تامین‌اجتماعی پرداخته‌اند. موضوع اصلی این جلسه نیز گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره این سازمان به واقع بزرگ و کلیدی بود.

اگرچه بنا به قاعده نمی‌توان انتظار داشت شرح مذاکرات این جلسه در اختیار عموم قرار گیرد، اما اقدام مرکز پژوهش‌ها در انتشار عمومی این گزارش شایسته تقدیر است. اهمیت این اقدام زمانی آشکار می‌شود که آن را در چارچوب برخی رویه‌ها نامبارک و عقب‌برنده در نظام اداری کشور، در نظر گرفت. وقتی گاهی کوچکترین آمار و دم‌دست‌ترین اطلاعات را در هزارتوی دستگاه و نظام اداری پنهان می‌کنند و عموم و «صاحبان حق» از دسترسی به آنچه باید بدانند محروم هستند، انتشار گزارشی این چنینی درباره سازمانی که یک‌تنه به اندازه ۴، ۵ وزارتخانه است، اهمیتی وافر می‌یابد. این مهم زمانی برجسته‌تر می‌شود که محتوای گزارش نیز مرور شود؛ چراکه برای نخستین بار مرجعی رسمی بر نکاتی که تا پیش از این گزارش، با وجود هشدار‌های سازمان در مقاطع زمانی مختلف از سوی مجلس ناشنیده مانده بود. اما با استناد به محتوای این گزارش، امروز علاقه‌مندان به حوزه تامین‌اجتماعی می‌توانند استنادی رسمی از وضعیت سازمان بزرگ تامین‌اجتماعی داشته باشند.

گزارش مورد بحث با عنوان «بررسی وضعیت سازمان تامین‌اجتماعی و ضرورت اصلاحات بنیادی در آن، علل و اقدامات فوری مورد نیاز» منتشر شده و در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس (بخش گزارش‌های کارشناسی) در اختیار همگان است. این گزارش در ابتدا به وضعیت عمومی صندوق‌های بازنشستگی در کشور پرداخته و در ادامه با ارائه آمار و ارقامی چند از حجم فعالیت‌ها و مقایسه منابع صندوق‌ها با شاخص‌های اقتصادی تلاش کرده تا جایگاه صندوق‌های بازنشستگی در اقتصاد ایران را شناسایی کند. سپس به طور مشخص به بحث سازمان تامین‌اجتماعی پرداخته و پس از ارائه آمار‌هایی از شاخص‌های مهم مرتبط با عملکرد این سازمان، به وضعیت بحرانی این سازمان اذعان کرده است. گزارش با ارائه اطلاعاتی از وضعیت منابع و تعهدات سازمان، تصویری از وخامت این بحران عرضه کرده است. پس از شناسایی وضعیت بحرانی کنونی، نویسندگان گزارش تلاش کرده‌اند ریشه‌های اصلی بحران را تشخیص داده تا از این رهگذر «راهکار‌های اصلاحی» خود را پیشنهاد کنند.

این نوشتار تلاش می‌کند با تمرکز بر محتوای گزارش یاد شده، «تبیین» آن از بحران سازمان تامین‌اجتماعی را به نقد بکشد. ناگفته پیداست در مطالعاتی از این دست، تبیین به مثابه تشخیص پزشک از بیماری است. بنابراین، تشخیص نادرست از بیماری نمی‌تواند منجر به نسخه‌ای اصلاحی شود. از این رو، در این نوشتار تلاش شده تا تبیین (بخوانید، تشخیص) نویسندگان از بحران سازمان تامین‌اجتماعی به نقد کشیده شود و از این رهگذر زمینه برای نقد راهکار‌های اصلاحی فراهم شود. جان کلام در این نوشته آن است که تبیین گزارش از بحران سازمان، ناقص و در مقام توصیه‌های اصلاحی نیز نکات بسیار تعیین‌کننده‌ای را نادیده گرفته است.

