چگونه نبرد قدرت، سیاست‌های رفاهی را از کار می‌اندازد؟

همه ما بارها شنیده‌ایم که هدف اصلی انقلاب ۵۷، حمایت از محرومان و برقراری عدالت بوده است. اما چرا با وجود گذشت دهه‌ها و صرف بودجه‌های کلان، هنوز با پدیده‌هایی مثل زباله‌گردی، حاشیه‌نشینی و سفره‌های کوچک‌شده روبرو هستیم؟ یاسر باقری در کتاب «نظام نااجتماعی»[1] دست روی نقطه حساسی می‌گذارد. او معتقد است مشکل فقط در کمبود بودجه یا تحریم نیست؛ بلکه ما با یک «نظام نااجتماعی» روبرو هستیم. یعنی سیستمی که قرار بود پیوندهای اجتماعی را محکم و فقر را ریشه‌کن کند، خودش به ابزاری برای توزیع ناعادلانه قدرت و ثروت تبدیل شده است.

این گزارش نگاهی است به کتاب «نظام نااجتماعی»؛ اینکه چگونه سیاست‌های رفاهی در ایران، به جای آنکه «اجتماعی» باشند، تحت تأثیر نبرد قدرت‌ها قرار گرفته‌اند.

۱. سیاست اجتماعی و سیاست‌گذاری اجتماعی: کالبد شکافی یک بحران

نویسنده در ابتدا میان «سیاست اجتماعی»[2] و «سیاست‌گذاری اجتماعی»[3] تفاوت قائل می‌شود. از نظر او، سیاست اجتماعی یک هدف و آرمان است. یعنی هر آنچه که رفاه، بهزیستی و همبستگی میان اعضای یک جامعه را تقویت کند. در مقابل سیاست‌گذاری اجتماعی یک «فرایند» و «میدان نبرد» است. در اینجا بحث بر سر اعداد، بودجه‌ها، قوانین و از همه مهم‌تر قدرت است. نویسنده معتقد است در ایران، فرایند (سیاست‌گذاری) آنقدر تحت‌ تأثیر مناسبات قدرت است که هدف اصلی (رفاه اجتماعی) در آن گم می‌شود.

نویسنده در اینجا یک بحران را کالبد شکافی می‌کند. در اصطلاح «نظام نااجتماعی» که نویسنده ابداع کرده، به این معناست که سیاست‌ها در ایران ویژگی‌های زیر را پیدا کرده‌اند که آن‌ها را از ماهیت «اجتماعی» تهی می‌کند:

· غلبه منطق صدقه‌ای بر منطق حق‌مداری: سیاست‌ها به جای آنکه «حق» شهروند را به رسمیت بشناسند، به دنبال «ترمیم» مقطعی و موقت آسیب‌ها هستند. این یعنی جامعه به عنوان یک کل واحد دیده نمی‌شود، بلکه به عنوان توده‌ای دیده می‌شود که باید با مُسکن‌های موقت (مثل توزیع مستقیم پول یا سبد کالا) آرام بماند.

· سیاست‌گذاری برای «بقا» نه برای «توسعه»: نویسنده اشاره می‌کند که در بسیاری از مقاطع (به‌ویژه ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۴)، سیاست‌های اجتماعی نه برای توانمندسازی مردم، بلکه برای حفظ مقبولیت سیاسی و جلوگیری از اعتراضات طراحی شده‌اند. به همین دلیل «نااجتماعی» هستند؛ چون هدفشان جامعه نیست، بلکه حفظ ثباتِ سیاست‌گذار است.

· تکنوکرات‌زدگی و تقلیل به بودجه: وقتی سیاست اجتماعی «نااجتماعی» می‌شود، یعنی مسائل انسانی به معادلات ریاضی و حسابداری تقلیل می‌یابند. در این حالت، نبرد اصلی در سازمان برنامه و بودجه بر سر «ارقام» است، نه در کف خیابان بر سر «کیفیت زندگی» مردم.

۲. نقش «میدان قدرت» در نااجتماعی شدن

اولین چیزی که باقری به ما یادآوری می‌کند این است که تصمیمات بزرگ کشور در اتاق‌های دربسته و بر اساس دو دو تا چهار تای علمی گرفته نمی‌شوند. او از اصطلاح «میدان»[4] استفاده می‌کند. تصور کنید سیاست‌گذاری مثل یک میدان مسابقه یا حتی میدان جنگ است که در آن نهادهای مختلف (دولت، مجلس، نهادهای نظامی و بنیادهای خاص) هر کدام سعی می‌کنند سهم بیشتری از کیک بودجه را برای مجموعه‌ی خود بردارند.

