کارگران معادن در کشاکش دولت و ابرقدرت‌های جهانی

قلمرو رفاه: غالبا این تصور وجود دارد که از اواخر دوران قاجار تا انقلاب ۵۷، دیکتاتوری و اعمال سیاست‌های حاکمیتی از بالا، دست‌اندرکار تعیین سرنوشت جامعه ایران بوده‌اند. اما کتاب «تاریخ کار و اقتصاد در ایران»، با زیر سؤال بردن این روایت تک‌عاملی، تحولات اقتصادی این دوره را با در نظر گرفتن نقش عاملان اجتماعی و محلی مانند اصناف، کسب‌وکارهای خانوادگی، بازرگانان و بدنه کارگری بررسی می‌کند. این کتاب نشان می‌دهد که پیدایش نهادهای اقتصادی مدرن، بانک خصوصی و نهادهای رفاهی نظیر تأمین اجتماعی، تنها محصول اعمال سیاست‌های از بالا نیستند، بلکه محصول نوعی رابطه اجتماعی هستند که به شکل تاریخی و طی زمان ایجاد می‌شود و چگونگی ارتباط گروه‌های مختلف اجتماعی، از جمله کارگران، روشنفکران، اصناف و اتحادیه‌ها، با یکدیگر و با حکومت، نقش تعیین‌کننده‌ای در شکل‌دهی به آن دارد. این کتاب که در اوایل سال ۲۰۲۵ توسط انتشارات بلومزبری منتشر شده، شامل مجموعه‌ مقالاتی از نویسندگان مختلف است؛ در هر مقاله به جنبه‌ای خاص و کمتر‌دیده‌شده از رابطه میان کارگران، کارفرمایان و دولت، در تاریخ ایران، پرداخته شده. ترجمه مقالات این کتاب، در قالب یک مجموعه، به تدریج در سایت قلمرو رفاه قرار خواهد گرفت.

پژوهش‌هایی که به تاریخ کارگران در ایران پرداخته‌اند، به‌ندرت به وضعیت کارگران معدن اشاره می‌کنند. این مقاله که به قلم عبدالرضا علمدار و با عنوان «نقش کارگران و دولت در معادن ایران، دهه‌های ۱۹۲۰ تا ۱۹۵۰» نوشته شده، به تاریخ کارگران معدن و روابط آن‌ها با نهاد دولت طی فرآیند نوسازی و مدرنیزاسیون در دوران پهلوی اول و دوم می‌پردازد. در این دوران، سیاست‌های دولت، بر تقویت صنایع و معادن بود، اما از آنجا که بخش خصوصی قدرتمندی برای تصدی و اداره معادن وجود نداشت، دولت خود به بازیگر اصلی توسعه و بهره‌برداری از معادن تبدیل شد. در این میان، کارگران معادن نیز، نیروهایی منفعل نبودند و در فرآیندهای سیاسی و اجتماعی کشور مداخله و به طرق مختلف در راستای بهبود شرایط کار و زندگی خود، بر حاکمیت فشار وارد می‌کردند. علمدار با تمرکز بر وضعیت کارگران معدن نشان می‌دهد که چگونه مداخلات قدرت‌های جهانی در تاریخ ایران، پیشروی‌ نیروهای اجتماعی در برابر قدرت مرکزی را، در برهه‌های مختلف، تضعیف و کند کرده است؛ از جمله این برهه‌ها، می‌توان به فشارهای بریتانیا و تحریم‌های بین‌المللی به دنبال ملی‌شدن صنعت نفت ایران، و کودتای ۲۸ مرداد اشاره کرد.

ترجمه: مهسا جزینی|

مقدمه

این مقاله روایتی زمان‌مند از گسترش فعالیت‌های معدنی در ایران، طی چهار دهه‌ سرنوشت‌سازِ قرن بیستم (دهه‌های ۱۹۲۰ تا ۱۹۵۰)، ارائه می‌دهد. در این روایت، هم بُعد صنعتی و هم بُعد اجتماعیِ توسعه‌ معادن بررسی می‌شود و تمرکز اصلی بر پویایی دو کنشگر عمده، یعنی کارگران و دولت، قرار دارد. مقاله، نقش برنامه‌ریزی دولتی و نهادهای حکومتی را در بستر اجتماعی و سیاسیِ توسعه‌ معادن مستند می‌کند و تأثیر آن‌ها را بر شرایط زندگی و کار کارگران معدن نشان می‌دهد. همچنین بر عاملیت سیاسی معدن‌کاران و نقشی که در صورت‌بندی و ارتقای موقعیت اجتماعی خود ایفا کردند تأکید می‌کند؛ نقشی که در تاریخ‌نگاری ایران مدرن کمتر مورد توجه قرار گرفته است. فقر پژوهش درباره‌ وضعیت معدن‌کاران در گذشته‌ معاصر ایران صرفاً ناشی از عوامل ساختاری-مانند توسعه‌نیافتگی بخش معدن، محدود بودن نیروی کار آن یا استقرار معادن در مناطق دورافتاده-نیست؛ بلکه بازتاب‌دهنده‌ گفتمان‌های مسلط آن دوره نیز هست که نظمی خاص از دانش درباره‌ گذشته‌ معاصر ایران تولید کرده‌اند. برای بازگرداندن جایگاه معدن‌کاران و احیای تاریخ آنان، این مقاله به بررسی اسناد آرشیوی، روایت‌های شفاهی و نیز آثار ادبی می‌پردازد.

توسعه‌ اولیه‌ معدن‌کاری مدرن، ۱۹۲۵-۱۹۴۱

در اواخر قرن نوزدهم، اقتصاد مدرن ایران هنوز در مرحله‌ جنینی بود و ارتباط اندکی با جهان خارج داشت. روابط پیشاصنعتی غالب بود و کشاورزی منبع اصلی درآمد برای بخش عمده‌ای از جمعیت به‌شمار می‌رفت. برآورد می‌شود که در سال ۱۹۰۰ جمعیت ایران ۹میلیون ۸۶۰ هزار نفر بوده و میزان شهرنشینی حدود ۲۱ درصد بوده است؛ به‌طوری که یک‌پنجم جمعیت در ۱۰۰ شهر و قصبه زندگی می‌کردند. بر اساس برآوردی دیگر، ۹۰ درصد شاغلان در بخش‌های کشاورزی و ایلیاتی مشغول بودند و ۱۰ درصد باقی‌مانده در حوزه‌های تجارت، خدمات و صنایع دستی فعالیت داشتند. آمار دقیقی از تعداد معدن‌کاران در دست نیست و اساساً پژوهشگران تاریخ معدن‌کاری در ایران با کمبود شدید اسناد مربوط به زندگی، شرایط کاری یا شمار معدن‌کاران در قرن نوزدهم و بیستم مواجه‌اند. فقدان اطلاعات کافی گاه به شکل‌گیری تصویری نادرست از بخش معدن انجامیده و در مواردی پژوهشگران را به خطا انداخته است. برای نمونه، عبدالله‌یف در گزارشی درباره‌ تعداد کارگران ایرانی در بخش‌های مختلف اقتصادی در اوایل قرن بیستم، مدعی شده است که تنها ۲۰۰ معدن‌کار وجود داشته‌اند. همین رقم (برای سال ۱۸۸۲ و حدود ۱۹۱۰) در دو اثر مهم درباره‌ اقتصاد و نیروی کار ایران-تاریخ اقتصادی ایران نوشته‌ چارلز عیسوی و صنعتی‌شدن در ایران اثر ویلم فلور-نیز تکرار شده است.