متن کارشناسی، مقدمه‌ای دیپلماتیک

مقایسه چکیده و متن گزارش چنان است که به نظر می‌رسد، متن را جمعی از کارشناسان تهیه کرده‌اند، اما چکیده توسط یکی از مدیران و صاحبان‌منصب نوشته شده؛ چراکه این گزارش نیز به مانند کثیری از گزارش‌های مشابه، از مصیبت «تضاد لحن و زبان» رنج می‌برد. در موارد بسیاری مشاهده شده که متن، کارشناسی و صریح است، اما در مقدمه و در مواردی در جمع‌بندی از صراحت کلام کاسته می‌شود و زبان و لحن گزارش به ادبیات غیرشفاف و «رودربایستی‌دار» دیپلمات‌ها نزدیک می‌شود. این فقره باعث می‌شود وخامت اوضاع آنچنان که باید و چندان که شاید، منتقل نشود، به ویژه اینکه در بسیاری مواقع (و‌ای‌بسا در همه موارد)، آنانی که تصمیم‌گیر اصلی هستند فقط مقدمه‌ها را می‌خوانند و متن را نادیده می‌گیرند.

در توضیح این ادعا فقط کافی است به موضع گزارش درباره بحران توجه شود. در حالی که متن جا به جا از بحران و حتی گذر از بحران یاد کرده، چکیده از وقوع بحران در آینده نزدیک خبر می‌دهد. از این رو، به نظر می‌رسد هم از منظر حفظ انسجام درونی و هم از منظر رعایت اخلاق حرفه‌ای، صراحت بیان و صداقت کارشناسی، محافظه‌کاری مدیریتی ارجح است و در نهایت زمینه را برای پرهیز از اتهام «لاپوشانی»، فراهم می‌کند.

گزاره‌های کلیدی، اما مغفول

در موارد مشابه دیگر نیز کم دیده نشده که وقتی گزارش به مرور بایسته‌ها پرداخته، مملو از جملات پرطنین و باصلابت است، اما با گذر از بخش ادبیات نظری و بایسته‌های تجربی به‌ویژه وارد شدن به بخش توصیه‌های اصلاحی، به یک‌باره، شکافی عمیق میان این دو بخش به وجود می‌آید. در مواردی چنان است که حتی می‌توان بخش نخست (ادبیات نظری و بایسته‌ها) را از گزارش جدا کرد. در حالی که انسجام و سازگاری درونی یک مطالعه، حکم می‌کند بخش‌ها و قسمت‌های مختلف در پیوستگی‌ای معنادار، انسجام منطقی خود را حفظ کنند و «اثر و تاثیر» آن بایسته‌ها در بخش‌های دیگر نمایان باشد.

از این منظر گزارش مورد بحث جای نقد بسیار دارد. گزاره‌های زیر منتخبی از مواضع کلیدی و بنیادین گزارش است که به نظر می‌رسد در پیوندی معنادار با دو بخش تبیین و توصیه قرار ندارند. به بیان دیگر تطبیق تبیین گزارش از بحران سازمان تامین‌اجتماعی و مقایسه ابعاد و سطح توصیه‌ها نشان می‌دهد نویسندگان نتوانسته‌اند اثر چنین مواضع مهمی را در دیگر بخش‌ها حفظ کنند.

نظام تامین‌اجتماعی اساسی‌ترین پیش‌نیاز توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در هر کشور تلقی شده و مهمترین اهرم برقراری عدالت اجتماعی در جوامع مدنی جهان به شمار می‌رود. از این رو، همواره از جایگاهی ویژه و پوششی گسترده برخوردار بوده است.

حقوق تامین‌اجتماعی به عنوان یکی از حقوق قهری، عام و فراگیر و یکی از حقوق دارد و «برابری» طبیعی شناخته در قانون اساسی که شامل مرور زمان نیز نخواهد شد، ریشه در مفهوم از همین رو است که به عنوان یکی از حقوق نسل دوم حقوق بشر شناخته می‌شود.

نظام‌های بازنشستگی، نظام‌های پیچیده‌ای هستند که می‌باید مرتباً در راستای محیط اقتصادی و اجتماعی پویای امروزی متحول شوند. ابتدا باید بپذیریم هیچ راهکار فوری و سریعی برای حل مشکل سازمان تامین‌اجتماعی وجود ندارد، اما نیاز به اقدام فوری داریم. تجربیات بین‌المللی به وضوح نشان می‌دهد برای اصلاح نظام بازنشستگی راه‌حل‌های آسان وجود ندارد.

آشفتگی سلسله مراتب مفاهیم بنیادین

اگرچه در بخش تجارب و ادبیات، گزارش بر فقدان راه‌حل‌های فوری و فوتی اذعان دارد، اما در صفحه‌های بعد زیر عنوان «اقدامات فوری» فهرست مفصلی از اقدامات را پیش کشیده است (جدول شماره یک).

