حمایت از کارگران زیر سایه دولت اقتدارگرا
اقتصاد سیاسیِ تامین اجتماعی در ایران، دهه ۱۹۲۰ تا ۱۹۷۰
قلمرو رفاه: غالبا این تصور وجود دارد که از اواخر دوران قاجار تا انقلاب ۵۷، دیکتاتوری و اعمال سیاستهای حاکمیتی از بالا، دستاندرکار تعیین سرنوشت جامعه ایران بودهاند. اما کتاب «تاریخ کار و اقتصاد در ایران»، با زیر سؤال بردن این روایت تکعاملی، تحولات اقتصادی این دوره را با در نظر گرفتن نقش عاملان اجتماعی و محلی مانند اصناف، کسبوکارهای خانوادگی، بازرگانان و بدنه کارگری بررسی میکند. این کتاب نشان میدهد که پیدایش نهادهای اقتصادی مدرن، بانک خصوصی و نهادهای رفاهی نظیر تأمین اجتماعی، تنها محصول اعمال سیاستهای از بالا نیستند، بلکه محصول نوعی رابطه اجتماعی هستند که به شکل تاریخی و طی زمان ایجاد میشود و چگونگی ارتباط گروههای مختلف اجتماعی، از جمله کارگران، روشنفکران، اصناف و اتحادیهها، با یکدیگر و با حکومت، نقش تعیینکنندهای در شکلدهی به آن دارد. این کتاب که در اوایل سال ۲۰۲۵ توسط انتشارات بلومزبری منتشر شده، شامل مجموعه مقالاتی از نویسندگان مختلف است؛ در هر مقاله به جنبهای خاص و کمتردیدهشده از رابطه میان کارگران، کارفرمایان و دولت، در تاریخ ایران، پرداخته شده. ترجمه مقالات این کتاب، در قالب یک مجموعه، به تدریج در سایت قلمرو رفاه قرار خواهد گرفت.
مقاله حاضر با عنوان «اقتصاد سیاسیِ تأمین اجتماعی در ایران، دهه ۱۹۲۰ تا ۱۹۷۰» توسط رضا امیدی، پژوهشگر سیاستگذاری اجتماعی نوشته شده است. این مقاله با بررسی تاریخ شکلگیری سیاستهای رفاهی در ایران، نشان میدهد که این سیاستها پیوند مستقیمی با منازعات عرصه سیاست دارد؛ جایی که نارضایتیهای اجتماعی و مبارزات مردمی و کارگری، دولتها را وادار به اجرای سیاستهایی در راستای تأمین اجتماعی و افزایش رفاه عمومی میکند.
ترجمه: مهسا جزینی | این مقاله در پی بررسی چگونگی شکلگیری و تغییرات سیاستهای رفاهی در ایران بین سالهای ۱۹۲۵ تا ۱۹۷۸ است. نویسنده نشان میدهد که در هر یک از سه دوره تاریخی، چه عوامل سیاسی، اقتصادی و اجتماعی متفاوتی بر روندها اثر گذاشتهاند. در دوره اول، دولت بیشتر بر ساختن ساختارهای حکومتی و ایجاد هویت ملی تمرکز داشت. در دوره دوم، توجه به خواستههای اجتماعی و کارگری بیشتر شد. در دوره سوم، دولت - بهویژه از اوایل دهه ۱۹۶۰- برای کنترل جنبشهای کارگری و گروههای چپ و نیز برای پیشبرد صنعتیسازی، نقش پررنگتری در توسعه سیاستهای رفاهی ایفا کرد. دولت تلاش کرد از طریق ایجاد نهادهای خیریه دولتی و اجرای برنامههای رفاهی و کمکهای اجتماعی، سطح رفاه گروههای مختلف را بالا ببرد؛ گرچه این اقدامات همراه با روشهای مختلف نظارت و کنترل اجتماعی انجام میشد.
تحولات سیاست اجتماعی در دوره رضاشاه (۱۹۲۵-۱۹۴۱)
در این دوره شاهد اجرای طرحهای گوناگون اقتصادی و رفاهی مانند ساخت راهآهن و خطوط تلفن، تأسیس نخستین بانکهای ایرانی و راه افتادن خطوط هوایی، توسعه کارخانجات کوچک و متوسط و دگرگونی صنایع از طریق ایجاد مدارس فنی و حرفهای هستیم. بین سالهای ۱۹۲۱ تا ۱۹۴۱، پس از جنگ جهانی اول و استقرار حکومت پهلوی، ایران وارد دوره نوسازی با تکیه بر دو ستون اصلی«ارتش و بوروکراسی» شد. ارتش و نظام اداری به یمن درآمدهای ناشی از حقالامتیاز نفت، مالیاتهای معوقه وصولشده، افزایش تعرفههای گمرکی و مالیاتهای وضعشده بر کالاهای مصرفی، توسعه پیدا کردند. در آغاز حکومت رضاشاه، دولت مرکزی «مجموعهای پراکنده از مستوفیان، منشیان و اعیان نیمهمستقل» بود، اما «تا سال ۱۹۴۱، ۱۱ وزارتخانه کامل داشت که بیش از ۹۰ هزار کارمند حقوقبگیر در آنها مشغول به کار بودند». ارتش هم بهویژه پس از تصویب قانون نظام وظیفه در سال ۱۹۲۵ توسعه کمی و کیفی زیادی پیدا کرد. استقرار ارتش دائمی در این دوره پیامدهای اجتماعی مهمی داشت. به گفته مسکوب: «بودجه دفاعی از سال ۱۹۲۶ تا ۱۹۴۲ پنج برابر افزایش یافت. اجباری شدن نظام وظیفه، احداث دانشکده افسری و پیریزی یک ساختار حرفهای برای افسران، شمار نیروهای مسلح را چهار برابر کرد.» افزون بر این، خدمت وظیفه با وجود سختگیریهایی که در آن اعمال میشد «تأثیری مدرن و ماندگار» بر سربازان ایرانی گذاشت، زیرا باعث میشد «از یکسو با قواعد یک ساختار سلسلهمراتبی و از سوی دیگر با جوانانی همسن اما از طبقات اجتماعی و فرهنگی دیگر» آشنا شوند؛ قواعدی که «بیش از آنکه بر اساس مناسبات خویشاوندی یا سنتی استوار باشد، بر شایستگی استوار بود». بعدها کلاسهای سوادآموزی و آموزش مهارتهای پایه مانند رانندگی و تعمیر خودرو نیز در ارتش راهاندازی شد که «پس از پایان خدمت برای سربازان سودمند بود».
