روایتهایی از تطور تأمین اجتماعی
نهاد تأمین اجتماعی چگونه بر پایه ده مفهوم استوار شده است؟
تأمین اجتماعی امروز، برآیند شبکهای از ده مفهوم و متغیر کلیدی در زمینههای مختلف است. در این متن نه به دنبال تاریخنگاری هستیم و نه شواهد سیاسی؛ هدف ما صرفاً تبیین مفاهیم درهمتنیدهای است که شالودهٔ این نهاد را ساختهاند.
این نوشتار بررسی میکند که نهاد تأمین اجتماعی در مسیر تحول خود، چگونه بر پایه این ده مفهوم و متغیر قوامیافته و استوار شده است. یا به عبارتی دیگر هر یک از این مفاهیم و متغیرهای دهگانه که در پی خواهد آمد؛ چگونه و در چه فرایندی باعث شکلگیری و استواری ماهیت تأمین اجتماعی و تطور این مفهوم و نهاد در ایران شدند. در این چهارچوب، تطور نهاد تأمین اجتماعی نه یک حرکت خطی، بلکه یک «برآیند شبکهای» است؛ مفاهیم و متغیر دهگانه بهاجمال عبارتاند از: ۱. حقوقی (قوانین) ۲. ساختاری (نهادی) ۳. مالی (منابع و حق بیمه) ۴. دایرهِٔ ذینفعان (مشمولان و جمعیت تحت پوشش) ۵. تعهدات و خدمات (پاسخ به مخاطرات و حوادث) ۶. حکمرانی (مدیریت و سیاستگذاری) ۷. فناورانه (زیرساختهای دیجیتال) ۸. اقتصادی (سرمایهگذاری و پایداری) ۹. گفتمانی (منطق و فلسفه رفاه) ۱۰. جمعیتشناختی (خانواده و جنسیت).
در همین آغاز تأکید میکنم که ضرورت این تبیین از آنجا ناشی میشوند که نگارنده در بررسی دهها مقاله و همچنین چندین کتاب منتشر شده در روایت تطور و فرازوفرودهای نهاد تأمین اجتماعی در ایران از آغاز تا کنون (۱۲۸۶ -۱۴۰۴) پی بردم که عمده بررسیهای انجام شده از یک چالش و بحران جدی رنج میبرند؛ فقدان روشمندی منسجم و چندجانبه که نشان دهد چگونه مفاهیم و متغیرهای دهگانه حیاتی مهم در قوا یافتن نهاد تأمین اجتماعی در ایران مؤثر بودند و چه نحو برهمکنش و تعاملی داشتند. چه بسیار پژوهشگر یا پایاننامههایی که از این آسیب جدی رنج میبرند.
برایناساس، سازوکار حقوقی رقمخوردن در ادوار مختلف، هرگز مستقل از گفتمانهای جاری در حیات اجتماعی و سیاسی ایران نبوده است؛ چنانکه در پاسخ به ایدههای آغازین و برای تبدیلِ مطالبهٔ حمایتهای اجتماعی به یک واقعیتِ ملموس، تدوین ضوابط حقوقی و ضمانتهای اجرایی ضرورت یافت. از سوی دیگر، در غیاب سازماندهی مالی و ساختاری، عملاً نظم اجرایی لازم برای صیانت از ذینفعان در برابر حوادث و مخاطرات شکل نمیگرفت. اجمالاً تأکید میشود که این مفاهیم دهگانه در یک پیوستگی انداموار، از فلسفۀ وجودی تا پایداری اقتصادی، کلیت تطور این نهاد را صورتبندی میکنند. در ادامه، ضمن تعریف این مفاهیم دهگانه و ارائه مثالهایی عینی، تبیین خواهم کرد که این شبکه ارتباطی چگونه باعث قوام یافتن نهاد تأمین اجتماعی شده است. موضوعی چنین مهم و حیاتی که بیشوکم در بسیاری از این پژوهشها نادیده گرفته شده و مغفول مانده است. در انتها نیز اجمالاً نقد وارد بررسیهای شتابزده و تکهپاره را خواهم آورد.