علاوه بر موارد یاد شده، در گزارشی در این سطح و در زمانی که بحث به جلسه غیرعلنی مجلس و صرف وقت مدیران عالی دولت و مجلس می‌رسد، انتظار بر آن است تا سهم و وزن هریک از پیشنهاد‌ها در کاستن بحران عاجل سازمان (تامین نقدینگی) مشخص شود. گزارش به تمامی در این باره ساکت رها شده است؛ و مهمتر از همه آن که توصیه‌های ۱۴ گانه بالا، چه نسبتی با هم دارند؟ آیا اولویتی بین آنها وجود دارد؟ شاخص تعیین اولویت چه می‌تواند باشد؟ آیا نمی‌توان انتظار داشت، تقدم و تأخر اقدامات نسبت به هم شناسایی شوند؟

فهرستی از آرزو‌های مکتوم

گزارش مورد بحث، در ادامه و پس از پیشنهاد اقداماتی فوری، ۲۱ اقدام را پیش کشیده و پیشنهاد اجرای آنها در بازه میان‌مدت را داده است. این نوشته مجال بازنویسی دوباره آنها نیست. نقد بسیار جدی این فهرست آن است که مشخص نیست نسبت هر کدام از موارد با مساله عاجل و فوری سازمان تامین‌اجتماعی چیست. به بیان دیگر مشخص نیست کدام تحلیل نویسندگان را به ۲۱ اقدام پیشنهادی رسانده است. می‌توان در بیانی احتجاج‌گونه از ایشان پرسید این فهرست را می‌توان در کنار هر تحلیلی گذارد؛ چراکه ۲۱ مورد پیشنهاد شده، در زمره مباحث و نکاتی هستند که سال‌هاست در محافل کارشناسی مطرح هستند.

علاوه بر این، فهرست ۲۱ بندی برای اقدامات میان‌مدت، مملو از عبارت‌ها و مفاهیم به ظاهر روشن، اما در واقع بسیار مبهم است. در این زمره می‌توان به «اصلاح نظام سرمایه‌گذاری»، «جلب اعتماد سیاستگذاران»، «تغییر شیوه پرداخت مستمری» یا «تنظیم مزایای بازماندگان» اشاره کرد. هیچ یک از این موارد راه به محتوایی مشخص ندارند. به بیان دیگر هر گونه تغییر و هر سیاستی را می‌توان (تکرار می‌شود، می‌توان) زیر این عنوان‌های کلی نشاند و مدعی اصلاح شد.

در کنار این همه اما، تناقض و ناسازگاری به میان همین ۲۱ بند نیز رسوخ کرده است. در شرایطی که در ابتدای فهرست از «اصلاح نظام سرمایه‌گذاری» سخن گفته چند سطر بعد، از «اصلاح شیوه سرمایه‌گذاری» و «وضع قواعد دقیق جهت سرمایه‌گذاری» دم زده است. به دیگر سخن نسبت و تفاوت اینها با هم مشخص نیست و جملگی را می‌توان یک‌کاسه کرد. هر چند در آن صورت نیز هنوز از ابهام محتوایی کاسته نخواهد شد.

با مقایسه فهرست اقدامات فوری و اقدامات میان‌مدت پرده از تناقضی شگرف بر‌می‌افتد، گویی گزارش بسیار کم‌حافظه و فراموش‌کار است؛ چراکه در فهرست اقدامات فوری، «اصلاحات پارامتریک به صورت تدریجی» را مطرح کرده، اما در فهرست اقدامات میان‌مدت، دوباره به تغییر پارامتر‌های سن، سال مرجع و تغییر مبنای محاسبه مستمری اشاره کرده است.

شگفتی از بی‌احتیاطی در تنظیم گزارش زمانی به یکی (وباز، یکی) از نقاط اوج خود می‌رسد که خواهان «حذف تمامی قوانین تعهدآور قبلی» می‌شود. شگفتی از آن بابت است که صندوق‌های بازنشستگی از اساس، نهاد‌های متعهد هستند و این تعهدات در ادبیات انگلیسی با عنوان «قول پرداخت مستمری» (Pension Promise) یاد می‌شود. در چنین شرایطی و توسط مرجع و نهادی که یکی از نزدیک‌ترین نهاد‌ها به مرکز قانونگذاری کشور است، توصیه می‌شود تمامی قوانین تعهدآور حذف شوند. در بیانی احتجاجی می‌توان گفت: کل قانون تامین‌اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ و تمام قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی مصوب ۱۳۸۳، تعهدآور هستند. آیا مراد نویسندگان حذف تمام اینهاست؟ اگر نه نیاز به دقت و نکته‌سنجی بیشتری بوده است.