در ۱۴ دسامبر ۱۹۲۲، «قانون استخدام کشوری» به تصویب مجلس رسید. مواد ۴۳ و ۴۴ این قانون درباره بازنشستگی کارکنان دولت، از جمله حق دریافت حقوق بازنشستگی از دولت و میزان آن بود. افزون بر این، «صندوق بازنشستگی و مستمری بازماندگان» برای اداره امور بازنشستگی تأسیس شد. وزارت دارایی نیز «اداره بازنشستگی» را بهعنوان زیرمجموعه اداره کل کارگزینی ایجاد کرد. این بخش در سال ۱۹۲۷ «اداره کل بازنشستگی» نام گرفت و به دفتری مستقل در وزارت دارایی تبدیل شد؛ سپس در سال ۱۹۳۷ نام آن به «اداره بازنشستگی کارمندان دولت» تغییر یافت. «صندوق بازنشستگی ارتش» نیز در سال ۱۹۳۵ تشکیل شد. همزمان با اجرای سراسری پروژه راهآهن، هیئتوزیران در ۱۹۳۱ «صندوق پسانداز و بازنشستگی کارگران راه و راهآهن» را تشکیل داد. این صندوق نخستین نسل بیمههای اجتماعی ایران بود. بر اساس مقررات صندوق، خدماتی همچون مراقبت درمانی و مداوا در هنگام آسیبدیدگی یا بیماری حین کار، جبران خسارت ناشی از آسیب جسمی حین کار، ازکارافتادگی دائم و حمایت از بازماندگان در صورت فوت ناشی از کار، ارائه میشد. در اوت ۱۹۳۶، هیئت وزیران با توجه به گسترش کارخانهها، فعالیتهای معدنی و سایر نهادهای تولیدی، مقرراتی برای کارخانهها و مؤسسات صنعتی تصویب کرد. این مقررات بر اساس پیشنهاد اداره کل صنایع و معادن تنظیم شده بود و مطابق آن، کارگران سایر واحدهای صنعتی و معدنی نیز به تدریج تحت پوشش «صندوق پسانداز کارگران» قرار گرفتند. در واقع، گسترش تدریجی طبقات حقوقبگیر و مزدبگیر (یعنی کارگران و کارمندان دولت) به تأسیس و توسعه بیمههای اجتماعی در ایران انجامید.
مؤسسات خیریه و صندوقهای بازنشستگی و پسانداز
علاوه بر صندوقهای پسانداز و بازنشستگی، در این دوره، مؤسسات خیریهای که وابسته به دربار سلطنتی بودند نیز ایجاد شدند که مهمترین آنها «بنگاه حمایت از مادران و نوزادان» بود که در سال ۱۹۴۰ تأسیس شد. این خیریه که از سوی نیکوکاران تأمین مالی میشد، هدفش «حمایت از مادران، نوزادان و فقرا» بود. چون این خیریه تحت ریاست «پرنسس فوزیه» (همسر ولیعهد) قرار داشت، هم «از خدمات نهادهای دولتی و مقامات بهرهمند میشد» و هم از بودجه عمومی سهمی دریافت میکرد. وزیران کابینه و نمایندگان مجلس نیز به این سازمان خیریه کمک میکردند. بنابراین، «با توجه به اینکه این نهاد عمومی عملاً به منابع دولتی وابسته بود و مدیریت آن تحت نظر مقامات دربار و دولتیها قرار داشت، به عنوان یکی از نهادهای عمومی تحت حمایت دولت شناخته میشد».
مطالعات نشان داده است که از مجموع قوانین و مقررات تأمین اجتماعی که در دوره ۱۹۱۵ تا ۱۹۴۱ تصویب شد، ۴۳/۷ درصد به مسائل بیمه و ۵۵/۵ درصد به مسائل حمایتی مربوط بود. کابینه بیشتر به مسائل بیمه توجه داشت و نمایندگان مجلس به مسائل حمایتی متمایل بودند. از زمان تأسیس مجلس تا سال ۱۹۲۱، تمامی قوانین و مقررات تصویبشده بهطور انحصاری مربوط به امور کمک و حمایت بودند. قابل توجه است که اولین قانون بیمه بهطور رسمی در سال ۱۹۲۲ تصویب شد. همچنین، بیش از ۸۸ درصد از قوانین و مقررات تصویبشده به تخصیص منابع مالی مربوط میشد. بیشتر تصمیمات این دوره بر گسترش پوشش خدمات بیمه و حمایتی متمرکز بود. قانون تأمین اجتماعی در دوره ۱۹۲۵ تا ۱۹۴۱ نشان میدهد که رفاه کارگران و شرایط کاری از موارد اساسی در ایجاد نهادها و تدوین و تصویب مقررات بودند. بیشتر تصمیمات دولت بر حمایت از کارگران و کارمندان متمرکز بود. صندوقهای پسانداز و بازنشستگی با هدف حمایت دولتی سازمانیافته از نیروی کار در برابر مخاطرات شغلی، تأسیس و صندوقهای تعاونی کارمندان نیز برای حمایت از کارمندان آسیبپذیر، ایجاد شدند. تجربه کشورهای صنعتیشده و نیازهای جهانی و خارجی نیز در ایجاد و ادامه این تحولات مؤثر بودند. بهعنوان مثال، دولت ایران از سال ۱۹۳۲ همکاری خود را با سازمان جهانی کار (ILO) آغاز کرد و برخی از کنوانسیونهای آن را همان سال به اجرا گذاشت. چنین مشارکتهایی موجب شد که برخی ارزشهای مرتبط با نیروی کار در سیاستگذاریهای دولتی در نظر گرفته شوند.
تحولات آموزشی و بهداشتی در دوران رضاشاه
ایده آموزش عمومی، در دوران مشروطه وارد دستور کار سیاسی شد و به ایجاد سیستم آموزش عمومی در ایران کمک کرد، اما توسعه آموزش عمومی در سطح ملی بیشتر مربوط به دوران رضاشاه بود:
اصلاحات آموزشی در این دوره بهعنوان مهمترین اصلاحات غیرنظامی شناخته میشوند. بین سالهای ۱۹۲۵ تا ۱۹۴۱، تخصیصهای سالانه برای آموزش بهمیزان واقعی تا ۱۲ برابر افزایش یافت. در سال ۱۹۲۵، تنها ۵۵ هزار و۹۶۰ کودک در ۶۴۸ مدرسه ابتدایی مدرن ثبتنام کرده بودند که این مدارس توسط مقامات دولتی، هیئتهای امنا، مجامع مذهبی یا مبلغان خارجی اداره میشد. تا سال ۱۹۴۱، بیش از ۲۸۷ هزار و۲۵۴ کودک در ۲هزار و ۳۳۶ مدرسه ابتدایی مدرن ثبتنام کرده بودند که تقریباً همه آنها زیر نظر وزارت آموزش و پرورش اداره میشدند[1].
در عین حال، تعداد ثبتنامکنندگان در مدارس سنتی چندان افزایش نیافت. در این دوره، بهمنظور یکپارچهسازی سیستم آموزشی کشور، مدارس مذهبی و مؤسسات آموزشی متعلق به اقلیتهای مذهبی، ملی اعلام و مدارس سنتی نیز به مدارس عمومی تبدیل شدند. به گفته مسکوب «در آستانه جنگ جهانی دوم، ایران اهداف مشخصی داشت و در زمینه آموزش بهطور متوسط در حال پیشرفت بود.»
دولت همچنین اقداماتی محدود در زمینه بهداشت عمومی و فاضلاب انجام داد، از جمله ساخت سیستمهای فاضلاب و آب لولهکشی و تأسیس مراکز بهداشتی. با این حال، موفقیت چشمگیری حاصل نشد و نرخ بالای مرگومیر کودکان به دلیل بیماریهایی همچون سل، اسهال، سرخک، تیفوس و مالاریا ادامه یافت. «جامعه شیر و خورشید سرخ ایران» نیز در سال ۱۹۲۲ بهعنوان یک سازمان امدادی انسانی تأسیس شد. این سازمان وظایفی همچون ارائه خدمات درمانی در مواقع بلایای طبیعی، مبارزه با بیماریهای عمومی، کمک به تهیدستان و مستمندان بهویژه در دوران قحطی، نگهداری و آموزش کودکان یتیم و بیسرپرست، تأسیس درمانگاههای عمومی رایگان و بیمارستانهای ثابت و سیار را بر عهده داشت. در پایان دوران رضاشاه، تلاشهایی نیز برای تهیه برنامههای اقتصادی و توسعه انجام شد. در آوریل ۱۹۳۷، با تصویب کابینه، «شورای اقتصادی» با هدف تدوین برنامه اقتصادی و هماهنگی بین اقدامات اقتصادی وزارتخانهها و مؤسسات اقتصادی تشکیل شد. این شورا تحت ریاست «ابوالحسن ابتهاج» آغاز به کار کرد و بهطور کلی وظایفی همچون افزایش اشتغال، تأمین حداقل هزینه زندگی، گسترش خدمات بهداشتی به عموم مردم و بهبود وضعیت عمومی کشور را در دستور کار خود قرار داد. با این حال، همانطور که ابتهاج در خاطرات خود ذکر کرده است، برنامهریزی در این دوره ممکن نبود و شورای اقتصادی عملاً متوقف شد.