در این میان، آن کسی که قدرت چانه‌زنی بیشتری دارد، برنده است، نه لزوماً آن کسی که نیازمندتر است. به همین دلیل است که نویسنده می‌گوید نظام ما «نااجتماعی» است؛ چون به جای پاسخ به نیاز واقعی مردم، به قدرت نهادها پاسخ می‌دهد.

نویسنده با استفاده از نظریه بوردیو توضیح می‌دهد که در میدان سیاست‌گذاری ایران، سه نوع «سرمایه» با هم می‌جنگند که باعث انحراف سیاست‌ها می‌شود:

۲.۱. سرمایه سیاسی: سیاست به مثابه نمایش و بقا

 این سرمایه یعنی توانایی بسیج توده‌ها و کسب مشروعیت. سیاست‌مدار به سیاست اجتماعی به چشم یک صندوق رأی نگاه می‌کند. برای او مهم نیست که آیا پرداخت یارانۀ نقدی در بلندمدت فقر را ریشه‌کن می‌کند یا نه؛ مهم این است که امروز با این شعار، محبوبیت بخرد. چرا باعث انحراف می‌شود؟ چون سیاست‌ها را «پوپولیستی» (عوام‌گرایانه) می‌کند. سیاست‌هایی که زودبازده و پرسروصدا هستند (مثل توزیع پول) جایگزین سیاست‌های ساختاری و عمیق (مثل اصلاح نظام آموزشی) می‌شوند. در واقع، رفاه مردم فدای «بقای سیاسی» فرد یا جناح می‌شود.

۲.۲. سرمایه اقتصادی: منطق سود و بازار

این سرمایه در دست کسانی است که معتقدند «دولت نباید خرج کند». در جامعه‌شناسی[5] به این رویکرد، کالایی‌سازی  می‌گویند. این گروه (که باقری آن‌ها را نئولیبرال‌های ایرانی می‌نامد) می‌خواهند دولت را از وظایف رفاهی‌اش خلاص کنند. حرف آن‌ها این است: «بهداشت و آموزش را به بخش خصوصی بسپارید تا هزینه‌های دولت کم شود». اما هدف پنهان، آزاد شدن منابع دولت برای پروژه‌های بزرگ ساختمانی، سدسازی یا صنایع سنگین است که رانت‌های بزرگی برای گروه‌های خاص دارد. چرا باعث انحراف می‌شود؟ چون نگاه به انسانِ نیازمند، از یک «شهروند صاحب حق» به یک «مشتری» تغییر می‌کند. هر کسی پول دارد خدمات می‌گیرد و هر کس ندارد، از گردانه خارج می‌شود. عدالت اجتماعی در اینجا به نفع «رشد اقتصادیِ رانتی» تمام می‌شود.

۲.۳. سرمایه بوروکراتیک: منطقِ حفظِ صندلی

این نوع سرمایه مخصوص بدنه اداری و کارمندان عالی‌رتبه است. در جامعه‌شناسی به این پدیده «بخشی‌نگری» یا «خودرفتاریِ سازمانی» می‌گویند. برای یک مدیر بوروکرات، مهم نیست که مشکل معلولان حل شود یا نه؛ برای او مهم این است که «بودجه سازمانِ من» کم نشود و «تعداد پرسنل من» زیاد شود. در این نگاه، سازمان به جای اینکه «وسیله‌ای» برای حل مشکل باشد، خودش به «هدف» تبدیل می‌شود. چرا باعث انحراف می‌شود؟ باعث می‌شود ده‌ها سازمان موازی ایجاد شود که همگی بودجه می‌گیرند اما هیچ‌کدام مسئولیت نهایی را نمی‌پذیرند. هر سازمان می‌کوشد قلمروی خود را حفظ کند، حتی اگر این کار به قیمت اتلاف منابع ملی و سرگردانی مردم تمام شود.