تطور مفاهیم قوامدهنده تأمین اجتماعی
۱. تطور حقوقی و تقنینی (Legal Evolution)
تعریف: تغییر در ماهیت «منشأ تعهد»؛ گذار از قوانین پراکنده استخدامی و اداری که صبغۀ «عطیه» (Grant) داشتند به سمت «قانون جامع تأمین اجتماعی» که صبغۀ «حق شهروندی» (Vested Right) دارد.
مثال عینی: در قانون وظایف ۱۲۸۷، دولت پرداخت را مشروط به «صلاحدید» میکرد، اما در قانون ۱۳۵۴، بهمحض وقوع حادثه یا رسیدن به سن بازنشستگی، سازمان «مکلف» به پرداخت است و فرد میتواند علیه سازمان در دیوان عدالت اداری طرح دعوا کند.
۲. تطور ساختاری و سازماندهی (Institutional Evolution)
تعریف: گذار از «واحدهای تابعه» در دل وزارتخانهها به یک «نهاد مستقل و تخصصی» (Autonomous Body) باشخصیت حقوقی و مالی مجزا.
مثال عینی: تبدیل «صندوق تقاعد» که صرفاً یک اتاق در وزارت دارایی برای ثبت نامهها بود، به «سازمان تأمین اجتماعی» که دارای چارت سازمانی مستقل، بازرسان بیمه، و سیستمهای اجرایی وصول و پرداخت در سطح ملی است.
۳. تطور در پارادایم مالی (Financing Paradigm Shift)
تعریف: تحول از مدل «تأمین از مالیات عمومی» (Tax-funded) به مدل «بیمهای و مشارکتی» (Contributory Model) مبتنی بر محاسبات اکچوئری.
مثال عینی: در مدلهای اولیه، بودجه مستمریها سالانه توسط مجلس تصویب میشد؛ اما در تطور مدرن، منابع از محل «کسورات ۳۰ درصدی» (سهم سهجانبه) تأمین میشود که خارج از بودجه عمومی دولت مدیریت میگردد.
۴. تطور دایرهِٔ ذینفعان (مشمولان و جمعیت تحت پوشش)
تعریف: حرکت از «پوشش صنفی-نخبگانی» (کارگزاران قدرت) به سمت «شمول عام و همگانی» (Universalization) بر اساس اصل ۲۹ قانون اساسی.
مثال عینی: در سال ۱۳۰۱ فقط کارمندان رسمی دولت «صاحب حق» بودند، اما در تطور کنونی، مفاهیمی مثل «بیمه صاحبان حرف و مشاغل آزاد» اجازه میدهد حتی یک هنرمند یا دستفروش هم تحت پوشش قرار گیرد.
۵. تطور تعهدات و خدمات (پاسخ به مخاطرات و حوادث) (Benefit Package Evolution)
تعریف: گسترش دامنه حمایت از «ریسکهای بیولوژیک فوت» به سمت «ریسکهای اجتماعی و اقتصادی» در طول زیستچرخه فرد.
مثال عینی: در ابتدا نهاد فقط در صورت «مرگ» وارد عمل میشد؛ در تطور بعدی «درمان» اضافه شد و در مراحل پیشرفتهتر، خدماتی مثل «بیمه بیکاری» (برای مقابله با تکانههای بازار کار) و «کمکهزینه ازدواج» به سبد خدمات پیوست.
۶. تطور در الگوی حکمرانی و مدیریت (Governance Evolution)
تعریف: تحول از «مدیریت متمرکز دولتی» به سمت «مدیریت مشارکتی و سهجانبه گرا» (Tripartism) با حضور نمایندگان ذینفعان.