از سقوط رضاشاه تا کودتای ۱۹۵۳ (۱۹۴۱-۵۳)
با آغاز جنگ جهانی دوم (۱۹۴۱-۱۹۴۵) و ورود نیروهای متفقین به ایران، اقتدار دولت مرکزی فروپاشید. پس از تبعید رضاشاه، فرصتهایی برای گروههای چپ و گرایشهای فکری مختلف جهت فعالیتهای سیاسی در کشور فراهم شد. به گفته آبراهامیان، فروپاشی ساختار سیاسی در سپتامبر ۱۹۴۱ نشاندهنده وجود تضادهای طبقاتی، بهویژه در شهرها بود. در این دوره، فشار اقتصادی بر عموم مردم از یک سو و افزایش ثروت بازرگانان و مالکین از سوی دیگر، تهدیدی برای ساختار اجتماعی بهشمار میرفت و طبقات پایین به شدت از کمبود مواد غذایی، لباس، دارو، مراقبتهای بهداشتی و آموزش ناراضی بودند. در چنین وضعیتی، حزب توده رسماً اعلام وجود کرد و تا سال ۱۹۴۵، «علاوه بر کرسی اصفهان، شش کرسی در مجلس داشت. این حزب سه وزارتخانه (آموزش و پرورش، بهداشت و تجارت) را در اختیار داشت. روزنامه اصلی آن، رهبر، بیش از ۱۰۰هزار نسخه منتشر میکرد که سه برابر روزنامه نیمهرسمی اطلاعات بود».
برنامههای اجتماعی دولت قوام
زمانی که احمد قوام در سال ۱۹۴۶ به قدرت رسید، برنامههای اجتماعی گستردهای در دستور کار قرار گرفت. دولت ائتلافی قوام که با احزاب و سیاستمداران چپگرای میانهرو همکاری میکرد، وعده داده بود که برنامههای اجتماعیاش شامل «توزیع اراضی دولتی، حق رأی زنان، تشکیل مجامع استانی، اشتغال کامل» و «ساخت درمانگاههای روستایی، مدارس و پروژههای آبیاری» باشد. او همچنین شورای عالی اقتصادی را موظف به طراحی برنامههایی برای توسعه کشور بر اساس دو اصل «بهبود کیفیت زندگی از طریق افزایش تولید و مصرف» و «تنظیم توزیع ثروت مبتنی بر تولید» کرد. افزون بر این، قوام «برنامهای وسیع برای اصلاحات کارگری آغاز کرد که شامل بهرسمیت شناختن اتحادیههای کارگری وابسته به یکی از احزاب ائتلافیاش (حزب توده) و منصوب کردن شورای عالی کار برای معرفی بیمه بیکاری، تعیین دستمزد و کمیتههایی برای مدیریت روابط صنعتی بود». در مه ۱۹۴۶، کابینه قوام قانون کار پیشنهادی شورای عالی کار را تصویب کرد. این قانون«حقوقی را برای کارگران در زمینه شرایط کاری، حداقل دستمزدها، بهداشت، ایمنی محیط کار، تشکیل صندوق بیکاری، اتحادیههای کارگری و همچنین تشکیل صندوق بهداشت و صندوق تعاونی در نظر گرفته بود». تأسیس صندوق تعاونی روستایی در ژوئن ۱۹۴۶ نیز گامی دیگر در راستای اهداف اجتماعی دولت قوام بود. این صندوقها مسئولیت رسیدگی به افراد معلول، از جمله کسانی که به دلیل حوادث دچار آسیب شده بودند، و همچنین افراد سالخورده نیازمند، یتیمان و بیماران فقیر را بر عهده داشتند و به ارائه خدمات اجتماعی مانند ایجاد کودکستانها، مدارس ابتدایی، بیمارستانها و داروخانهها و همچنین استخدام پزشکان سیار میپرداختند. این صندوقها از درآمدهای حاصل از سود مالکین اراضی و درصدی از درآمد مالکان دامداریها، آسیابها و باغها تأمین مالی میشدند.
در پایان دهه ۱۹۴۰، «نخبگان و کارگرانی که از سال ۱۹۴۱ از سوی حزب توده بسیج شده بودند، به همراه جبهه ملی که ائتلاف وسیعی از طبقه جدید متوسط، بازاریان معتدل سنتی و طبقههای پایینتر بود، تحت سایه رهبری محمد مصدق، علیه طبقات حاکم و تأثیرگذار یک مبارزه سیاسی را آغاز کردند». در جولای ۱۹۴۹، قانون تشکیل شهرداریها و انجمن شهرها و قصبات به تصویب رسید. طبق ماده ۳۹ این قانون، مراقبت از سلامت و رفاه ساکنان شهرها، ایجاد مسکینخانه و نوانخانه و دارالعجزه و تیمارستان و یتیمخانه اجباری برای کودکان فقیر و یتیم، جلوگیری از گدایی و الزام گدایان به انجام کار صنعتی و احداث تیمارستان و مساعدت در تعلیمات و دهها خدمات دیگر بهعنوان وظایف شهرداریها تعیین شد. علاوه بر این، صندوق تعاونی و بیمه کارگران در سال ۱۹۴۹ تأسیس شد که «با گسترش ارائه بیمه اجباری به تمام کارگران و اعضای خانوادههای آنها، تعهدات بیمهای را به حوادث و بیماریهای غیرمرتبط با کار گسترش داد و بدین ترتیب برای اولین بار، مدل بیمه اجتماعی کارگران در کشور اجرایی شد».
دولت مصدق و توسعه سیاستهای اجتماعی
با به قدرت رسیدن مصدق در آوریل ۱۹۵۱، سیاستهای اجتماعی متوقف نشد و ادامه یافت. علاوه بر تنشهای سیاسی ناشی از ملی شدن نفت، اتحادیههای کارگری که در ۱۹۴۶-۱۹۵۱ سرکوب شده بودند، در دوره مصدق دوباره فعال شدند. در همین حال، کارگران تظاهرات گستردهای را در اعتراض به دستمزدهای پایین و شرایط زندگی و شغلی برپا کردند. همچنین، پس از حادثه ۲۱ ژوئیه ۱۹۵۱ (۳۰ تیر ۱۳۳۱)، مصدق «بودجه نظامی را ۱۵ درصد کاهش داد، بودجه دربار را کاهش داد و... خیریههای سلطنتی را تحت نظارت دولت قرار داد». در پاییز ۱۹۵۲، مجموعهای از سیاستهای توسعه اجتماعی و بیمهای طراحی و اجرا شد. دولت تأسیس «صندوق توسعه و همکاری روستایی، ناحیهای و منطقهای» را در حمایت از روستاها در اکتبر ۱۹۵۲ تصویب کرد. طبق این قانون، مالکین اراضی موظف بودند ۱۰ درصد از سود خود را به تولیدکنندگان کشاورزی و ۱۰ درصد دیگر را به صندوق ساخت و همکاری واریز کنند، که برای ساخت و ساز روستایی و امور اجتماعی با مشورت انجمنهای محلی هزینه شود. این صندوقها برای کمک به ساخت خانههای ارزانقیمت، تأمین خدمات بهداشتی و مراقبت از یتیمان، کمک به مراقبت از سالمندان و بیماران بدون خانواده، استخدام پزشکان سیار و جلوگیری از بیماریهای بومی تأسیس شده بودند.