با آنکه داده‌ دقیقی درباره‌ تعداد کل معدن‌کاران در دست نداریم، برخی اسناد نشان می‌دهد که رقم ۲۰۰ نفر به‌مراتب کمتر از واقعیت بوده است. برای مثال، گزارشی از آ. کاسیس، نماینده‌ بانک استقراضی روس، اشاره می‌کند که در سال ۱۹۱۰، در معدن مس کوه سیاه-نزدیکی سبزوار در شمال‌شرق ایران-بین ۲۵۰ تا ۳۰۰ کارگر مشغول به کار بوده‌اند. روشن است که رقم ۲۰۰ نفر برای کل بخش معدن در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم فاصله‌ زیادی با واقعیت دارد. مشاهدات این گزارش چنین القا می‌کند که شرایط کاری معدن‌کاران در کوه سیاه چندان سخت نبوده است. مالک معدن برای کارگران خانه‌های کوچکی فراهم کرده بود و از آنجا که معدن در منطقه‌ای دورافتاده قرار داشت، یک خواربارفروشی کوچک نیز برای تأمین نیازهای اولیه کارگران وجود داشت. همین گزارش نشان می‌دهد که در سال ۱۹۰۰، ۵۰ کارگر در معدن مس کوه گُمَعی در استان خراسان فعالیت می‌کردند؛ معدنی که روزانه نزدیک به ۳۰۰ کیلوگرم سنگ معدن مس استخراج می‌کرد و از آن حدود ۳۶ کیلوگرم مس خالص به‌دست می‌آمد. این معدن با اجاره‌ ماهانه‌ ۵۰۰ تومان (۵۰۰۰ قران) به محمد اسماعیل ارباب واگذار شده بود. درحالی‌که میانگین دستمزد یک معدن‌کار فیروزه یا سنگ‌تراش در دهه‌ ۱۸۸۰ به‌ترتیب ۵ و ۲ قران بود، در سال‌های اندکی پیش از جنگ جهانی اول، معدن‌کاران به‌طور متوسط روزانه ۳ قران دستمزد دریافت می‌کردند. به‌نظر می‌رسد که دستمزد معدن‌کاران در اوایل دهه‌ ۱۹۱۰ مشابه دستمزد کارگران در بخش‌های دیگر مانند نساجی و شیلات بوده است.

در فاصله بین دو جنگ جهانی، رضاشاه (۱۹۲۵-۱۹۴۱) پروژه‌ای برای نوسازی اقتصادی آغاز کرد که در گام نخست بر بازسازی نهادهای موجود دولتی متمرکز بود. او کار خود را با دگرگونی نظام بوروکراتیک و استقرار ساختاری مدرن آغاز کرد و از این راه، اداره‌ امور دولتی را به شدت ارتقا داد و بهبود بخشید. افزون بر اصلاح وزارتخانه‌های موجود، وزارتخانه‌های جدیدی برای پوشش حوزه‌های کشاورزی، تجارت، حمل‌ونقل و صنعت تأسیس شد. برنامه‌ اصلاحات صنعتی دولت‌محور رضاشاه موفقیتی چشمگیر به‌دست آورد؛ به‌گونه‌ای که وزارت صنعت حدود ۳۰۰ واحد صنعتی برای تولید مس، سیمان، برق، برنج، شکر و سیگار ایجاد کرد، درحالی‌که در سال ۱۹۲۵ کمتر از بیست واحد صنعتی وجود داشت که تنها پنج واحد از آن‌ها بیش از پنجاه کارگر داشتند. هم‌زمان، گسترش صنعتی این دوره موجب افزایش شمار کارگران شد که بیشتر آن‌ها در صنایع جدید به کار گرفته شدند. درحالی‌که در سال ۱۹۰۶ بخش کشاورزی ۹۰ درصد نیروی کار را دربرمی‌گرفت، این سهم به‌تدریج به ۸۵ درصد در سال ۱۹۲۶ و ۷۵ درصد در سال ۱۹۴۶ کاهش یافت. آمارهای دیگر نیز از افزایش چشمگیر تعداد کارگران حکایت دارد؛ تا پایان سلطنت رضاشاه، بیش از ۲۶۰ هزار کارگر در بخش‌های مختلفی همچون معدن، ساختمان، صنعت و حمل‌ونقل مشغول به کار بودند. برآورد می‌شود که تا سال ۱۹۴۱، بین ۵۰ تا ۶۰ هزار کارگر در ۲۰۰ کارخانه استخدام شده بودند.

در آن زمان، نفت هنوز نقش قابل‌توجهی در اقتصاد ایران نداشت؛ بخش چشمگیری از درآمدهای نفتی صرف خرید تجهیزات نظامی می‌شد و درصدی نیز برای تأمین قطعات و ملزومات خارجیِ پروژه‌های سرمایه‌گذاری هزینه می‌شد. بخش عمده‌ درآمد دولت از محل وصول مالیات‌های معوق، افزایش تعرفه‌های گمرکی و وضع مالیات جدید بر کالاهای مصرفی تأمین می‌شد که به رشد کلی درآمدهای دولتی انجامید. این وضعیت، به نوبه‌ خود، زمینه‌ مناسبی برای اجرای برنامه‌ اقتصادی دولت فراهم آورد؛ برنامه‌ای که هدف آن تشویق بورژوازی محلی به سرمایه‌گذاری در بخش معدن و صنایع بود. دولت سپس برای حمایت از تولید داخلی، تعرفه‌های بالایی وضع کرد و برای مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های تولیدی، وام‌هایی با نرخ بهره‌ پایین اعطا کرد. به گفته‌ آرتور میلسپو، رئیس اداره‌ مالی دولت ایران در سال ۱۹۲۶، ایران  منابع معدنی غنی و فراوانی داشت که عمدتاً هنوز استخراج نشده بودند. وزارت کشاورزی، تجارت و فواید عامه اعلام کرد که دولت از کارآفرینان ایرانی، و نیز سرمایه‌گذاران خارجی، برای سرمایه‌گذاری در معادن و دیگر بخش‌های صنعتی ایران به‌گرمی استقبال می‌کند. رشد سریع صنعتی در دهه‌ ۱۹۳۰ مصرف زغال‌سنگ را-که در آن زمان سوخت اصلی واحدهای صنعتی به‌شمار می‌رفت-به‌طور قابل‌توجهی افزایش داد. از این‌رو، دولت برای تأمین نیاز داخل شروع به توسعه استخراج زغال‌سنگ کرد تا آن را جایگزین واردات از خارج کند. در همین راستا، برخی سیاست‌های تشویقی‌ با هدف جذب کارآفرینان محلی برای بهره‌برداری از معادن زغال‌سنگ اتخاذ شد.