مثال عینی: تغییر ترکیب هیئتمدیره سازمان از انتصاب محض توسط وزیر، به ساختاری که در آن نمایندگان کانون عالی شوراهای اسلامی کار و کانون کارفرمایان حق رأی و نظارت بر مصوبات را دارند.
تطور در فناوری (زیرساختهای دیجیتال) (Technological Evolution)
تعریف: گذار از «بوروکراسی کاغذی و پروندهمحور» به «حکمرانی هوشمند و دادهمحور» برای کاهش اصطکاک اداری.
مثال عینی: حذف فیزیکی کارنامه سوابق و فهرستهای کاغذی کارخانهها و جایگزینی آن با «درگاه خدمات الکترونیک» و «نسخه دیجیتال» که امکان پایش لحظهای پایداری صندوق را فراهم میکند.
۸. تطور در منطق اقتصادی و سرمایهگذاری (Investment Logic Evolution)
تعریف: تحول از «صندوق ذخیره غیرمولد» به «نهاد سرمایهگذار راهبردی» برای حفظ قدرت خرید حق بیمهها در مقابل تورم.
مثال عینی: ایجاد «شستا» (شرکت سرمایهگذاری تأمین اجتماعی)؛ بهجای اینکه حق بیمهها در حسابهای بانکی فرسوده شوند، در زنجیرههای تولیدی (مثل نفت و دارو) به کار گرفته میشوند تا سود حاصله، مستمری نسلهای بعد را تضمین کند.
۹. تطور گفتمانی؛ از «تأمین بدنه دولت» تا «حق همگانی» (Teleological Evolution)
تعریف و تبیین: این لایه نشاندهنده تغییر نگاه به فلسفه وجودی تأمین اجتماعی در تلاقی با تغییر ساختارهای کلانِ اقتصادی و اجتماعی ایران است. در آغاز قرن حاضر، به دلیل فقدان بخش خصوصیِ توانمند و غلبهٔ ساختار معیشتیِ سنتی، گفتمانِ رفاهی صرفاً در چارچوب «تعهد دولت به مستخدمینِ خود» تعریف میشد. اما با پیچیدهتر شدن ساختار اقتصادی، ظهور بخش خصوصی، گسترش شهرنشینی و تغییر مفهومِ «کار»، این گفتمان تطور یافته و از یک وظیفهٔ اداری-استخدامی، به یک «مسئولیتِ حاکمیتی» برای تضمینِ امنیتِ معیشتیِ تمامِ پیکرهٔ جامعه تبدیل شده است.
مثال عینی و تاریخی: در سال ۱۳۰۱، به دلیل اینکه دولت یگانه سازماندهندهٔ مدرنیزاسیون و تنها کارفرمای بزرگِ کشور بود، قوانینِ تأمین (مانند قانون استخدام ۱۳۰۱) طبیعتاً محدود به مستخدمین رسمی دولت ماند. اما در تطورات بعدی (بهویژه از دهه ۵۰ به بعد و در اسنادِ رفاهیِ کنونی)، این گفتمان با خروج از حصارِ «رابطه استخدامی با دولت»، به سمتی حرکت کرد که مفاهیمِ جدیدی مثل «بیمه همگانی» و «پایداری اجتماعی» را به رسمیت شناخت؛ بهطوریکه امروزه غایتِ این نهاد نه فقط صیانت از کارگزارانِ دولت، بلکه ایجاد امنیت روانی برای تمامی شهروندان (از کارگر صنعتی تا مشاغل غیررسمی) است.
۱۰. تطور جمعیتشناختی (خانواده و جنسیت)
تعریف: تحول از نگاه «مرد-محور» (که در آن بیمه فقط برای مرد بهعنوان نانآور خانه بود) به سمت نگاه «فرد-محور» و «برابریخواهانه» که استقلال بیمهای زنان و تغییر ساختار خانواده را به رسمیت میشناسد.