در ژانویه ۱۹۵۳، مصدق با اختیارات ویژهای که از مجلس گرفته بود، قانون بیمه اجتماعی کارگران را تصویب کرد. بر اساس این قانون، در آوریل همان سال «سازمان بیمه اجتماعی کارگران» به وجود آمد. از آن پس همه کارخانهها و شرکتهایی که مشمول قانون کارِ بهروزشده سال ۱۹۴۹ بودند، باید کارگران خود را در این سازمان بیمه میکردند. این قانون باعث شد پوشش بیمه اجباری بیشتر شود، خدمات بیمهای گسترش پیدا کند و امور بیمه اجتماعی به شکل منظمتر و استانداردتری انجام شود. در این دوره، برنامه توسعه اول کشور (۱۹۴۸-۱۹۵۵) تصویب شد. قرار بود ۲۸/۵ درصد از بودجه آن صرف اصلاحات اجتماعی و شهری شود؛ مثل ساخت خانههای ارزانقیمت، رساندن آب لولهکشی به شهرها، بهبود بهداشت عمومی، آموزش نیروهای فنی، کمک به بیکاران برای پیدا کردن کار و بالا بردن مهارتهای کشاورزان و صنعتگران. اما با ملی شدن نفت، درآمدهای نفتی-که مهمترین منبع مالی برنامه بودند- بین سالهای ۱۹۵۱-۱۹۵۴ قطع شد. به همین دلیل فقط حدود یکسوم بودجه پیشبینیشده برنامه تأمین شد. با وجود فشار مالی و نیاز دولت به صرفهجویی، مصدق حقوق و مزایای معلمان، پزشکان و پرستاران را افزایش داد و بودجه آموزش و بهداشت را هم بیشتر کرد.
از کودتای ۱۹۵۳ تا انقلاب ۱۹۷۹
در دوره میانِ کودتا تا انقلاب (۱۹۵۳ تا ۱۹۷۹)، محدود کردن آزادیهای اجتماعی و کنترل فعالیت احزاب سیاسی و تشکلهای کارگری شدت گرفت. اجرای قانون اصلاحات ارضی در سال ۱۹۶۳ نیز ساختار اجتماعی و اقتصادی روستاها را تغییر داد: قدرت زمینداران بزرگ کاهش یافت، نفوذ دولت در روستاها بیشتر شد، طبقهای از کشاورزان خرد شکل گرفت و مهاجرت روستاییان به شهرها افزایش پیدا کرد. پس از کودتای ۱۹۵۳، محمدرضا شاه قدرت خود را تثبیت کرد. قرارداد جدید با کنسرسیوم نفتی غرب درآمد نفتی ایران را از حدود ۳۴ میلیون دلار در ۱۹۵۴ به بیش از ۳۴۴ میلیون دلار در ۱۹۵۸ رساند. این افزایش درآمد به حکومت امکان داد تا ارتش، دستگاه اداری و شبکه حمایتی دربار را حجیمتر کند. در نتیجه، «میان سالهای ۱۹۵۴ تا ۱۹۷۷ بودجه نظامی ۱۲ برابر شد و سهم آن از بودجه سالانه از ۲۴ درصد به ۳۵ درصد رسید». در دوره پساکودتا، فعالیت اتحادیههای مستقل کارگری ممنوع شد. پژوهشهای [احمد] اشرف و بنوعزیزی نشان میدهد پس از اینکه دولت اجازه داد تا اتحادیههای کارگری زیر نظر وزارت کار تشکیل شوند، تعداد آنها از ۱۶ اتحادیه در سال ۱۹۶۴ به ۵۱۹ اتحادیه در سال ۱۹۷۲ رسید. سیاستهای اقتصادی دهه ۱۹۶۰ باعث افزایش کارخانهها و شکلگیری طبقه جدید کارگران صنعتی شد. برای کنترل اتحادیهها، دولت در ۱۹۶۷ «سازمان کارگران ایران» را ایجاد کرد. همچنین پس از سرکوب قیام ۱۵ خرداد ۱۳۴۲، در هر کارخانه بخشی امنیتی زیر نظر ساواک تشکیل شد. دولت از طریق برخی سیاستهای حمایتی توانست کارگران صنعتی را نیز تا حد زیادی تحت کنترل داشته باشد: «رژیم، کارفرمایان را که به دلیل حمایت شدید دولت، قدرت اقتصادی قابلتوجهی داشتند، وادار کرد توجه بیشتری به رفاه کارگران داشته باشند. گسترش بیمه اجتماعی، مزایای ویژه و سهیم کردن کارگران در سهام کارخانهها باعث شد طبقهای از کارگران نسبتاً مرفه بهوجود بیاید.» در جهت افزایش وظایف رفاهی وزارت کار، نام این وزارتخانه در ۱۹۶۲ به «وزارت کار و خدمات اجتماعی» و در ۱۹۶۴ به «وزارت کار و امور اجتماعی» تغییر یافت. وظایف جدید آن شامل گسترش بیمه اجتماعی، ایجاد مراکز آموزش فنی و حرفهای برای کارگران، تأمین رفاه و بهبود زندگی آنان و هماهنگسازی و متمرکز کردن فعالیتهای اجتماعی در سراسر کشور بود. در پی این تغییرات، مجموعهای از نهادها و سازمانها زیر نظر این وزارتخانه ایجاد شد. در ژانویه ۱۹۶۸ «انجمن توانبخشی» برای ارائه آموزشهای شغلی به افراد دارای معلولیت تأسیس شد. «صندوق آموزش فرزندان کارگران» نیز در نوامبر ۱۹۷۲ آغاز به کار کرد.
بهطور همزمان، در مه ۱۹۶۹ قانون «بیمه اجتماعی روستاییان» تصویب و بر اساس آن «سازمان بیمه اجتماعی روستاییان» ایجاد شد. این سازمان موظف بود روستاییان و خانوادههایشان را در برابر حوادث کاری، بیماری، ازکارافتادگی، مرگ و سایر خسارات تحت پوشش قرار دهد. در زمان تصویب این قانون، منوچهر سعیدوزیری، نماینده ابهر، درباره اهمیت آن گفت: «این یکی از مهمترین گامها برای تحقق اهداف اصلاحات ارضی و ایجاد زندگی بهتر برای دهقانان آزاد است... با ایجاد چنین سازمانی، دولت میتواند به معنای واقعی کلمه به قلب روستاها نفوذ کند... و اگر واقعاً هدف این است که دل روستایی را به کشور گرمتر کنیم و او را به روستا دلبستهتر سازیم، باید حتماً برایش پزشک و درمانگاه فراهم شود.»