فریب دسته‌بندی

روشن و پیدا است که دسته‌بندی و تفکیک قلمرو‌های بحث، یکی از معیار‌های پژوهش‌های علمی است. تلاش گزارش و نویسندگانش برای تفکیک وضعیت صندوق‌های بازنشستگی شایسته تقدیر است؛ چرا‌که این تفکیک سبب می‌شود تا کانون اصلی بحث و سمت‌وسوی آن روشن‌تر و سپس دقیق‌تر و درنهایت زمینه برای دستیابی به نتایج علمی مهیاتر می‌شود.

با این همه اما، دسته‌بندی گزارش از صندوق‌های بازنشستگی به نظر بیشتر گمراه‌کننده است تا روشنگر؛ چراکه ۱۸ صندوق موجود در کشور را به سه دسته به شرح زیر تقسیم کرده است:

بدون مشکل

فاقد نقدینگی (بحران در کوتاه‌مدت)

فاقد توانایی مالی (بحران در بلندمدت)

این تفکیک بیشتر گمراه‌کننده است؛ چراکه تقریبا هیچ یک از صندوق‌های بازنشستگی کشور را نمی‌توان زیر عنوان پرمعنای «بدون مشکل» قرار داد. زیرا نگاهی عمیق‌تر و مجهز شدن به عدسی‌هایی قوی‌تر، می‌توان مشکل بزرگی در صندوق‌های بازنشستگی، مثلا، بانک‌ها، کارکنان هما، نیرو‌های مسلح و نظایر اینها را مشاهده کرد. مساله و نقص گزارش مورد بحث آن است که «مشکل» را تنها در نقدینگی خلاصه کرده است، در حالی که صندوق‌های بازنشستگی، بنا به تعریف، نهاد‌هایی چند کسب‌وکاره هستند.

محدود کردن صورت مساله به نقدینگی (و نه حتی تامین مالی؟!) سبب شده تا گزینه دوم «فاقد نقدینگی» اختیار شود. در شرایطی که حتی صندوق‌های ۱۰۰ درصد وابسته به دولت (صندوق کشوری و لشکری) «فاقد نقدینگی» نیستند، این دسته‌بندی گمراه‌کننده است؛ چراکه حتی این صندوق‌ها منابعی در اختیار دارند و بر مدار تصمیم‌های داخلی هزینه می‌کنند. ضمن آنکه نقدینگی برای صندوق‌ها امری کوتاه‌مدت است، اما مساله صندوق‌ها، تعهدی است و بلندمدت.

اعتراف بزرگ

سال‌های اخیر تنی چند از دردمندان و چشمان بیدار و نگران آتیه ایران و ایرانیان، فریاد سر می‌دادند که «حساب و کتاب سازمان تامین‌اجتماعی» جور نیست. هم آنان بودند که با مقایسه اعداد و ارقام، حدس‌هایی از استقراض و وام گرفتن می‌زدند. اما تا کنون (حداقل نزد نگارنده) هیچ مرجع و گزارش رسمی به «وام گرفتن سازمان تامین‌اجتماعی» اذعان و اعتراف نکرده بود. از این رو، افشای اطلاعات مربوط به وام‌های گرفته شده توسط سازمان تامین‌اجتماعی از مهم‌ترین بخش‌های گزارش مورد بحث است.

پیچیدگی اوضاع سازمان تامین‌اجتماعی به جایی رسیده که در سال ۱۳۹۵ بیش از ۹ هزار میلیارد تومان وام گرفته است. بدیهی است که این رقم با نرخ‌های بهره تامین شده و‌ای کاش گزارش اطلاعاتی از اقساط ماهانه و دوره زمانی وام‌ها نیز عرضه می‌کرد. هر چند شنیده‌ها حکایت از آن دارند که قریب بیش از یک هزار میلیارد تومان قسط ماهانه این وام‌ها بوده است.

با این همه، جای افسوس است که این یافته مهم و کلیدی، به قدر کفایت کالبدشکافی نشده است.‌ای بسا اگر گزارش تنها و تنها بر همین یک فقره متمرکز می‌ماند، تبیینی روشن‌تر حاصل می‌شد. در این چارچوب می‌توان پرسید چرا سازمانی، چون تامین‌اجتماعی ناگزیر به اخذ وام شده؟ چرا از سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸ روند افزایشی است و از آن به بعد کاهشی و با ورود به سال ۱۳۹۲ با افزایشی جدی‌تر مواجه شده و در سال‌های بعد نیز با افزایش‌های چشمگیر روبه‌رو بوده است؟ کالبدشکافی این رخداد هشداردهنده می‌تواند یکی از مهمترین نقصان‌های پیش رو را آشکار کند.