۳. نبردگاه‌های قدرت: چه کسکانی تصمیم می‌گیرند؟

باقری برای توضیح چگونگی وضع قوانین، از مفهوم «میدان» و «نبردگاه» استفاده می‌کند. او معتقد است سیاست‌ها در خلأ شکل نمی‌گیرند، بلکه محصول جنگ و رقابت میان نهادهای مختلف هستند. باقری مهم‌ترین نبردگاه‌های میدان سیاست‌گذاری اجتماعی را موارد زیر می‌داند:

·  مجلس شورای اسلامی: نویسنده مجلس را مهم‌ترین نبردگاه سیاست‌گذاری در ایران پس از انقلاب می‌داند. جایی که نمایندگان تحت تأثیر فشارهای محلی و لابی‌های مختلف، قوانین را تغییر می‌دهند.

·  دولت و سازمان برنامه و بودجه: این نهادها معمولاً به دنبال «رشد اقتصادی» و کنترل هزینه‌ها هستند، در حالی که مجلس بیشتر بر روی مسائل ملموس‌تر مثل مسکن و اشتغال تمرکز دارد.

۴. چرخش بزرگ: از اقتصاد دولتی به سمت بازار

این بخش از کتاب باقری یکی از کلیدی‌ترین تحلیل‌های «ریشه‌یابی تاریخی» او در مورد اقتصاد سیاسی ایران است. او با این تحلیل، کلیشه‌های رایج تاریخی را به چالش می‌کشد. برای درک بهتر این «چرخش بزرگ»، می‌توان آن را در چند سطح تبیین کرد:

۴.۱. به چالش کشیدن «دوگانه‌سازی‌های کاذب»

در روایت‌های سنتی تاریخ معاصر، دهۀ ۶۰ به عنوان دهه «اقتصاد دولتی و کوپنی» شناخته می‌شود و دهۀ ۷۰ (دوران سازندگی) به عنوان آغاز «لیبرالیسم اقتصادی». اما باقری معتقد است این یک گسست ناگهانی نبوده. او نشان می‌دهد که منطق بازار نه به عنوان یک انتخاب سیاسی آگاهانه در ابتدا، بلکه به عنوان یک «ضرورت تکنیکی» در دل بروکراسی دولتِ زمان جنگ متولد شد.

۴.۲. سازمان برنامه و بودجه: زایشگاه تفکر راست‌گرا

باقری با بررسی اسناد و گفتگو با چهره‌های کلیدی، فاش می‌کند که در اواسط دهه ۶۰، تیمی از کارشناسان و تکنوکرات‌ها در سازمان برنامه و بودجه به این نتیجه رسیده بودند که مدل «دولتِ همه‌کاره» دیگر قابل دوام نیست. دلایل آن‌ها عبارت بود از:

· تنگنای مالی ناشی از جنگ: کاهش درآمدهای نفتی و هزینه‌های سرسام‌آور جنگ، دولت را به سمت «صرفه‌جویی» و کاهش تعهدات اجتماعی سوق داد.

· ناکارآمدی بروکراسی: حتی در اوج دورۀ چپ‌گرایی، بروکراسی ایران توان ادارۀ تمام امور را نداشت. بنابراین، نطفۀ «تعدیل ساختاری» در سال ۱۳۶۵ و ۱۳۶۶ (در دل دولت میرحسین موسوی) بسته شده بود، یعنی زمانی که هنوز جنگ تمام نشده بود.

۵. نقش هاشمی رفسنجانی: از «خالق» به «تسهیل‌گر»

یکی از نکات درخشان تحلیل باقری این است که نقش فردی هاشمی رفسنجانی را بازتعریف می‌کند. در حالی که بسیاری او را پدر لیبرالیسم در ایران می‌دانند، باقری استدلال می‌کند که  هاشمی «موج‌سوار» این جریان بود، نه لزوماً ابداع‌کننده آن. او به عنوان یک سیاست‌مدار واقع‌گرا (پراگماتیست)، ایده‌هایی را که پیش‌تر در بدنۀ کارشناسی (تکنوکرات‌ها) پخته شده بود، گرفت و با قدرت سیاسی خود به آن‌ها «مشروعیت» و «سرعت» بخشید. در واقع، هاشمی «ارادۀ سیاسی» لازم برای اجرای طرح‌هایی را فراهم کرد که از سال‌ها قبل در کشوی میز کارشناسان سازمان برنامه خاک می‌خورد.