در این راستا، دولت قوانین حمایتی هم تصویب کرد. به عنوان نمونه، امتیازِ حق انحصاری بهره‌برداری از معدن زغال‌سنگ مشهد و ۱۲ فرسخ (حدود ۷۵ کیلومتر) اطراف آن به محمدولی‌خان اسدی واگذار و شرکت او به مدت پنج سال از پرداخت مالیات معاف شد و پس از آن موظف بود ۵ درصد از سود خالص خود را به دولت بپردازد. همچنین، مجلس شورای ملی در سال ۱۹۳۲ امتیاز دیگری را به مسعودخان عدل برای بهره‌برداری از معادن زغال‌سنگ شهر تبریز و مناطق اطراف آن اعطا کرد. با این حال، سیاست‌های تشویقی دولت کمتر از حد انتظار موفق بود، زیرا بورژوازی تجاری محلی به دو دلیل علاقه‌ اندکی برای ورود به حوزه معدن نشان می‌داد: سرمایه‌ محدود و آگاهی ناچیز از گذار از تجارت به بخش معدن. در نتیجه، در غیاب یک بخش خصوصی نیرومند، دولت خود به سهام‌دار و سرمایه‌گذار اصلی در پروژه‌های معدنی متوسط و بزرگ تبدیل شد. در همین چارچوب، دولت معدن زغال‌سنگ زیراب را در یکی از بزرگ‌ترین ذخایر زغال‌سنگ شمال ایران، واقع در رشته‌کوه البرز مرکزی، تأسیس کرد. برآورد می‌شد که‌ زغال‌سنگ زیراب دارای ۱۶ میلیون تُن ذخیره‌ قطعی و ۶۵ میلیون تُن ذخیره‌ احتمالی باشد. پیش‌بینی دولت آن بود که تا سال ۱۹۳۵، مقدار ۶۰ هزار خروار (۱۸ هزار تُن متریک) زغال‌سنگ استخراج شود.

ذخایر زغال‌سنگ زیراب و گالندرود عمدتاً سوخت مورد نیاز کارخانه‌های پارچه‌بافی شاهی، چیت‌سازی بهشهر و گونی‌بافی شاهی را تأمین می‌کردند؛ واحدهایی که به‌ترتیب به تولید پارچه، چیت و گونی اشتغال داشتند. دولت همچنین در شماری از معادن زغال‌سنگ موجود در دامنه‌های جنوبی البرز-از جمله معادن شمشک، گاجره و لالون-سرمایه‌گذاری کرد. معدن زغال‌سنگ شمشک پروژه‌ای با مقیاس متوسط بود که دولت در آن بین ۹۰۰ هزار تا یک میلیون تومان سرمایه‌گذاری کرد و پیش‌بینی می‌شد که تا سال ۱۹۳۵ سالانه ۶۵ هزار خروار (۱۹ هزار و۵۰۰ تُن متریک) زغال‌سنگ استخراج کند. مجلس شورای ملی بودجه‌ این پروژه‌ها را به‌صورت سالانه تخصیص می‌داد و منابع مالی حاصل از محل‌های مختلف را توزیع می‌کرد. برای مثال، در سال ۱۹۲۸ لایحه‌ای تصویب شد که بر اساس آن، مبلغ ۲۰۰ هزار تومان از هزینه‌های اداره‌ معادن-وابسته به وزارت فواید عامه-برای توسعه‌ پروژه‌ معدن زغال‌سنگ شمشک و احداث جاده‌ شمشک اختصاص یابد. این مبلغ از درآمد حاصل از انحصار دولتی قند و شکر تأمین شده بود.

مشارکت دولت به افزایش چشمگیر استخراج زغال‌سنگ داخلی انجامید؛ میزان ۵ هزار تُن زغال‌سنگی که شرکت‌های دولتی در سال ۱۹۳۸ استخراج می‌کردند، در سال ۱۹۳۹ به ۶۴ هزار تُن جهش کرد و برآورد می‌شد که در سال ۱۹۴۰ به ۱۰۰ هزار تُن برسد. دولت همچنین شروع به اکتشاف سنگ‌آهن در مناطق اطراف مسگرآباد در استان تهران و شهرستان بافق در استان یزد کرد. علاوه بر این، بهره‌برداری از ذخایر سنگ معدن مس در منطقه‌ انارکِ استان اصفهان آغاز شد و سنگ معدن استخراج‌شده برای ذوب به کارخانه‌ ذوب غنی‌آباد در شهرری، در جنوب تهران، منتقل می‌شد. در پی بازسازی ساختار دولتی با هدف افزایش کارآمدی نهادی، وزارت اقتصاد ملی (اقتصاد ملی) در سال ۱۹۳۶ منحل و به سه اداره‌ مستقلِ صنعت و معدن (صنعت و معدن)، کشاورزی (فلاحت) و تجارت (تجارت) تقسیم شد. مدیریت امور معدنی به اداره‌ای اختصاصی به نام اداره‌ معادن واگذار شد که مهندس علی زاهدی ریاست آن را برعهده داشت. تصویب شد که بودجه‌ این اداره از محل درآمد سه معدن زغال‌سنگ دولتیِ شمشک، گاجره و لالون تأمین شود. در ادامه و در همان سال، اداره‌ معادن در وزارت کار و پیشه و هنر ادغام شد و تا سال ۱۹۴۷ تحت نظر این وزارتخانه باقی ماند. در سال ۱۹۴۷ اداره معادن به مؤسسه‌ امور صنعتی منتقل شد.

هم‌زمان با توسعه‌ فعالیت‌های معدنی، نخستین قانون معادن ایران در ۱۱ فوریه‌ ۱۹۳۹ (۲۲ بهمن ۱۳۱۷) به تصویب مجلس شورای ملی رسید. دولت به‌سرعت ضرورت تنظیم‌گری در حوزه‌ی معدن را مدنظر قرار داد و کمتر از شش ماه بعد، در ۵ ژوئن ۱۹۳۹، «قانون اکتشاف معادن» از سوی وزارت کار و پیشه و هنر صادر شد. متعاقباً، نخست‌وزیر در ۱۶ نوامبر ۱۹۳۹ لایحه‌ پیشنهادی «نظام‌نامه‌ معادن» را تصویب کرد. پس از تصویب نخستین قانون معادن، طرحی کلی برای احداث یک کارخانه‌ فولاد با سوخت زغال‌سنگ در شهر کرج تدوین شد. هم‌زمان، پالایش مس در کارخانه‌ غنی‌آباد آغاز شد. کارخانه‌ واقع در شهرری برای تولید روزانه‌ سه و نیم تُن مس تصفیه‌شده برای مصارف نظامی طراحی شده بود و مواد اولیه‌ آن از معادن مختلف تأمین می‌شد، اما بخش عمده‌ سنگ معدن از معدن انارک در مرکز ایران می‌آمد. بر اساس گزارشی از ستاد معادن در سال ۱۹۳۹، میزان تولید مس در سال ۱۹۳۸ برابر با ۲۶۰ تُن، در سال ۱۹۳۹ برابر با ۵۰۰ تُن و برای سال ۱۹۴۰ معادل ۱۲۰۰ تُن برآورد شده بود.

نخستین آیین‌نامه‌ فنیِ مصوب معادن در دسامبر ۱۹۳۹ بر دو محور اصلی استوار بود. نخست، مقررات مربوط به سلامت و ایمنی کارگران را تعیین می‌کرد و دوم، اصول اکتشاف و استخراج را مشخص می‌ساخت. این آیین‌نامه-نسبتاً پیشروانه- مسئولیت شرایط کار و ایمنی محیط کار را بر عهده‌ کارفرمایان گذاشت؛ اقدامی که از حقوق کارگران در برابر قدرت کارفرمایان حمایت می‌کرد. موضوعات متعددی در این مقررات پوشش داده شده بود؛ از جمله تأمین نور و تهویه‌ مناسب در معادن، شکل و طراحی دقیق تونل‌ها به‌گونه‌ای که حرکت در داخل چاه‌ها و دالان‌ها را تسهیل کند و نیز امکان ارتباط با سطح زمین در شرایط خطرناک یا هنگام بروز حادثه. به الزامات بهداشتی و درمانی نیز توجه ویژه‌ای شد. برای هر معدنی با بیش از ۱۰۰۰ کارگر، حضور دائمی یک پزشک و یک جراح الزامی بود؛ برای معادنی با ۳۰۰ تا ۱۰۰۰ کارگر، حضور یک پزشک کافی تلقی می‌شد؛ و در معادنی با کمتر از ۳۰۰ کارگر، وجود یک اتاق بهداری مجهز، به‌همراه بهیار و یک پرستارِ مقیم الزامی بود. ماده‌ ۴۴ این آیین‌نامه به شرایط زندگی معدن‌کاران می‌پرداخت و کارفرمایان را موظف می‌کرد در مناطقی که فاقد محل اسکان بودند، برای معدن‌کاران خانه‌های موقت فراهم کنند. در نهایت، کار در زیر زمین برای کودکان زیر ۱۴ سال و نیز برای زنان ممنوع اعلام شد.