ریشه مشکل کجاست؟

با ترسیم وضعیت بحرانی سازمان تامین‌اجتماعی، گزارش به ریشه‌های بروز این بحران پرداخته است. در این بخش موارد زیر را عامل بروز این وضعیت بغرنج و دشوار تشخیص داده است:

۱. تحولات جمعیتی (سالمندی جمعیت)

۲. قوانین و مقررات تعهدآور و مغایر با اصول و قواعد بیمه‌ای

۳. فرسوده بودن قانون کنونی و تغییرات نامناسب آن

۴. نوع پرداخت حق بیمه

۵. بازنشستگی‌های زودهنگام و ارفاقی

۶. میزان تعهدات

۷. تحمیل طرح‌های حمایتی در قالب بیمه‌ای بدون تامین بار مالی

۸. عدم پرداخت تعهدات قانونی دولت

۹. نبود سازوکار لازم برای دریافت حق بیمه براساس دستمزد واقعی

۱۰. نرخ جایگزینی بالا

۱۱. مدیریت ضعیف ذخایر صندوق‌ها (سرمایه‌گذاری ناکارآمد)

۱۲. وضعیت اشتغال و آثار متغیر‌های اقتصادی (نیروی کار غیرمجاز خارجی، قاچاق و واردات بی‌رویه، عدم رشد، تولید، سرمایه‌گذاری)

۱۳. تحول در بازار کار و عدم انطباق سازمان با آن

۱۴. مداخلات دولت

۱۵. عدم مدیریت صحیح در سازمان تامین‌اجتماعی

ریشه‌های ۱۵ گانه شناسایی شده، نیز، دچار معضل و نقصانی هستند که پیش‌تر در مورد اقدامات پیشنهادی گزارش (فوری و میان‌مدت) اشاره شد. این فهرست بیش از آن که بر اساس مبنایی منظم و متکی بر شناخت علمی باشد، بر شناخت و برداشت‌های کارشناسی استوار است. اگرچه نمی‌توان و نباید «منکر» این موارد و اثر زیان‌بار آنها بر وضعیت وخیم سازمان تامین‌اجتماعی بود، اما در گزارشی در این سطح، انتظار بر آن است که ۱۵ ریشه شناسایی شده، در «الگویی مفهومی» بازیابی شده و از این رهگذر، نسبت هر عامل با سایر عوامل و همچنین سلسله مراتب آنها مشخص شود. اصرار بر چنین الگویی از آنجاست که چنین الگویی موجب شناسایی کانون‌های اصلی و تشخیص ریشه‌های اصلی از عوامل فرعی می‌شود. در غیر این صورت، به مانند آنچه در گزارش رخ داده، تنها فهرستی در دست است که «وزن مخصوص» هر عامل و «اثر ویژه» هر یک از آنها بر مشکل پیش رو مشخص نیست. ناگفته پیداست که فقدان چنین الگویی و عدم تفکیک عوامل اصلی از فرعی بر اساس اثرگذاری آنها، موجب تبیینی ناقص و‌ای بسا خطا، از مشکل خواهد شد.

جدای از نقصان تبیین مفهومی و نظام‌وار ریشه‌های شناسایی شده، در شگفتی‌ای تام، این فهرست نیز دچار و اسیر واژگان نادقیقی است که به قدر کفایت مشخص نیست مراد نویسندگان از آن واژگان چیست. عباراتی، چون «عدم مدیریت صحیح سازمان» یا «فرسوده بودن قوانین» از این جنس هستند. بالاتر از اینها مراد نویسندگان از عبارت‌هایی، چون «مداخله دولت» «نوع پرداخت حق بیمه» روشن نیست. حتی در مواردی گزارش به مواردی اشاره کرده که محل اختلاف نظر بین کارشناسان است مانند «نرخ جایگزینی بالا».

