حکمرانی تأمین اجتماعی در گذار به سه‌جانبه‌گرایی؛ از کارایی مالی تا مشارکت دموکراتیک

به‌مانند هر ترتیبات دیگری، نظام تأمین اجتماعی نیز برای نائل آمدن به کارایی در استفاده از منابع و شفافیت نظام مالی و در نهایت اهداف از پیش تعیین شده، نیازمند اداره اثربخش است. ازآنجاکه این نظام، سازه‌ای متشکل از خط‌مشی‌ها و برنامه‌هایی متعامل با حوزه‌های گوناگون است، لذا اداره آن علاوه بر انسجام درونی میان عناصر خویش، نیازمند سازگاری، هماهنگی و یکپارچگی با خط‌مشی‌های سایر حوزه‌های مرتبط (نظیر بهداشت و درمان، آموزش، اقتصاد و بازار کار و...) است. اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی (ایسا)، حکمرانی تأمین اجتماعی را این‌گونه تعریف می‌نماید:

"روش بهره‌برداری مسئولان از قدرت و به‌کارگیری اختیارات خود در تحقق اهداف سازمانی از قبیل طراحی، اجرا و نوآوری در سیاست‌ها، ضوابط، سیستم‌ها و فرایندهای سازمان و همچنین نحوه مشارکت و همکاری ذی‌نفعان."

ماهیت پیچیده این نظام، تعدد نقش‌آفرینان و ارتباطات و تعاملات با سایر نظام‌ها، این الزام را ایجاد می‌کند که الگوی حکمرانی مناسبی برای اداره آن ترسیم گردد. حکمرانی تأمین اجتماعی به چارچوب‌ها، رویه‌ها و خط‌مشی‌هایی اشاره دارد که اداره این نظام را راهبری می‌نماید. این مفهوم ابعاد مختلفی از جمله اهداف خط‌مشی، مدیریت و تعامل بخش خصوصی و دولتی را در بر می‌گیرد. حکمرانی تأمین اجتماعی، مفهومی چندوجهی است که شامل تعیین اهداف خط‌مشی، مدیریت ساختارها و نهادها، برقراری تعادل بین میزان نقش بخش عمومی و خصوصی، تضمین حاکمیت قانون و در نهایت ایجاد یکپارچگی با سایر خط‌مشی‌ها است. چارچوب‌های حکمرانی کارآمد، برای پیاده‌سازی موفق یک نظام تأمین اجتماعیِ پایدار که در نهایت رفاه اجتماعی را به همراه خواهد آورد، ضروری می‌نماید. [BG1]

اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی صراحتاً تأکید دارد که نمی‌توان یک روش حکمرانی را برای نهادهای مختلف تأمین اجتماعی ارائه داد و این نظام‌ها در کشورهای گوناگون به دلیل تفاوت در پیشینه سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی، از روش‌های حکمرانی متنوعی بهره می‌برند؛ لذا در این سلسه نوشتار درصدد برآمده‌ایم تا الگوهای حکمرانی در نظام‌های تأمین اجتماعی که به‌وسیله نهادهای داخلی و بین‌المللی معرفی و توصیه گردیده است را به‌صورت اجمالی بررسی و در نهایت ضمن جمع‌بندی موضوع، الگوی حکمرانی مناسب برای نظام تأمین اجتماعی ایران را ارائه نماییم.

الگوی حکمرانی نظام‌های تأمین اجتماعی مبتنی بر سه‌جانبه‌گرایی (گفت‌وگوی اجتماعی سه‌جانبه)

سازمان بین‌المللی کار (2024)، سه‌جانبه‌گرایی را تعامل میان دولت، کارفرمایان و کارگران(ازطریق نمایندگان آنان) در جایگاه شرکای مستقل و برابر باهدف یافتن راهکارهایی برای مسائل و دغدغه‌های مشترکشان، تعریف کرده است. این مفهوم اغلب اشاره به نهادها، مکانیزم‌ها و فرایندهایی برای مشورت، مذاکره و تصمیم‌گیری مشترک دارد.

گفت‌وگوی اجتماعی در سطوح عالی خود که دربرگیرنده دولت‌ها و سازمان‌های سراسری کارفرمایان و کارگران می‌شود، می‌تواند به تدوین و تصویب سیاست‌های اجتماعی، اقتصادی کمک کند. همچنین در هر فرایند تصمیم‌گیری دیگری که بر محیط کار یا منافع کارفرمایان و کارگران تأثیر می‌گذارد، می‌توان از آن بهره برد (سازمان بین‌المللی کار، 2018). این نهاد بین‌المللی اذعان می‌کند که دولت‌ها باید به طور فعال گفت‌وگوی اجتماعی و سه‌جانبه‌گرایی را در تمام مراحل [خط‌مشی‌گذاری]، از طراحی خط‌مشی‌ها تا اجرا و ارزیابی آن‌ها، ترویج و در آن مشارکت داشته باشند. همچنین، دولت‌ها باید ایجاد و توسعه مکانیزم‌ها و ساختارهای گفت‌وگو را در سطوح مختلف تشویق کنند. شرکای اجتماعی نیز باید ضمن آگاهی‌بخشی به اعضا دراین‌خصوص، راهنمایی‌ها و آموزش‌های لازم را ارائه دهند؛ در تدوین، اجرا و نظارت بر سیاست‌های این حوزه نقش فعالی ایفا کنند؛ از منافع اعضای خود دفاع کنند و آن‌ها را به طور مؤثر در گفت‌وگوی اجتماعی و سایر فرایندهای سیاست‌گذاری نمایندگی کنند (سازمان بین‌المللی کار، 2022).