دلالت: در این تطور، نهاد تأمین اجتماعی از مدل خانواده سنتی (پدر نانآور، مادر خانهدار) عبور کرده و به سمت پوشش انفرادی و حمایتهای ویژه از زنان (مرخصی زایمان، مستمری مستقل) حرکت میکند.
مثال عینی: در قوانین اولیه (مثل قانون استخدام ۱۳۰۱)، حقوق وظیفه عمدتاً با فرض فوت «کارمند مرد» طراحی شده بود؛ اما در تطورات بعدی، قوانینی وضع شد که به زنان اجازه میدهد حتی با داشتن شغل، از مستمری بازماندگان همسر متوفی خود نیز استفاده کنند، یا «بیمه زنان خانهدار» که به زن هویت بیمهای مستقل از همسر میدهد.
تحلیل شبکه ارتباطی و ارگانیک تطورات دهگانه تأمین اجتماعی
این ۱۰ تطور نه بهصورت جداگانه، بلکه در یک «رابطه ارگانیک و دیالکتیکی» با هم قرار دارند شبکه ارتباطی میان آنها در چهارلایه «رانه»، «تثبیت»، «اجرا» و «پایداری» تبیین و تحلیل میشود.
۱. لایه رانهها (چرایی تطور):
تطور گفتمانی و پارادایمی: این لایه، «هسته مرکزی» و موتور محرک کل فرایند است؛ تغییر نگاه حاکمیت از ابزار کنترل امنیتی به سمت رفاه اجتماعی، بستر لازم را برای تمامی تغییرات دیگر فراهم میکند.
تطور حقوقی و تقنینی: این تطور، اراده سیاسی را به «الزام» تبدیل میکند. تا زمانی که مفهوم حق در متن قانون ننشیند، تطور در ابعاد دیگر جنبه رسمی، دائمی و حقوقی پیدا نمیکند.
۲. لایه زیرساخت و تثبیت (چگونگی تطور):
تطور ساختاری و نهادی: برای تحقق حق، به یک «ظرف» ساختاری نیاز است. ایجاد سازمان مستقل، پاسخی نهادی به الزامات قانونی و پارادایمیِ پیشگفته است.
تطور در مبانی تأمین مالی: این تطور، استقلال نهاد را تضمین میکند. عبور از بودجه دولتی به سمت حق بیمه مشارکتی، «سوختِ» لازم برای حرکت مستقل سازمان را فراهم میآورد.
۳. لایه توسعه و عملیات (میدان تطور):
تطور در دامنه دایره ذینفعان و تعهدات: این دو مورد، شاخصهای اصلی پیشرفت هستند. وقتی منابع مالی و ساختار سازمانی مهیا شد، پوشش حمایتی از نخبگان به توده مردم و از مخاطره فوت به تمام چرخه زندگی (تنوع مخاطرات) گسترش مییابد.
تطور در الگوهای جنسیتی و خانوادگی: این تطور، عدالتِ شمول را دقیقتر کرده و انطباق نهاد با تغییرات واقعی جامعه و ساختارهای جدید خانواده را نشان میدهد.
۴. لایه هوشمندی و ماندگاری (پایداری تطور):
تطور تکنولوژیک و فرایندی: این لایه ابزاری برای کارآمدی است؛ بدون دیجیتالیشدن و حکمرانی دادهمحور، مدیریتِ حجم عظیم مخاطرات و جمعیتِ تحت پوشش غیرممکن خواهد بود.
تطور در الگوی حکمرانی و سهجانبهگرایی: این مفهوم ضامنِ مشروعیت نهاد است؛ با دخالتدادن ذینفعان اصلی (کارگر و کارفرما)، از انحراف سازمان توسط دولتها جلوگیری میشود.
تطور در نقش اقتصادی و سرمایهگذاری: این لایه ضامنِ بقای بلندمدت است؛ این تطور با مدیریت داراییها، پایداری مالی را برای نسلهای آینده تضمین کرده و زنجیره تطور را کامل میکند.