در نهایت می‌توان پرسشی دشوار را پیش کشید و جمله علاقه‌مندان به حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی را به تلاش برای پاسخگویی فراخواند. اگر ریشه و عامل بروز بحران پیش روی سازمان تامین‌اجتماعی همان ۱۵ عامل اشاره شده در گزارش باشد، آنگاه برای خروج و مدیریت بحران لازم است تشخیص داده شود «کدام عامل قابل مدیریت است؟ چگونه؟ و آیا سازمان در مدیریت آن عامل نقشی دارد؟ به چه میزان؟ با چه ابزاری؟» حتی می‌توان فراتر رفت و بازه زمانی تحقق اهداف پس از مدیریت عوامل منتخب را محل پرسش قرار داد. به بیان دیگر و در یک کلام، «کدام عامل را چه نهادی، چه زمانی، چقدر، تغییر دهد تا مقدار مشخصی از بحران کاسته شود؟»

توان سرمایه‌گذاری برای نجات صندوق

بنا بر قاعده و بر اساس اصول، صندوق‌های بازنشستگی «می‌توانند» منابع گردآوری شده را صرف سرمایه‌گذاری کرده و به این ترتیب «ارزش منابع در اختیار را حفظ و حتی افزایش» دهد. این فرایند سبب می‌شود که صندوق بتواند در زمان سررسید مستمری‌ها، از عهده تعهدات برآید. اگرچه نه همه صندوق‌های بازنشستگی، اما کثیری از آنها سرمایه‌گذاری را یکی از فرایند‌های تامین پایداری مالی در نظر می‌گیرند.

بر این اساس، در بادی امر به نظر می‌رسد بروز کسری در سازمانی به بزرگی تامین‌اجتماعی را می‌توان به عملکرد نامناسب حوزه سرمایه‌گذاری در تامین منابع مالی مورد نیاز احاله داد. حتی می‌توان فراتر رفت و یکی از ابزار‌های کاهش کسری صندوق را تقویت حوزه سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد حاصل از این فرایند تلقی کرد؛ به‌ویژه وقتی پای ارقام چندین ۱۰ هزار میلیارد تومانی در میان باشد و سهم‌های بزرگ از صنایع و فعالیت‌های برجسته اقتصادی.

اما و هزار، اما که وقتی پای حساب و عدد و رقم در میان باشد، واقعیت همیشه با انتظار‌ها همراهی نمی‌کند. اگرچه گفته می‌شود دارایی‌های سازمان تامین‌اجتماعی بیش از ۵۰ هزار میلیارد تومان است و سودی ۵ درصدی از این عدد می‌تواند بخشی از کسری را جبران کند، اما محاسبات غیر این است؛ چراکه به استناد صورت‌های مالی سازمان تامین‌اجتماعی «سهم درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها در کل منابع درآمدی سازمان به صورت متوسط معادل ۱۱ درصد بوده و ۸۶.۵ درصد از منابع این صندوق از طریق درآمد ناشی از حق بیمه‌ها تامین می‌گردد.» در جایی دیگر، گزارش تهیه شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس به صراحت اظهار می‌کند که «هیچ بهبودی در مدیریت ذخایر، جهت رفع شکاف اندوخته و کسری‌های آتی سازمان تامین‌اجتماعی کفایت نمی‌کند. در این طرح، مستمری و ارزش کنونی تعهدات به طور معناداری بزرگتر از مجموع دارایی‌ها و درآمد‌های حاصل از حق بیمه‌ها در آن دوره است.» جالب آن که صندوق بازنشستگی کشوری نیز در وضعیت مشابهی قرار دارد و حوزه سرمایه‌گذاری به هیچ عنوان توان جبران کسری صندوق را ندارد.

اما مهمتر از تصریح و تاکید بر این نکته، اثر این یافته کلیدی در تدوین توصیه‌های سیاستی و راهکار‌های اصلاحی است. به بیان دیگر اگر چنین دریافتی درست باشد (که هست) برای رفع بحران سازمان تامین‌اجتماعی نمی‌توان چشم به بهبود عملکرد سرمایه‌گذاری‌های آن داشت. زیرا سقف و توان آن برای پوشش کسری بسیار نازل است و اصل ماجرا در حوزه بیمه‌ای است. شوربختانه چنین جمع‌بندی مهم و تعیین‌کننده‌ای، در ادامه گزارش اثر بایسته و شایسته ندارد و در نهایت کانون سیاستگذاری و ارائه پیشنهاد‌ها متشتت شده است.

امکان برون‌رفت

گزارش مورد بحث به اتکای یافته‌ها و تبیین مساله، به بخش راه‌های برون‌رفت از وضعیت دشوار سازمان تامین‌اجتماعی می‌رسد. در این بخش پنج شیوه را پیش روی سیاستگذاران نهاده است:

۱. گسترش پوشش

۲. کاهش تعداد مستمری‌بگیران

۳. کاهش میزان مستمری

۴. افزایش حق بیمه‌ها

۵. بهبود وضع سرمایه‌گذاری.