پنج سال اشغال متفقین

اعلام بی‌طرفی ایران در جنگ جهانی دوم، این کشور را از پیامدهای ویرانگر آن جنگ مصون نداشت. قدرت‌های بزرگ مدتی بود که در اندیشه‌ کنار زدن رضاشاه بودند و آغاز جنگ، همراه با موقعیت ژئوپلیتیکی ایران، بهانه‌ای برای اشغال کشور فراهم آورد. بر این اساس، در ۲۵ اوت ۱۹۴۱، اتحاد جماهیر شوروی از شمال به ایران یورش برد و هم‌زمان نیروهای بریتانیا از جنوب وارد کشور شدند. این تهاجم دو قدرت امپریالیستی، ارتش ایران را از پای درآورد و کشور تحت کنترل متفقین قرار گرفت؛ رخدادی که بلافاصله به جابه‌جایی قدرت در نظام سیاسی انجامید: رضاشاه وادار به کناره‌گیری شد و قدرت به ولیعهدش، محمدرضا، منتقل شد.

پیامدهای ویرانگر جنگ جهانی دوم در طول پنج سال اشغال، از ۱۹۴۱ تا ۱۹۴۶، زندگی ایرانیان عادی-از جمله معدن‌کاران-را به‌شدت متأثر ساخت. مردم عادی و طبقات فرودست زیر فشار فقر جان می‌کَندند. شکاف عمیقی در توزیع ثروت و  فاصله طبقاتی در حال شکل‌گیری بود؛ وضعیتی که کنسول بریتانیا در کرمانشاه آن را چنین توصیف کرده است: «مانند بریتانیا پیش از ۱۸۳۲ که در آن دو طبقه‌ اصلی در جامعه وجود داشت: یکی در قدرت و ثروت زندگی می‌کرد و دیگری کاملاً بی‌قدرت بود و در فقر مطلق به سر می‌برد.»

همچنین تلفات و مجروحان غیرنظامی بی‌شماری وجود داشت. هم‌زمان، کشور به ورطه‌ بحران‌های اجتماعی و اقتصادی سقوط کرد؛ درآمدهای دولتی کاهش یافت، دولت با کسری بودجه‌ سنگین و تورم بالا روبه‌رو شد، و بخش عمده‌ای از منابع کشور صرف خدمت‌رسانی به متفقین شد. در نتیجه، مردم برخی مناطق با قحطی مواجه شدند. محدودیت منابع غلات، همراه با افزایش سریع مصرف نان در پی ورود نیروهای خارجی، به شورش‌های نان در برخی شهرها انجامید؛ هرچند می‌توان گفت که احتکار گندم و دیگر غلات، ریشه‌ اصلی کمبودها بود. برای مقابله با قحطی، دولت در اغلب شهرها-از جمله تهران-سهمیه‌بندی نان را اجرا کرد؛ به‌گونه‌ای که به کارگران روزانه ۸۰۰ گرم نان اختصاص می‌یافت، درحالی‌که سایر بزرگسالان و کودکان به‌ترتیب ۴۰۰ و ۲۰۰ گرم نان دریافت می‌کردند. افزون بر این، جنگ به‌شدت سلامت عمومی را در سراسر کشور تهدید کرد. علی‌اصغر حکمت، وزیر بهداری، در آوریل ۱۹۴۲ در نامه‌ای به نخست‌وزیر نوشت که بیماری تیفوس در حال گسترش است و با توجه به ورود شمار زیادی از اتباع خارجی به کشور، احتمال بروز همه‌گیری‌ بیماری‌های واگیردار دیگر، بسیار بالاست. کمبود مواد غذایی و سوءتغذیه‌ ناشی از آن هم سطح ایمنی بدن مردم را کم و مقاومت آنها را در برابر انواع بیماری‌ها کاهش می‌داد. همچنین کمبود دارو وجود داشت؛ چرا که متفقین بیمارستان‌های ایران را در اختیار گرفته بودند تا آن‌ها را در خدمت نیازهای جنگی خود به‌کار گیرند. این امر نیز نقشی مهم در گسترش بیماری‌ در سراسر کشور داشت.

برخلاف بی‌ثباتی اقتصادی و اجتماعی این سال‌ها، شرایط ساختاری در ایران زمینه را برای شکل‌گیری فضای سیاسی آزادتر فراهم آورد. در فاصله‌ سال‌های ۱۹۴۱ تا ۱۹۵۳، قدرت به‌طور کامل در دست شاه متمرکز نبود و مراکز قدرت دیگری-مانند دربار، هیئت دولت، مجلس شورای ملی و حتی سیاست خیابانی-به‌طور قابل‌توجهی بر روابط سیاسی داخلی اثر می‌گذاشتند. دهه‌ ۱۹۴۰ و اوایل دهه‌ ۱۹۵۰، تا پیش از کودتای ۱۳۳۲، دوره‌ای پیشرو برای فعالیت‌های اجتماعی و سیاسی کارگران به‌شمار می‌رفت. فضای سیاسی دوران جنگ و سال‌های پس از آن، بستر مساعدی برای احیای دوباره‌ جنبش‌های سوسیالیستی فراهم کرد که عمدتاً به‌وسیله‌ حزب توده سازمان‌دهی می‌شدند و فرصتی برای همبستگی کارگران ایجاد کردند. همین کارگران با پیگیری مطالبات خود از طریق شیوه‌های گوناگون اعتراض-از شکایت و تظلّم‌خواهی گرفته تا اعتصاب، تظاهرات و در مواردی نادر، شورش علنی-نقشی اساسی در بهبود شرایط کار ایفا کردند. اعتصاب، به‌عنوان کنشی جمعی و مدنی، از دیرباز یکی از مهم‌ترین ابزارهایی بوده است که کارگران برای اعمال فشار بر کارفرمایان یا دولت از آن بهره می‌گرفتند. برای نمونه، کمتر از پنج ماه پس از کناره‌گیری رضاشاه، در ۸ فوریه‌ ۱۹۴۲، یک‌هزار و ۵۰۰ کارگر ساختمانی در تهران نخستین اعتصاب جدی را برگزار کردند، اقدامی که در نهایت با موفقیت به پایان رسید و کارگران توانستند به مطالبات صنفی و اتحادیه‌ای خود دست یابند.