نتیجهگیری:
در این شبکه ارتباطی، تطور پارادایمی و حقوقی نقش «آغازگر»، تطور ساختاری و مالی نقش «توانمندکننده»، تطور در دایره ذینفعان و تعهدات و جنسیت نقش «توسعهدهنده» و در نهایت، تطور مدیریتی، تکنولوژیک و اقتصادی نقش «محافظتکننده» و پایدارکننده این نهاد را ایفا میکنند.
نقد روششناختی: در نکوهش روایتهای تکهپاره و اعوجاج آمیز
باوجود حجم انبوه پژوهشها درباره نهاد تأمین اجتماعی در ایران، با نوعی «آنتروپی تحلیلی» مواجه هستیم. عمده مطالعاتی که امروزه تحت عنوان تاریخچه یا بررسی ساختاری تأمین اجتماعی ارائه میشوند، دچار یک آسیب بنیادین هستند: تکهپارگی و عدم انسجام.
پژوهشگرانِ این حوزه غالباً بر اساس تخصص یا علایق محدود خود، تنها بر یکی از ابعاد این نهاد چنگ انداخته و همان را به کلِ ماهیت تأمین اجتماعی تعمیم دادهاند. این رویکردِ «اتمیزه» (تجربهگرایانه)، بهجای ارائه تصویری روشن، روایتهایی پر از اعوجاج و گمراهکننده به دست داده است که به دو دلیل اصلی ناکارآمد هستند:
۱. خطایِ تقلیلگرایی (Reductionism): برخی صرفاً با عینک «حقوقی» به سراغ نهاد رفته و تطور آن را در جابهجایی کلماتِ قوانین خلاصه کردهاند، بیآنکه بدانند قانون در غیابِ «تطور مالی» یا «پارادایم گفتمانی» تنها یک کاغذ بیاثر است. عدهای دیگر تنها از منظر «سیاسی» به آن نگریسته و تأمین اجتماعی را به یک ابزارِ توزیعِ رانت یا کنترل طبقاتی تقلیل دادهاند، بیآنکه «منطق فنی و اکچوئری» و ضرورتهای اقتصادی آن را درک کنند. این تکهتکه کردنِ مفاهیم قوامدهنده، مانند آن است که بخواهیم سازوکار یک ساعت را بامطالعه جداگانه چرخدندهها، بدون فهمِ رابطه ارگانیک آنها با یکدیگر، درک کنیم.
۲. نادیدهگرفتن «رابطه دیالکتیکی» متغیرها: بزرگترین خبطِ این روایتهای غیرمنسجم، نادیدهگرفتن این واقعیت است که این ۱۰ متغیرِ حیاتی، در یک رابطه دیالکتیکی و رفتوبرگشتی بر هم اثر میگذارند. وقتی یک پژوهشگر لایه «تکنولوژیک» را از لایه «حکمرانی» جدا میکند، نمیتواند بفهمد که چگونه بوروکراسی کاغذی در دهههای گذشته، خود عاملی برای بازتولیدِ مدیریتِ متمرکز دولتی بوده است.
نتیجه این اعوجاج: این روایتهای تکهپاره، عملاً به سیاستگذاران و جامعهشناسان آدرس غلط میدهند. روایتهای موجود بهجای آنکه «تأمین اجتماعی» را بهعنوان یک کلیتِ انداموار (Organic Totality) تحلیل کنند، آن را به مجمعی از جزایرِ ناپیوسته تبدیل کردهاند. تا زمانی که این نگاهِ «بخشی» جای خود را به فهمِ «ارگانیک و دیالکتیکی» ندهد، هرگونه پیشنهادی برای اصلاح یا تبیینِ گذشته، نهتنها ناکارآمد، بلکه ایبسا به دلیل نادیدهگرفتن پیوند میان متغیرهای حیاتی، گمراهکننده و خسارتبار خواهد بود.