سازمان بیمه اجتماعی روستاییان در همین راستا و برای تکمیل اهداف اصلاحات ارضی ایجاد شد؛ و روشن بود که این کار علاوه بر حمایت اجتماعی، جنبهای از حمایتگری[2] و کنترل سیاسی و اجتماعی هم درون خود دارد. در این دوران چند نهاد بیمهای دولتی دیگر هم ایجاد شد؛ از جمله: سازمان امور اداری و استخدامی(۱۹۶۶)، سازمان خدمات درمانی ویژه درجهداران ارتش، ژاندارمری و پلیس (۱۹۷۳)، صندوق بازنشستگی و کارکنان وظیفه شرکتهای دولتی (۱۹۷۳)، سازمان خدمات درمانی کارکنان دولت (۱۹۷۳) و صندوق بازنشستگی کارکنان دائمی شهرداریها (۱۹۷۴). همچنین «بنیاد پهلوی» که سال ۱۹۵۸ تأسیس شد، نهادی ظاهراً خیریه و معاف از مالیات بود که قرار بود املاک شاه قبلی را به نام ملت اداره کند، اما در عمل بیشتر داراییهای شاه فعلی و ۶۴ نفر از اعضای خانوادهاش را نیز در خود جای داد. در اوج فعالیتش، بیش از ۳ میلیارد دلار دارایی و سهام در ۲۰۷ شرکت داشت؛ از معدن و ساختمان گرفته تا خودروسازی، کشاورزی، صنایع غذایی، بانکداری، بیمه و حتی هتلها و کازینوها. گزارش نیویورکتایمز در ۱۹۷۹ میگفت که هدف واقعی این بنیاد سه چیز بوده: ۱.تأمین مالی خانواده سلطنتی ۲. کنترل بخشهایی از اقتصاد ۳.پاداش دادن به حامیان رژیم. در همین دوره، سیاستهای رفاهی در برنامههای توسعه کشور گسترش یافت. بین سالهای ۱۹۵۵ و ۱۹۷۳ چهار برنامه توسعه اجرا شد. در برنامه دوم (۱۹۵۵-۱۹۶۲)، حدود ۱۴/۹ درصد بودجه به بهداشت و آموزش اختصاص یافت. اما با وجود افزایش ۲۸ درصدی بودجه در سال ۱۹۵۷، سهم امور اجتماعی بهشدت کاهش یافت، آن هم در دورهای که کشور با اعتراضهای شدید کارگران و کارمندان روبهرو بود، زیرا رشد اقتصادی متوقف و تورم بالا بود. از سوی دیگر، در اوایل دهه ۱۹۶۰ دولت آمریکا که بهخصوص پس از کودتای ۱۹۵۸ عراق و افزایش تبلیغات شوروی علیه رژیم ایران به شدت نگران شده بود، به شاه فشار آورد تا اصلاحات اجتماعی و اقتصادی انجام دهد. در چنین شرایطی، علی امینی به عنوان نخستوزیر مسئول تشکیل دولت شد. در سال ۱۹۶۲، علی امینی سه وزارتخانه دادگستری، آموزش و کشاورزی را به افرادی سپرد که جزو منتقدان شاه بودند. در وزارت کشاورزی، حسن ارسنجانی بلافاصله برنامه اصلاحات ارضی را آغاز کرد. در ژانویه ۱۹۶۳، شاه برنامه ششگانهای را که بعدها «انقلاب سفید» نام گرفت، به همهپرسی گذاشت. این شش اصل عبارت بودند از: ۱-تقسیم زمینهای کشاورزی ۲-ملیکردن جنگلها ۳-فروش کارخانههای دولتی به بخش خصوصی ۴-واگذاری بخشی از سهام کارخانهها به کارگران ۵-دادن حق رأی به زنان ۶-ایجاد «سپاه دانش» برای گسترش آموزش در مناطق محروم.
در این زمینه، برنامه پنجساله سوم توسعه (۱۹۶۲-۱۹۶۸) به عنوان اولین برنامه جامع توسعه ایران با همکاری دانشگاه هاروارد تدوین شد. بر اساس تحقیقات گروه مشاوران هاروارد، بینظمیهای بودجهای و مداخلات در وظایف نهادهای تصمیمگیر از مهمترین دلایل اختلال در تدوین و اجرای سیاستهای توسعهای بودند. گروه یادشده در خصوص مشکل دوم، اینگونه توضیح داد: «تعداد زیادی کمیته، شوراهای عالی و دیگر نهادهای دولتی وجود دارد که مسئولیت رسمی تدوین و اجرای سیاستهای اقتصادی کلان را برعهده دارند و با اختیارات قانونی یا اساسی که دارند هر لحظه مختار به اتخاذ یک سیاستاند و در سالهای اخیر، اهمیت نسبی این نهادها تقریباً از ماهی به ماه دیگر به سرعت تغییر کرده است. این امر به راحتی موجب میشود که یک تصمیم سیاستی با بازی دادن یک نهاد در برابر نهاد دیگر بلااثر شود یا اجرای تصمیمات یک نهاد با ارجاع موضوع به نهاد یا شورای دیگری که اختیارات مشابه دارد، متوقف شود. نتیجه طبیعی این وضعیت این است که هیچ شورا یا نهادی نمیتواند مسئول موفقیت یا شکست سیاستها و برنامهها باشد، زیرا هر تصمیمی ذیل تفسیرهای متناقض و نبود شفافیت حقوقی قرار میگیرد. این نظام تصمیمات حاکمیتی بسیار اندکی اتخاذ کرده است و تقریباً هیچگونه عملکرد مستمر یا هدفمندی نسبت به تصمیمات اتخاذ شده وجود ندارد.»
هدف اصلی برنامه سوم، افزایش درآمد سالانه ملی حداقل به میزان ۶ درصد و هدف ثانویه، توزیع عادلانهتر درآمد بود. در جلسهای که برای توضیح برنامه برگزار شد، شاه بر «لزوم افزایش درآمد و قدرت خرید مردم به منظور کاستن از شک و تردیدهایی که از سوی عناصر خرابکار (کمونیستها) ایجاد میشود» تأکید کرد. طبق گفته سازمان برنامهریزی، به دلیل محدودیت در امکان سرمایهگذاری در بخش کشاورزی، سرمایهگذاری باید روی صنعت متمرکز میشد. استدلال برنامهریزان این بود که با رشد صنعت، کارگران کشاورزی به بخشهای صنعتی و خدماتی منتقل خواهند شد و شهرها گسترش خواهند یافت و به تبع آن، سرمایهگذاری در آموزش، بهداشت و دیگر جنبههای رفاه اجتماعی افزایش خواهد یافت. به گفته آبراهامیان، در حالی که اصلاحات ارضی دهه ۱۹۶۰ «مناطق روستایی را دگرگون کرد، برنامههای پنجساله... انقلاب صنعتی کوچکی را به همراه آورد». بهبود تأسیسات بندری، گسترش راهآهن سراسری به مشهد، تبریز و اصفهان، آسفالت کردن جادههای اصلی و ساخت سدها، کارخانههای پتروشیمی و پالایشگاههای نفت و کارخانههای فولاد اهواز و اصفهان از جمله تأسیسات زیرساختی مهمی بودند که در این دهه ساخته شدند. با اتخاذ سیاستهای تعرفهای و حمایتهای پولی، دولت همچنین برخی از خانوادههای بزرگ زمیندار را تشویق کرد تا به کارآفرینان صنعتی تبدیل شوند.