معدن‌کاران، مانند اغلب کارگران دیگر بخش‌های اقتصاد ایران، تحت‌ تأثیر شرایط سخت دوران جنگ قرار داشتند. در عین حال، آنان از فضای سیاسی آزادتر نیز الهام گرفتند تا جایی‌که می‌توان رد افزایش مطالبات معدن‌کاران را در اسناد این دوره دید. اقتصاد کشور گاه دولت را از تأمین حتی نیازهای اولیه‌ آنان ناتوان می‌ساخت. برای مثال، معادن انارک تنها قادر بودند برای دو روز غذای ۲هزار و۵۰۰ معدن‌کار و خانواده‌هایشان را تأمین کنند. دولت مسئول تأمین سهمیه‌ ماهانه‌ی مواد غذایی آنان بود که شامل ۳۰ هزار کیلوگرم گندم، ۳ هزار کیلوگرم برنج، ۶ هزار کیلوگرم غله و ۱ هزار کیلوگرم روغن خوراکی می‌شد؛ اقلامی که معمولاً از اصفهان، بزرگ‌ترین شهر استان، ارسال می‌شد. با وجود آنکه دولت موظف بود پیشاپیش بودجه‌ ماهانه‌ این اقلام را تخصیص دهد، مکاتبات اداری نشان می‌دهد که معدن‌کاران انارک مواد غذایی خود را به‌موقع دریافت نمی‌کردند. برخی معادن نیز تاب تحمل فشار ناشی از نبود خریدار، کاهش قیمت‌ها و افزایش هزینه‌ها را نداشتند؛ وضعیتی که شغل معدن‌کاران را آسیب‌پذیر و ناامن می‌ساخت. تعطیلی معادن یا اخراج معدن‌کاران در این دوره به‌دفعات رخ داد؛ از جمله در معدن کرومیت فرماند در سنجاباد، معدن مس و سرب خلخال، معدن مس باغچه‌باغ در زنجان و معدن مس سونگون در منطقه‌ی ارسبارانِ استان آذربایجان شرقی. تمامی این معادن تعطیل و کارگران‌شان اخراج شدند.

با این حال، همه‌ معادن به صورت کامل تعطیل نشدند. برخی معادن با اخراج بخشی از نیروی کار یا به تعویق انداختن پرداخت دستمزدها-تا بهبود وضعیت مالی شرکت یا دریافت حمایت دولتی-فشار را به نیروی کار منتقل کردند. برای مثال، معادن انارک در سال‌های ۱۹۴۵-۱۹۴۶ پرداخت دستمزد کارگران را به مدت شش ماه به تعویق انداختند. معدن‌کاران انارک در دادخواستی خطاب به مجلس شورای ملی، وضعیت اسف‌بار خانواده‌های خود را تشریح کردند: آنان گرسنه بودند و جان مردم در معرض خطر قرار داشت. این دادخواست از دولت می‌خواست که دستور پرداخت حقوق را صادر کند؛ با این حال، این دستور تا چهار ماه بعد نیز اجرا نشد. در همین فاصله، استاندار یزد اعلام کرد که مبلغ ۵۰۰ هزار ریال صرف تأمین مواد غذایی کارگران شده و بدین‌ترتیب وجهی برای پرداخت دستمزدها باقی نمانده است. در نمونه‌ای دیگر، تأخیر در پرداخت دستمزدها در معادن مس عباس‌آباد موجب ناآرامی در میان کارگران شد. از آنجا که قیمت مس افزایش یافته بود و ارتش ایران-به‌عنوان خریدار و مصرف‌کننده‌ اصلی تولیدات این معدن (و معدن انارک)-خود با کسری بودجه مواجه بود، عملاً خریداری برای محصول وجود نداشت. چند ماه بعد، هر دو معدن دیگر قادر به تحمل فشار اقتصادی نبودند و در نتیجه، نیروی کار خود را کاهش دادند.

باید تأکید کرد که کنش‌گری رادیکال در میان معدن‌کاران رویه‌ای رایج نبود. آنان به‌ندرت حتی از خطوط قرمز دولت عبور می‌کردند یا اعتراض‌های خود را با مطالبات سیاسی درهم می‌آمیختند. بلکه عمدتاً از طریق اتحادیه‌های صنفی خود دادخواست‌هایی تنظیم می‌کردند؛ دادخواست‌هایی که هدف اصلی آن‌ها تأمین معیشت خانواده‌ها و محافظت از آنان در برابر محرومیتی بود که هر روز شدت می‌گرفت. زبان اعتراض‌ها عموماً مسالمت‌آمیز بود و لحن تهدیدآمیزی نداشت. حتی در شرایط رادیکال، مکاتبات آنان غالباً حامل نگاهی «از پایین به بالا» بود.

برای نمونه، در دادخواستی از سوی کارگران معدن انارک خطاب به مجلس شورای ملی چنین آمده است:
«پیرو تلگرام مورخ ۱۳۲۴/۰۸/۲۰ [۱۱ نوامبر ۱۹۴۵]، تاکنون هیچ وجهی بابت چهار ماه حقوق معوقه به معدن‌کاران انارک پرداخت نشده است. گرسنگی در سراسر انارک گسترش یافته است. جان هزاران کارگر و خانواده‌هایشان در خطر است. از مقامات محترم تقاضا داریم در این زمستان سخت، شرایط دشوار ما را مورد توجه قرار دهند.»

تلگرام دیگری از سوی معدن‌کاران چغندرسرِ عباس‌آباد در شرق استان سمنان خطاب به وزارت کار و پیشه و هنر چنین بیان می‌کرد: «ما، معدن‌کاران عباس‌آباد چغندرسر که در بیابانی دور از شهر زندگی می‌کنیم، پنج ماه است که حقوق خود را دریافت نکرده‌ایم و به شدت عصبانی و بیچاره‌ایم. تاکنون با فروش دارایی‌های خود توانسته‌ایم این وضعیت را تاب بیاوریم، اما اکنون تنها راه ما این است که وضعیت فلاکت‌بار خود را به گوش مقامات برسانیم. از این‌رو، از شما تقاضا داریم اجازه ندهید که زنان و کودکان ما از فقر و فلاکت بمیرند. اکنون که رئیس معدن برای همین منظور به تهران آمده است، خواهشمندیم دستور پرداخت حقوق معوقه‌ ما را صادر کنید.» با این همه، شیوه‌های طرح مطالبات معدن‌کاران همواره به دادخواست‌نویسی محدود نمی‌شد. گاه آنان به رویکردهای رادیکال‌تری، از جمله اعتراض و اعتصاب، متوسل می‌شدند؛ چنان‌که در ۱۸ نوامبر ۱۹۴۵ در معدن زغال‌سنگ شمشک، معدن‌کاران در اعتراض به چهار ماه تأخیر در پرداخت دستمزدها دست به اعتراض زدند. این حرکت به درگیری خونینی انجامید که در نهایت یک کشته و ۲۰ زخمی بر جای گذاشت. گاه نیز معدن‌کاران درگیر کنش‌های سیاسی و حتی تقابل مسلحانه با دولت می‌شدند.