در رویکرد سه‌جانبه‌گرایی، حکمرانی حاصل تعامل بخش دولتی، بخش خصوصی و جامعه مدنی است (شکل1). در این نگاه تکامل مفهوم حکمرانی نیز قابل‌مشاهده است. شکست دولت/سیاست و شکست بازار به‌عنوان فرجام تأکید بیش از حد بر نقش دولت و بخش خصوصی در تحقق اهداف (حسب آموزه‌های مدیریت دولتی سنتی و مدیریت دولتی نوین و...)، اندیشمندان را بر آن داشت تا به دنبال وجه مفقوده‌ای در اداره جامعه باشند. این تلاش‌ها زمینه‌ساز ظهور مفهوم حکمرانی و تأکید بر نقش آحاد جامعه در کنار دیگر بخش‌ها (حتی با درنظرگرفتن وزنی بیشتر برای آنان)، در راستای پیشبرد امور و دستیابی به مطلوب، گردید.

حکمرانی

شکل 1. حکمرانی بر مبنای سه جانبه گرایی

هرچند دستاوردهای اولیه سه‌جانبه‌گرایی، آسایش و امنیت نیروی کار، انسجام اجتماعی و تحقق مردم‌سالاری خواهد بود و این دستاوردهای اولیه به نوبه خود بستری برای تحقق کار شایسته، رشد پایدار بهره‌وری، مبارزه با نابرابری و انتقال عادلانه شرایط کاری و اقتصادی خواهد شد، لکن هدف اصلی از سه‌جانبه‌گرایی و گفت‌وگوی اجتماعی، مشارکت دموکراتیک بازیگران کلیدی در حکمرانی اقتصادی و اجتماعی است که شرایط کار و زندگی آن‌ها تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. دستیابی به این هدف، نیازمند پایبندی به چهاراصل مرتبط به یکدیگر است (شکل 2):

اول؛ تکثرگرایی [1] در حکمرانی اقتصادی؛ در معنای به‌رسمیت‌شناختن منافع متنوع بازیگران و الزام به ایجاد توازن بین منافع اقتصادی و سیاسی متنوع آن‌ها.

دوم؛ نمایندگی مشارکتی [2]؛ به معنای وجود یک‌صدای مشروع و نماینده، برای بازیگران مختلف و جامعه مدنی. این امر مستلزم ایجاد ساختارهای مشارکتی توسط شرکای مختلف اجتماعی است تا از این طریق امکان نمایندگی بخش‌های آسیب‌پذیرتر فراهم گردد.

سوم؛ پذیرش اصول و حقوق بنیادین کار؛ از جمله آزادی عضویت در انجمن‌های صنفی، سازمان‌های کارفرمایی یا اتحادیه‌های کارگری و به‌رسمیت‌شناختن حق چانه‌زنی جمعی [3]؛ این اصل تضمین می‌کند گفت‌وگوی اجتماعی به‌عنوان مکانیزمی بنیادین و مشروع برای مشارکت در حکمرانی اقتصادی و سیاسی پذیرفته شود.

چهارم؛ مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی؛ به معنای الزام طرفین به رعایت تعهدات خود و اطمینان از آزادی تمامی ذی‌نفعان برای مطالبه پاسخگویی از نهادهای مسئول.

شکل 2. اصول حاکم بر سه جانبه گرایی

زمانی که به این اصول جامه عمل پوشانده شود، سه‌جانبه‌گرایی و گفت‌وگوی اجتماعی، نقش مؤثر خود در بازطراحی خط‌مشی‌هایی که منجر به دستیابی به توسعه اجتماعی و اقتصادی درخور جامعه می‌شوند، را نشان خواهد داد (سازمان بین‌المللی کار، 2024).