اما این شیوه‌ها تا چه میزان با ادبیات اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی سازگاری دارند؟ به بیان دیگر آیا این اصلاحات تنها از منظر «نجات یک صندوق فارغ از ارتباط آن با دیگر اضلاع نظام جامع» نیست؟ ضمن آنکه موتور اصلی برای حرکت در هر یک از مسیر‌های پنج‌گانه چیست و اختیار گاز و ترمز آن کجاست؟ و بالاخره شیوه‌های مذکور آیا در محدوده باریک پایداری مالی، متوقف نمانده‌اند؟

طرفه آنکه همین گزارش در ادامه یک به یک امکان حرکت در مسیر‌های پیشنهادی را منتفی دانسته است. زیرا صراحت دارد که:

در شرایط فعلی اقتصاد امکان گسترش پوشش دور از انتظار است.

تعداد مستمری‌بگیران درحال افزایش است و قابل کاهش نیست.

میزان مستمری‌ها قابل کاهش نیست.

شکاف پوشش هزینه‌های درحال حاضر این امر امکان‌پذیر نیست.

در شرایط فعلی حتی با بهبود سرمایه‌گذاری نیز نمی‌توان کسری صندوق را رفع کرد.

به نظر می‌رسد آنچه سبب شده تا گزارش دچار دور و تسلسل باطل شود و نتواند چشم‌انداز و زمینه روشنی برای برون‌رفت عرضه کند، غفلت آن از مفهوم ستبر و راه‌گشای «نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی» است. به نظر می‌رسد اگر گزارش موضع خود را از سطح تک‌صندوقی به سطح نظام رفاه ارتقا می‌داد و از منظر و از موضع نظام جامع به سازمان تامین‌اجتماعی می‌نگریست امکان یافتن مسیر‌هایی برای نجات سازمان فراهم می‌شد.

شعار‌های بی‌پشتوانه در غیاب سازگاری بیرونی

همان‌طور که اشاره شد به نظر می‌رسد گزارش در نهایت، خود را در سطح جزئی - تک‌صندوقی محدود کرده است. به این ترتیب نتوانسته تکلیف خود را میان دو حوزه روشن کند؛ دشواری‌های پیش روی سازمان تامین‌اجتماعی از یک طرف و ادبیات نظری که در قالب مفاهیم متعالی مطرح می‌شود از طرف دیگر. در چنین شرایطی است که تاکید بر مفاهیم اصیل، درست و معناداری، چون عدالت درون‌نسلی و بین‌نسلی، تضمین سیاسی استمرار اصلاحات، افزایش پایداری مالی و تشویق کار و اشتغال، به شعار و خطابه می‌مانند تا مبانی و بنیان‌هایی برای تدوین بسته‌های سیاستی.

شوربختانه گزارش اعتنایی به مفاهیم و معیار‌های مهمی، چون کارایی، جامعیت، فراگیری، حق شهروندی و حکمرانی خوب ندارد. در حالی که این ۵ معیار از معیار‌ها و ملاک‌های اصلی در سنجش عملکرد صندوق‌های بازنشستگی به شمار می‌روند. روشن است که نمی‌توان بحث را به چنین عمقی رساند، بدون اعتنا به نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی به منظور شناسایی نقش و کارکرد یک صندوق مشخص در آن نظام.