در تلگرامی خطاب به نخست‌وزیر در ۲۲ نوامبر ۱۹۴۵، معدن‌کاران شمشک علاوه بر حمایت از معدن‌کاران زیراب و گالندرود-که چهار ماه حقوق دریافت نکرده بودند-خواستار آن شدند که «تمام روزنامه‌های توقیف‌شده‌ جبهه‌ آزادی و همه‌ کلوپ‌های تعطیل‌شده‌ احزاب آزادی‌خواه اجازه‌ فعالیت دوباره بیابند. افزون بر این، تمامی بازداشت‌شدگان و کارگران زندانی باید آزاد شوند.» این تلگرام نه‌تنها از سوی معدن‌کاران، بلکه از جانب «تمام کارگران استان مازندران» ارسال شده و به امضای ۴۲ نفر از آنان رسیده بود. سطرهای پایانی تلگرام لحنی تهدیدآمیز داشت و تصریح می‌کرد که در صورت بی‌توجهی به مطالبات، واکنشی قهرآمیز از سوی ملت رخ خواهد داد. مقاومت معدن‌کاران الهام‌بخش روشنفکران و نویسندگان نیز شد و این امر در قالب آثار ادبی-از جمله داستان کوتاه، رمان و شعر-بازتاب یافت. برای مثال، جلال آل‌احمد در مجموعه داستان کوتاه خود با عنوان «از رنجی که می‌بریم»، دو داستان نخست، یعنی «دره‌ خزان‌زده» و «زیرابی‌ها»، را به مبارزه‌ معدن‌کاران علیه دولت اختصاص داد. واقع‌گرایی انتقادی چارچوب تخیل نویسنده را شکل می‌داد و او با بهره‌گیری از رخدادهای جهان بیرون، داستان خود را می‌ساخت. نویسنده مقاومت معدن‌کاران را ستوده بود؛ مقاومتی که در تقابل با روایت دستگاه دولتی قرار داشت.

پس از اشغال متفقین، ۱۹۴۶-۱۹۵۳

داستان‌های جلال آل‌احمد پژواک حادثه‌ای واقعی بودند که سال بعد رخ داد: رویارویی خونین و مسلحانه‌ای در معدن زغال‌سنگ زیراب در استان مازندران در ۳ دسامبر ۱۹۴۶ (۱۲ آذر ۱۳۲۵). اخبار دولتی منتشرشده در روزنامه‌ کیهان توضیح می‌داد که شماری از معدن‌کاران در تلاشی ناموفق برای خلع سلاح نگهبانان معدن کشته شدند. در واقع، دولت شورشیان را بازداشت کرد که به اعدام برخی از متهمان و زندانی شدن بسیاری دیگر انجامید. نیروهای دولتی همچنین حدود ۴۰ نفر را به‌همراه خانواده‌هایشان بازداشت کردند. وزیر کار در مصاحبه‌ای ادعا کرد: «افرادی که اعدام، زندانی یا بازداشت شدند، معدن‌کار نبودند، بلکه گروهی بودند که قصد داشتند شورشی مسلحانه علیه امنیت ملی به راه اندازند. ما تعداد زیادی تفنگ، تپانچه و مواد منفجره کشف کردیم. آن‌ها قصد داشتند با انفجار ایستگاه راه‌آهن و پل‌ها کودتا کنند.»

به‌روشنی، دهه‌ ۱۹۴۰ و اوایل دهه‌ ۱۹۵۰، تا پیش از کودتای ۱۹۵۳، دوره‌ای رادیکال در کنش‌گری اجتماعی و سیاسی کارگران بود. شورای مرکزی اتحادیه‌های کارگری نمایندگی ۶۰ هزار کارگر نفت، ۴۵ هزار کارگر ساختمانی، ۴۰ هزار کارگر نساجی، ۲۰ هزار قالی‌باف، ۱۱ هزار کارگر بندری و ۸ هزار معدن‌کار را بر عهده داشت. کارگران نفت-که نیروی کار راهبردی‌ترین صنعت ایران بودند- در اول ماه مه ۱۹۴۶ دست به اعتصاب زدند. آنان در پالایشگاه آبادان راهپیمایی کردند، اما درگیری‌ عمده‌ای رخ نداد. با این حال، در ۱۴ ژوئیه‌ ۱۹۴۶ اعتصابی عمومی در پالایشگاه آغاز شد که منجر به سه روز درگیری خونین شد و در نهایت به کشته شدن ۵۰ نفر و مجروح شدن ۱۶۵ تن انجامید. این اقدام کارگری بزرگ‌ترین و خونین‌ترین اعتصاب در تاریخ خاورمیانه به‌شمار می‌رود. تعداد اعتراضات عمده‌ در بخش صنعت در همان سال به ۱۸۳ مورد رسید؛ اما این رقم در سال ۱۹۴۷ به تنها هشت مورد کاهش یافت. سپس فشارهای اقتصادی به افزایش تدریجی اعتصاب‌ها انجامید: از چهار تا پنج مورد در سال‌های ۱۹۴۸ تا ۱۹۵۰، به ۴۲ مورد در ۱۹۵۱، ۵۵ مورد در ۱۹۵۲ و ۷۱ مورد در هشت ماه نخست سال ۱۹۵۳ رسید.

پس از کودتای اوت ۱۹۵۳، شاه و دولت برای تسلط بر گروه‌های اجتماعی‌ای که می‌توانستند در عرصه‌ی سیاسی اثرگذار باشند، تدابیر گوناگونی به‌کار گرفتند. این تدابیر شامل انحلال اتحادیه‌ها و ممنوعیت هرگونه فعالیت کارگری بود. سرکوب ادامه یافت و حتی فعالیت‌های جزئی اتحادیه‌ها نیز تحت کنترل دولت و وزارت کار قرار گرفت. هم‌زمان، فعالیت‌های اطلاعاتی گسترش یافت و مراکز بزرگ صنعتی تحت نظارت شدیدتری قرار گرفتند. سازمان اطلاعات و امنیت کشور (ساواک) با وزارت کار همکاری می‌کرد تا اتحادیه‌های کارگری را زیر نظر داشته باشد؛ در نتیجه، شمار اعتصاب‌های کارگری در بخش صنعتی که در سال ۱۹۵۳ به ۷۹ مورد رسیده بود، در سال ۱۹۵۴ به هفت مورد و در فاصله‌ ۱۹۵۵ تا ۱۹۵۷ به تنها سه مورد کاهش یافت. با این حال، ممنوعیت اتحادیه‌ها مانع از آن نشد که کارگران مطالبات غیرتحریک‌آمیز خود را مطرح کنند.

با وجود نوسان در فراوانی فعالیت‌های کارگری در دهه‌های ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰، دستاوردهای کارگران در این دوره چشمگیر بود. برای نمونه، تصویب نخستین قانون جامع کار در سال ۱۹۴۶ یکی از برجسته‌ترین این دستاوردها به‌شمار می‌رفت. بر اساس قانون کار ۱۹۴۶، حداکثر ساعات کار به ۴۸ ساعت در هفته کاهش یافت و برای هر شش روز کار، یک روز تعطیلی در نظر گرفته شد. همچنین، کار کودکان محدود شد و سن قانونی اشتغال به ۱۲ سال افزایش یافت؛ هرچند این سن برای دوره‌های کارآموزی می‌توانست تا ۱۰ سال کاهش یابد. افزون بر این، قانون کار سال ۱۹۴۶ به موضوع مرخصی زایمان پرداخت که اقدامی مهم در جهت تضمین امنیت شغلی زنان کارگر به‌شمار می‌رفت. پس از اشغال متفقین، در سال ۱۹۴۶ شورای عالی اقتصاد تأسیس و نخستین برنامه‌ توسعه تدوین شد. به گفته‌ جرج بندیکت بالدوین، رئیس نخستین گروه مشاوران هاروارد در ایران: «نخستین برنامه‌ توسعه‌ هفت‌ساله که بر سال‌های ۱۹۴۸ تا ۱۹۵۵ تمرکز داشت، هزینه‌ سرمایه‌گذاری عمومی را به مبلغ ۲۱ میلیارد ریال (۶۵۶ میلیون دلار) پیش‌بینی کرده بود که بعدها به ۲۶ میلیارد و ۳۰۰ میلیون ریال افزایش یافت.» این برنامه از دو بخش تشکیل می‌شد که توسعه‌ اقتصادی و توسعه‌ اجتماعی را دربر می‌گرفت. بخش اقتصادی شامل برنامه‌هایی برای ساخت‌وساز، توسعه‌ منابع آب و کشاورزی، اصلاح و ایجاد صنایع جدید، و توسعه‌ ارتباطات و زیرساخت‌ها بود. این برنامه، گسترش خدمات پستی کارآمدتر و مدرن‌تر، ارتباطات تلفنی و تلگرافی، جاده‌ها، راه‌آهن، بنادر و فرودگاه‌ها را در بر می‌گرفت. برای توسعه‌ معدن و صنعت، بودجه‌ای معادل سه میلیارد ریال اختصاص یافت که سهم عمده‌ آن به بخش صنعت تعلق داشت.