۶. پیامد اجتماعی این چرخش: «کالایی‌شدن» رفاه

باقری نشان می‌دهد که این چرخش فقط یک تغییر اقتصادی نبود، بلکه آغاز «کالایی‌شدن»[6] سیاست‌های اجتماعی بود. یعنی خدماتی که قبلاً «حق شهروندی» محسوب می‌شدند (مثل آموزش و بهداشت)، به تدریج به «کالا» تبدیل شدند که باید در بازار خریداری شوند. منطق «هزینه-فایده» جایگزین منطق «عدالت اجتماعی» شد.

نویسنده بر این باور است که در ایران، «عدالت» مهم‌ترین قاعده بازی است. یعنی هر گروهی، چه طرفدار اقتصاد آزاد باشد و چه طرفدار اقتصاد دولتی، باید سیاست‌های خود را با برچسب «عدالت» عرضه کند تا پذیرفته شود. برای مثال، وقتی مدارس غیرانتفاعی راه‌اندازی شد، استدلال شد که این کار بار دولت را سبک می‌کند تا بتواند به مدارس فقرا برسد؛ یعنی یک سیاست راست‌گرایانه با توجیهی عدالت‌محور پیش برده شد. اما در واقعیت، این سیاست‌ها گاهی به نفع گروه‌های خاص و به ضرر توده‌ی مردم تمام شده است.

کتاب اشاره می‌کند که در صحن مجلس، همواره هفت موضوع بیشترین بحث را به خود اختصاص داده‌اند: مسکن، اشتغال، تورم، فقر، آموزش، محیط زیست و سلامت. جالب اینجاست که حوزه‌هایی مثل محیط زیست همیشه در حاشیه بوده‌اند و بیشترین بودجه‌ها صرف بخش‌هایی شده که نفوذ سیاسی بیشتری داشته‌اند.

۷. بودجه‌های رفاهی در تسخیر «نورچشمی‌ها»

یکی از تکان‌دهنده‌ترین بخش‌های تحقیق باقری، تحلیل اعداد و ارقام بودجه است. وقتی صحبت از رفاه می‌شود، ذهن ما به سمت بهزیستی یا تأمین اجتماعی می‌رود. اما آمارها چیز دیگری می‌گویند.  بیش از ۲۰ درصد کل بودجه رفاهی کشور مستقیماً به دو نهاد غیردولتی (بنیاد شهید و کمیته امداد) می‌رسد. اگر بودجه رفاهی نظامیان را هم اضافه کنیم، می‌بینیم که نزدیک به نیمی از کل بودجه رفاهی کشور (۴۷ درصد) عملاً در اختیار سه نهاد خاص است. این یعنی دولت و وزارت رفاه، که طبق قانون باید متولی اصلی فقر و عدالت باشند، تنها بر حدود ۲۰ تا ۳۰ درصد منابع تسلط دارند. وقتی دست دولت در سیاست‌گذاری بسته باشد و منابع کلان در جاهای دیگری تقسیم شود، نباید انتظار داشت که یک سیاست منسجم برای رفع فقر در سطح ملی اجرا شود.

باقری برای اینکه نشان دهد این نبرد قدرت چه بلایی سر مردم آورده، به سراغ سفره‌های مردم می‌رود. او با بررسی داده‌های مرکز آمار بین سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۳ نشان می‌دهد که کیفیت زندگی ایرانیان به شدت افت کرده است. در این دوران، مصرف پروتئین، گوشت قرمز، لبنیات و میوه کاهش یافته و مردم برای سیر کردن شکم خود به کربوهیدرات‌ها (مثل نان و ماکارونی) پناه برده‌اند. این یعنی ما با یک «فقر پنهان» روبرو شده‌ایم؛ مردم شاید گرسنه نمانند، اما بدن‌هایشان به دلیل حذف مواد مغذی در حال فرسوده شدن است. این بزرگترین نشانه شکست سیاست‌هایی است که ادعای حمایت از محرومان را داشتند.

تبعیض در سیاست‌گذاری را می‌توان در بخش مسکن به وضوح دید. باقری مقایسه‌ای انجام می‌دهد که عمق فاجعه را نشان می‌دهد: در یک مقطع زمانی، بودجه بنیاد مسکن (که مسئول کل مسکن روستایی و محرومان کشور است) تنها ۳۶۴ میلیارد تومان بوده، در حالی که بودجه بخش مسکنِ یک نهاد خاص مثل بنیاد شهید بیش از ۹۰۰۰ میلیارد تومان بوده است! این یعنی اولویت سیستم، حل ریشه‌ای مشکل مسکن برای همه مردم نیست، بلکه وفاداری به گروه‌های خاص و انجام تعهدات به اقشار هدفِ خود است. به این ترتیب، مسکن از یک «حق اجتماعی» به یک «رانت یا پاداش» تبدیل می‌شود.