تنها برای نمونه و برای تاکید بر اهمیت چنین رویکردی یادآوری و تاکید می‌شود که به استناد مطالعات گسترده پیتر تاونسند (۲۰۰۹) هیچ نظام و سازوکار بیمه‌ای در نبود سازوکار و نظام حمایتی، امکان توفیق ندارد. بنابراین نمی‌توان انتظار نجات یک صندوق را داشت و به پیوند و تعامل دوسویه آن با دیگر اضلاع نظام جامع بی‌اعتنا بود. این مهم زمانی اهمیت دو چندان خود را نمایان می‌کند که گزارش در چند نوبت به تحمیل بار‌های حمایتی بر سازمانی بیمه‌ای اذعان کرده و آن را یکی از عوامل بروز اوضاع وخیم سازمان تامین‌اجتماعی برشمرده است و به تناوب بر تعیین تکلیف و حذف این گونه بار‌ها و فشار‌ها تاکید دارد. غافل از آنکه در غفلت از پیوند سازوکاری بیمه‌ای با سازوکاری حمایتی، چنین تاکیداتی، حتی در سطوح بالای تصمیم‌گیری، تنها در سطح خطابه و روی کاغذ باقی خواهند ماند. جالب آنکه در جایی از گزارش آمده است «هیچ نظام تک‌پایه‌ای و یک لایه قادر نخواهد بود بار سنگین پرداخت مقرری مکفی و پوشش بیمه‌ای وسیع، کارا و مطمئن را به دوش بکشد. هیچ کشور نمونه‌ای در جهان وجود ندارد که توانسته باشد تنها با یک طرح ساده و تک‌بعدی به اهداف مورد نظر دست یافته باشد. اما چنین دیدگاهی در بخش‌های بعدی تداوم نیافته و اثر این رویکرد در بخش‌های بعدی نادیده گرفته شده است.

کهیر پیش‌نیاز‌ها

چند صباحی است که در محافل، مجالس، نشست‌ها، همایش‌ها و گزارش‌ها؛ پس از توصیف وضعیت وخیم و بحرانی، در برابر پرسش به‌جا و منطقی «چه می‌توان کرد»، گزاره‌هایی مطنطن و «دهان پر کن» عرضه می‌شوند که تنها برای فرار از ارائه یک راه‌حل مشخص است. هر چند در این عبارات مطنطن، حقانیتی نهفته است، اما هیچ یک (تأکید می‌شود هیچ یک) نمی‌تواند دوای درد باشد. تواتر و فراوانی این گزاره‌های مطنطن و مبهم موجب حساسیت بالای نگارنده شده است. گزارش مورد بحث نیز از آفت به‌اصطلاح پیش‌نیاز‌ها در امان نمانده است؛ چراکه ۵ مورد زیر را به عنوان پیش‌نیاز پیش کشیده است:

الف. ایجاد همزبانی و اجماع کارشناسی

ب. عزم سیاسی برای اصلاح

ج. تعامل با شرکای اجتماعی

د. جلوگیری از ایجاد بدهی‌های جدید

هـ. شفاف‌سازی در درآمد‌ها و مخارج سازمان

اما آنچه باعث شگفتی و حساسیت مضاعف می‌شود آن است که گیریم بر فرض اجماع حاصل شد، اجماع بر چه رویکردی؟ اجماع برای اجرای چه بسته سیاستی؟ اجماع بر اجرای کدام نسخه شفابخش؟ یا از سویی دیگر عزم سیاسی برای اصلاح کدام متغیر یا رویه؟ یا در مورد بعدی، به فرض که تعامل با شرکا برقرار شد، سمت و سوی این تعامل به کدام جانب است؟ این تعامل برای تشریح و جلب حمایت شرکای به منظور اجرای کدام نسخه است؟

شوربختانه بدون دقت در پاسخ پرسش‌های بالا، به تواتر شنیده و خوانده می‌شود که اصلاح امور به چنین واژگان مبهمی احاله می‌شود. در حالی که به نظر می‌رسد اصل موضوع به فراموشی سپرده شده است.

گزینه جایگزین؛ وفاداری به ادبیات نظام چندلایه

در این نوشتار تلاش شد تا با به رخ کشیدن تناقض‌ها و ناسازگاری‌های درونی گزارش تهیه شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس درباره سازمان تامین‌اجتماعی، تبیین آن گزارش از وضعیت سازمان یاد شده به پرسش و نقد کشیده شود. به نظر می‌رسد علاوه بر ضرورت رفع ناسازگاری‌ها، آنچه می‌تواند موجب ارتقای تحلیل و تعمیق سطح تبیین گزارش از موضوع شود، بازگشت به چارچوب نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی و کاویدن وضعیت سازمان تامین‌اجتماعی در پیوند با دیگر اضلاع آن نظام است. این مهم در بخشی از گزارش آمده، اما به مانند دیگر موارد، نویسندگان نتوانسته‌اند انسجام درونی و وفاداری بایسته به این رویکرد را حفظ کنند و در نهایت تکلیف گزارش با ادبیات نظری بیمه‌های اجتماعی یا اصل ۲۹ قانون اساسی روشن نیست و مردد میان وخامت اوضاع و بایسته‌های نظری و تجربی درمانده است؛ درماندگی‌ای که با تکیه بر هرم نظام چندلایه، قابل رفع است.