با این حال، برنامه‌ نخست به اهداف خود دست نیافت؛ به‌گونه‌ای که هزینه‌ واقعی تنها ۱۶ درصد از سرمایه‌گذاری پیش‌بینی‌شده برای کل دوره‌ هفت‌ساله را شامل می‌شد. علت اصلی این ناکامی، بحران ایران و بریتانیا در پی ملی شدن صنعت نفت، و نیز آشفتگی‌های سیاسی‌ای بود که ایالات متحده و بریتانیا با سازمان‌دهی کودتای ۱۹۵۳ علیه نخست‌وزیر محمد مصدق (دوره‌ی نخست‌وزیری: ۱۹۵۱-۱۹۵۳) ایجاد کردند. مصدق سیاستمداری ملی‌گرا و ضدامپریالیسم بود که در روابط بین‌الملل از دکترین «موازنه‌ی منفی» پیروی می‌کرد؛ دکترینی که در دوگانگی قدرت جهانی پس از جنگ جهانی دوم، بر رد اتحاد با هر یک از دو بلوک ایالات متحده یا اتحاد شوروی تأکید داشت. در شرایطی که کشورهای در حال توسعه ناگزیر به سمت هم‌پیمانی با یکی از این دو اردوگاه کشانده می‌شدند، مصدق بر این باور بود که هرگونه اتحاد، زمینه‌ مداخله‌ بیشتر خارجی در امور داخلی ایران را فراهم خواهد کرد. مصدق همچنین بر ملی کردن صنعت نفت ایران-که تحت سیطره‌ بریتانیا بود-اصرار داشت. این وضعیت با تزلزل موقعیت جهانی بریتانیا هم‌زمان شد؛ ازاین‌رو، ملی شدن نفت ایران می‌توانست در صورت از دست رفتن کنترل یکی از گسترده‌ترین منابع راهبردی قرن بیستم، به کاهش اقتدار جهانی بریتانیا بینجامد. برای مقابله با مصدق، بریتانیا بی‌درنگ تحریم‌های سنگینی علیه فروش نفت ایران اعمال کرد و تهدید کرد که علیه کشورهایی که همچنان با ایران همکاری کنند، به نهادهای بین‌المللی شکایت رسمی خواهد برد. این تهدیدها مؤثر واقع شد و تحریم‌ها عملاً به یک مجازات سنگین بین‌المللی علیه ایران تبدیل شد.

تحریم نفتی دولت ایران را واداشت تا منابع درآمدی خود را گسترش دهد؛ ازاین‌رو، بخش معدن بار دیگر در کانون توجه دولت قرار گرفت. دولت در اوایل سال ۱۹۵۲ «شورای معادن» را تأسیس کرد که اعضای آن شامل وزیر اقتصاد ملی (یا معاون او)، رئیس سازمان برنامه و بودجه (یا معاون او)، نماینده‌ای از وزارت دارایی، مدیرعامل شرکت معادن قشم و هرمزگان و مدیرعامل سازمان اکتشاف و استخراج معادن بودند. سیاست‌های تشویقی شورای معادن نقشی اساسی در گسترش فعالیت‌های معدنی در بخش خصوصی ایفا کرد، به‌گونه‌ای که در سال‌های ۱۹۵۳ تا ۱۹۵۶ شمار درخواست‌ها برای اخذ پروانه‌های اکتشاف به‌طور چشمگیری افزایش یافت (نگاه کنید به جدول ۹.۱). تعداد شرکت‌های معدنی فعال که در سال ۱۹۵۰ برابر با ۴۴ شرکت بود، در سال ۱۹۵۳ به ۱۰۵ شرکت رسید و سرمایه‌ی آن‌ها از ۵۰۶ میلیون ریال به ۶۶۴ میلیون ریال افزایش یافت. در همین دوره، دولت لایحه‌ای را برای حمایت از حقوق و منافع مالکان و بهره‌برداران معادن در سه دسته تصویب کرد: معادن مواد معدنی غیرفلزی، معادن فلزی و معادن نفتی و رادیواکتیو. بهره‌برداری از معادن غیرفلزی بدون محدودیت بود و نیازی به دریافت پروانه‌ بهره‌برداری نداشت؛ اما مالک موظف بود ۵ درصد از مواد استخراج‌شده را به دولت واگذار کند یا معادل قیمت روز آن را بپردازد. بهره‌برداری از معادن فلزی-چه توسط دولت و چه توسط بخش خصوصی-بسته به اعطای پروانه مجاز بود، اما بهره‌بردار باید ۴ درصد از مواد استخراج‌شده یا معادل قیمت روز آن را به دولت پرداخت می‌کرد.

معادن نفتی و رادیواکتیو جزو اموال عمومی محسوب می‌شدند و تنها دولت حق قانونی بهره‌برداری از این منابع را داشت. دارندگان پروانه‌ی بهره‌برداری در دو دسته‌ی نخست موظف بودند به ازای هر کیلومتر مربع از محدوده‌ی معدن، مبلغ ۱۰ ریال به وزارت دارایی بپردازند. افزون بر این، دارندگان پروانه در دسته‌ی نخست باید ۲ درصد از مواد استخراج‌شده را به‌عنوان حق‌الامتیاز (رویالتی) به مالک زمین پرداخت می‌کردند، و همین میزان توسط دارندگان پروانه در دسته‌ی دوم به‌عنوان اجاره‌ی زمین به دولت پرداخت می‌شد. همچنین، برای حمایت از حقوق کاشف معدن، بهره‌بردار ملزم بود پنج دهم درصد از مواد استخراج‌شده یا معادل قیمت روز آن را به کاشف پرداخت کند. پروانه‌ی بهره‌برداری برای حداکثر مدت سی سال صادر می‌شد. بر اساس قانون، ۲۵ درصد از درآمد دولت از منابع معدنی غیرنفتی به توسعه‌ی بخش معدن اختصاص می‌یافت؛ از جمله برای تجهیز ماشین‌آلات اکتشافی و ابزارهای نقشه‌برداری.

جدول۱-تعداد درخواست‌ها برای صدور پروانه اکتشاف معادن گروه دوم، ۱۹۴۰–۱۹۶۵

منبع: فرشاد مؤمنی و بهرام نقش تبریزی، اقتصاد ایران در دوران دولت ملی، تهران: نهادگرا، ۱۳۹۴/۲۰۱۵، ص ۱۰۵.