تمرکز برنامه چهارم توسعه (۱۹۶۸-۱۹۷۳) نیز بر تسریع رشد اقتصادی و چند برابر کردن درآمد ملی با افزایش قدرت تولید از طریق تکیه بیشتر بر توسعه صنعتی و افزایش کارایی سرمایه بود. در حالی که سهم هزینههای آموزش و بهداشت از منابع مالی در برنامه سوم حدود ۱۳/۴ درصد بود، این سهم در برنامه چهارم به ۱۰/۲ درصد کاهش یافت. از سوی دیگر، برای اولین بار در برنامه چهارم، بخشی مستقل به رفاه اجتماعی اختصاص یافت که در آن تأکید شده بود: «هدف کلی رفاه اجتماعی این است که تمامی فعالیتهای رفاهی به تدریج از وضعیت محدود و خیریهای فعلی تحت نظارت دولت در قالب یک نهاد عمومی سازمانیافته درآید و در عین حال، با خدمات رفاهی سازمانهای مختلف عمومی، اجتماعی و خصوصی هماهنگ شود تا امکان دسترسی همه به حداقل خدمات و بهرهمندی از حقوق اجتماعی فراهم شود».
در این راستا، شورای عالی رفاه اجتماعی تشکیل شد تا کارهای برنامهریزی را هماهنگ کرده و از تداخل وظایف، کارهای تکراری و اتلاف منابع جلوگیری کند. در مارس ۱۹۷۳، برنامه پنجساله پنجم (۱۹۷۳-۱۹۷۸) تصویب شد. مسائل مهم این دوره عبارت بودند از: افزایش نابرابری درآمدی در مناطق شهری و روستایی، به دلیل رشد اقتصادی نامتوازن برنامههای سوم و چهارم، کمبودها در آموزش، بهداشت، رفاه اجتماعی و مسکن، گسترش حاشیهنشینی، آلودگی محیطزیست و توسعه شهری ناپایدار. در این راستا، برنامه پنجم اولویت را به اهداف رفاهی نظیر بهبود سطح آموزش و بهداشت، توزیع عادلانهتر درآمد، توجه به افزایش سریع هزینه زندگی و رفاه گروههای کمدرآمد، ایجاد برابری منطقهای و حفظ محیط زیست داد. سهم هزینههای امور اجتماعی از منابع مالی برنامه به حدود ۳۰ درصد رسید که ۱۸/۱ درصد آن به آموزش و بهداشت اختصاص یافت. بخش بیمه اجتماعی به «تأمین اجتماعی» تغییر نام داد و دامنه آن نیز گسترش یافت. در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، رویکرد به سمت هدفگذاری منطقهای-جمعیتی رفت و اولویتبندی ارائه خدمات مبتنی بر سه اصل شد:۱.سطح درآمد پایین (اولویت دادن به گروههای ساکن در مناطق شهری و روستایی کمتر توسعهیافته و کارگران ساده) ۲.اهمیت اجتماعی (اولویت دادن به کودکان به دلیل نقش آنها در جامعه آینده و معلمان به دلیل نقش حساس آنها در پرورش و آموزش نسلهای آینده جامعه) ۳.ناتوانی و آسیبپذیری (اولویت دادن به بهبود وضعیت افراد معلول از نظر ابعاد انسانی و حمایت اجتماعی).
افزایش چهار برابری قیمت نفت در سال ۱۹۷۳ منجر به تغییرات گستردهای در سیاستهای اقتصادی و اجتماعی شد. در مارس ۱۹۷۴، اولین سمینار ملی رفاه اجتماعی کشور برگزار شد. در افتتاحیه این سمینار، همسر شاه، فرح پهلوی، درباره لزوم تمرکز بر رفاه و تأمین اجتماعی سخن گفت: «یکی از اهداف این سمینار، بدون خدشه وارد کردن به شکل نهادی و قانونی سازمانهای خدمات رفاهی، مانند جامعه شیر و خورشید سرخ و سازمان خدمات اجتماعی سلطنتی، ایجاد هماهنگی و همکاری نزدیک بین این سازمانها از طریق ایجاد فرصت برای تبادل نظر و بررسی نیازهای آینده جامعه است». کمبود کارشناس و متخصص در زمینه رفاه اجتماعی به عنوان یکی از موانع اصلی شناخته شد. این ضعف در تخصص کارکنان میتوانست منجر به تأخیر در آمادهسازی و تصویب برنامهها، تغییر در محتوای آنها حین تدوین، مشکل در اجرای آنها و بروز تعارض بین بخشهای اجرایی شود. در سمینار تأکید شد که «هیچ مرجعی... بهطور رسمی مسئول تفسیر قوانین و یافتن راهحل منطقی برای چنین مواردی نیست... شورای عالی رفاه اجتماعی... همچنین با ترکیب کنونی خود نه قدرت آن و نه صلاحیت لازم را برای اجرای چنین کاری ندارد».
یکی از اهداف اصلی که در قطعنامه نهایی سمینار تأکید شد، هماهنگی بین فعالیتهای سازمانهای رفاهی غیردولتی و برنامههای رفاهی دولت بود. علاوه بر این، با توجه به اینکه برنامهها و بخشهای مختلف بخش تأمین اجتماعی، رفاه و جوانان (درون برنامه پنجساله پنجم) تحت نظارت هیچ سازمان دولتی خاصی قرار نداشت، اعلام شد که باید یک سازمان مرکزی شکل گیرد که مسئول انجام وظایفی مانند برنامهریزی، تعیین قوانین و استانداردها، تهیه و تنظیم لوایح و مقررات مورد نیاز، هماهنگی بین واحدهای فعال رفاهی، نظارت بر اجرای صحیح مقررات، قوانین و استانداردهای تصویبشده و ارزیابی فعالیتهای واحدها شناسایی شود. قطعنامه نهایی همچنین به تقویت اداره امور اجتماعی وزارت کشور برای توسعه خدمات رفاهی اجتماعی با سازمانها و نهادهای اجتماعی، به ویژه با جذب همکاری و مشارکت شهرداریها و سازمانهای وابسته اشاره کرد. در سال ۱۹۷۴، برنامه پنجساله پنجم مورد بازنگری قرار گرفت و منابع مالی آن بیش از دو برابر شد. در نتیجه، هزینههای دولتی برای آموزش، بهداشت و رفاه اجتماعی در سالهای بعدی بهطور چشمگیری افزایش یافت.
پیش از ارائه متن اصلاحشده برنامه پنجساله به مجلس، تغییراتی در دولت به وجود آمد. در آوریل ۱۹۷۴، امیر عباس هویدا، نخستوزیر، دلیل این تغییرات را در مجلس توضیح داد: «رشد صنعتی و کشاورزی و پیشرفت اقتصادی کشور به سطحی رسید که نیاز بود در برنامه پنجساله و حجم سرمایهگذاریها یک بازنگری شود و اولویتها تغییر پیدا کند. همین موضوع دولت را مجبور به آمادهسازی برنامهای اصلاحشده کرد و امیدوارم آن را تابستان آینده به مجلس ارائه دهیم... به هر حال، این موضوع باعث شد که ما با رشد ۴۰ درصدی پیش برویم... وضعیت پیشرفتمان ایجاب میکرد که تغییراتی در سیستم اداریمان ایجاد کنیم... بر اساس این اصل، تغییراتی در سازمانهایمان ایجاد شد... یکی از تغییرات بسیار مهم در این برنامه، موضوع رفاه اجتماعی است... در برنامه پنجساله به رفاه اجتماعی اهمیت زیادی دادهایم... شاه فرمان داد که این برنامه، برنامه رفاهی کشور ایران باشد. به همین دلیل، وزارت رفاه اجتماعی تصمیم گرفت برنامههایش را طوری تنظیم کند که بدون جمعکردن همه سازمانها در یک جا، میان آنها هماهنگی برقرار شود. دو میلیارد تومان از سوی گروههای خیریه و نیز کمکهای موجود در بودجه دولتی، برای پیشرفت تخصیص یافته است.»