۸. بلای نفت و رویش سازمان‌های موازی

یک سوال مهم: چرا هر وقت پول نفت زیاد می‌شود، وضعیت رفاه بهتر نمی‌شود؟ باقری پاسخ می‌دهد: چون با هر موج درآمد نفتی، به جای تقویت ساختارهای موجود، سازمان‌های جدید و موازی متولد می‌شوند. در ایران، هر گروه قدرتمندی سعی کرده برای خود یک سازمان رفاهی، یک بانک یا یک بنیاد خیریه تأسیس کند. نتیجه این شده که ما با ده‌ها سازمان موازی روبرو هستیم که هیچ‌کدام با دیگری هماهنگ نیستند، کارهای هم را خنثی می‌کنند و بخش بزرگی از بودجه را صرف بروکراسی و ساختمان‌های خود می‌کنند. این «تورم سازمانی» باعث شده که منابع کشور به جای اینکه به دست فقرا برسد، در پیچ و خمِ ادارات گم شود.

۹. هدفمندی یارانه‌ها: جراحی بدون بیهوشی

نویسنده به سیاست یارانه‌ها در دهۀ ۸۰ نیز نقد جدی دارد. او این کار را «پرهزینه‌ترین سیاست اجتماعی تاریخ پساانقلاب» می‌نامد. سیاستی که قرار بود نان را به سفره فقرا بیاورد، اما به دلیل اینکه می‌خواست همه را راضی نگه دارد (پرداخت یارانه به همه دهک‌ها)، عملاً به ضد خودش تبدیل شد. تورم ناشی از این تصمیم، همان یارانه‌ی نقدی را هم از جیب مردم خارج کرد و سفره‌های روستاییان را کوچک‌تر از قبل کرد.

شکل ۱. تمثیل میدان سیاست‌گذاری در مقیاس نزدیک

نتیجه‌گیری

یاسر باقری با استفاده از یک استعاره علمی (فضای انیشتینی) توضیح می‌دهد که میدان سیاست‌گذاری در ایران مثل یک تشک لاستیکی است که وزن نهادهای قدرتمند در آن گودال‌های عمیقی ایجاد کرده است (بنگرید به شکل۱). وقتی یک سیاست رفاهی (مثل گوی) به این میدان پرتاب می‌شود، به جای اینکه مستقیم به سمت حل مشکل مردم برود، به درون این گودال‌های قدرت می‌افتد و مسیرش منحرف می‌شود. به همین دلیل است که بسیاری از طرح‌ها در ایران، در پایان به چیزی تبدیل می‌شوند که دقیقاً برعکس هدف اولیه‌شان عمل می‌کند.

کتاب «نظام نااجتماعی» به ما یادآوری می‌کند که برای اصلاح جامعه، فقط نوشتن قانون خوب یا تغییر دولت‌ها کافی نیست. مشکل در اعماق یک ساختار صُلب ریشه دوانده که فراتر از اراده دولت‌های موقت عمل می‌کند. پیام نهایی کتاب این است:

· عدالت صدقه نیست: عدالت محصول یک ساختار هوشمند است که در آن «حق شهروندی» بر «مصلحت نهادی» اولویت داشته باشد.

· پایان موازی‌کاری: تا زمانی که سازمان‌های رفاهی موازی و «تورم سازمانی» وجود داشته باشد، بودجه‌ها در پیچ و ‌خم ادارات گم می‌شوند.

· شفافیت در میدان نبرد: باید فکری به حال مناسبات قدرت و نفوذ نهادهایی کرد که اجازه نمی‌دهند صدای واقعی محرومان شنیده شود.

اگر امروز فکری به حال این نظام «نااجتماعی» نشود، گسل‌های فقر و تبعیض می‌توانند آینده جامعه را با چالش‌های جبران‌ناپذیری روبرو کنند. این کتاب دعوتی است برای بازگرداندن «جامعه» به مرکز سیاست‌گذاری‌ها؛ پیش از آنکه سفره‌ها از این هم کوچک‌تر شوند.