چگونه فقیرترین زنان حذف می‌شوند؟

نظام رفاهی ایران در مواجهه با فقر زنانه گرفتار وضعیتی است که می‌توان آن را سیاست انتظار نامید. وضعیتی که در آن، دستگاه‌های حمایتی به‌جای جست‌وجوی فعال گروه‌های در معرض فقر، بر مراجعه داوطلبانه زنان تکیه می‌کنند. گزارش آسیب‌شناسی طرح‌های توانمندسازی زنان سرپرست خانوار مرکز پژوهش‌های مجلس در اردیبهشت 1403 نشان می‌دهد باوجود رشد چشمگیر جمعیت زنان سرپرست خانوار در دهه‌های اخیر و تکرار تأکید بر تدوین طرح جامع توانمندسازی در برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه، نه این طرح به تصویب رسیده، نه نظام داده‌ای منسجم ایجاد شده و نه سازوکار شناسایی فعال استقراریافته است. اتکای ساختاری به الگوی خودمعرف در شناسایی زنان سرپرست خانوار، عملاً به سازوکاری برای طرد آن دسته از زنان تبدیل شده است که هم‌زمان فقیرترین و نامرئی‌ترین‌اند.

بوروکراسی انتظار

در دو دهه اخیر، سهم خانوارهای زن سرپرست از ۸ درصد در سرشماری ۱۳۷۵ به حدود ۱۳درصد از جمعیت در سال ۱۳۹۵ رسیده و تعداد آن‌ها از حدود ۱٬۰۳۷٬۳۲۱ به بیش از ۳٬۰۶۱٬۷۵۳ خانوار افزایش‌یافته است. از سوی دیگر، با استناد به اطلس رفاه، تا اواخر سال ۱۳۹۹ حدود ۴٬۶۶۸٬۱۶۴ خانوار یارانه بگیر زن سرپرست وجود داشته که بیش از نیمی از آنها فاقد بیمه و مستمری و حدود ۳۸ درصدشان در سه دهک پایین درآمدی قرار داشته‌اند. مهم‌تر آنکه حدود ۱۹ درصد از این خانوارها تحت پوشش هیچ نهاد حمایتی نبوده‌اند. این ارقام، هم فراگیری فقر زنانه و هم عمق شکاف پوشش حمایتی را نشان می‌دهد.

در سطح قانون‌گذاری، علی‌رغم تأکید مکرر برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه بر تدوین طرح توانمندسازی زنان سرپرست خانوار، این طرح هیچ‌گاه در مجلس به تصویب نرسیده و در موارد متعدد، وضعیت اجرای قوانین سابق هنگام وضع قوانین جدید روشن نبوده است. همچنین، بایسته‌های قانون‌نویسی مانند شفافیت، قابل‌سنجش بودن و پیش‌بینی ضمانت اجرای کافی، در مواد مرتبط به طور کامل رعایت نشده است. این تعلیق دائمی میان تصویب در برنامه‌های توسعه و عدم تحقق در عرصه اجرا، مصداقی از همان خشونت ساختاری است؛ وعده‌های حمایتی در متن قانون ظاهر می‌شوند، اما در سطح نهادها و فرایندها به تعویق می‌افتند.

در سطح اجرایی، ۱۳ دستگاه و سازمان در حوزه توانمندسازی زنان سرپرست خانوار فعالیت می‌کنند. نحوه شناسایی زنان در نهادهای کلیدی مانند کمیته امداد، سازمان بهزیستی، شهرداری تهران، بسیج جامعه زنان، وزارت کشور و سازمان اوقاف، «خودمعرف»، «خوداظهاری» و مراجعه داوطلبانه به پایگاه‌ها به‌عنوان روش غالب شناسایی ثبت شده است. همچنین چارچوب تعامل بسیاری از این دستگاه‌ها با مخاطبان، در بیشتر موارد به‌صورت خودمعرف بوده و شناسایی غالباً پس از مراجعه زنان انجام می‌شود.

به زبان ساده، این یعنی نظام حمایتی فرض را بر این گذاشته است که زن سرپرست خانوار باید خودش بداند کجا برود، چه فرم‌هایی را پر کند و از چه کانالی وارد این فرایند شود. اگر نیاید و نتواند این مسیر را طی کند، عملاً از چتر حمایت بیرون می‌ماند. بدین ترتیب، قاعده ظاهراً خنثی خودمعرف به ابزاری تبدیل می‌شود که در آن، کسانی که بیشتر به حمایت نیاز دارند، کمتر دیده می‌شوند.

«خودمعرف» به‌عنوان مکانیسم طرد

حدود یک میلیون خانوار زن سرپرست، در عین درگیر بودن با فقر شدید، تحت پوشش هیچ نهاد حمایتی نیستند. این گروه‌ها، بیش از دیگران در معرض شرایطی هستند که امکان خودمعرف‌شدن را از آن‌ها می‌گیرد: سکونت در حاشیه شهر، سواد پایین، عدم دسترسی به اینترنت، تجربه‌های مکرر ناکامی در مواجهه با ادارات، فقدان شبکه‌های واسط و… .

از معدود سازمان‌هایی که توانسته‌اند، راهکار بهتری برای حل این مسئله داشته باشند، جهاد دانشگاهی بوده است. طبق گزارش، در فرایند ثبت اطلاعات این سازمان، متوجه شده‌اند که در آمار رسمی حدوداً پنج‌هزارنفری فرمانداری‌ها در مورد زنان سرپرست خانوار، تنها نزدیک به صد نفر واقعاً شرایط زن سرپرست خانوار را داشته‌اند. جهاد دانشگاهی ناچار شده با رجوع به مساجد، خیریه‌ها و مراجع محلی، به طور مستقل اقدام به شناسایی کند. این مثال نشان می‌دهد که حتی وقتی لیست رسمی وجود دارد، تضمینی برای دیده‌شدن گروه هدف نیست و بخشی از زنان عملاً بیرون از افق دید آماری و نهادی قرار دارند.

نبود نظام داده و آمار جامع، به‌روز و در دسترس درباره زنان سرپرست خانوار و هم‌زمان، فقدان وفاق مفهومی بر سر زنان سرپرست خانوار و توانمندسازی آنها، معضلاتی است که حل آن، پیش‌نیازهای قانون‌گذاری در این حوزه است. وجود ۷۷ تعریف متفاوت برای سرپرست خانوار نمونه‌ای از این آشفتگی مفهومی است. این وضعیت را می‌توان با ادبیات حکمرانی از طریق ندانستن پیوند زد؛ تا زمانی که حتی بر سر تعریف گروه هدف اجماع وجود نداشته باشد، تولید داده‌های منسجم و قابل‌اعتماد دشوار خواهد بود و تا زمانی که داده دقیق تولید نشود، سیاست‌گذار می‌تواند بر مدار مراجعین و خوداظهاری حرکت کند، بی‌آنکه نسبت به نامرئی‌ها پاسخ‌گو باشد.

همچنین از ایرادات اجرایی این حوزه می‌توان به تعدد ساختارهای اجرایی، تقسیم کار نابسامان، فقدان گفتمان مشترک از توانمندسازی، فقدان فضای مشارکتی از پایین‌به‌بالا، تأکید صرف بر توانمندسازی اقتصادی و نبود پایش مستمر از کارآمدی و اثربخشی طرح‌ها اشاره کرد. حداقل ۱۳ دستگاه در عرصه توانمندسازی زنان سرپرست خانوار فعال‌اند و هر یک بر اساس منطق خود برنامه‌ریزی می‌کنند، بی‌آنکه متولی واحدی برای تنظیم‌گری و هماهنگی میان آن‌ها وجود داشته باشد. نتیجه، تکرار طرح‌های مشابه، پراکندگی منابع و فقدان ارزیابی انتقادی است. تا جایی که در پاسخ به درخواست گزارش طرح‌های ناموفق، هیچ دستگاهی نمونه‌ای از شکست را معرفی نمی‌کند. از منظر دولت رفاه، این‌همه نشان می‌دهد که دولت در مقام رفاه دهنده، بیشتر به شکل منفعل ظاهر شده است و دولتی که خود را به پاسخ‌گویی به کسانی محدود کرده که موفق شده‌اند مطالبه‌شان را در قالب‌های رسمی ثبت کنند.

بنابراین می‌توان گفت مسئله اصلی زنان سرپرست خانوار در ایران، تنها کمبود منابع یا ضعف یک طرح خاص نیست. بلکه در سطحی عمیق‌تر، به نحوه سازمان‌یافتگی دولت رفاه و بوروکراسی حمایتی بازمی‌گردد. سیاست انتظار، اتکای ساختاری به خودمعرفی، فقدان نظام داده جامع، عدم اجماع مفهومی و نبود متولی واحد، همگی حلقه‌های یک زنجیره‌اند؛ زنجیره‌ای که در نهایت، به تولید نامرئی‌های آماری منجر می‌شود.

پیشنهادهایی از جمله بازنگری قوانین قدیمی مانند قانون حمایت از زنان و کودکان بی‌سرپرست، تصویب قانون جامع مرتبط با زنان سرپرست خانوار تحت پوشش دستگاه‌های حمایتی، تعیین متولی واحد برای تنظیم‌گری خدمات حمایتی و توانمندسازی، استقرار سامانه جامع و یکپارچه از وضعیت زنان سرپرست خانوار و برنامه‌ریزی منطقه‌ای و بومی می‌تواند به حل این مسئله کمک کند. برای حل این مسئله، نیاز هست که دولت از وضعیت منفعل به کنشگر تغییر ماهیت بدهد. در وضعیت فعلی، دولت به‌صورت انتخابی و گزینشی حضور دارد و از طریق فقدان نظام اطلاعاتی منسجم در سطح داده و اتکای ساختاری به انفعال در سطح میدان، بخش‌هایی از شهروندان، به‌ویژه گروه‌های به حاشیه رانده‌شده را عملاً خارج از افق دید نهادی نگه می‌دارد. در مقابل، الگوی کنشگر و مداخله‌گر، نوعی دولت رفاه که باتکیه‌بر شناسایی پیش‌دستانه، کاهش موانع اداری و هزینه‌های تعامل بوروکراتیک -یعنی موانع روندی که دسترسی به خدمات عمومی را برای گروه‌های آسیب‌پذیر سخت می‌کند– و طراحی سازوکارهای فراگیر، به طور خاص برای دیدن، ثبت‌کردن و توانمندسازی گروه‌های نامرئی و محروم سازمان می‌یابد و غیبت آن‌ها را در آمار، نهادها و فرایندهای سیاست‌گذاری به رسمیت شناخته و جبران می‌کند.

در این چارچوب، عبور از الگوی «خودمعرف» به سمت برنامه‌های شناسایی فعال در بافت‌های فرسوده، سکونتگاه‌های غیررسمی و مناطق حاشیه‌ای و نیز طراحی سامانه‌ای که نه فقط بازتاب ثبت‌نام‌های داوطلبانه، بلکه نتیجه پیمایش‌های میدانی و داده‌های بین‌بخشی باشد، شرط لازم برای هر ادعای جدی درباره توانمندسازی است. تا زمانی که روش شناسایی فقر بر اصل «خودت بیا» استوار باشد، هرگونه آمار موفقیت در توانمندسازی، بیش از آنکه بازتاب واقعیت میدانی باشد، روایتی کاغذی از موفقیت است. روایتی که در زیر آن، فقر در لایه‌های زیرین شهر، در سکوت و دور از چشم کارمندان پشت‌میزنشین، به بازتولید خود ادامه می‌دهد.