الگوی حکمرانی مشارکتی نظام‌های تأمین اجتماعی

مرور اشکال حکمرانی رایج در نظام‌های تأمین اجتماعی نشان می‌دهد در تمامی الگوهای پیشنهادی و در راستای دستیابی به اهداف این نظام‌ها به‌گونه‌ای کارا و مؤثر نیاز به مشارکت اعضا و ذی‌نفعان و یا به بیان دیگر بازیگران کلیدی این حوزه‌ها داریم. مسائل سخت و پیچیده‌ای که امروزه دولت‌ها به طور پیوسته با آن مواجه‌اند، ازیک‌طرف و عدم رضایت از سازوکارهای سنتیِ نمایندگی سیاسی از طرف دیگر باعث مطرح‌شدن هر چه بیشتر، موضوع مشارکت عمومی شده است (قربانی‌زاده و همکاران، 1400). در کشور ما، باوجود حجم بالای فعالیت تقنینی و اجرایی در حوزه تأمین اجتماعی، با الگوی اجتماعی و رفاهی مندرج در قانون اساسی کشور فاصله بسیار زیادی داریم. یکی از مهم‌ترین دلایل این عدم توفیق الگو و شیوه تأمین اجتماعی نادرست و معیوب در کشور است. به‌عبارت‌دیگر دولت نه‌تنها توان تأمین اجتماعی در سطح کلان کشور را نداشته؛ بلکه در تعامل و همکاری با سایر ذی‌نفعان و ظرفیت‌های فکری و اجرایی این حوزه ناکام بوده است. ساختار ناکارآمد و موازی نهادهای دولتی و غیردولتی مأمور در این حوزه و تفکر رئیس و مرئوسی دولت در قبال شرکای اجتماعی خود (تشکل‌های اجتماعی فعال در حوزه تأمین اجتماعی و محرومیت‌زدایی) از اهم علل ناکامی دولت در تأمین اجتماعی کشور است. برای گذار از وضعیت اسف‌بار موجود باید الگوی مشارکت در تأمین اجتماعی بازآفرینی شود.

مشارکت از جمله موضوعات حائز اهمیت در بنیان‌های فکری و سیاسی در جامعه ما تلقی می‌شود به‌گونه‌ای که می‌توان آثار آن را در قوانین بالادستی و موضوعه به‌راحتی مشاهده کرد. برای مثال در قانون اساسی کشور در مقدمه و بسیاری از اصول به تبیین مفهوم مشارکت، جلوه‌های آن و چگونگی مشارکت آحاد جامعه در اداره کشور اشاره شده است (جدول 1):

جدول1. اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که دربردارنده مفهوم مشارکت هستند

به تأسی از قانون اساسی و ظرفیت‌های آن، انبوهی از قوانین موضوعه نیز با محوریت مشارکت آحاد جامعه در پیشبرد امور اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و... به چشم می‌خورد که پرداختن به آن‌ها از حوصله این بحث خارج است. بر اساس تبصره یک، ماده یک قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، برخورداری از تأمین اجتماعی، حق همه افراد کشور و تأمین آن، تکلیف دولت محسوب می‌شود. لکن دستیابی به اهداف این حوزه با یک بازیگر، امکان‌پذیر نبوده و قانون‌گذار در اشکال مختلف به مشارکت‌بخش‌های غیردولتی، شرکای اجتماعی، نهادهای خیریه و... در اداره و پیشبرد امور این نظام تأکید داشته است. در جدول 2 بازیگران مختلف و حوزه مشارکت آنان در این قانون آورده شده است:

جدول 2. بازیگران و حوزه مشارکت آن ها مطابق قانون ساختار جامع

فلذا با بررسی‌های صورت‌گرفته در قوانین بالادستی و نیز قوانین موضوعه، می‌توان چهار نقش اساسی برای مردم در اداره جامعه قائل شد که عبارت‌اند از: تصمیم‌گیری، مطالبه‌گری، نظارت و اجرا. سیاسـت‌های کلان نظام تأمین اجتماعی، بخش مهمی از سرنوشت اجتماعی و اقتصادی مردم است. ازاین‌رو مطابق با قانون اساسی و منطق اجتماعی، ضرورت دارد که مردم از طرق یادشده در تصمیمات این حوزه سهیم باشند؛ ناظر بر حسن اجرای تصمیمات باشند؛ مطالبه‌گر خدمات عمومی باکیفیت باشند و درنهایت در برنامه‌های اجرایی حمایتی و امدادی نیز شریک دولت باشند (عزت‌آبادی پور و همکاران، 1402).

شکل3. سطوح مشارکت در نظام تامین اجتماعی براساس مبانی قانونی

منابع مورد استفاده:

-          International Labour Organization (ILO). (2024). Social dialogue report 2024: Peak-level social dialogue for economic development and social progress (1st ed.).

-         International Labour Organization (ILO). (2018). Social dialogue and tripartism. International Labour Conference، 107th Session.

-          International Labour Organization (ILO). (2022). Just Transition Policy Brief. ILO Policy Brief.

قربانی‌زاده، وجه اله، معتضدیان، رسول، حسین‌پور، داود و رهبر، عباسعلی . (1400). طراحی الگوی مشارکت عمومی در خط‌مشی‌گذاری با رویکرد چند روشی. مطالعات راهبردی سیاست‌گذاری عمومی، 11(39)، 68-92.

عزت‌آبادی، حسام، شیخی، سینا و ضرغام افشار، محمدتقی . (1402). الگوی مشارکت در نظام تأمین اجتماعی در ایران. (e18951). ماهنامه گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 31(3)، e18951

 [1] - pluralism

 [2] - participative representation

 [3] - collective bargaining