پس از مجموعه تغییرات انجامشده، در ۲۳ ژوئیه ۱۹۷۴ «قانون تشکیل وزارت رفاه اجتماعی» تصویب شد. بر اساس ماده یک این قانون، وظایف این وزارتخانه شامل موارد زیر بود: ۱. فراهمکردن بیمه درمانی همگانی ۲.تأمین اجتماعی (مثل بیمه و حمایتهای اجتماعی) ۳.ارائه خدمات رفاهی به گروههای مختلف سنی و خانوادهها ۴.خدمات توانبخشی ۵.نظارت بر سازمانهای رفاهی غیردولتی ۶.درمان و بازتوانی معتادان ۷.همکاری با سازمانهای بینالمللی ۸.اجرای برنامههای رفاهی مصوب شورای عالی رفاه. طبق ماده ۲، چندین سازمان دولتی باید زیر نظر وزارت رفاه اجتماعی قرار میگرفتند، از جمله: ۱.سازمان بیمههای اجتماعی ۲.بانک رفاه کارگران ۳.سازمان بیمه اجتماعی روستاییان ۴.سازمان خدمات درمانی ۵.انجمن توانبخشی ۶.اجرای قانون حمایت از کارمندان در برابر پیری، ازکارافتادگی و فوت ۷.درمان و توانبخشی معتادان ۸.درمان و توانبخشی بیماران روانی.
طبق ماده ۳، هماهنگی فعالیتهای سازمانهای رفاهی غیردولتی، به «شورای عالی رفاه اجتماعی» سپرده شد. اعضای این شورا شامل وزیران رفاه، بهداشت، آموزشوپرورش، کشور، تعاون و امور روستایی، کار و امور اجتماعی، مشاور شاه، رئیس سازمان برنامه و بودجه، مدیرعامل جمعیت شیر و خورشید و مدیرعامل سازمان خدمات اجتماعی شاهنشاهی بودند. با وجود مخالفتهایی درباره احتمال دخالت دولت در نهادهای خیریه، ضعف ساختار و ناکافی بودن خدمات، تشکیل وزارت رفاه اجتماعی مهمترین اقدام دولت برای متمرکز کردن خدمات رفاهی و تأمین اجتماعی به شمار میرفت.
در فوریه ۱۹۷۵، وزیر رفاه (شجاعالدین شیخالاسلامزاده) پیشنهاد ایجاد دو نهاد جدید را داد: «سازمان خدمات رفاهی» و «سازمان تأمین اجتماعی». او تأکید داشت که تشکیل وزارت رفاه از دستاوردهای نخستین «سمینار رفاه» بوده و برای ایجاد هماهنگی و مدیریت متمرکز رفاه لازم است. او در مجلس توضیح داد: «وضعیت درآمد نفتی، ثبات سیاسی و امنیت کشور به دولت امکان اجرای برنامههای گسترده رفاهی را داده است. سیاست کلی دولت این است که تمام مردم کشور را تحت پوشش انواع بیمه -درمانی، بازنشستگی، ازکارافتادگی، بیکاری و حوادث- قرار دهد. هدف این است که هیچ حادثه طبیعی یا ناگهانی زندگی مردم را مختل نکند. تا رسیدن به پوشش کامل، وزارت رفاه باید سازمانها، نهادها و نیروهای لازم را برای اجرای برنامههای کارشناسیشده فراهم کند.» افزایش شدید درآمد نفتی در اوایل دهه ۱۹۷۰ مهمترین عامل رشد خدمات رفاهی بود. دو اتفاق مهم رخ داد: ۱.تشکیل سازمان خدمات رفاهی برای ساماندهی حمایتهای اجتماعی ۲.تشکیل سازمان تأمین اجتماعی (۱۹۷۵) از ادغام سازمان بیمههای اجتماعی و بیمه اجتماعی روستاییان. طبق ماده ۴، همه مزدبگیران، شاغلان حرفهای و دریافتکنندگان مستمری و مزایا تحت پوشش قرار میگرفتند. طبق ماده ۲۸، برای اولین بار دولت خود بخشی از حق بیمه (۳ درصد) را پرداخت کرد. با این حال، ضعف ساختاری و بحرانهای اقتصادی-سیاسی باعث شد گسترش خدمات رفاهی با مشکلات جدی روبهرو شود. در نتیجه، وزارت رفاه اجتماعی در ۱۹۷۶ با وزارت بهداشت ادغام شد و «وزارت بهداشت و رفاه» شکل گرفت.
در روز معرفی وزیر جدید بهداشت و رفاه (شیخالاسلامزاده)، هویدا گفت: «وزارتخانه جدید متمرکز نخواهد بود؛ فقط یک واحد کوچک برنامهریزی در تهران خواهد بود. اجرای کارها به استانها و شهرستانها سپرده میشود. انتظار میرود مسئولان بهداشتی مناطق مختلف برای تدوین و اجرای قانون همکاری کنند.» از آنجا که وزارت رفاه با هدف متمرکز کردن مدیریت و ارائه خدمات رفاهی و تأمین اجتماعی شکل گرفته بود، ادغام بعدی آن با وزارت بهداشت نشان داد که لازم است فعالیتهای این حوزه غیرمتمرکز شود. همزمان با بحثهای مربوط به این ادغام، «دومین سمینار ملی رفاه اجتماعی» در اردیبهشت ۱۹۷۶ برگزار شد. در این سمینار تأکید شد که به دلیل پیچیدگیهایی که رشد سریع اقتصادی برای کشور ایجاد کرده، بهجای تمرکز بر گروههای مختلف جمعیتی، باید به مسائل اساسی و بنیادی رفاه اجتماعی توجه شود؛ مسائلی که همه اقشار و گروههای اجتماعی را در همه حوزهها دربر میگیرد. وزیر بهداشت و رفاه، شیخالاسلامزاده، در سخنرانی آغازین سمینار دو نکته مهم را درباره چالشهای اصلی وزارت رفاه مطرح کرد: ۱.پیوند نزدیک خدمات رفاهی با خدمات بهداشتی و درمانی؛ یعنی از ماههای اول روشن شد که رفاه، درمان و بهداشت کاملاً به یکدیگر وابستهاند و ارائه جداگانه آنها -هم از دید ارائهدهنده و هم از دید دریافتکننده- منطقی و مقرونبهصرفه نیست. ۲.ساختار متمرکز و بوروکراسی تهران، که با گسترش برنامههای رفاهی و افزایش پوششهای تأمین اجتماعی، مشخص شد که سیستم موجود که بر تمرکز و بوروکراسی پایتخت تکیه دارد، یکی از موانع جدی پیشبرد کارهاست.
بر همین اساس، نخستین چالش به ضرورت یک رویکرد جامع نسبت به رفاه و خدمات تأمین اجتماعی اشاره داشت. در نتیجه، در سمینار دوم تأکید شد که باید یک برنامه جامع و یک نظام منسجم طراحی شود و خدمات رفاهی بهگونهای ارائه شود که امکان توسعه و گسترش داشته باشد. این رویکرد در تدوین «برنامه ششم توسعه» (۱۹۷۸-۸۲) نیز بازتاب یافت؛ بهطوری که نیمی از کمیتههای تدوین برنامه (۱۸ کمیته از مجموع ۳۶ کمیته) به موضوعات اجتماعی و رفاهی اختصاص پیدا کرد. این کمیتهها هم شامل کمیتههای کلان (مثل کیفیت زندگی و رفاه اجتماعی) بودند و هم کمیتههای مربوط به بخشهای مشخص اجتماعی (مثل مسکن، آموزش، بهداشت و درمان). در مقدمه این برنامه آمده بود که «در تعیین اولویتهای توسعه، افزایش تولید ناخالص ملی جای خود را به ارتقای رفاه مردم، بهویژه گروههای کمدرآمد و دارای کمترین سطح امنیت اجتماعی داده است.»
نتیجهگیری
در دوره رضا شاه، ملتسازی یکی از عوامل نهادی مهم در شکلگیری سیاستهای اجتماعی بود و تأثیر چشمگیری در حوزههایی مانند آموزش عمومی و برنامههای اسکان عشایر داشت. در این دوره، برنامههایی برای تربیت نیروی فنی، ارتقای مهارت کارگران و ایجاد صندوقهای حمایتی کارگران نیز اجرا شد که تحتتأثیر نگاه «کارآمدی اقتصادی» قرار داشت. این دوره را میتوان آغاز سیاستهای اجتماعی به معنای مدرن دانست. همچنین ایدههای سوسیالدموکراتیک عصر مشروطه و رویکرد توسعهای میان نخبگان مشروطهخواه نقش داشتند. همکاری دولت با نهادهای جهانی-مانند سازمان بینالمللی کار- نیز در گسترش بیمههای اجتماعی مهم بود. ایران از اوایل دهه ۱۹۳۰ در تعامل با این نهادها قرار گرفت و بر اساس این همکاریها متعهد به اجرای استانداردها و سازوکارهای بینالمللی شد. این تعامل یک نوع همزمانی نظری و الگوگیری از مدلهای جهانی ایجاد کرد، اما از نظر عملی، ساختار سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ایران آمادگی اجرای جامع چنین سیاستهایی را نداشت و همین امر مقاومتهای جدی ایجاد کرد. بعد از شهریور ۱۳۲۰، رابطه دولت و جامعه شکل دیگری پیدا کرد و شکافهای طبقاتی آشکارتر شد. فعالیت گسترده حزب توده نیز این مسئله را برجستهتر کرد. بنابراین، بهویژه در دوره حکومت قوام، برنامههای مختلف اجتماعی در زمینههای آموزش، بهداشت، اشتغال و توزیع درآمد اجرا شد؛ از جمله تدوین نخستین قانون کار و ایجاد «صندوق تعاونی روستایی». همچنین، از اواسط دهه ۱۹۴۰ انواع بیمهها و نهادهای حمایتی برای گروههای مختلف جمعیتی شکل گرفت. این روند در دوره دولت مصدق نیز ادامه یافت. تصویب قانون بیمه اجتماعی کارگران و تشکیل سازمان بیمه اجتماعی کارگران از مهمترین اقدامات دولت او برای بهبود وضعیت کارگران بود. در مجموع، در این دوره (۱۹۴۱-۱۹۵۳)، منافع طبقاتی، جنبشهای اجتماعی، نخبگان سیاسی و احزاب چپ نقش اصلی را در تحول رفاه اجتماعی داشتند.
عامل مهم دیگر، افزایش دهبرابری درآمد نفت در اواخر دهه ۱۹۵۰ بود که زمینه اجرای برنامههای توسعه صنعتی را فراهم کرد. این رشد اقتصادی همزمان با تحولات بینالمللی بود؛ از جمله کودتای عراق در ۱۹۵۸ که به نگرانی آمریکا درباره وضعیت سیاسی ایران انجامید و باعث شد توجه بیشتری به اصلاحات اجتماعی در ایران شود. این نگاه در «برنامه سوم توسعه» که با کمک گروه مشاوران هاروارد تدوین شد، بازتاب داشت. بر اساس تحلیل آبراهامیان، اجرای اصلاحات ارضی و برنامههای سوم و چهارم توسعه باعث شد از اوایل دهه ۱۹۶۰ تا میانه دهه ۱۹۷۰ یک «انقلاب صنعتی کوچک» در ایران رخ دهد. همچنین از نیمه دهه ۱۹۶۰ به بعد، سیاستهای اجتماعی و رفاهی بهتدریج وارد برنامههای توسعه شدند. در اجرای برنامه چهارم (۱۹۶۸-۱۹۷۳)، شمار زیادی از نهادهای دولتی و غیردولتی در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی تأسیس شدند که عمدتاً با بودجه دولتی اداره میشدند و اغلب به دربار نیز متصل بودند؛ هرچند خارج از نظارت رسمی دولت فعالیت میکردند. بسیاری از آنها ابتدا بهصورت خیریه فعالیت میکردند اما بهتدریج به بودجه سالانه دولت وابسته شدند. این روند باعث افزایش گستره خدمات اجتماعی شد اما مشکلات بوروکراتیک مانند موازیکاری، تداخل وظایف و بینظمی نهادی را نیز به همراه داشت.
برای حل این مشکلات، «شورای عالی رفاه اجتماعی» ایجاد شد. تلاش دولت برای ایجاد هماهنگی سازمانی در امور رفاهی و بیمهای از اوایل دهه ۱۹۷۰ شدت گرفت و به تشکیل «وزارت رفاه» انجامید. با ایجاد این وزارتخانه، برخی نهادهای غیردولتی دولتی شدند یا تحت نظارت دولت قرار گرفتند. در این دوره، دولت به جای اینکه نهادهای جدید ایجاد کند تلاش کرد خدمات را از طریق نهادهای موجود گسترش دهد، اما همچنان مشکل ناهماهنگی و ناکارآمدی ساختاری پابرجا ماند. بر اساس اسناد «دومین سمینار رفاه اجتماعی» و کمیتههای تدوین برنامه ششم، به نظر میرسد دستیابی به یک استراتژی جامع رفاه اجتماعی همچنان برای سیاستگذاران دشوار بود و در میانه دهه ۱۹۷۰ توجه بیشتری به مسائل بنیادی ساختارهای تأمین اجتماعی، نحوه توزیع خدمات، گروههای هدف، ارائهدهندگان خدمات، نقش دولت و جایگاه بخش غیردولتی شد. از میانه دهه ۱۹۶۰، افزایش عقلانیت بوروکراتیک موجب شد سیاستها انسجام داخلی بیشتری پیدا کنند، اما بیثباتی و تغییرات مداوم ساختاری -بهویژه پس از افزایش ناگهانی درآمد نفت- کارآمدی سیاستگذاری را تضعیف کرد. در عین حال، سرعت صنعتیسازی دهه ۱۹۶۰ با وجود دستاوردهای اقتصادی، پیامدهای اجتماعی گستردهای داشت که خود موجب افزایش حجم مداخله دولت در امور رفاهی و اجتماعی شد.
در نهایت، بر اساس اسناد تاریخی و رویکردهای نظری مورد استفاده در این مقاله، نویسنده نتیجه گرفته است که برای تبیین تحول سیاستهای اجتماعی در ایران باید از یک رویکرد چندعاملی استفاده کرد؛ زیرا تمرکز بر یک عامل واحد باعث حذف یا تحریف بخشهای مهمی از تاریخ میشود. همین موضوع توضیح میدهد که چرا سیاستهای رفاهی در ایران اغلب بهصورت جزئی و ناپیوسته تحلیل شدهاند، بهویژه در کشورهایی مانند ایران که ساختار اقتصاد سیاسی و رابطه دولت و ملت در آنها ثبات طولانیمدت نداشته است.