چرخش یادشده در سیاست اقتصادی که به تمرکز تازه‌ای بر صنعت و معدن انجامید، به شکل‌گیری یک بنگاه بزرگ دولتی جدید نیز منجر شد. در بخش معدن، دو شرکت دولتی- شرکت معادن زغال‌سنگ و شرکت معادن فلزی و اکتشافات- با یکدیگر ادغام شدند و شرکت جدیدی با عنوان شرکت معادن و ذوب فلزات  تأسیس شد. از آنجا که دولت ایران در نظر داشت در آینده‌ای نزدیک صنعت فولاد را بنیان بگذارد- صنعتی که مستلزم دسترسی هم‌زمان به سنگ‌آهن و زغال‌سنگ بود- ادغام این دو شرکت دولتی اقدامی کارآمد تلقی می‌شد که می‌توانست همکاری مؤثرتری را میان بخش‌های مرتبط فراهم آورد. در مجموع، ۶۸۰ میلیون ریال برای طرح‌های صنعتی و معدنی اختصاص یافت که از این میزان، ۲۴۰ میلیون ریال به توسعه معدن تعلق گرفت.

در دوران زمامداری دولت مصدق، در سال ۱۹۵۲، نخستین قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران به تصویب رسید؛ قانونی که هم‌زمان با تأسیس سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران بود. بر اساس این قانون، تمامی بنگاه‌ها و نهادهایی که در قانون کار ۱۹۴۶ ذکر شده بودند، موظف بودند کارگران را در برابر مخاطراتی چون حادثه، بیماری، ازکارافتادگی و دوره‌های بیکاری یا توقف کار (از جمله کمک‌هزینه خانوادگی، بازنشستگی، هزینه‌های کفن‌ودفن، حمایت از خانواده کارگران متوفی و بیمه بیکاری) بیمه کنند. اگرچه این قانون کار در برخی جنبه‌ها به بهبود شرایط اشتغال، از جمله افزایش دستمزدها و مهار کار کودکان در بنگاه‌های دولتی انجامید، اما تأثیر آن بر ارتقای ایمنی در محیط‌های صنعتی، به‌ویژه در صنعت معدن، محدود بود. گزارش‌های منظم و نظام‌مندی از حوادث و تلفات محل کار وجود ندارد؛ با این حال، اخبار پراکنده نشان می‌دهد که شرایط کاری نامناسب بوده است. برای نمونه، در فوریه ۱۹۵۳، شماری از معدنچیان در پی انفجار بزرگی در معدن زغال‌سنگ گالندرود در استان مازندران جان باختند. بررسی‌های بعدی نشان داد که سیستم تهویه از کار افتاده و گازهای قابل اشتعال در تونل انباشته شده بود. همچنین شیشه تنها چراغ معدن شکسته بود که همین امر به انفجار گاز فشرده منجر شد. به‌طور مشابه، چند ماه بعد، در حادثه‌ای دیگر، ۱۱ معدنچی در اثر ریزش تونل در معدن زغال‌سنگ گاجره در شمال ایران کشته شدند.

نتیجه‌گیری

برخلاف سایر بخش‌های اقتصادی-از جمله نفت و صنعت- معدن‌کاری در تاریخ‌نگاری ایران مدرن به‌طور جدی نادیده گرفته شده است. این امر به‌ویژه در مورد شرایط کاری معدنچیان و اشکال مقاومت آنان صادق است. این فصل با هدف پر کردن این خلأ و فراهم آوردن زمینه‌ای تازه برای پژوهش‌های آتی، گسترش معدن‌کاری در نیمه نخست قرن بیستم ایران را مرور کرده و در عین حال بر دو عامل کلیدی «دولت» و «کارگر» در بسترهای اقتصادی و سیاسی تمرکز داشته است. فصل حاضر با واسازی نقش نیروهای موسوم به «ذی‌نفوذ»، به‌ویژه دولت، امکان بررسی نقش سایر کنشگران- به‌خصوص کارگران- و برجسته‌سازی جایگاه آنان در چارچوبی خاص از ساختارهای سیاسی و اقتصادی را فراهم کرده است. این پژوهش با بازگشت به میانه دهه ۱۹۲۰ و دهه ۱۹۳۰، توسعه معدن‌کاری و گسترش صنعتی را که در دوره رضاشاه آغاز شد، مستندسازی کرده و نشان داده است که چگونه پروژه نوسازی میان‌دوجنگی، در پیوند با ساختار اقتصادی محلی و عناصر سیاسی، به‌تدریج به غلبه مداخله‌گری دولت در اقتصاد ایران- به‌ویژه در صنعت معدن- انجامید. ساختار اقتصادی، از جمله ضعف کارآفرینان محلی و ماهیت سرمایه‌بَر توسعه معدن، به سیاست‌های تشویقی دولت انجامید که در جذب سرمایه‌گذاران به این بخش چندان موفق نبود. این وضعیت راه را برای شکل‌گیری صنعتی دولت‌محور در معدن‌کاری هموار کرد و دولت ایران به بازیگر اصلی توسعه این بخش بدل شد. دولت برنامه‌های آموزشی برای تربیت متخصصان معدن و برنامه‌ریزان صنعت معدن به اجرا گذاشت و نهادهای لازم برای تدوین قوانین و مقررات مرتبط را تأسیس کرد. این اقدامات همچنین شرایط زندگی و کار کارگران را شکل داد و اکثریت معدنچیان را در رابطه‌ای مستقیم با دولت، به‌عنوان کارفرما، قرار داد. این روند توسعه اقتصادی به افزایش جمعیت معدنچیان انجامید؛ جمعیتی که به نیرویی مقاوم برای بهبود شرایط زندگی و کار خود بدل شد. این تحولات در خلأ رخ نداد، بلکه تحت تأثیر شرایط اجتماعی و سیاسی شکل گرفت. شتاب اصلاحات معدنی در دوره رضاشاه با پنج سال اشغال ایران توسط متفقین (۱۹۴۱-۱۹۴۶) در خلال جنگ جهانی دوم و مداخله آنان در امور سیاسی و اقتصادی کشور متوقف شد. جنگ همچنین دوره‌ای از فقر و محرومیت را برای کارگران، از جمله معدنچیان، رقم زد. پس از خروج متفقین در سال ۱۹۴۶ و استقرار تدریجی ساختار قدرت و حکمرانی توسط محمدرضاشاه، صنعت معدن‌کاری به‌تدریج به وضعیت عادی بازگشت. ویژگی‌های ساختاری معدن، کنشگری اجتماعی پیشین معدنچیان برای بهبود وضعیت طبقه کارگر را محدود کرد؛ با این حال، آنان همچنان از طریق دادخواست‌نویسی، اعتراض، و حتی مقاومت مسلحانه، امتیازاتی برای بهبود شرایط زندگی و کار خود به دست آوردند. این وضعیت اما دیری نپایید، چرا که کشور با بحران‌های بین‌المللی تازه‌ای مواجه شد که از تحریم نفتی ایران توسط بریتانیا ناشی می‌شد.

واکنش تند بریتانیا و تحریم‌هایی که در پی ملی‌شدن صنعت نفت ایران ــ به‌عنوان تلاشی برای پایان دادن به سلطه بریتانیا بر منابع نفتی کشور ــ اعمال شد، فروش نفت ایران در بازارهای جهانی را ممنوع کرد. با این حال، فشار اقتصادی بر صنعت نفت، دولت را به تشویق توسعه سایر صنایع، از جمله معدن، در بخش خصوصی سوق داد. ملی‌شدن صنعت نفت، در نهایت، به هم‌سویی قدرت‌های خارجی با نیروهای داخلی انجامید و کودتای ۱۹۵۳ علیه نخست‌وزیر، محمد مصدق، با حمایت ایالات متحده و بریتانیا رقم خورد. در دوران زمامداری مصدق، نخستین قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران به تصویب رسید که هم‌زمان بود با تأسیس سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران.