آیا دولت نفتی میتواند دولت رفاهی باشد؟
صاحبنظران علوم اجتماعی اعتقاد دارند که دولت در ایران به دلیل خصلت رانتیر و اتکا به درآمدهای نفتی نمیتواند یک دولت رفاهی باشد
قلمرو رفاه: بخش عمدهای از صاحبنظران علوم اجتماعی اعتقاد دارند که دولت در ایران به دلیل خصلت رانتیر و اتکا به درآمدهای نفتی نمیتواند یک دولت رفاهی باشد و این دو همزمان محقق نمیشوند. مقاله حاضر تحلیل و پاسخی در مورد این نظریه است و ادعا دارد عوامل دیگر از جمله توازن طبقاتی، نیرویهای اجتماعی و قدرت سیاسی از جمله عوامل تاثیر گذار بر شکلگیری یا عدم شکلگیری یک دولت رفاه هستند که باید در جای خود بررسی شوند.
به نظر من باید این را امتیاز بسیار بزرگی محسوب کرد که ما ۷۰۰ هزار مستمریبگیر کوچک داریم که سالانه مقرریهای خودشان را از دولت میگیرند، بخصوص اگر آنها به طبقاتی متعلق باشند که در ناآرامیها چیزی برای از دست دادن ندارند و به اشتباه معتقدند که واقعا میتوانند با شورش چیزی به دست آورند.
اتو فون بیسمارک، در سخنرانی در رایشتاگ، سال ۱۸۸۹
شهروندان نباید مطالبه نمایندگی مستقل خود یا حکومت بهتری داشته باشند، به این دلیل ساده که مالیاتی نمیپردازند.
دریک واندوال
عباس عبدی، روزنامهنگار ایرانی، به زبان طنز میگوید: «اگر مقامی مذهبی بودم، فتوایی صادر میکردم که نفت را مانند الکل حرام اعلام کند» ۱. در واقع عبدی نظر روشنفکران ایرانی را بازگو کرده است. در علوم اجتماعی ادبیات موضوعی فراوانی درباره تاثیرات منفی استخراج نفت بر دموکراسیسازی و توسعه وجود دارد. از این منظر، دولتهای نفتی را نباید دولتهایی رفاهی دانست.
بخشی از استدلال آنها را باید در تعریفی دنبال کرد که دولتهای «رفاه» را متباین با دولتهای «رانتیر» میداند. دولتهای رفاه مدرن با بازتوزیع سهمی از منابع مالی حاصل از مالیات فعالیتهای اقتصادی داخلیشان، حفاظت اجتماعی شهروندانشان را تامین میکنند. برعکس، دولتهایی که متکی بر عواید رانت خارجی، نظیر استخراج و فروش نفت هستند، به جای بازتوزیع مالیاتها، منابع و عواید مالی بادآورده را بازتوزیع میکنند. بر اساس این رویکرد، مردمی که در اقتصادهای رانتیر زندگی میکنند، این منابع بازتوزیع شده را مانند هدایا یا بخششهای نخبگان حاکم به رعایا میبینند، نه محصول مالیات بر کار و تولید خودشان. مردم مزایا اجتماعی را مانند انعامی میدانند که رهبرانشان گهگاه به ضرورت نیاز یا ساعات سعد و نحس خودش به آنها میدهند نه حقی اجتماعی همپیوند با حق شهروندیشان. این دریافت در بازگشت بر روابط جامعه-دولت تاثیرگذار است و پیامدهایی را دربر دارد. افراد و گروهها به جای اینکه به طور مستقل درگیر تولید فعالیتهای اقتصادی شوند، تمام هموغم و تلاش خود را صرف نبرد بر سر بازتوزیع منابع رانتی-مشتقه میکنند. این وابستگی به دولت، شکلگیری طبقات اجتماعی با قدرت مستقل را محدود میکند، حال خواه طبقه کارگر باشد یا سرمایهدار. دولتها و حکومتهایی که از محل منابع غیرمالیاتی درآمدهای کافی کسب میکنند، نیازی نمیبینند رضایت طبقات اجتماعی مختلف را جلب یا بر سر اهداف استخراج عواید و درآمدهای اضافی با شهروندان-سوژهها مذاکرهای کنند. به جای اینکه مالیاتدهندگان منابع مادی برای تامین کالاهای عمومی جمعی، نظیر سیاستهای رفاهی اجتماعی را از پایین تامین کنند، دولتهای رانتیر منابع مالی را از بالا تامین و صرف جلب وفاداری مردم یا گروههای خاص نسبت به حکومت «پاتریمونالیستی» ۱ خود میکنند ۲. فقدان مالیات به فقدان هرگونه التزام نظام سیاسی به مذاکره و معاهدات اجتماعی میانجامد و نوعی فساد و «معامله استبدادی» پایدار استقرار مییابد که در آن، سیاست اجتماعی، پرداخت رشوه برای جلب فرمانبرداری سیاسی است. به همین دلیل، تاثیرات دیرپای درآمد رانتی، اقتصاد سیاسی یک کشور را از مسیر دموکراتیزه شدن و تحولات سرمایهدارانهای که در دیگر مناطق ثروتمند اقتصاد جهانی تجربه شده، دور میکند ۲.
سیاست اجتماعی معطوف به جلب حمایت فقرا
چندین دهه، این برداشت از سیاست رفاهی نهتنها در بین روزنامهنگاران که در بین محققان دانشگاهی نیز رایج بوده است. جایی که سیاست اجتماعی معطوف به جلب حمایت یا دستکم همراهی اقشار فقیرتر است، سیاست رفاهی به شکل پروژه هژمونیکی از تشویق ایدئولوژیکی همسو با دستگاه سیاسی سر برمیآورد. افسانه نجمآبادی مزایای رفاهی سلطنت پهلوی در دهه ۵۰ را با دولتهای اروپای غربی پساجنگ مقایسه کرده است ۳. در اروپا، مالیات شهروندان تامینکننده «منابع مالی» لازم برای مخارج رفاهی است و سازمانهای طبقاتی-کارگری به دولت فشار میآورند تا «مطالبه» تامین رفاه اجتماعی را برآورده سازد. برعکس، در ایران، مزایای رفاهی مبتنی بر استخراج نفتی و در دست دولت بود و چندان تحت تاثیر فشار کار سازمانیافته نبود. بر این اساس، رفاه دولتی در ایران، بیشتر شبیه قانون فقرای قرون هفده و هجده اروپا یا پیشکشهای خیریهای دربارهای امپراتوریهای پیشامدرن بود، نه مبتنی بر قرارداد اجتماعی. «علیرضا علویتبار» میگفت در جمهوری اسلامی، ویژگیهای «آسیبشناختی» حکومت منبعث از سرشت «رانتیری» آن است ۴. در ایران در هر روزنامهای را باز کنی اشارهای به نظریه دولت رانتیر شده است. برای مثال، روزنامه مردمسالاری در سال ۲۰۰۷ در تیتر روزنامه اعلام کرده بود که «حکومت رانتیر دلیل فقر و تورم است» ۵. محققان ایران معاصر در ارزیابیهای خود، بدون شواهد تجربی غنی فرض را بر این میگذارند که رانتهای نفتی «منبع» مالی هستند و الزامات کنترل اقتدارطلبانه، «مطالبه یا تقاضایی» هستند که باعث شکلگیری سیاست رفاهی دولتی میشوند ۶. آنها یا تعینات سیاسی و اجتماعی این سیاستها و پیامدهای آن را نادیده گرفتهاند و یا فرض خود را بر صورتبندیهای نظری مرتبط با دولت رانتیر گذاشتهاند. این استدلال در صورتی پذیرفته بود که همه دولتها به طور یکسان و در مسیرهای توسعه یکسانی شکل گرفته بودند. همچنین در صورتی که خاستگاههای تمامی دولتهای رفاهی اروپایی نیز یکسان بود، اما در واقعیت امر، شکلبندی دولتها در زمانها و مکانهای متفاوت اشکال بسیار متفاوتی به خود گرفته است. در نتیجه، ما میتوانیم با کمک نظریات شکلگیری دولت رفاه، روابط جامعه و دولت را دوباره چارچوببندی کنیم به نحوی که بتواند توضیح بهتری از تغییرات اجتماعی پساانقلابی ایران ارائه دهد.
نفت پس از انقلاب
اگر انقلاب سال ۵۷ ایران فقط یک تاثیر بر مطالعه انقلابها گذاشته باشد، میتوان گفت آن تاثیر، توجه مجدد به نقش ایدهها در تغییرات اجتماعی کلان بوده است ۷. سر برآوردن انبوهی از اندیشههای سیاسی آمیخته با نمادهای مذهبی، برخی از محققان را به این باور رسانده بود که برخلاف تفسیر ساختارگرایی رایج از انقلابها در اواخر دهه ۵۰، انقلابها اساسا میتوانند «ساخته شوند» ۸. رهبران جمهوری اسلامی مدعی بودند که آرا و اندیشههای آنان به نوعی ابطال عملی و نظری مقولات سیاسی منبعث از تاریخ غرب بوده است ۹. در نتیجه، اغلب محققان محتوای ایدئولوژیکی اسلام سیاسی شیعی را به تز دولت رانتیر اضافه میکنند تا بتوانند ویژگیهای سیاسی و اجتماعی ایران پساانقلابی را تبیین کنند.
برخی از محققان نشان دادهاند روابط دولت با جامعه، با تکیه بر اندیشههای مبتنی بر اسلام که به واسطه درآمدهای حاصل از رانتهای نفتی بهشدت تقویت شده، تمامیتخواهانه است. از این منظر، حکومت میتواند برای حفظ نظم اجتماعی انقلابی خود، یک برنامه ایدئولوژیک منسجمی از مهندسی اجتماعی را پیاده کند. استدلال تمامیتخواهانه عمدتا بر تبیینهای ارادهگرایانه از نظم اجتماعی تکیه دارند، زیرا فرض را بر این میگذارند که حکومت میتواند با تصور یک جهان نوین و هر آنچه برای رسیدن به آن لازم است، دست به بازسازی جامعه بزند. با این حال، خود محققان تاریخی و علمای اجتماعی مفهوم تمامیت-طلبی را (هرچند برای تبیین صور مختلف فاشیسم یا کمونیسم به کار رفته) بارها و بارها به چالش کشیدهاند و آن را مسالهآمیز دانستهاند ۱۰. همانطور که «چارلز کینگ» ۳ گفته است، «ترسیم مدل تمامیتطلبی از سیاست کمونیستی، هیچوقت در حد یک مدل هم نبود. این مدل هرگز نمیتوانست چگونگی پیوند عناصر مختلف سیستم را تبیین کند، چون بر این فرض استوار بود که زور سبعانه متغیر کلیدی در این مدل بوده است» ۱۱. این اعتقاد وجود دارد که دولتهای تمامیتطلب ظرفیت دولتی فوقالعادهای برای تحقق دیدگاههای آرمانشهری خود دارند. با این حال، تجربه نشان داد که درک عمومی نسبت به سطح فوقالعاده قدرت تمامیتطلبانه، اغلب مبتنی بر تبلیغات این دولتها (و البته دشمنانشان) بود، نه تحلیل روابط واقعی دولت و جامعه ۱۲. همانطور که «جان ورنر مولر» ۴ در بحث رژیم موسولینی در ایتالیا نشاه داده، با اینکه روشنفکران اصطلاح تمامیتطلبی یا توتالیتر را برای توصیف حکومت جدید وضع کردند، حزب فاشیست برای اینکه به توتالیتاریسم «مناسب» دست یابد، تن به مصالحههای بسیاری دارد ۱۳.
اما فارغ از نظریه نظم سیاسی تمامیتطلب، متقاعدکنندهترین استدلال درباره جمهوری اسلامی این است که دولت توانسته با ترکیبی از ناسیونالیسم ایرانی، اسلام شیعی و احساسات ضدغربی، ایدئولوژی نابی بسازد که گروههای اجتماعی خاصی آن را تشدید میکردند. این ترکیب ایدئولوژیک هم مبناهایی را برای حامیان فعال تبلیغات حکومتی فراهم میکرد و هم نهادهای نمایندگی یا دستکم، تاکتیکی برای حکومت بود که طوری وانمود کند که مطابق علایق و سلایق اکثریت جمعیت عمل میکند. در اینجا ما وارد عرصه بسیار فربهای از علوم اجتماعی میشویم که ایدههای هنجارین و ایدئولوژیهای سیاسی را با جنبشهای اجتماعی و حاکمیت دولت پیوند میزند ۱۴. در مورد ایران، محققان توجه زیادی به پیشگامان و مولفههای اندیشهها، گفتمانها و شعارهای دوره انقلاب کردهاند ۱۵. با این حال، به راحتی نمیتوان توضیح داد چگونه مجموعه خاصی از ایدهها نهتنها در دولتهای پساانقلابی جا باز کردهاند، بلکه چگونه آن دولتها توانستهاند در چند دهه از مجموعه منسجمی از ایدهها برای حفظ و بسط ساختارهای نهادی خود بهره برد. محققان، شاید هم عامدانه تلاش چندانی برای فهم این امر در ایران نکردهاند. ترکیب اندیشه نخبگان حاکم ایران و عواملشان در سه دهه گذشته چندان منسجم یا یکپارچه نبوده است. حتی اگر یکپارچه هم میبود، ترجمه اجتماعی این ایدهها به نهادهایی دیرپا (در مورد ایران، روتینسازی یک اقتدار کاریزماتیک انقلابی که به این ایده تحققی اجتماعی میبخشید)، به میانجی عوامل مداخلهگر دیگری نظیر ساختار اجتماعی پیشاموجود، گروههای اپوزیسیون خارج از حکومت، جایگاه آن در نظام اقتصاد جهانی یا منازعات بر سر قدرت در میان خود نخبگان انقلابی ممکن شده است ۱۶. همانطور که «فرد هالیدی» ۵ و «حمزه علوی» در مورد خاورمیانه گفته بودند، باید در مورد اطلاق پیامدهای تاریخی به جریانهای ایدئولوژیکی حزم و احتیاط لازم را به خرج داد: «معنای اصطلاحات یا نمادهای خاص بهشدت موقعیتی است، یعنی توسط نیروهای سیاسی و وضعیتهای خاص تعیین میشود. ایدئولوژیها انعطافپذیری بینهایتی ندارند، ...، اما آنقدر شکلپذیر هستند که امکان تفاسیر و استفادههای مختلف را بدهند» ۱۷. قطعا، بحثها بر سر سیاست اجتماعی و اقتصادی در دوره پساانقلابی ایران تا حدی مبتنی بر فقه اسلامی بوده است. با این حال، همانطور که در فصول بعدی نشان خواهم داد، این مباحث به خاطر فشار رقابت نخبگان و بسیج تودهوار در برابر نهادهای دولتی، «شکلپذیری» بسیار بالایی داشتند.
پارادایمهای رانتیرگرا
بسیاری از محققانی که توجه چندانی به تبیینهای مذهبی یا ایدئولوژیکی ندارند، استدلال رانتیر محور را ترجیح میدهند. برای مثال، وقتی «لاری دیاموند» ۶ با این سوال مواجه میشود که «چرا هیچ دموکراسی عربیای وجود ندارد؟»، تبیینهای فرهنگی-مذهبی را کنار میگذارد و به جای آن به «ساختارهایی میپردازد که در آن نفت موجب تحریف کارکرد طبیعی دولت، بازار، ساختار طبقاتی و ساختار تشویقی تمام عیار میشود» (۱۸). دیاموند با کمک «حسین مهدوی»، یکی از اندیشمندان اجتماعی ایران، صورتبندی اصلی دولت رانتیر را ترسیم میکند. مهدوی مفهوم اقتصاد رانتی را از اقتصاد سیاسی کلاسیک بیرون میکشد تا بتواند نظام پیشین جمهوری اسلامی، یعنی سلطنت پهلوی را تحلیل کند. او معتقد است منشاء منابع اقتصادی بر پتانسیل رشد اقتصادی و نیز دموکراسیسازی تاثیر بسزایی میگذارد. بخصوص، اینکه دولت به جای تکیه بر مالیاتگیری از عواید «تولیدی» و دستمزدهای فعالیتهای اقتصادی داخلی نظیر کارخانههای صنعتی یا کشاورزی بر رانت خارجی تکیه داشته باشد، الگوی سرمایهگذاری دولت را به سمت واردات و مصرف تحریف میکند و از صورتبندی سرمایهداری و ایجاد کارخانجات دور میکند ۱۹. دولت رانتیر «چنان از مردم استقلال مییابد که نمیتوان مثالاش را در کشورهای دیگر یافت» و قابلیت دولت برای توزیع این رانتها بدون ضمانت اجرایی یا گروههای ذینفع قدرتمند، تمایلات اقتدارگرایانه آن را افزایش میدهد ۲۰. تحلیل مهدوی از پهلوی، به طور کلی چشمانداز نظری بسیار گستردهای در باب تاثیرات منفی دولتهای رانتیر ارائه میکند.
«هما کاتوزیان»، تحلیلگر تاریخی نیز استدلال مشابهی را برای دوره پیش از انقلاب سال ۵۷ به کار میبرد. دولتهای مدرن درآمدهای خود را از محل اخذ مالیات از سرمایه و کار به دست میآورند. بهزعم وی، در دولتهای رانتیر، طبقات اجتماعی برای اشتغال، سرمایه و رفاه به دولت وابستهاند ۲۱. دولت این منابع را صرف این میکند که دستگاه اداری و نظامی خود را بازتولید کند، گروههای اپوزیسیون بالقوه را به همکاری آلوده بکشاند و آنها را به شکل مشتریانی رام و سربهزیر درآورد، و به جای سرمایهگذاری به مصرفی متمرکز و محدود تکیه کند. همانطور که بعدها محققان گفتند، دولتهای رانتیر آنتیتز اخلاق پروتستانی «ماکس وبر» هستند ۲۲. این حکومتها به جای تولید و انباشت، استخراج و خرج میکنند. چون نخبگان سیاسی در دولتهای رانتیر میتوانند درآمد بادآوردهای را از بازار جهانی به دست آورند، نهتنها خود را مدیون مردم نمیدانند، بلکه شهروندان ناچارند برای بهبود معیشت خودشان رفتارها «رانتجویانه» انجام دهند (۲۳). این امر میتواند به بسط نفوذ «اخلاقیات» یا «ذهنیتی» رانتی در بین مردم منجر شود، و به جای اخلاقیات مدنی مشارکت سیاسی، مجموعه منفعلی از هنجارهای وفادارانه نسبت به شبکههای حمایتی به وجود آید. اگر شعار انقلاب سال ۱۷۷۶ آمریکا «مالیات بدون حق نمایندگی نه» بود، دولت رانتیر ایدهآل به گزاره ضددموکراتیک عکس آن تجسد بخشید: «هیچ مالیاتی ضروری نیست؛ از این رو، هیچ فشاری به جریانهای نمایندگی سیاسی نمیآید» (۲۴). پارادایم رانتگرای اصلی یک طیف مفهومی ایجاد کرده که در یکسو، شاخهای از دولتهای مولد، مسئولیتپذیر و کارآمد را قرار میدهد (همسو با جوامع مدنی خودگردان) و در طرف دیگر، شاخهای از دولتهای استخراجی، تخصیصی و فاسد (همسو با جوامع مدنی تحت انقیاد) (۲۵). تحت تاثیر این ایدهها، همه جا از ایرانیها میشنویم که نفت روزگار ملت ما را «سیاه» کرده است. سیاهی این منبع نهتنها باعث فراخواندن مداخله خارجی شده، بلکه موجب بسط یک «اقتصاد رانتجویانه» فاسدی شده که باعث شکلگیری و بازتولید طبقهای شده که از دولت ارتزاق میکنند. در سرتاسر تاریخ سیاسی خود جمهوری اسلامی شاهد این اتهام به سلطنت پهلوی هستیم که دولت شهروندان «وابسته» را ارتزاق میکرد. رادیکالهای انقلابی دهه ۶۰ این ادعا را بر ضد دولت پهلوی به کار میبردند؛ تکنوکراتهای در دهه ۷۰ اقتصاد دهه ۶۰ را اقتصاد جنگ نامیدند؛ اصلاحطلبان بعدی نهادهای قبلی را نهادهایی مسئولیتناپذیر و غیرپاسخگوی تحت حاکمیت نخبگان محافظهکار میدانستند و در دهه ۸۰ محمود احمدینژاد بر ضد رییسجمهورهای پیشین خود جهتگیری کرد ۲۶. بسیاری از ایرانیان دائما این ادعا را تکرار میکنند که طبقهای از وابستگان به دولت وجود دارد که گروه نابی از وابستگان از رانتهای نفتی را ایجاد میکند. این ادعا مساله بنیادینی ایجاد میکند که در خصوص تمامی کشورهای مبتنی بر نظامهای رفاهی میتواند صدق کند ۲۷. فارغ از طبقه اجتماعی یا گروه منزلتی افراد، اکثر ایرانیان این ادعا را مطرح میکنند که طبقه اجتماعی یا گروه منزلتی دیگری از عواید نفتی بهره میبرد و طبقه یا گروه آنان خیر. به علاوه، تاریخ ایرانیان توجه چندانی به تاریخ دولت رانتی نداشته است. ما در ایران دو دهه داشتیم که درآمدهای نفتی به طرز بیسابقهای به رفاه اجتماعی اختصاص یافته بود (یعنی دهه ۵۰ و ۸۰)، که با دو اعتراضات عظیم و مداوم در تاریخ مدرن این کشور همراه بود. اگر رفاه نوعی رشوه و باج دولتی باشد، نباید این دورهها شاهد این رخدادها میبودیم.
محققان علوم اجتماعی به طور گستردهای نسل اول نظریه دولت رانتیر را مورد نقد قرار دادهاند ۲۸. مطالعات ملی پیوند میان همبستگیهای آماری رشد اقتصادی کارگران و اقتدارگرایی فزاینده را در دولتهای رانتیر مورد تردید قرار دادهاند ۲۹. همانطور که محققان تاریخ اقتصادی گفتهاند، حضور رانتهای دولتی میتواند برای بسط رشد اقتصادی حیاتی باشد ۳۰. رانت، به مثابه درآمد حاصل از فعالیتی اقتصادی تعریف شده که درآمدی بسیار بیش از هر فعالیت اقتصادی دیگر در بازار آزاد کاملا رقابتی داشته، مانع پیشرفت در تاریخ سرمایهداری نیست. همانطور که «ژوزف شومپیتر» اقتصاددان گفته است، رانت، وعده سودهای کلانی میدهد که یک کارفرما را از یک فعالیت به فعالیت دیگر جدا میکند؛ چیزی است که سرمایهداری را چنین سازنده و چنین مخرب میکند ۳۱. تمامی دولتهای سرمایهداری، به نحوی از انحا و در دورهای، دولتهای رانتی بودهاند ۳۲. اینطور نیست که در تاریخ توسعه سرمایهداری آمریکا و اروپای قبل از قرن بیستم شاهد هیچگونه رفتارهای رانتجویانه نبوده باشیم. در عوض، مرتبا از جیب رقابتهای خارجی به تولید رانت برای صنایع داخلی خودشان میپرداختند ۳۳.
پاسخ نظریات دولت رانتیر این است که درآمد رانتی حاصل از تولید صنعتی، «خوب» است، اما درآمد رانتی که از تولید کالا به دست میآید «بد» است. باید گفت کسب درآمد از محل تولید صنعتی، الزاما ساختار یکسانی تولید نکرده و پیامدهای سیاسی بسیار متنوعی برای این کشورها داشته است. همین موضوع هم در مورد کشورهایی که درآمدشان را از تولید کالا به دست میآورند، صادق است. درست است که رانتهای نفتی، شکلبندی کنونی دولت نیجریه را به وجود آورده، اما شکلبندی دولت نروژ را نیز به وجود آورده است ۳۴. همانطور که «تیموتی میچل» ۷ گفته: «اکثر کسانی که در خصوص مساله «دولت رانتیر» یا «مصیبت نفت» قلمفرسایی میکنند، حرف زیادی درباره ماهیت نفت و چگونگی تولید، توزیع و استفاده از آن نزدهاند» ۳۵. از این رو، ارزیابیهای جدیدتری که بر نظریههای رانتی تکیه دارند، جعبه سیاه دولتهای رانتی را باز کرده و به تنوعات بسیار گسترده در ائتلاف نخبگان و معاهدات اجتماعی آنها نیز نگاهی انداختهاند. «کیرن [عزیز]چودری» ۸ نشان داده چگونه صادرکنندگان نفت در عربستان سعودی و یمن، با اینکه با فشارها و فرصتهای مشابهی از طرف اقتصاد جهانی مواجهاند، به خاطر تفاوتهای شکلبندی دولتی و طبقاتیشان، استراتژیهای صنعتیسازی و آزادسازی اقتصادی بسیار متفاوتی را در پیش گرفتهاند ۳۶. «دیوید والدنر» ۹ معتقد است که ترکیه و سوریه (با اینکه سوریه در دهه ۵۰ دولتی رانتیر شد)، هر دو به خاطر سطوح بالای تضاد نخبگانشان، که دولتشان را مجبور میکرد دست به ائتلافهای فراطبقاتی بسیار گسترده زنند، نتوانستند دولتهای استقراریافته موفقی ایجاد کنند ۳۷. «میشل هرب» ۱۰ حکومتهای سلطنتی سرشار از نفت خاورمیانه را ارزیابی کرده و سوای تکیه آنها بر درآمدهای نفتی، بر اساس شبکههای نخبگان داخلیشان، شانس آنها برای ثبات یا بیثباتی بررسی کرده است ۳۸. «استفان هرتوگ» ۱۱ میگفت: «استقلال ظاهرا قدرتمند دولتهای رانتیر که از جوامع خودشان حفاظت میکنند، منجر به چندپارگی نهادی و بوروکراتیک در دو نسل حاکم شده است» ۳۹. این اتفاق در حالی رخ داده که دولت عربستان سعودی، مانند یک «جزیرهای از کارآمدی»، شرکتهای دولتی سودآور با مدیریت درستی ایجاد کرده که این منبع نفرین شده را به مبارزه میطلبد ۴۰. در مجموع، همانطور که «گیون اکروهلیک» ۱۲ میگوید: «نظریه رانتیر، که در خاورمیانه زیاد به کار میرود، اقتصادی سیاسی است که امور سیاسی را نادیده میگیرد» ۴۱.
نسل دوم نظریات رانتیر در پاسخ به انتقادات، ادعاهای محدودتری را درباره این منبع نفرینشده مطرح کردهاند. حالا آنها میگویند رانتهای نفتی فقط وقتی که نهادهای اقتدارگرای غیرپاسخگو آن را به دست آورند و آن هم در دورههای خاصی که قیمت این کالا بسیار بالا میرود، خوب نیستند ۴۲. هنوز، مساله کلیدی نظریه رانتیر سر جای خود باقی است. بر اساس این نظریه به خاطر رانتهای نفتی، نهادهای دولتی درونزا محصول برایند داخلی این جوامع نیستند. اگر دسترسی به رانتهای نفتی، ساختار اقدامات دولتی را تعیین میکند، بنابراین باید با تغییر در درآمدهای نفتی نیز شاهد تغییراتی در اقدامات دولتی باشیم. همانطور که چودری درباره پادشاهی سعودی گفته بود: «میزان تقویت یا تضعیف اقتصاد سیاسی آنان»، یعنی چگونگی عملکرد شبکههای دولتی در نظام حاکم، به سازماندهی و بافتار نهادهای حاکم بر اقتصاد بستگی دارد» ۴۳. در مورد ایران، با تغییرات در بهای نفت جهانی، چندان شاهد تغییرات در سیاست اجتماعی و اقتصادی دولت نیستیم. برای مثال، در اواخر دهه ۷۰، وقتی بهای نفت جهانی به پایینترین سطح خود رسیده بود، جمهوری اسلامی در دولت محمد خاتمی بودجه نهادهای رفاهی نظیر سازمان تامیناجتماعی و کمیته امداد را افزایش داد. در همان حال، دولت خاتمی بسیاری از مخارج دیگر دولت را کاهش داد. برعکس، در دوره بالاترین قیمت ثبتشده نفت در سالهای ۸۶ تا ۹۰، دولت محمود احمدینژاد تلاش کرد یارانههای انرژی و کالاهای اساسی را قطع کند، و بودجه پروژههای عمرانی و توسعهای را افزایش دهد.
از زمان مهدوی، مدلی که معاهده مالی میان حکومت و مردم مبتنی بر اخذ مالیات را سازوکار اصلی دموکراسیسازی سیاسی میداند، در قلب نظریه دولت رانتی قرار گرفته است. همانطور که جامعهشناس سیاسی، «ویکتور منالدو» ۱۳ گفته است، با این حال «اینکه کلید حکمرانی دموکراتیک، واقعا حاصل از معاهده مالی میان حاکم و افراد تحت حکومت است، چندان هم بدیهی نیست» ۴۴. حکومتهای مطلقه، از «بیسمارک» در آلمان تا «چیانگ کایچک» ۱۴ در تایوان، بر نظامهای مالیاتی موفق میان نخبگان و تودهها و انواع مختلف ائتلافهای سیاسی متکی بودند. گروههایی که مالیات میپردازند، همیشه برای دموکراسیسازی به حکومت فشار وارد نمیکنند و نمیتوانند صرفا با تکیه بر سازوکار مالیاتپردازی به دولت، به طور دموکراتیک و جمعی مشکلاتشان را حل کنند. برعکس، منالدو فهرستی از دولتهایی را میآورد که «با سازوکارهایی متفاوت از نمایندگی مبتنی بر پرداخت مالیات، توانستهاند دموکراتیک شوند». در مکزیک که نفت مهمترین منبع درآمدی دولت است، «رقابت بین گروههای که از این عواید برخورداند و گروههایی که از آن برخوردار نیستند، موجب دموکراسیسازی از پایین شده است». در شیلی، در قرن نوزدهم، وقتی دولت بهشدت بر صادرات مواد معدنی تکیه داشت، شکاف در نخبگان اقتصادی موجب شد هر دو طرف مجبور شوند حق رای عمومی را بسط دهند «تا بتوانند منافع خودشان را در برابر نخبگان رقیب پیش برند». در کلمبیا که بر تولید نفت و قهوه تکیه داشت، «نخبگان سیاسی که به دو دسته تقسیم شده بودند، برای جلوگیری از خشونت با دموکراسیسازی موافقت کردند». در ترینیداد و توباگو که سرشار از گاز بود، وقتی نخبگان دیدند ارزش کالاهای عمومیای که عرضه میشود، ارزشی بالاتر از سیاستهای حمایتی قیممآبانه دارد، پیگیر پیشبرد دموکراسیسازی شدند ۴۵.
اما این سه رویکرد در گفتمان معاصر درباره ایران وجود ندارد. بالاخره نفت دولت را قویتر میکند یا ضعیفتر؟ جامعه ایرانی را بیشتر منفعلکرده یا کمتر؟ اندازه دولت را بزرگتر کرده یا نه؟ و اگر اینطور است، اندازه ایدهآل دولت در کشورهای با درآمد متوسط چقدر است؟ نظریات رانتیر درباره ایران، توضیح چندانی درباره تغییر اجتماعی نمیدهند، اینکه چه کسانی اعتراض کردهاند، چه کسانی اعتراض نکردهاند و چرا؟ همانطور که اندیشمندان سیاسی، «دیوید والدنر» ۱۵ و «بنیامین اسمیت» ۱۶، تاکید کردهاند، «برای درک عملکرد دولتهای با منابع مالی غنی، باید آنها را در رویکردهای کلانتر دولتسازی فهم کرد». آنها معتقدند که ما باید به جای «تمرکز بر نتایج حاصل از منابع سرشار کشورها، بر نظریات جامعتر شکلبندی دولت تکیه کنیم» ۴۶. این امر در مورد حکومتهای خاورمیانه بیشتر قابل تعمیم است. همانطور که «روجر اوون» مورخ گفته، ما باید «این تصور را که جوامع این منطقه شکل متمایز و متفاوتی از رفتار سیاسی، اجتماعی و مذهبی دارند، دور اندازیم» ۴۷. از این رو، همانطور که در ادامه خواهیم گفت، یکی از رویکردهای مفیدتر، ایران را کشوری با درآمدی متوسط در جهان سوم سابق فرض میکند. تجربه ایرانی بسیار مشابه فرایند تاریخیای است که بسیاری از دولتهای غیراروپایی دیگر داشتهاند ۴۸. شکلبندی دولت در ایران در قرن گذشته حاکی از خصلتهای حاکمیت بوروکراتیک متمرکز و نیز شبکههای قدرت شخصمحورانه بوده است ۴۹. ما برای اینکه دیدگاه فراختر و جامعتری نسبت به این فرایند داشته باشیم، باید توضیح دهیم که چه چیزی صور خاص حاکمیت و نیز نهادهای سیاسی را مشروط و موکول به خودش کرده که چنین روابط جامعه و دولتی از آن سربرآورده است.
فراتر از پوپولیسم
یکی از رویکردهایی که در برابر رویکردهای مبتنی بر رانتگرایی، ایران پس از انقلاب را تبیین کرده، رویکرد دولت پوپولیستی بود. ما در تاریخ ایرانی شاهد ویژگیهای خاصی هستیم. ۵۰. با این حال، این توضیح مبتنی بر رویکرد پوپولیستی از ایران، یک ایراد دارد. بر این اساس، این رویکرد نئوپاتریمونالی تمرکز تحلیلی خود را از منابع درآمد حکومت نظیر نفت برمیدارد و به این نگاه میکند که دولت با این درآمدها چه کار میکند. از وقتی «رابرت مرتون» جامعهشناس به بررسی خدمات رفاهی در شهرهای ایالات متحده که توسط نهادهای سیاسی بزرگ تامین میشد، پرداخت، این رویکرد در تز رانتیر غلبه کرده است. همانطور که مرتون گفته «باید توجه داشته باشیم که نهفقط اعانهها و کمکهزینههایی که پرداخت میشود، بلکه شیوه ارائه آن هم بسیار مهم است» ۵۳.
در عین حال، مشکل تبیینهای نئوپاتریمونالی این است که نمیتواند الگوهای نهادی متغیر توزیع منابع دولتی را تبیین کند. همچنین نمیتواند پویشهای انتخاباتی در ایران را تبیین کند که بارها این شبکهها را ارتقا بخشیده و ائتلافهای سیاسی نخبگان را در جمهوری اسلامی بازتنظیم کرده است. وقتی تغییرات شگفتآوری در ایران رخ میدهد، چیزی که معمولا در ایران رایج است، وقتی نمیتوانند تبیینی از آن به دست دهند، تنها چیزی که به آن پناه میبرند، پوپولیسم است. با این حال، چون این کلمه در سرتاسر جهان در بسترهای سیاسی بسیار مختلفی به کار رفته، بسیار مبهم است. همانطور که «اریک تاگارت» گفته است، پوپولیسم «دارای یک کیفیت بنیادا بوقلمونصفتانه» است، چون «همیشه به رنگ محیطی در میآید که در آن شکل میگیرد» ۵۴. تعریفی ساده و سردستی از پوپولیسم وجود دارد: «بسیج سیاسی تودهای در انتخابات به طوری که نخبگان استقراریافته را به چالش میکشد» ۵۵. با این حال، این تعاریف حداقلی، تا حدی به فهم نهادهای سیاسی سربرآورده از چالشهای تودهای کمک میدهد ۵۶.
همانطور که کنت رابرتز از بررسیهای خود در آمریکای لاتین دریافت، چهار برداشت رقیب از پوپولیسم وجود دارد: یکی از منظر جامعهشناسانه که پوپولیسم را ائتلاف میان جناح نخبه و طبقات اجتماعی مختلفی میداند که در مراحل اولیه صنعتی شدن رخ میدهد؛ یکی از منظر اقتصادی که پوپولیسم را گشادهدستی و خیر و بخشش مالی یا سیاستهای بازتوزیعی میداند که معطوف به فرونشاندن میل اجتماعی به مصرف توده-ای هستند؛ یکی از رویکرد ایدئولوژیکی که پوپولیسم را به شکلگیری گفتمان منازعه میان «مردم» و «فرد مقتدر» پیوند میزند و در آخر، از منظر نهادی-سیاسی که پوپولیسم را با سازوکارهای بسیج سیاسی بالا به پایین از سوی رهبرانی که بر ویژگیهای شخصی خود تکیه دارند میداند که یا انواع صور نهادی میانجیهای سیاسی را تضعیف میکند و یا دور میزند ۵۷. «اریک ویلند» ۱۷ میگفت این مفهوم چنان بسط یافته که به موارد بسیاری قابل اطلاق است، به همین دلیل میخواست با یک استراتژی این تعریف را محدود کند: «زمانی میتوان شاهد پوپولیسم بود که رهبران حاکمیت خودشان را بر بنیان حمایت گسترده، اما خام و غیرنهادینه-شده تودههای سازماندهینشده بنا کنند» ۵۸. در مقابل استراتژی پوپولیستی، دو رویکرد آلترناتیو دیگر وجود دارد. نخستین رویکرد، نئوپاتریمونالیسم است، یعنی حاکمانی است که برای جلب حمایت از حکومتشان با گروههای اجتماعی کوچک روابط غیررسمی برقرار میکنند. دومین رویکرد، آلترناتیو پوپولیسم را احزاب سیاسی رسمیای میداند که با توسل به پیوندهای سازمانیافته با مجموعههای صنفی، نظیر اتحادیههای کارگری یا انجمنهای کشاورزی روستایی، حکومت را در دست میگیرند. با این حال، «ویلند و رابرتز»، بعد از بحث و جدل مفهومی مفصل، به یک نتیجه واحد میرسند: پوپولیسم به هیچ وجه شکل، دائمی حکومتداری نیست. پوپولیسم یکی از روشهای حکومت است که «ناپایدار و گذرا» است که یا «شکست میخورد و اگر هم موفق شود، خود را به شکل متفاوتی از حکومت که مبتنی بر استراتژیهای غیرپوپولیستی است تغییر میدهد» ۵۹.
در خاورمیانه، مفهوم پوپولیسم تاریخ دیرپایی دارد. در ابتدا، یکی از اصول بنیادین کمالیسم در ترکیه، پوپولیسم نام گرفت. جمهوریهای عربی، از عراق تا مصر و لیبی نیز این کلمه را به کار میبردند تا سیاستهای اقتصادیشان را که بخشی از سوسیالیسم «عربی» بود، از مدل شوروی متمایز سازند. محققان، حاکمیت دولتهای خاورمیانه در دهههای ۳۰ تا ۶۰ (میلادی) را درست مانند دولتهای آمریکای لاتین در همین دوره، «پوپولیسم اقتدارگرا» میدانستند. هر دو منطقه، خالق و دنبالکننده استراتژیهای توسعه اقتصادی جایگزین واردات، مجموعههای صنفی کارگران و دهقانان رسمی، اصلاحات ارضی و مزایای اجتماعی معطوف به یک بخش دولتی بزرگ بودند. به علاوه، در سالهای دهه ۱۹۷۰، محققان متوجه شدند که درست مانند آمریکای لاتین، صور مختلف حاکمیت استبدادی پوپولیستی در دولتهای خاورمیانه، به شکل اقتدارگرا بوروکراتیک تغییر یافته و مبنای جلب حمایتشان، از اقتدارگرایی پوپولیستی به بوروکراتیک تغییر یافته بود ۶۰.
در این تحقیق، برخلاف تحلیل فرایندی مفهوم پوپولیسم که در بسترهای تاریخی آمریکای لاتینی به کار میرفت، مهمترین کاربرد پوپولیسم برای دولتهای خاورمیانه حول محور معاهده و میثاق اجتماعی ثابت و ویژه میان دولت و جامعه میگردد ۶۱. مفهوم پوپولیسم معمولا در مطالعات خاورمیانه به کار برده میشود. میتوانیم بگوییم پوپولیسم بر رویکردهای جامعهشناختی اولیه تکیه داشت، رویکردهایی که پوپولیسم را «مرحله» توسعهای خاصی در جهان سوم تعریف میکند که در عصر جریانهای آزاد سرمایه جهانیشده و سیاستهای پس از جنگ سرد، دیگر غیرقابل قبول شده است. پس چندان هم تصادفی نیست که میبینیم در حالی که اصطلاح «پوپولیسم» در اولین مراحل دولتسازی در خاورمیانه، معنای مثبتی داشت، امروز در معنایی منفی و به منزله نقد سیاست معاصر و امری ضددموکراتیک و غیرلیبرال به کار میرود ۶۲. دولتهای خاورمیانه، اغلب در چیزی که نیستند، تعریف میشوند. به همین دلیل، برخلاف تبیینهای آمریکای لاتینی، کاربرد رایج این مفهوم در خاورمیانه، از جمله ایران برای تبیین دولتها، تبیینهایی از سر ناچاری است که متکی بر نظریه نوسازی ناموزون در سیر مراحل توسعه است.
از این رو، میتوان پوپولیسم را سازوکاری موقتی دانست، اما نمیتوان کل بار تحلیلی و نظری تبیین پیامدهای اجتماعی و سیاسی ایران پس از انقلاب را بر دوش آن گذاشت. میتوان پوپولیسم را لحظاتی از منازعه سیاسی دانست که در آن افراد و گروههای مختلف میکوشند ساختار نخبگان و پیوند میان دولت و جامعه را بازتعریف و تغییر دهند. از این نباید مفهوم پوپولیسم را دور بیندازیم، اما باید آن را در چارچوب مفهومی درست و کلانتری قرار دهیم ۶۳. هرچند الگوهای بسیج پوپولیستی «تحت تاثیر شرایط نهادی و ساختاری بنیادینی هستند، اما این شرایط تماما ماهیت و شکل آن را تعیین نمیکند». این «لحظات» بسیجکننده میتواند با تکیه بر تغییراتی که در قدرت اجتماعی به وجود میآورد، چینش ائتلاف نخبگان را تغییر دهد و حاکمان را مجبور کند استراتژیهای حاکمیتی و مملکتداری آلترناتیو را اجرا کنند ۶۴. حال، اگر به جای اینکه پوپولیسم را مرحلهای از توسعه سیاسی یا شکلی نهادینهشده از حکومتداری بدانیم، آن را لحظه بسیج نیروها در نظر گیریم، میتوانیم بدون اینکه به دام نظریه نوسازی افتیم، روابط میان دولت و جامعه را تبیین کنیم. این تحلیل بر این فرض استوار است که سیاست نئوپاتریمونالی، طرف دیگر، یعنی طرف فاسد و سنتی دولتهای بوروکراتیک مدرن و کارآمد است. «جفری وینترز» ۱۸ این سازوکار اجتماعی را به شکل «قدرت بسیج» بازتعریف و چارچوببندی مجدد میکند که بر اساس آن، بسیج تودهواری که با ایجاد «شبکه-های شخصی و افقی که برسازنده چگونگی تخصیص زمان و انرژی شخصی هستند»، میتواند شبکهای از نخبگان قدرت برسازد. هرچند وقوع قدرت بسیج تودهوار بسیار نادر است و حفظ آن هم بسیار دشوار، اما میتواند منابع قدرت اجتماعی نخبگان حاکم را از بین ببرد. این طغیانها میتواند «برای منافع نخبگان حاکم و اقلیت متنفذ غیرقابل پیشبینی و ویرانگر باشد» ۶۵. من در این کتاب، از تعریف پوپولیسم به منزله نظام حاکمیتی ثابت خودداری میکنم. در عوض، به تبیین صور خاص سازمانهای رفاهی برآمده از لحظات بسیج تودهای خواهم پرداخت که شبکههای نخبه حاکم را به چالش میکشد و یا محدود و سرنگون میکند.
دولت رفاه به منزله چشماندازی جامعهشناختی
برای اینکه بتوانیم برای فهم ایران معاصر، اصطلاح «دولت رفاه» را به کار بریم، باید سوال پیشین را دوباره بپرسیم. چرا دولتهای رفاه همه جا هستند؟ اغلب جایی هم که سیاستهای رفاه اجتماعی دولتی نباشد، شاهد سیاستهای آلترناتیوی هستیم. چیزی که هم در حوزه بازار و هم مسکن میتوان دید. علاوه بر مداخله دولت در بازار کار، سیاستهای مالیاتی، صندوقهای بیمه و برنامههای سلامت، مردم میتوانند با تکیه بر درآمدهای حاصل از دستمزد، پسانداز شخصی، اجاره ملک، انجمنهای پرداخت اعانههای متقابل یا انجمنهای خانوادگی، ریسک یا مخاطرات اجتماعی خود را کاهش دهند. صور رفاه غیردولتی، الزاما سنتی نیستند، زیرا از میان رفتن میثاق رفاه دولتی، میتواند باعث شکلگیری شبکههای نوینی از اعانه متقابل و کمک هزینههای اجتماعی شود ۶۶. در عین حال، «دگرگونی بزرگ» قرن نوزدهم، ورود روزافزون کالاییسازی بازاری به حیات و زندگی روزمره بود. حالا که زندگی مردم از پیوندهای اجتماعی سنتی پیشین که تا حدی آنها را محافظت میکرد جدا شدهاند، این مساله باعث تشدید عدم تامین و نامنی آنان میشود. «جنبش مضاعف»ی که «کارل پولانی» توصیف میکند، یعنی جایی که دولت ناچار میشود بازار را دوباره تنظیم کند و بازتولید اجتماعی را کالاییزدایی کند. صرفا یک نظریهپردازی در باب محدودیتها و مشکلات سرمایهداری افسارگسیخته نیست ۶۷. جنبش مضاعف تفسیری خاص از خاستگاههای دولت رفاه نیز هست.
بهزعم بسیاری از نظریهپردازان اولیهای که برآمدن دولت رفاه را تبیین میکردند، خود صنعتیسازی مستلزم حکومتی است که در بازتنظیم و حفاظت حیات اجتماعی مداخله بیشتری کند. درست است که کلمات «Sozialstaat» و «Sozialpolitik» بعدها در میانه قرن نوزدهم در آلمان سر برآوردند، اما اصطلاح «دولت رفاه» از اواخر دهه ۳۰ در بریتانیا و به شکل تبلیغی علیه «دولت جنگ» آلمان نازی رایج شده بود ۶۸. در عین حال، دولت رفاه بریتانیا، بخصوص در طرح برنامه بوریجی سال ۱۹۴۲، پیامد طبیعی تحول دیرپای سرمایهداری در بریتانیا و نیز نمونهای فرض میشد که کشورهای دیگر، سرانجام با صنعتیسازی اقتصادهای خودشان به آن خواهند رسید. محققان معتقدند که دولت رفاه صرفا برآمده از نیاز به دولتهایی نیست که تاثیرات منفی بازار را بهبود بخشد. بیش از هر چیز، باید دولت رفاه را برآمده از فرایند مدرنیزاسیون دانست، درست همانطور که کارخانه یا دستمزدها برآمده از چنین فرایندی بودند. تغییرات در جمعیت، ساختار شهری و تکنولوژی در جامعه تمایزیافته، درست مانند توصیف امیل دورکیم از فرانسه، بنیانهای نهادهای سنتی خودحفاظتی از طریق خانواده یا جامعه محلی را میفرساید ۶۹. در پاسخ، دولت رفاه در اروپای مدرن در جهت تقویت پیوندهای محلی نوین برای همبستگی شکل گرفت. به علاوه، همانطور که «جان مینارد کینز» ۱۹ تاکید داشت، دولت رفاه با افزایش سطح متوسط مصرف و محدود کردن آهنگ رونق و رکود اقتصادی به تداوم سرمایهداری کمک میدهد.
«تی. اچ. مارشال» ۲۰ دولت رفاه را مرحله پایانی بسط حقوق شهروندی میداند، یعنی وقتی دولتها و سرمایهداری تثبیت میشوند، دولت رفاه فرایند «افزایش تدریجی حقوق نوین به وضعیتی است که قبلا وجود داشته است» ۷۰. تضادها و طبقات سربرآورده از بطن سرمایهداری، موجب شکلگیری حقوق مدنی در باب حفاظت دارایی و قرارداد حقوقی در قرون هفده و هجده، حقوق سیاسی حق رای و نمایندگی در قرن نوزدهم و حقوق اجتماعیای شد که از نقطه عزیمت خود، یعنی ایده بهبود و اصلاح وضعیت فقر، به سوی طرح «الگوی کلی نابرابری» در اوایل قرن بیستم حرکت کرد. مارشال قبول دارد که سرمایهداری در جامعه صنعتی با تنشهایی مواجه بود، زیرا باعث نابرابری و نیز شکلگیری مطالبات برابریطلبانه میشود. با این حال، به باور او، دولت رفاه میتواند میان نیاز به عدالت اجتماعی و نیاز به رشد اقتصادی تعادل ایجاد کند ۷۱. در پی بحران جهانی اواخر دهه ۶۰، نسل بعدی محققان این پیشفرض را که صنعتیسازی علت کلی شکلبندی دولت رفاه است، به چالش کشیدند. صور مختلف سیاستهای رفاهی در دولتهای اروپایی و زمان مطرح شدن این سیاست، رابطه خطی ساده میان شکلبندی دولت رفاه و توسعه دموکراتیک را مورد تردید قرار دادند. برای مثال، برخلاف الگوی مارشال، آلمان نخستین برنامه بیمه سلامت جهان را در سال ۱۸۸۳ و سپس در سال ۱۹۸۹، مستمری سالمندی را اجرا کرد. حکومت بیسمارک از این حقوق اجتماعی برای کاهش مطالبه حقوق سیاسی در دولت خودکامه خود بهره برد. به علاوه، وقتی محققان نگاهی به عاملهایی انداختند که در پی اجبار دولت به پذیرش سیاستهای اجتماعی بودند، متوجه شدند که سازماندهی و اقدام جمعی در جهت بهبود وضعیت طبقات اجتماعی مختلف به خاطر بهرهبرداری از نتایج سیاسی آن بوده است. اتحادیههای کارگری و احزاب مرتب با کارگران به دولت فشار میآوردند تا در قوانین استخدامی مداخله کند، مستمریها را افزایش دهد و به بازتوزیع مالی دست زند. گروههای مختلف طبقه سرمایهدار به دنبال پرداخت کمتر هزینههای تامیناجتماعی، محدود کردن پوشش بیمهای کارگرانشان و آزاد شدن دستشان برای سرمایهگذاری جهت کسب سود بودند. شورش در میان محرومان روستایی یا فقرا و تهیدستان شهری دولت را مجبور کرد برنامههای کمترتنبیهی را جایگزین نظامهای نوانخوانههای سنتی خیریهای کند. محققان معتقدند، نیازهای برآمده از صنعتیسازی و سرمایهداری سیاستهای دولتی را تعیین نکردهاند، بلکه دولتها به خاطر قدرت فزاینده طبقات اجتماعی و صور افسارگسیخته بسیج تودهوار ناچار به پذیرش سیاستهای اجتماعی شدند ۷۲. بازگشت به نظریات مارکس و بازخوانی مجدد رویکرد مارشال بر اساس چرخشی مارکسیستی، توجه ما را مجددا به تنشهای سرمایهداری قرن بیستمی و تناقضات برآمده از دولتهای رفاه جلب میکند. جیمز اوکانر ۲۱ میگوید، دولتهای سرمایهداری هم نیاز به انباشت سرمایه دارند و هم حفظ مشروعیت خود، اما به دنبال هر کدام بروند، لاجرم آن یکی را از دست میدهند ۷۳. این فشار نیروی کار نبود که موجب شد سیاستهای رفاهی در شکل آموزش، سلامت، بیمه و مستمری، هزینههای بازتولید نیروی کار و «تسکین و کنترل» جمعیت اضافی را اجتماعی کنند بلکه سرمایهداران خصوصی که میتوانستند از قدرتشان برای محدود کردن سهم درآمدهای دولت بهره برند، به این نتیجه رسیدند که در این نظام مشروع نوین، منافعشان بهتر تضمین میشود ۲۲. در صورتی که همان وضع باقی میماند این روند به مرور زمان، موجب «شکاف ساختاری» میان نیاز دولت به مشروعیت و قابلیتاش برای تسریع انباشت سرمایه میشد.
«کلاوس اوفه» ۲۳ از این هم جلوتر رفته و میگوید، دولت رفاه که همچون راهحل موقت برای کاهش منازعات طبقاتی عمل میکند، شالودههای قابلیت سوددهی مداوم اقتصاد را تضعیف کرد، زیرا سیاستهای رفاهی باعث افزایش قدرت نسبی کارگران شد. با این حال، با توجه به اینکه بازتولید نیروی کار در مسیرهای اقتصاد آزاد (لسهفر) قرن نوزدهمی دیگر امکانپذیر نبود، تضعیف دولت رفاه میتوانست موجب تضعیف سرمایهداری نیز شود. بهزعم اوفه، «سرمایهداری نمیتواند با دولت رفاه همزیستی داشته باشد، اما بدون آن هم نمیتواند وجود داشته باشد» ۷۴. نقد مارکسیستی به دولت رفاه اساسا سیاست اجتماعی را دغلکارانه میبیند. از این منظر، سیاستهای رفاهی تلاشی دولتی بود که میخواست همکاری و همراهی طبقه کارگر و از رهگذر آن، بسیج قاطبه آنان را به سوی به خود جلب کند.
در عین حال، استقرار سیاستهای رفاهی حاکی از پیروزیهای دیرپای جنبشهای تودهای در پی نبردهای خودآگاهانه هستند. اما هم الگوی «صنعتی-تکثرگرا ی» نسل اول محققان و هم الگوی مارکسیستی که معتقد است دولت عمدتا در جهت منافع درازمدت قدرت سرمایهدارانه عمل میکند، سرشار از پیشفرضهای مشخصی در خصوص کنشگران و منافع آنها هستند. همانطور که «والتر کورپی» ۲۴ میگوید: «اگر ما این پیشفرضها را بررسی کنیم، مطالعه دولت رفاه الگویی برای تحلیل کسب و منازعه بر سر «منابع قدرت» از سوی کنشگران مختلف در جامعه میشود» ۷۵. فرایندهایی که نهادهای رفاهی را خلق میکنند، به اجرا میگذارند و تغییر میدهند، به نوعی بازتاب توزیع قدرتاند. با اینکه طبقات اجتماعی شکاف بسیار مهمی هستند که قدرت بر اساس آن به طرز ناموزونی توزیع میشود، اما شکافهای دیگری نیز بر اساس دسترسی به بازار یا تمایز پایگاه اجتماعی افراد وجود دارند که به همان میزان میتوانند موجب ناموزونی در توزیع منابع قدرت شوند. نهادها صرفا برآمده از نیاز کارکردی حکومت یا نیاز بازتنظیم سرمایهدارانه نیستند، بلکه محصول مصالحه و توافق گروههای اجتماعی مختلف نیز هستند.
اگر به خود اروپا هم نگاهی بیندازیم، باید در ارتباط خطی میان حقوق دموکراتیک و بسط رفاه اجتماعی تجدیدنظر کنیم. همانطور که گوستا اسپین-اندرسون گفته است ۷۶:
«وقتی معتقد باشیم که با بسط بیشتر حقوق دموکراتیک، احتمالا بسط دولتهای رفاهی نیز بیشتر است، این تز دموکراسی با این واقعیت شگرف تاریخی مغایر درمیآید که نخستین مداخلات عظیم دولت رفاهی قبل از دموکراسی به و در جهت متوقف ساختن آن به وجود آمدند. ما در فرانسه پیش از ناپلئون سوم، در آلمان تحت زعامت بیسمارک و در اتریش دوره فونتافه شواهدی بر این ادعا مییابیم. برعکس، در جایی که دموکراسیهای اولیه سربرآوردند، یعنی ایالات متحده، استرالیا و سوییس، تحول و بسط دولت رفاه بسیار دیر رخ داد.»
اسپین-اندرسون تمرکز زیادی بر هزینههای اجتماعی یا مسیرهای خاص توسعه نمیکند و بیشتر به تحلیل این امر میپردازد که چگونه دولتهای رفاهی با کالاییزدایی زندگی روزمره، به طور فعالانه نظم اجتماعی را شکل میدهند. این امر «درجهای تعریف شد که افراد یا خانوادهها میتوانند، مستقل از تولید بازار، استانداردهای زندگی به لحاظ اجتماعی قابل قبولی را برای خود مهیا کنند» ۷۷. اسپین-اندرسون بعدها این مفهوم را با مفهوم خوشاوندزدایی تکمیل کرد که «کاهش بار خانوار و پایان دادن به وابستگی رفاهی فرد به خویشان» تعریف میشود ۷۸. رویهمرفته، این پارادایم منابع قدرت، الگویی منازعهآمیز از شکلبندی سیاست اجتماعی است که آن را پیامد «مذاکرات جمعی» میبیند. یکی از خوانشهای مارکسیستی این است که این پیامدها الزاما متناقض نیستند، اما بازتاب منازعات قدرتی هستند که سوژه تغییر در آیندهاند.
جامعهشناسی تاریخی دولت رفاه اسپین-اندرسون ساختار ائتلافها و تعارضات سیاسی را کلید فهم صورتبندی رژیمهای رفاهی میداند. مهمترین چیزی که نوع دولت رفاهی را تعیین میکند، این است که آیا آیا طبقه روستایی بخشی از ائتلاف حاکماند که سیاستهای اجتماعی عمده را پیش میبرد یا خیر. در کشورهای اسکاندیناوی در اوایل قرن بیستم، کشاورزانی که اجارهدار زمینهای کوچک بودند برای ایجاد دولت رفاه اشتغال کامل که بتواند کمکهزینههای قابل توجهی به بخش کشاورزی اختصاص دهد، با احزاب کارگری شهری ائتلاف کردند. در کشورهای اروپایی، فعالیتهای سرمایهداری کشاورزی سرمایهبر بود و به همین دلیل ناچار بودند علیه تهدید سربرآوردن احزاب کارگری، با هم ائتلاف کنند. الگوی بیمه اجتماعی «بیسمارکی» یا دولت رفاه صنفگرا نیز «دقیقا شکلی از سیاست طبقاتی» بود که به دنبال این بود که با تکیه بر تمایزات اقشار و گروهبندیهای شغلی، شکافها و انشقاقات میان طبقه کارگر را بیشتر و تحکیم کند. در ایالات متحده، «اصلاحات نوین» وعده شمول مزایای اجتماعی را میداد، اما قدرت سرمایهداران روستایی جنوب جلوی اجرای مهمترین رئوس آن را گرفت» ۷۹.
حتی از این منظر، الگوی منابع قدرت وجوه تندی دارد. سیاست رفاه دولتی اغلب بر روابط ناموزون قدرت-جنسیت در محل کار و خانواده استوار است و میتواند این توازن قدرت را بهبود بخشد و یا تشدید کند. این الگوی کالاییزدایی از کار مردان کارگر در کارخانه، نهتنها در مستمری بازنشستگی و مزایای سلامت دولتی، بلکه در کالاییزدایی از کار زنان در خانواده نیز حائز اهمیت است ۸۰. خود دولتها واحدهای یکپارچهای نیستند، بلکه نهادهای پیچیدهای هستند که «نقطه گسستهایی» دارند که این امکان را میدهند تحقق سیاستهای رفاهی را بدون قدرت ائتلاف کارگری یا کارفرمایی پیش برد ۸۱. تامین رفاه از سوی بازیگران بخش غیردولتی در دولتهای رفاهی رو به افزایش است، این بازیگران اغلب در مقام «ستون» سوم و در ترکیب سیاست اجتماعی قابل حصول در هر کشور عمل میکنند ۸۲. هنجارهای مذهبی نهتنها در ترسیم مسیرهای ایدئولوژیکی سیاستهای اجتماعی آینده بلکه به خاطر سازمانهای مذهبی قدرتمندی نظیر کلیسای کاتولیک که میکوشد دست دولت را از غلبه در حوزههای اجتماعی تحت نفوذ خود کوتاه کند، بسیار حائز اهمیتاند. تضاد دولت و کلیسا که شکافی مذهبی ایجاد میکرد، در شکلگیری سیاست رفاهی مبتنی بر تضادی که از شکاف طبقاتی ایجاد میشد، بسیار حائز اهمیت بود ۸۳.
یکی از مولفههای دیگری که بنیادا از تبیین شکلبندی دولت رفاه اروپایی سر برآورده، تاثیر جنگ و ژئوپولتیک است.
تاریخدانان بر خلاف علمای اجتماعی مشخصا ارتباط بین جنگ و رفاه را به رسمیت میشناسند. همانطور که «ای. جی. پی. تیلور» ۲۵ به اختصار گفته است: «لوفتوافه ۲۶ (نیروی هوایی آلمان) تاثیر بسزایی در شکلگیری دولت رفاهی بریتانیا داشت» ۸۴. «روز مککیبن» ۲۷ توضیح داده که چگونه تجربه بریتانیا از جنگ جهانی دوم و حمله لندن، انتظارات اجتماعی مشترکی را از دولت ایجاد کرده است: «مردم انتظارات رادیکالی از جنگ داشتند: تمایز طبقاتی کمتر، کنترل دولتی بیشتر، اصلاحات نظام آموزش و پرورش، سطوح درآمدی و خدمات اجتماعی بیشتر، و اغلب هم نتیجه میگرفتند» ۸۵. فارغ از پلتفرم ایدئولوژیک حزب حاکم، دولتهای اروپایی عمدتا اقدامات سیاست اجتماعی را در موجی که از پایان جنگ جهانی اول و دوم آغاز شد، پذیرفتند و به اجرا درآوردند ۸۶ اینطور نیست که جنگها و بحرانهای ژئوپلتیک به صورت شوک-های کاملا بیرونی مستقیما باعث تغییرات در سیاستهای رفاهی داخلی شوند. بلکه، چنین رویدادهایی باعث میشود عاملان اجتماعی داخلی برای فشار به دولت در جهت اجرای سیاستهای نوین و گسترده تحریک شوند ۸۷. مشارکت تودهای در جنگ، احساس مساواتطلبانه نسبت به عدالت اجتماعی ایجاد میکند، و تجربه جنگ کاتالیزور تغییرات نهادی و ایجاد سازمانهای دولتی نوین است ۸۸. به علاوه، تهدیدات ژئوپلتیک در بین نخبگان سیاسی وفاق و همبستگی داخلی ایجاد کند تا دست به اقداماتی زنند که بخشهای جدید جمعیت کشور را با هم متحد سازند. تلاشهای حکومت برای افزایش مشارکت و حمایت از کارگران و شهروندان اغلب به بسط حقوق شهروندی و اجتماعی میانجامد که یا در زمان جنگ و یا مدت کوتاهی پس از آن شاهد آن، هستیم. ما میتوانیم این تحولات را بخصوص در آن دسته از جنگهایی ببینیم که طولانیتر از آنی هستند که با برانگیختن صرف انگیزههای ناسیونالیستی پیش روند ۸۹. خدمت اجباری عمومی به بیانی دیگر، یکی دیگر از روشهای پرداخت مالیات است، نظریات دولت رانتیر هرگز این مولفه را وارد الگوی شکلگیری دولت نکردند. در عین حال، خدمت اجباری یکی از مهمترین سازوکارهای دولتسازی و نیز عرصه مقاومت اجتماعی در سرتاسر تاریخ بوده است. همانطور که «چارلز تیلی» جامعهشناس که صرفا به مالیاتگیری به منزله تنها راه برای برقراری قرارداد اجتماعی مدرن مینگرد، گفته است، «میتوان قبل از وارد شدن به بحث مالیات به منزله یک بحث خاص، با توجه به کل طیف منابع پایدار دولتی، به این بحث بسیار مهم و تاثیرگذار بپردازیم که این منابع چگونه به دست میآیند» ۹۰. مطالعه دولت رفاه بیش از هر چیز مستلزم کشف منابع درآمد دولت است. همانطورکه در این کتاب نشان خواهیم داد، این امر مستلزم بررسی اقتصاد سیاسی، گروهبندیهای طبقاتی، نهادهای دولتی و گروههای ذینفع متنفذ خارجی مربوطه است. حتی در کشورهای فقیرتر در جنوب جغرافیای اقتصادی جهان، مردم بیش از نهادهای دولتی با نظامهای رفاهی سروکار دارند. والتر کورپی میگوید، شکل دولتهای رفاهی «به احتمال زیاد با شکل ارزشها، نگرشها و منافع شهروندان ارتباط دارند، زیرا این مولفهها در الگوهای کنش جمعی موثرند». به همین دلیل است که نهادهای رفاهی «مایل به ایجاد الگوهایی» هستند که بر برخی شکافها تاکید دارند، اما «سایر شکافها را نادیده میگیرند» ۹۱. این فرایند تاثیر بسزایی بر شکل همبستگی و ائتلاف مردم دارد که در کنشهای جمعی آیندهشان نمودار میشود. بسط و گسترش رفاه میتواند هم آن اقشار جامعه را که دسترسی مناسبی به منابع دارند و هم آن اقشاری را که دسترسی مناسبی ندارند، سیاسی کند. تحقیق در باب نظام رفاهی ایران میتواند الگوهای سازماندهی و تضادهای سیاسیای را نشان دهد که تحلیلهای پیشین با تمرکز صرف بر ویژگیهای رانتیر فرضی خود، آن را نادیده گرفته بودند.
نظریه دولت رفاه در جنوب جهان
یکی از مشکلات جدی نظریات دولت رفاه این بود که اکثر مطالعات آن بر دولتهای شمالی ثروتمند با نظامهای رفاه اجتماعی بزرگ تمرکز کرده بودند. محققان رفتهرفته به دولتهای رفاهی در جنوب جهان نیز توجه کردند. همانطور که رابین بلک بورن گفته است، در اروپای قرن نوزدهم، فارغ از دموکراتیک یا سلطنت مطلقه بودن آن، اغلب «تسهیلات مستمری دولتی در عمل فقط به مردان نظامی و کارکنان دولتی میرسید» ۹۲. در آمریکای لاتین، منطقهای که دولتهای پسااستعماری در آن پیش از بسیاری از نقاط دیگر جهان شکل گرفتند هم شاهد الگوی مشابهی هستیم. در ابتدای قرن بیستم، اکثر دولتهای آمریکای لاتین، برنامههای بیمه اجتماعی را برای گروههای کوچکی از کارگران در خدمات کشور و بخشهای صنعتی مهم تدارک دیدند. صنعتیسازی آمریکای لاتین، برخلاف اروپا، هرگز نیروی کار پرولتر قابل توجهی ایجاد نکرد، یعنی، نیروهای عمدتا شهری، دستمزدبگیر و نیروی کار شاغل رسمی چندانی ایجاد نکرد. در عوض، رفاه دولتی برای کارگران رسمی در حکومت و صنعت بسط یافت، در حالی که باقی جمعیت در بخشی که بخش غیررسمی نامیده میشد، بودند، و اکثر آنان نه استخدام رسمی بودند و نه شغلی دستمزدی داشتند ۹۳.
در نتیجه، ترکیب رفاهی در اکثر دولتهای آمریکای لاتین قبل از سال ۱۹۸۰، مبتنی بر بیمه اجتماعی و حفاظت شغلی بود، درست مانند دولتهای اروپایی صنفگرا، اما فقط بخش بسیار کوچکی از کارگرانی که شغل رسمی داشتند از آن بهرهمند بودند. کسانی که در بخش غیررسمی بودند، تنها بیمه پرمخاطره در دسترس آنان در برابر مخاطرات اجتماعی، اتکا به خانوادهها یا بازار کار بود. کارگران غیررسمی آمریکای لاتین حتی به نظامهای لیبرالی مساعدت اجتماعی مبتنی بر استحقاق، مانند برنامههای مساعدت خانوادههای با کودکان وابسته در ایالات متحده هم دسترسی نداشتند. البته این مساله جای تعجب هم ندارد، چون دولتهای آمریکای لاتین در میانه قرن بیستم کشورهایی بودند که در اقتصاد جهانی هم سطح درآمد متوسط و پایینی داشتند. البته استثناهایی هم وجود داشت، بهطور مثال در کوبا و کاستاریکا، آنها نه تمایلی ایدئولوژیکی و نه منابع لازم برای تحقق رژیمهای رفاهی داشتند که فراتر از نیروی کار رسمی بسیار کوچکشان بسط دهند ۹۴.
با اینکه همواره از آمریکای لاتین به منزله یک نمونه مقایسهای مغایر با رژیمهای رفاهی اروپایی یاد میشود، سربرآوردن کشورهای آسیای شرقی با اقتصادهای شکوفا محققان را تشویق کرد که به نقش سیاست اجتماعی در رشد اقتصادی این کشورها توجه کنند ۹۵. در اینجا، شاهد بسط و گسترش نظام آموزشی در دولتهای اقتدارگرای کرهجنوبی، تایوان و دولتشهرهای سنگاپور و هنگکنگ هستیم. با این حال، شاهد تکمیل این برنامه آموزشی با برنامههای بیمه اجتماعی جدی برای کارگران صنعتی ماهر نیستیم. پیامد این امر، نیروی کار کاملا ماهری بود که فاقد حمایتهای صنفیای بودند که کارگران رسمی آمریکای لاتین داشتند. این ترکیب سیاستی موجب شکلگیری استراتژی توسعهای منعطف و تولید صادراتمحور در کشورهای آسیای میانه شد که بسیاری از کشورهای دیگر نیز در سالهای دهه ۱۹۶۰ درگیر آن بودند. در این «رژیمهای تولیدگرا»، پیشرفت اجتماعی از طریق رشد اقتصادی حاصل میشد نه برنامههای دولتی برای بازتوزیع درآمد ۹۶. دیگر مداخلات دولت نظیر اصلاحات ارضی پس از جنگ نیز در سایه ژئوپولتیک انقلاب چین، به شکلگیری این الگوی نسبتا برابر رشد کمک کرد. محققان بیش از هر چیز اتفاق نظر دارند که دولتهای آسیای میانه به جای سازمانهای رفاهی رسمیای که در دولتهای اروپای پیشرفته دیده میشوند، نظامهای رفاهی پدرسالارانه و «کنفسیوسی» را بسط دادند که متکی بر پیوندهای خانوادگی غیررسمی بود. در عین حال، دانشمندان پس از دوران موفق تحلیلهای تطبیقی و نیز دموکراسیسازی اکثر این کشورها به واسطه جنبشهای اجتماعی کلان، سیاستهای رفاه دولتی آسیای میانه را پیامد ترس نخبگان از شورشهای روستایی در بحبوحه انقلاب سوسیالیستی پیروز چین و ویتنام دانستند ۹۷. پس از آن، به جای پیشگرفتن پارسامنشیای منفعلانه، چنان دست به بسیج اجتماعی سازمانیافته علیه حاکمیت دولتی زدند که نخبگان اقتدارگرای آسیای میانه را متقاعد کرد در سیاست اجتماعی دست به تغییراتی زنند. این منطقه، این انگاره را که برنامههای رفاهی در جوار یا پس از دموکراتیزه شدن میآیند، به چالش میکشد. در آسیای شرقی، اول سیاست رفاهی آمد بعد دموکراسیسازی.
«یانوش کورنای» ۲۸ درباره دولتهای سوسیالیستی اروپای شرقی و شوروی میگوید، تلاشهای نیمهمتمرکز برای ساخت نظام آموزشی، مراقبت سلامت و مستمری فراگیر در کشورهای فقیرتر موجب شکلگیری نوعی «دولت رفاهی پیشرس» شد، که ناکارآمدیشان در حوزه تولید سوسیالیستی مشهود است ۹۸. هرچند در این کشورها هیچ بازار کاری وجود نداشت، و اشتغال کامل هدف بنیادین نخبگان حکومتی بود، سیاست اجتماعی «تا حد زیادی در نقطه تولید و با اختیار سرپرست تولید اجرا میشد، نه بر اساس حقوق فردی» ۹۹.۲۹ یکی از تندترین منتقدین ناکارایی سوسیالیستی در توزیع خدمات، کورنای است. او به خاستگاه تاریخی سیاست رفاهی سوسیالیستی نمیپردازد. بهزعم وی، دولتهای رفاهی اروپای شرقی، به جای اینکه نسخههای پیشرسی از دولت رفاه غربی باشند، خط سیر تاریخی خود را رفتهاند، پ که ناشی از فشار از بالای دوره استالین برای اشتغال کامل در دهه ۳۰ بود. این سیاستها حتی از سیاستهای آسیای میانه نیز «مولدتر» و «پدرانهتر» بودند، زیرا توزیع مزایا بر اساس مشارکت فرد در اهداف مشخص دولت و مفهوم شهروندی سوسیالیستی تعیین میشد که از طریق کار ایجاد میشد، نه حقوق شهروندی تاکنون تعریف شده است.
تغییر در سیاستهای رفاهی اروپای شرقی پس از سال ۱۹۸۹ برداشتی که دولتهای رفاهی سوسیالیستی را نسخه پیشرسی از دولتهای اروپای غربی میدانست به چالش کشید. با اینکه اصلاحات در بازار موجب شکلگیری «اقداماتی فوری و اضطراری» در سیاست اقتصادی شد، باز در موارد بسیاری این امر موجب کاهش هزینههای اجتماعی نشد. دوره پس از سال ۱۹۸۹ این کشورها با فشار بیرونی، ناچار شدند سیاست اجتماعیشان را در جهت خصوصیسازی، مهاجرت، اشتغال غیررسمی و بیکاری تنظیم کنند و اقتصاد سیاسیشان تجدید ساختار کنند. با این حال، جالب است که همانطور که در اکثر آمارهای اروپای شرقی میبینیم، بخصوص در مقایسه با کاهش هزینهها در برنامههای رفاهی آمریکا لاتین بین سالهای ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۰، با وجود این اصلاحات لیبرالی هزینههای اجتماعی، یعنی سهم هزینههای عمومی در اروپای شرقی کاهش ناچیزی داشته است. این نتیجه شگفتآور در اروپای پساسوسیالیستی تا حدی به خاطر این بود که اعتراضات عمومی در چارچوب دموکراتیک نوین تجلی یافته بود و تا حدی هم به خاطر اینکه هنوز در انتظارات شهروندان مفهوم فراگیر و همهشمول سیاست رفاهی سوسیالیستی وجود داشت. در نتیجه، نظامهای رفاهی اروپای شرقی معاصر و شوروی سابق طیفی از ترکیبهای سیاستی مختلفی را به اجرا گذاشتند ۱۰۰.
در همه تحقیقات، پژوهش در باب رفاه و سیاست اجتماعی در منطقه جنوب جهانی به دو پیشرفت مهم دست یافته است. نخست اینکه، فرایند بررسی شکلگیری دولت رفاه که قبلا صرفا از منظر پارادایم کلان نوسازی نگریسته میشد، حالا تاریخی شده است. اما شاید بتوان گفت عیب آن این است که آن را خطی میبینند و این رویکرد به تحلیلهایی از سیاستهای رفاهی در کشورهای رفاهی راه برده که آنها را نسبت به سیاستهای رفاه غربی یا سیاستهایی پیشرس میدانند یا سیاستهایی که از آن خط منحرف شده است. دوم اینکه، واگرایی شدید در سیاستهای اجتماعی جنوب جهانی الگوهای نظری رایجی را که برای تبیین مجموعه معدودی از انواع رژیمهای رفاهی اروپایی به کار میرفت، به چالش کشیده است ۱۰۱. همانطور که «گوران تربورن» ۳۰ گفته، در همه جای دنیا، حقوق رفاهی در اثر دموکراسیسازی حاصل از مالیاتگیری به وجود نیامده است ۱۰۲. برای فهم تغییر اجتماعی در ایران پساانقلابی، باید فراتر از الگوهای خطی کلان دولت رفاهی ایدهآل و نیز دیدگاههایی برویم که ساخت نهادی خود جمهوری اسلامی را از همه جا جدا میکند (نوعی استثناگرایی).
همانطور که «ملانی کامت» ۳۱ گفته «نظریههایی که خاستگاهها و گونههای مختلف سیاست اجتماعی را با منابع قدرت، استراتژیهای توسعه یا انواع رژیمهای سیاسی پیوند میزنند، نمیتوانند تبیین درستی از تنوع رژیمهای رفاهی در خاورمیانه داشته باشند» ۱۰۳.. به دنبال شورشهای عربی
سال ۲۰۱۱، شورش غیرمنتظره از تونس و اردن گرفته تا بحرین و عربستان سعودی، باید این انگاره را که سیاست اجتماعی همچون «رشوه»ای عمل میکند که نارضایتی مردم این کشورها را آرام و رضایت سیاسی آنان را جلب میکند به دور اندازیم. در عین حال، هنوز در گزارشهای روزنامهها و رسانههای منطقه، تبیینهایی درباره رشوه رفاهی میبینیم. شبه پارادایم رانتیر موجب میشود واقعیت چیزی را که در منطقه رخ میدهد، نبینیم. حتی جایی که اقشار وسیعی از جمعیت این کشورها در برابر «رشوهدهندگان اقتدارگرا» میشورند، یعنی جایی که نظریه رانتیر تاکید دارد باید باثبات و پایدار باشد، باز حاضر نیستیم دست از این تبیین برداریم.
من در این کتاب، نظریات شکلگیری دولت رفاه را با هم تطبیق میدهم تا استدلال نوینی برای تبیین سیاست اجتماعی در ایران پس از انقلاب سال ۵۷ به دست آورم. همانطور که «استفان هگارد» و «رابرت کافمن» درباره کشورهای جنوب جهانی گفتهاند، سیاستهای رفاهی را میتوان با نگاه به منازعات سیاسی و اجتماعی آنها که حاصل ائتلافهای گروههای داخلی و مخالفان سیاسی است، فهم کرد. در بزنگاههای تاریخی مهم، رقابت و منازعه میتواند به «بازتنظیم انتقادی» سیاستهای اجتماعی راه برد، به طوری که یا همه اقشار مختلف جمعیت را از ترکیب دولتی از رفاه اجتماعی بهرهمند سازد و یا بسیاری از آنها را طرد و حذف کند. در مورد جامعه ایران، انقلاب سال ۵۷ و جنگ هشت ساله با عراق همچون نوعی بازتنظیم انتقادی ائتلاف گروههای داخلی عمل کرد که این بر مخالفان سیاسی پساانقلابی نوینی تکیه داشت.
هگارد و کافمن را میتوان با تحقیقاتی از منظر علوم سیاسی در باب سیاست اجتماعی در دولتهای اقتدارگرا ترکیب کرد. همانطور که «هابر»، «ایزابل مارس» و «ماتیو کارنز» گفتهاند، نخبگان در حکومتهای استبدادی به لحاظ استراتژیک با اقشار از نظر سیاسی متنفذ جامعه معامله میکنند. دولتهایی که ائتلاف نخبگان کمتری دارند، به نادیده گرفتن سیاست اجتماعی یا تامین آن فقط برای گروههای اجتماعی ممتاز گرایش دارند. اگر حکومت در داخل و خارج با تهدیداتی جدی و چندجانبه مواجه شود، آن وقت نخبگان ناچارند برای دور کردن تهدیدات سیاسی، استراتژی «تکثر سازمانی» را دنبال کنند. همانطور که هابر درمورد مکزیک در دوره حزب انقلابی نهادی گفته است: «رژیمهای مبتنی بر این منطق تکثر سازمانی، حقوق اقتصادی را به اقشار گستردهای از مردم تفویض میکنند. هر چه نظام حقوق مالکیتشان گستردهتر باشد، ناموزونیشان هم بیشتر خواهد بود» ۱۰۴.
در ایران برای تبیین سیاست اجتماعی بعد از انقلاب و دوره جنگ، رقابت نخبگان و بسیج تودهای را ترکیب کردهاند. جمهوری اسلامی نوعی از سازمانهای صنفی را شکل داده که اغلب مزایای رفاهی اجتماعی را در مرکز خودش نگه میدارد. به این شکل که اقشار نخبه مختلف برای اغوا یا مقابله با رقبای خود به گروههای اجتماعی تازه بسیج شده رجوع میکنند [تا از میان آنها یارگیری کنند]، از این رو، اغلب با بسط دسترسی به بخشهایی از قرارداد اجتماعی، فرصتهای سیاسی نوینی خلق میشود. از این جهت، جامعه مدنی ایران، اعم از روزنامهنگاران، روشنفکران و دانشگاهیان، تا حدی پیامد بیثبات دولتسازی است ۱۰۵.
همانطور که «دن اسلاتر» ۳۲ گفته، نخبگان سیاسی در رژیمهای اقتدارگرا نه به خاطر شبکههای حامی پایدار، بلکه به خاطر اینکه مشروعیتشان دائم در معرض تهدید است، به هم نزدیک میشوند و ائتلافهای جمعی پایدار و منسجمی ایجاد میکنند ۱۰۶. هرچند نخبگان سیاسی پس از انقلاب چندان با این موضوع موافق نبودند، اما آنها نظم ژئوپولتیک خارجی را همچون دشمنی در برابر خودشان میبینند. هرچند این نخبگان سیاسی دورههای سختی از اختلافات فرقهای میان خودشان را تا حدی پشت سر گذاشتهاند، موضع ضدسیستمی جمهوری اسلامی در نظم ژئوپولتیک جهانی، انگاره نوسازی مستقل و خودکفا را در دستور کار آنها قرار داده است. درآمدهای نفتی خود به خود نمیتواند با بسط و گسترش رفاه با هدف سطحبندی اجتماعی، تجدید ساختار طبقاتی و تعادل میان شکاف شهر و روستا، موجب افزایش قابل توجه قدرت زیرساختی دولت شود. اینها تصمیماتی سیاسی هستند که تا حدی منبعث از تهدیدات ماندگار نظام سیاسیاند. به خاطر نوع پاسخی که نخبگان سیاسی پس از انقلاب به تهدیداتی که از ژئوپولتیک جهانی دریافت میکردند، میدادند، ممکن است نظیر چیزی که در چین یا کوبا دیدیم، بسیاری از دگردیسیها در نظم سیاسی (اجتماعی، سیاسی و زیباییشناختی) اسلامگرایان به تغییرات پساانقلابی غیرمنتظرهای منتهی شود.
با نگاه به مورد جمهوری اسلامی از چشمانداز جامعهشناسی سیاسی میتوان نظام رفاهی ایران را نقشه نهادی تعارضات و مصالحات میان اقشار اجتماعی مختلف، گروههای منزلتی و بازیگران نخبه درون و بیرون حکومت دانست. به این ترتیب، ما میتوانیم سازوکاری را سوای روابط مالیاتیشان شناسایی کنیم که بسط و گسترش آن در تامین رفاه میتواند باعث تقویت و فربه شدن گروههای منزلتی و طبقات اجتماعی خاصی شود که در بازگشت مطالبات جدیدی را از دولت مطالبه میکنند. قطعا، علوم اجتماعی اخذ مالیات را یکی از راههای بسط و گسترش ظرفیت دولت و در نهایت دموکراسیسازی میداند. در عین حال، راههای دیگری نیز برای افزایش ظرفیت دولت و شهروندی اجتماعی وجود دارد، و ممکن است پیکان علیت، جهت دیگری را نشان دهد.
کیوان هریس*
مترجم: محمد خانی| به نظر من باید این را امتیاز بسیار بزرگی محسوب کرد که ما ۷۰۰ هزار مستمریبگیر کوچک داریم که سالانه مقرریهای خودشان را از دولت میگیرند، بخصوص اگر آنها به طبقاتی متعلق باشند که در ناآرامیها چیزی برای از دست دادن ندارند و به اشتباه معتقدند که واقعا میتوانند با شورش چیزی به دست آورند.
(اتو فون بیسمارک، در سخنرانی در رایشتاگ، سال ۱۸۸۹)
شهروندان نباید مطالبه نمایندگی مستقل خود یا حکومت بهتری داشته باشند، به این دلیل ساده که مالیاتی نمیپردازند.
(دریک واندوال)
عباس عبدی، روزنامهنگار ایرانی، به زبان طنز میگوید: «اگر مقامی مذهبی بودم، فتوایی صادر میکردم که نفت را مانند الکل حرام اعلام کند» ۱. در واقع عبدی نظر روشنفکران ایرانی را بازگو کرده است. در علوم اجتماعی ادبیات موضوعی فراوانی درباره تاثیرات منفی استخراج نفت بر دموکراسیسازی و توسعه وجود دارد. از این منظر، دولتهای نفتی را نباید دولتهایی رفاهی دانست.
بخشی از استدلال آنها را باید در تعریفی دنبال کرد که دولتهای «رفاه» را متباین با دولتهای «رانتیر» میداند. دولتهای رفاه مدرن با بازتوزیع سهمی از منابع مالی حاصل از مالیات فعالیتهای اقتصادی داخلیشان، حفاظت اجتماعی شهروندانشان را تامین میکنند. برعکس، دولتهایی که متکی بر عواید رانت خارجی، نظیر استخراج و فروش نفت هستند، به جای بازتوزیع مالیاتها، منابع و عواید مالی بادآورده را بازتوزیع میکنند. بر اساس این رویکرد، مردمی که در اقتصادهای رانتیر زندگی میکنند، این منابع بازتوزیع شده را مانند هدایا یا بخششهای نخبگان حاکم به رعایا میبینند، نه محصول مالیات بر کار و تولید خودشان. مردم مزایا اجتماعی را مانند انعامی میدانند که رهبرانشان گهگاه به ضرورت نیاز یا ساعات سعد و نحس خودش به آنها میدهند نه حقی اجتماعی همپیوند با حق شهروندیشان. این دریافت در بازگشت بر روابط جامعه-دولت تاثیرگذار است و پیامدهایی را دربر دارد. افراد و گروهها به جای اینکه به طور مستقل درگیر تولید فعالیتهای اقتصادی شوند، تمام هموغم و تلاش خود را صرف نبرد بر سر بازتوزیع منابع رانتی-مشتقه میکنند. این وابستگی به دولت، شکلگیری طبقات اجتماعی با قدرت مستقل را محدود میکند، حال خواه طبقه کارگر باشد یا سرمایهدار. دولتها و حکومتهایی که از محل منابع غیرمالیاتی درآمدهای کافی کسب میکنند، نیازی نمیبینند رضایت طبقات اجتماعی مختلف را جلب یا بر سر اهداف استخراج عواید و درآمدهای اضافی با شهروندان-سوژهها مذاکرهای کنند. به جای اینکه مالیاتدهندگان منابع مادی برای تامین کالاهای عمومی جمعی، نظیر سیاستهای رفاهی اجتماعی را از پایین تامین کنند، دولتهای رانتیر منابع مالی را از بالا تامین و صرف جلب وفاداری مردم یا گروههای خاص نسبت به حکومت «پاتریمونالیستی» ۱ خود میکنند ۲. فقدان مالیات به فقدان هرگونه التزام نظام سیاسی به مذاکره و معاهدات اجتماعی میانجامد و نوعی فساد و «معامله استبدادی» پایدار استقرار مییابد که در آن، سیاست اجتماعی، پرداخت رشوه برای جلب فرمانبرداری سیاسی است. به همین دلیل، تاثیرات دیرپای درآمد رانتی، اقتصاد سیاسی یک کشور را از مسیر دموکراتیزه شدن و تحولات سرمایهدارانهای که در دیگر مناطق ثروتمند اقتصاد جهانی تجربه شده، دور میکند ۲.
چندین دهه، این برداشت از سیاست رفاهی نهتنها در بین روزنامهنگاران که در بین محققان دانشگاهی نیز رایج بوده است. جایی که سیاست اجتماعی معطوف به جلب حمایت یا دستکم همراهی اقشار فقیرتر است، سیاست رفاهی به شکل پروژه هژمونیکی از تشویق ایدئولوژیکی همسو با دستگاه سیاسی سر برمیآورد. افسانه نجمآبادی مزایای رفاهی سلطنت پهلوی در دهه ۵۰ را با دولتهای اروپای غربی پساجنگ مقایسه کرده است ۳. در اروپا، مالیات شهروندان تامینکننده «منابع مالی» لازم برای مخارج رفاهی است و سازمانهای طبقاتی-کارگری به دولت فشار میآورند تا «مطالبه» تامین رفاه اجتماعی را برآورده سازد. برعکس، در ایران، مزایای رفاهی مبتنی بر استخراج نفتی و در دست دولت بود و چندان تحت تاثیر فشار کار سازمانیافته نبود. بر این اساس، رفاه دولتی در ایران، بیشتر شبیه قانون فقرای قرون هفده و هجده اروپا یا پیشکشهای خیریهای دربارهای امپراتوریهای پیشامدرن بود، نه مبتنی بر قرارداد اجتماعی. «علیرضا علویتبار» میگفت در جمهوری اسلامی، ویژگیهای «آسیبشناختی» حکومت منبعث از سرشت «رانتیری» آن است ۴. در ایران در هر روزنامهای را باز کنی اشارهای به نظریه دولت رانتیر شده است. برای مثال، روزنامه مردمسالاری در سال ۲۰۰۷ در تیتر روزنامه اعلام کرده بود که «حکومت رانتیر دلیل فقر و تورم است» ۵. محققان ایران معاصر در ارزیابیهای خود، بدون شواهد تجربی غنی فرض را بر این میگذارند که رانتهای نفتی «منبع» مالی هستند و الزامات کنترل اقتدارطلبانه، «مطالبه یا تقاضایی» هستند که باعث شکلگیری سیاست رفاهی دولتی میشوند ۶. آنها یا تعینات سیاسی و اجتماعی این سیاستها و پیامدهای آن را نادیده گرفتهاند و یا فرض خود را بر صورتبندیهای نظری مرتبط با دولت رانتیر گذاشتهاند. این استدلال در صورتی پذیرفته بود که همه دولتها به طور یکسان و در مسیرهای توسعه یکسانی شکل گرفته بودند. همچنین در صورتی که خاستگاههای تمامی دولتهای رفاهی اروپایی نیز یکسان بود، اما در واقعیت امر، شکلبندی دولتها در زمانها و مکانهای متفاوت اشکال بسیار متفاوتی به خود گرفته است. در نتیجه، ما میتوانیم با کمک نظریات شکلگیری دولت رفاه، روابط جامعه و دولت را دوباره چارچوببندی کنیم به نحوی که بتواند توضیح بهتری از تغییرات اجتماعی پساانقلابی ایران ارائه دهد.
اگر انقلاب سال ۵۷ ایران فقط یک تاثیر بر مطالعه انقلابها گذاشته باشد، میتوان گفت آن تاثیر، توجه مجدد به نقش ایدهها در تغییرات اجتماعی کلان بوده است ۷. سر برآوردن انبوهی از اندیشههای سیاسی آمیخته با نمادهای مذهبی، برخی از محققان را به این باور رسانده بود که برخلاف تفسیر ساختارگرایی رایج از انقلابها در اواخر دهه ۵۰، انقلابها اساسا میتوانند «ساخته شوند» ۸. رهبران جمهوری اسلامی مدعی بودند که آرا و اندیشههای آنان به نوعی ابطال عملی و نظری مقولات سیاسی منبعث از تاریخ غرب بوده است ۹. در نتیجه، اغلب محققان محتوای ایدئولوژیکی اسلام سیاسی شیعی را به تز دولت رانتیر اضافه میکنند تا بتوانند ویژگیهای سیاسی و اجتماعی ایران پساانقلابی را تبیین کنند.
برخی از محققان نشان دادهاند روابط دولت با جامعه، با تکیه بر اندیشههای مبتنی بر اسلام که به واسطه درآمدهای حاصل از رانتهای نفتی بهشدت تقویت شده، تمامیتخواهانه است. از این منظر، حکومت میتواند برای حفظ نظم اجتماعی انقلابی خود، یک برنامه ایدئولوژیک منسجمی از مهندسی اجتماعی را پیاده کند. استدلال تمامیتخواهانه عمدتا بر تبیینهای ارادهگرایانه از نظم اجتماعی تکیه دارند، زیرا فرض را بر این میگذارند که حکومت میتواند با تصور یک جهان نوین و هر آنچه برای رسیدن به آن لازم است، دست به بازسازی جامعه بزند. با این حال، خود محققان تاریخی و علمای اجتماعی مفهوم تمامیت-طلبی را (هرچند برای تبیین صور مختلف فاشیسم یا کمونیسم به کار رفته) بارها و بارها به چالش کشیدهاند و آن را مسالهآمیز دانستهاند ۱۰. همانطور که «چارلز کینگ» ۳ گفته است، «ترسیم مدل تمامیتطلبی از سیاست کمونیستی، هیچوقت در حد یک مدل هم نبود. این مدل هرگز نمیتوانست چگونگی پیوند عناصر مختلف سیستم را تبیین کند، چون بر این فرض استوار بود که زور سبعانه متغیر کلیدی در این مدل بوده است» ۱۱. این اعتقاد وجود دارد که دولتهای تمامیتطلب ظرفیت دولتی فوقالعادهای برای تحقق دیدگاههای آرمانشهری خود دارند. با این حال، تجربه نشان داد که درک عمومی نسبت به سطح فوقالعاده قدرت تمامیتطلبانه، اغلب مبتنی بر تبلیغات این دولتها (و البته دشمنانشان) بود، نه تحلیل روابط واقعی دولت و جامعه ۱۲. همانطور که «جان ورنر مولر» ۴ در بحث رژیم موسولینی در ایتالیا نشاه داده، با اینکه روشنفکران اصطلاح تمامیتطلبی یا توتالیتر را برای توصیف حکومت جدید وضع کردند، حزب فاشیست برای اینکه به توتالیتاریسم «مناسب» دست یابد، تن به مصالحههای بسیاری دارد ۱۳.
اما فارغ از نظریه نظم سیاسی تمامیتطلب، متقاعدکنندهترین استدلال درباره جمهوری اسلامی این است که دولت توانسته با ترکیبی از ناسیونالیسم ایرانی، اسلام شیعی و احساسات ضدغربی، ایدئولوژی نابی بسازد که گروههای اجتماعی خاصی آن را تشدید میکردند. این ترکیب ایدئولوژیک هم مبناهایی را برای حامیان فعال تبلیغات حکومتی فراهم میکرد و هم نهادهای نمایندگی یا دستکم، تاکتیکی برای حکومت بود که طوری وانمود کند که مطابق علایق و سلایق اکثریت جمعیت عمل میکند. در اینجا ما وارد عرصه بسیار فربهای از علوم اجتماعی میشویم که ایدههای هنجارین و ایدئولوژیهای سیاسی را با جنبشهای اجتماعی و حاکمیت دولت پیوند میزند ۱۴. در مورد ایران، محققان توجه زیادی به پیشگامان و مولفههای اندیشهها، گفتمانها و شعارهای دوره انقلاب کردهاند ۱۵. با این حال، به راحتی نمیتوان توضیح داد چگونه مجموعه خاصی از ایدهها نهتنها در دولتهای پساانقلابی جا باز کردهاند، بلکه چگونه آن دولتها توانستهاند در چند دهه از مجموعه منسجمی از ایدهها برای حفظ و بسط ساختارهای نهادی خود بهره برد. محققان، شاید هم عامدانه تلاش چندانی برای فهم این امر در ایران نکردهاند. ترکیب اندیشه نخبگان حاکم ایران و عواملشان در سه دهه گذشته چندان منسجم یا یکپارچه نبوده است. حتی اگر یکپارچه هم میبود، ترجمه اجتماعی این ایدهها به نهادهایی دیرپا (در مورد ایران، روتینسازی یک اقتدار کاریزماتیک انقلابی که به این ایده تحققی اجتماعی میبخشید)، به میانجی عوامل مداخلهگر دیگری نظیر ساختار اجتماعی پیشاموجود، گروههای اپوزیسیون خارج از حکومت، جایگاه آن در نظام اقتصاد جهانی یا منازعات بر سر قدرت در میان خود نخبگان انقلابی ممکن شده است ۱۶. همانطور که «فرد هالیدی» ۵ و «حمزه علوی» در مورد خاورمیانه گفته بودند، باید در مورد اطلاق پیامدهای تاریخی به جریانهای ایدئولوژیکی حزم و احتیاط لازم را به خرج داد: «معنای اصطلاحات یا نمادهای خاص بهشدت موقعیتی است، یعنی توسط نیروهای سیاسی و وضعیتهای خاص تعیین میشود. ایدئولوژیها انعطافپذیری بینهایتی ندارند، ...، اما آنقدر شکلپذیر هستند که امکان تفاسیر و استفادههای مختلف را بدهند» ۱۷. قطعا، بحثها بر سر سیاست اجتماعی و اقتصادی در دوره پساانقلابی ایران تا حدی مبتنی بر فقه اسلامی بوده است. با این حال، همانطور که در فصول بعدی نشان خواهم داد، این مباحث به خاطر فشار رقابت نخبگان و بسیج تودهوار در برابر نهادهای دولتی، «شکلپذیری» بسیار بالایی داشتند.
بسیاری از محققانی که توجه چندانی به تبیینهای مذهبی یا ایدئولوژیکی ندارند، استدلال رانتیر محور را ترجیح میدهند. برای مثال، وقتی «لاری دیاموند» ۶ با این سوال مواجه میشود که «چرا هیچ دموکراسی عربیای وجود ندارد؟»، تبیینهای فرهنگی-مذهبی را کنار میگذارد و به جای آن به «ساختارهایی میپردازد که در آن نفت موجب تحریف کارکرد طبیعی دولت، بازار، ساختار طبقاتی و ساختار تشویقی تمام عیار میشود» (۱۸). دیاموند با کمک «حسین مهدوی»، یکی از اندیشمندان اجتماعی ایران، صورتبندی اصلی دولت رانتیر را ترسیم میکند. مهدوی مفهوم اقتصاد رانتی را از اقتصاد سیاسی کلاسیک بیرون میکشد تا بتواند نظام پیشین جمهوری اسلامی، یعنی سلطنت پهلوی را تحلیل کند. او معتقد است منشاء منابع اقتصادی بر پتانسیل رشد اقتصادی و نیز دموکراسیسازی تاثیر بسزایی میگذارد. بخصوص، اینکه دولت به جای تکیه بر مالیاتگیری از عواید «تولیدی» و دستمزدهای فعالیتهای اقتصادی داخلی نظیر کارخانههای صنعتی یا کشاورزی بر رانت خارجی تکیه داشته باشد، الگوی سرمایهگذاری دولت را به سمت واردات و مصرف تحریف میکند و از صورتبندی سرمایهداری و ایجاد کارخانجات دور میکند ۱۹. دولت رانتیر «چنان از مردم استقلال مییابد که نمیتوان مثالاش را در کشورهای دیگر یافت» و قابلیت دولت برای توزیع این رانتها بدون ضمانت اجرایی یا گروههای ذینفع قدرتمند، تمایلات اقتدارگرایانه آن را افزایش میدهد ۲۰. تحلیل مهدوی از پهلوی، به طور کلی چشمانداز نظری بسیار گستردهای در باب تاثیرات منفی دولتهای رانتیر ارائه میکند.
«هما کاتوزیان»، تحلیلگر تاریخی نیز استدلال مشابهی را برای دوره پیش از انقلاب سال ۵۷ به کار میبرد. دولتهای مدرن درآمدهای خود را از محل اخذ مالیات از سرمایه و کار به دست میآورند. بهزعم وی، در دولتهای رانتیر، طبقات اجتماعی برای اشتغال، سرمایه و رفاه به دولت وابستهاند ۲۱. دولت این منابع را صرف این میکند که دستگاه اداری و نظامی خود را بازتولید کند، گروههای اپوزیسیون بالقوه را به همکاری آلوده بکشاند و آنها را به شکل مشتریانی رام و سربهزیر درآورد، و به جای سرمایهگذاری به مصرفی متمرکز و محدود تکیه کند. همانطور که بعدها محققان گفتند، دولتهای رانتیر آنتیتز اخلاق پروتستانی «ماکس وبر» هستند ۲۲. این حکومتها به جای تولید و انباشت، استخراج و خرج میکنند. چون نخبگان سیاسی در دولتهای رانتیر میتوانند درآمد بادآوردهای را از بازار جهانی به دست آورند، نهتنها خود را مدیون مردم نمیدانند، بلکه شهروندان ناچارند برای بهبود معیشت خودشان رفتارها «رانتجویانه» انجام دهند (۲۳). این امر میتواند به بسط نفوذ «اخلاقیات» یا «ذهنیتی» رانتی در بین مردم منجر شود، و به جای اخلاقیات مدنی مشارکت سیاسی، مجموعه منفعلی از هنجارهای وفادارانه نسبت به شبکههای حمایتی به وجود آید. اگر شعار انقلاب سال ۱۷۷۶ آمریکا «مالیات بدون حق نمایندگی نه» بود، دولت رانتیر ایدهآل به گزاره ضددموکراتیک عکس آن تجسد بخشید: «هیچ مالیاتی ضروری نیست؛ از این رو، هیچ فشاری به جریانهای نمایندگی سیاسی نمیآید» (۲۴). پارادایم رانتگرای اصلی یک طیف مفهومی ایجاد کرده که در یکسو، شاخهای از دولتهای مولد، مسئولیتپذیر و کارآمد را قرار میدهد (همسو با جوامع مدنی خودگردان) و در طرف دیگر، شاخهای از دولتهای استخراجی، تخصیصی و فاسد (همسو با جوامع مدنی تحت انقیاد) (۲۵). تحت تاثیر این ایدهها، همه جا از ایرانیها میشنویم که نفت روزگار ملت ما را «سیاه» کرده است. سیاهی این منبع نهتنها باعث فراخواندن مداخله خارجی شده، بلکه موجب بسط یک «اقتصاد رانتجویانه» فاسدی شده که باعث شکلگیری و بازتولید طبقهای شده که از دولت ارتزاق میکنند. در سرتاسر تاریخ سیاسی خود جمهوری اسلامی شاهد این اتهام به سلطنت پهلوی هستیم که دولت شهروندان «وابسته» را ارتزاق میکرد. رادیکالهای انقلابی دهه ۶۰ این ادعا را بر ضد دولت پهلوی به کار میبردند؛ تکنوکراتهای در دهه ۷۰ اقتصاد دهه ۶۰ را اقتصاد جنگ نامیدند؛ اصلاحطلبان بعدی نهادهای قبلی را نهادهایی مسئولیتناپذیر و غیرپاسخگوی تحت حاکمیت نخبگان محافظهکار میدانستند و در دهه ۸۰ محمود احمدینژاد بر ضد رییسجمهورهای پیشین خود جهتگیری کرد ۲۶. بسیاری از ایرانیان دائما این ادعا را تکرار میکنند که طبقهای از وابستگان به دولت وجود دارد که گروه نابی از وابستگان از رانتهای نفتی را ایجاد میکند. این ادعا مساله بنیادینی ایجاد میکند که در خصوص تمامی کشورهای مبتنی بر نظامهای رفاهی میتواند صدق کند ۲۷. فارغ از طبقه اجتماعی یا گروه منزلتی افراد، اکثر ایرانیان این ادعا را مطرح میکنند که طبقه اجتماعی یا گروه منزلتی دیگری از عواید نفتی بهره میبرد و طبقه یا گروه آنان خیر. به علاوه، تاریخ ایرانیان توجه چندانی به تاریخ دولت رانتی نداشته است. ما در ایران دو دهه داشتیم که درآمدهای نفتی به طرز بیسابقهای به رفاه اجتماعی اختصاص یافته بود (یعنی دهه ۵۰ و ۸۰)، که با دو اعتراضات عظیم و مداوم در تاریخ مدرن این کشور همراه بود. اگر رفاه نوعی رشوه و باج دولتی باشد، نباید این دورهها شاهد این رخدادها میبودیم.
محققان علوم اجتماعی به طور گستردهای نسل اول نظریه دولت رانتیر را مورد نقد قرار دادهاند ۲۸. مطالعات ملی پیوند میان همبستگیهای آماری رشد اقتصادی کارگران و اقتدارگرایی فزاینده را در دولتهای رانتیر مورد تردید قرار دادهاند ۲۹. همانطور که محققان تاریخ اقتصادی گفتهاند، حضور رانتهای دولتی میتواند برای بسط رشد اقتصادی حیاتی باشد ۳۰. رانت، به مثابه درآمد حاصل از فعالیتی اقتصادی تعریف شده که درآمدی بسیار بیش از هر فعالیت اقتصادی دیگر در بازار آزاد کاملا رقابتی داشته، مانع پیشرفت در تاریخ سرمایهداری نیست. همانطور که «ژوزف شومپیتر» اقتصاددان گفته است، رانت، وعده سودهای کلانی میدهد که یک کارفرما را از یک فعالیت به فعالیت دیگر جدا میکند؛ چیزی است که سرمایهداری را چنین سازنده و چنین مخرب میکند ۳۱. تمامی دولتهای سرمایهداری، به نحوی از انحا و در دورهای، دولتهای رانتی بودهاند ۳۲. اینطور نیست که در تاریخ توسعه سرمایهداری آمریکا و اروپای قبل از قرن بیستم شاهد هیچگونه رفتارهای رانتجویانه نبوده باشیم. در عوض، مرتبا از جیب رقابتهای خارجی به تولید رانت برای صنایع داخلی خودشان میپرداختند ۳۳.
پاسخ نظریات دولت رانتیر این است که درآمد رانتی حاصل از تولید صنعتی، «خوب» است، اما درآمد رانتی که از تولید کالا به دست میآید «بد» است. باید گفت کسب درآمد از محل تولید صنعتی، الزاما ساختار یکسانی تولید نکرده و پیامدهای سیاسی بسیار متنوعی برای این کشورها داشته است. همین موضوع هم در مورد کشورهایی که درآمدشان را از تولید کالا به دست میآورند، صادق است. درست است که رانتهای نفتی، شکلبندی کنونی دولت نیجریه را به وجود آورده، اما شکلبندی دولت نروژ را نیز به وجود آورده است ۳۴. همانطور که «تیموتی میچل» ۷ گفته: «اکثر کسانی که در خصوص مساله «دولت رانتیر» یا «مصیبت نفت» قلمفرسایی میکنند، حرف زیادی درباره ماهیت نفت و چگونگی تولید، توزیع و استفاده از آن نزدهاند» ۳۵. از این رو، ارزیابیهای جدیدتری که بر نظریههای رانتی تکیه دارند، جعبه سیاه دولتهای رانتی را باز کرده و به تنوعات بسیار گسترده در ائتلاف نخبگان و معاهدات اجتماعی آنها نیز نگاهی انداختهاند. «کیرن [عزیز]چودری» ۸ نشان داده چگونه صادرکنندگان نفت در عربستان سعودی و یمن، با اینکه با فشارها و فرصتهای مشابهی از طرف اقتصاد جهانی مواجهاند، به خاطر تفاوتهای شکلبندی دولتی و طبقاتیشان، استراتژیهای صنعتیسازی و آزادسازی اقتصادی بسیار متفاوتی را در پیش گرفتهاند ۳۶. «دیوید والدنر» ۹ معتقد است که ترکیه و سوریه (با اینکه سوریه در دهه ۵۰ دولتی رانتیر شد)، هر دو به خاطر سطوح بالای تضاد نخبگانشان، که دولتشان را مجبور میکرد دست به ائتلافهای فراطبقاتی بسیار گسترده زنند، نتوانستند دولتهای استقراریافته موفقی ایجاد کنند ۳۷. «میشل هرب» ۱۰ حکومتهای سلطنتی سرشار از نفت خاورمیانه را ارزیابی کرده و سوای تکیه آنها بر درآمدهای نفتی، بر اساس شبکههای نخبگان داخلیشان، شانس آنها برای ثبات یا بیثباتی بررسی کرده است ۳۸. «استفان هرتوگ» ۱۱ میگفت: «استقلال ظاهرا قدرتمند دولتهای رانتیر که از جوامع خودشان حفاظت میکنند، منجر به چندپارگی نهادی و بوروکراتیک در دو نسل حاکم شده است» ۳۹. این اتفاق در حالی رخ داده که دولت عربستان سعودی، مانند یک «جزیرهای از کارآمدی»، شرکتهای دولتی سودآور با مدیریت درستی ایجاد کرده که این منبع نفرین شده را به مبارزه میطلبد ۴۰. در مجموع، همانطور که «گیون اکروهلیک» ۱۲ میگوید: «نظریه رانتیر، که در خاورمیانه زیاد به کار میرود، اقتصادی سیاسی است که امور سیاسی را نادیده میگیرد» ۴۱.
نسل دوم نظریات رانتیر در پاسخ به انتقادات، ادعاهای محدودتری را درباره این منبع نفرینشده مطرح کردهاند. حالا آنها میگویند رانتهای نفتی فقط وقتی که نهادهای اقتدارگرای غیرپاسخگو آن را به دست آورند و آن هم در دورههای خاصی که قیمت این کالا بسیار بالا میرود، خوب نیستند ۴۲. هنوز، مساله کلیدی نظریه رانتیر سر جای خود باقی است. بر اساس این نظریه به خاطر رانتهای نفتی، نهادهای دولتی درونزا محصول برایند داخلی این جوامع نیستند. اگر دسترسی به رانتهای نفتی، ساختار اقدامات دولتی را تعیین میکند، بنابراین باید با تغییر در درآمدهای نفتی نیز شاهد تغییراتی در اقدامات دولتی باشیم. همانطور که چودری درباره پادشاهی سعودی گفته بود: «میزان تقویت یا تضعیف اقتصاد سیاسی آنان»، یعنی چگونگی عملکرد شبکههای دولتی در نظام حاکم، به سازماندهی و بافتار نهادهای حاکم بر اقتصاد بستگی دارد» ۴۳. در مورد ایران، با تغییرات در بهای نفت جهانی، چندان شاهد تغییرات در سیاست اجتماعی و اقتصادی دولت نیستیم. برای مثال، در اواخر دهه ۷۰، وقتی بهای نفت جهانی به پایینترین سطح خود رسیده بود، جمهوری اسلامی در دولت محمد خاتمی بودجه نهادهای رفاهی نظیر سازمان تامیناجتماعی و کمیته امداد را افزایش داد. در همان حال، دولت خاتمی بسیاری از مخارج دیگر دولت را کاهش داد. برعکس، در دوره بالاترین قیمت ثبتشده نفت در سالهای ۸۶ تا ۹۰، دولت محمود احمدینژاد تلاش کرد یارانههای انرژی و کالاهای اساسی را قطع کند، و بودجه پروژههای عمرانی و توسعهای را افزایش دهد.
از زمان مهدوی، مدلی که معاهده مالی میان حکومت و مردم مبتنی بر اخذ مالیات را سازوکار اصلی دموکراسیسازی سیاسی میداند، در قلب نظریه دولت رانتی قرار گرفته است. همانطور که جامعهشناس سیاسی، «ویکتور منالدو» ۱۳ گفته است، با این حال «اینکه کلید حکمرانی دموکراتیک، واقعا حاصل از معاهده مالی میان حاکم و افراد تحت حکومت است، چندان هم بدیهی نیست» ۴۴. حکومتهای مطلقه، از «بیسمارک» در آلمان تا «چیانگ کایچک» ۱۴ در تایوان، بر نظامهای مالیاتی موفق میان نخبگان و تودهها و انواع مختلف ائتلافهای سیاسی متکی بودند. گروههایی که مالیات میپردازند، همیشه برای دموکراسیسازی به حکومت فشار وارد نمیکنند و نمیتوانند صرفا با تکیه بر سازوکار مالیاتپردازی به دولت، به طور دموکراتیک و جمعی مشکلاتشان را حل کنند. برعکس، منالدو فهرستی از دولتهایی را میآورد که «با سازوکارهایی متفاوت از نمایندگی مبتنی بر پرداخت مالیات، توانستهاند دموکراتیک شوند». در مکزیک که نفت مهمترین منبع درآمدی دولت است، «رقابت بین گروههای که از این عواید برخورداند و گروههایی که از آن برخوردار نیستند، موجب دموکراسیسازی از پایین شده است». در شیلی، در قرن نوزدهم، وقتی دولت بهشدت بر صادرات مواد معدنی تکیه داشت، شکاف در نخبگان اقتصادی موجب شد هر دو طرف مجبور شوند حق رای عمومی را بسط دهند «تا بتوانند منافع خودشان را در برابر نخبگان رقیب پیش برند». در کلمبیا که بر تولید نفت و قهوه تکیه داشت، «نخبگان سیاسی که به دو دسته تقسیم شده بودند، برای جلوگیری از خشونت با دموکراسیسازی موافقت کردند». در ترینیداد و توباگو که سرشار از گاز بود، وقتی نخبگان دیدند ارزش کالاهای عمومیای که عرضه میشود، ارزشی بالاتر از سیاستهای حمایتی قیممآبانه دارد، پیگیر پیشبرد دموکراسیسازی شدند ۴۵.
اما این سه رویکرد در گفتمان معاصر درباره ایران وجود ندارد. بالاخره نفت دولت را قویتر میکند یا ضعیفتر؟ جامعه ایرانی را بیشتر منفعلکرده یا کمتر؟ اندازه دولت را بزرگتر کرده یا نه؟ و اگر اینطور است، اندازه ایدهآل دولت در کشورهای با درآمد متوسط چقدر است؟ نظریات رانتیر درباره ایران، توضیح چندانی درباره تغییر اجتماعی نمیدهند، اینکه چه کسانی اعتراض کردهاند، چه کسانی اعتراض نکردهاند و چرا؟ همانطور که اندیشمندان سیاسی، «دیوید والدنر» ۱۵ و «بنیامین اسمیت» ۱۶، تاکید کردهاند، «برای درک عملکرد دولتهای با منابع مالی غنی، باید آنها را در رویکردهای کلانتر دولتسازی فهم کرد». آنها معتقدند که ما باید به جای «تمرکز بر نتایج حاصل از منابع سرشار کشورها، بر نظریات جامعتر شکلبندی دولت تکیه کنیم» ۴۶. این امر در مورد حکومتهای خاورمیانه بیشتر قابل تعمیم است. همانطور که «روجر اوون» مورخ گفته، ما باید «این تصور را که جوامع این منطقه شکل متمایز و متفاوتی از رفتار سیاسی، اجتماعی و مذهبی دارند، دور اندازیم» ۴۷. از این رو، همانطور که در ادامه خواهیم گفت، یکی از رویکردهای مفیدتر، ایران را کشوری با درآمدی متوسط در جهان سوم سابق فرض میکند. تجربه ایرانی بسیار مشابه فرایند تاریخیای است که بسیاری از دولتهای غیراروپایی دیگر داشتهاند ۴۸. شکلبندی دولت در ایران در قرن گذشته حاکی از خصلتهای حاکمیت بوروکراتیک متمرکز و نیز شبکههای قدرت شخصمحورانه بوده است ۴۹. ما برای اینکه دیدگاه فراختر و جامعتری نسبت به این فرایند داشته باشیم، باید توضیح دهیم که چه چیزی صور خاص حاکمیت و نیز نهادهای سیاسی را مشروط و موکول به خودش کرده که چنین روابط جامعه و دولتی از آن سربرآورده است.
یکی از رویکردهایی که در برابر رویکردهای مبتنی بر رانتگرایی، ایران پس از انقلاب را تبیین کرده، رویکرد دولت پوپولیستی بود. ما در تاریخ ایرانی شاهد ویژگیهای خاصی هستیم. ۵۰. با این حال، این توضیح مبتنی بر رویکرد پوپولیستی از ایران، یک ایراد دارد. بر این اساس، این رویکرد نئوپاتریمونالی تمرکز تحلیلی خود را از منابع درآمد حکومت نظیر نفت برمیدارد و به این نگاه میکند که دولت با این درآمدها چه کار میکند. از وقتی «رابرت مرتون» جامعهشناس به بررسی خدمات رفاهی در شهرهای ایالات متحده که توسط نهادهای سیاسی بزرگ تامین میشد، پرداخت، این رویکرد در تز رانتیر غلبه کرده است. همانطور که مرتون گفته «باید توجه داشته باشیم که نهفقط اعانهها و کمکهزینههایی که پرداخت میشود، بلکه شیوه ارائه آن هم بسیار مهم است» ۵۳.
در عین حال، مشکل تبیینهای نئوپاتریمونالی این است که نمیتواند الگوهای نهادی متغیر توزیع منابع دولتی را تبیین کند. همچنین نمیتواند پویشهای انتخاباتی در ایران را تبیین کند که بارها این شبکهها را ارتقا بخشیده و ائتلافهای سیاسی نخبگان را در جمهوری اسلامی بازتنظیم کرده است. وقتی تغییرات شگفتآوری در ایران رخ میدهد، چیزی که معمولا در ایران رایج است، وقتی نمیتوانند تبیینی از آن به دست دهند، تنها چیزی که به آن پناه میبرند، پوپولیسم است. با این حال، چون این کلمه در سرتاسر جهان در بسترهای سیاسی بسیار مختلفی به کار رفته، بسیار مبهم است. همانطور که «اریک تاگارت» گفته است، پوپولیسم «دارای یک کیفیت بنیادا بوقلمونصفتانه» است، چون «همیشه به رنگ محیطی در میآید که در آن شکل میگیرد» ۵۴. تعریفی ساده و سردستی از پوپولیسم وجود دارد: «بسیج سیاسی تودهای در انتخابات به طوری که نخبگان استقراریافته را به چالش میکشد» ۵۵. با این حال، این تعاریف حداقلی، تا حدی به فهم نهادهای سیاسی سربرآورده از چالشهای تودهای کمک میدهد ۵۶.
همانطور که کنت رابرتز از بررسیهای خود در آمریکای لاتین دریافت، چهار برداشت رقیب از پوپولیسم وجود دارد: یکی از منظر جامعهشناسانه که پوپولیسم را ائتلاف میان جناح نخبه و طبقات اجتماعی مختلفی میداند که در مراحل اولیه صنعتی شدن رخ میدهد؛ یکی از منظر اقتصادی که پوپولیسم را گشادهدستی و خیر و بخشش مالی یا سیاستهای بازتوزیعی میداند که معطوف به فرونشاندن میل اجتماعی به مصرف توده-ای هستند؛ یکی از رویکرد ایدئولوژیکی که پوپولیسم را به شکلگیری گفتمان منازعه میان «مردم» و «فرد مقتدر» پیوند میزند و در آخر، از منظر نهادی-سیاسی که پوپولیسم را با سازوکارهای بسیج سیاسی بالا به پایین از سوی رهبرانی که بر ویژگیهای شخصی خود تکیه دارند میداند که یا انواع صور نهادی میانجیهای سیاسی را تضعیف میکند و یا دور میزند ۵۷. «اریک ویلند» ۱۷ میگفت این مفهوم چنان بسط یافته که به موارد بسیاری قابل اطلاق است، به همین دلیل میخواست با یک استراتژی این تعریف را محدود کند: «زمانی میتوان شاهد پوپولیسم بود که رهبران حاکمیت خودشان را بر بنیان حمایت گسترده، اما خام و غیرنهادینه-شده تودههای سازماندهینشده بنا کنند» ۵۸. در مقابل استراتژی پوپولیستی، دو رویکرد آلترناتیو دیگر وجود دارد. نخستین رویکرد، نئوپاتریمونالیسم است، یعنی حاکمانی است که برای جلب حمایت از حکومتشان با گروههای اجتماعی کوچک روابط غیررسمی برقرار میکنند. دومین رویکرد، آلترناتیو پوپولیسم را احزاب سیاسی رسمیای میداند که با توسل به پیوندهای سازمانیافته با مجموعههای صنفی، نظیر اتحادیههای کارگری یا انجمنهای کشاورزی روستایی، حکومت را در دست میگیرند. با این حال، «ویلند و رابرتز»، بعد از بحث و جدل مفهومی مفصل، به یک نتیجه واحد میرسند: پوپولیسم به هیچ وجه شکل، دائمی حکومتداری نیست. پوپولیسم یکی از روشهای حکومت است که «ناپایدار و گذرا» است که یا «شکست میخورد و اگر هم موفق شود، خود را به شکل متفاوتی از حکومت که مبتنی بر استراتژیهای غیرپوپولیستی است تغییر میدهد» ۵۹.
در خاورمیانه، مفهوم پوپولیسم تاریخ دیرپایی دارد. در ابتدا، یکی از اصول بنیادین کمالیسم در ترکیه، پوپولیسم نام گرفت. جمهوریهای عربی، از عراق تا مصر و لیبی نیز این کلمه را به کار میبردند تا سیاستهای اقتصادیشان را که بخشی از سوسیالیسم «عربی» بود، از مدل شوروی متمایز سازند. محققان، حاکمیت دولتهای خاورمیانه در دهههای ۳۰ تا ۶۰ (میلادی) را درست مانند دولتهای آمریکای لاتین در همین دوره، «پوپولیسم اقتدارگرا» میدانستند. هر دو منطقه، خالق و دنبالکننده استراتژیهای توسعه اقتصادی جایگزین واردات، مجموعههای صنفی کارگران و دهقانان رسمی، اصلاحات ارضی و مزایای اجتماعی معطوف به یک بخش دولتی بزرگ بودند. به علاوه، در سالهای دهه ۱۹۷۰، محققان متوجه شدند که درست مانند آمریکای لاتین، صور مختلف حاکمیت استبدادی پوپولیستی در دولتهای خاورمیانه، به شکل اقتدارگرا بوروکراتیک تغییر یافته و مبنای جلب حمایتشان، از اقتدارگرایی پوپولیستی به بوروکراتیک تغییر یافته بود ۶۰.
در این تحقیق، برخلاف تحلیل فرایندی مفهوم پوپولیسم که در بسترهای تاریخی آمریکای لاتینی به کار میرفت، مهمترین کاربرد پوپولیسم برای دولتهای خاورمیانه حول محور معاهده و میثاق اجتماعی ثابت و ویژه میان دولت و جامعه میگردد ۶۱. مفهوم پوپولیسم معمولا در مطالعات خاورمیانه به کار برده میشود. میتوانیم بگوییم پوپولیسم بر رویکردهای جامعهشناختی اولیه تکیه داشت، رویکردهایی که پوپولیسم را «مرحله» توسعهای خاصی در جهان سوم تعریف میکند که در عصر جریانهای آزاد سرمایه جهانیشده و سیاستهای پس از جنگ سرد، دیگر غیرقابل قبول شده است. پس چندان هم تصادفی نیست که میبینیم در حالی که اصطلاح «پوپولیسم» در اولین مراحل دولتسازی در خاورمیانه، معنای مثبتی داشت، امروز در معنایی منفی و به منزله نقد سیاست معاصر و امری ضددموکراتیک و غیرلیبرال به کار میرود ۶۲. دولتهای خاورمیانه، اغلب در چیزی که نیستند، تعریف میشوند. به همین دلیل، برخلاف تبیینهای آمریکای لاتینی، کاربرد رایج این مفهوم در خاورمیانه، از جمله ایران برای تبیین دولتها، تبیینهایی از سر ناچاری است که متکی بر نظریه نوسازی ناموزون در سیر مراحل توسعه است.
از این رو، میتوان پوپولیسم را سازوکاری موقتی دانست، اما نمیتوان کل بار تحلیلی و نظری تبیین پیامدهای اجتماعی و سیاسی ایران پس از انقلاب را بر دوش آن گذاشت. میتوان پوپولیسم را لحظاتی از منازعه سیاسی دانست که در آن افراد و گروههای مختلف میکوشند ساختار نخبگان و پیوند میان دولت و جامعه را بازتعریف و تغییر دهند. از این نباید مفهوم پوپولیسم را دور بیندازیم، اما باید آن را در چارچوب مفهومی درست و کلانتری قرار دهیم ۶۳. هرچند الگوهای بسیج پوپولیستی «تحت تاثیر شرایط نهادی و ساختاری بنیادینی هستند، اما این شرایط تماما ماهیت و شکل آن را تعیین نمیکند». این «لحظات» بسیجکننده میتواند با تکیه بر تغییراتی که در قدرت اجتماعی به وجود میآورد، چینش ائتلاف نخبگان را تغییر دهد و حاکمان را مجبور کند استراتژیهای حاکمیتی و مملکتداری آلترناتیو را اجرا کنند ۶۴. حال، اگر به جای اینکه پوپولیسم را مرحلهای از توسعه سیاسی یا شکلی نهادینهشده از حکومتداری بدانیم، آن را لحظه بسیج نیروها در نظر گیریم، میتوانیم بدون اینکه به دام نظریه نوسازی افتیم، روابط میان دولت و جامعه را تبیین کنیم. این تحلیل بر این فرض استوار است که سیاست نئوپاتریمونالی، طرف دیگر، یعنی طرف فاسد و سنتی دولتهای بوروکراتیک مدرن و کارآمد است. «جفری وینترز» ۱۸ این سازوکار اجتماعی را به شکل «قدرت بسیج» بازتعریف و چارچوببندی مجدد میکند که بر اساس آن، بسیج تودهواری که با ایجاد «شبکه-های شخصی و افقی که برسازنده چگونگی تخصیص زمان و انرژی شخصی هستند»، میتواند شبکهای از نخبگان قدرت برسازد. هرچند وقوع قدرت بسیج تودهوار بسیار نادر است و حفظ آن هم بسیار دشوار، اما میتواند منابع قدرت اجتماعی نخبگان حاکم را از بین ببرد. این طغیانها میتواند «برای منافع نخبگان حاکم و اقلیت متنفذ غیرقابل پیشبینی و ویرانگر باشد» ۶۵. من در این کتاب، از تعریف پوپولیسم به منزله نظام حاکمیتی ثابت خودداری میکنم. در عوض، به تبیین صور خاص سازمانهای رفاهی برآمده از لحظات بسیج تودهای خواهم پرداخت که شبکههای نخبه حاکم را به چالش میکشد و یا محدود و سرنگون میکند.
برای اینکه بتوانیم برای فهم ایران معاصر، اصطلاح «دولت رفاه» را به کار بریم، باید سوال پیشین را دوباره بپرسیم. چرا دولتهای رفاه همه جا هستند؟ اغلب جایی هم که سیاستهای رفاه اجتماعی دولتی نباشد، شاهد سیاستهای آلترناتیوی هستیم. چیزی که هم در حوزه بازار و هم مسکن میتوان دید. علاوه بر مداخله دولت در بازار کار، سیاستهای مالیاتی، صندوقهای بیمه و برنامههای سلامت، مردم میتوانند با تکیه بر درآمدهای حاصل از دستمزد، پسانداز شخصی، اجاره ملک، انجمنهای پرداخت اعانههای متقابل یا انجمنهای خانوادگی، ریسک یا مخاطرات اجتماعی خود را کاهش دهند. صور رفاه غیردولتی، الزاما سنتی نیستند، زیرا از میان رفتن میثاق رفاه دولتی، میتواند باعث شکلگیری شبکههای نوینی از اعانه متقابل و کمک هزینههای اجتماعی شود ۶۶. در عین حال، «دگرگونی بزرگ» قرن نوزدهم، ورود روزافزون کالاییسازی بازاری به حیات و زندگی روزمره بود. حالا که زندگی مردم از پیوندهای اجتماعی سنتی پیشین که تا حدی آنها را محافظت میکرد جدا شدهاند، این مساله باعث تشدید عدم تامین و نامنی آنان میشود. «جنبش مضاعف»ی که «کارل پولانی» توصیف میکند، یعنی جایی که دولت ناچار میشود بازار را دوباره تنظیم کند و بازتولید اجتماعی را کالاییزدایی کند. صرفا یک نظریهپردازی در باب محدودیتها و مشکلات سرمایهداری افسارگسیخته نیست ۶۷. جنبش مضاعف تفسیری خاص از خاستگاههای دولت رفاه نیز هست.
بهزعم بسیاری از نظریهپردازان اولیهای که برآمدن دولت رفاه را تبیین میکردند، خود صنعتیسازی مستلزم حکومتی است که در بازتنظیم و حفاظت حیات اجتماعی مداخله بیشتری کند. درست است که کلمات «Sozialstaat» و «Sozialpolitik» بعدها در میانه قرن نوزدهم در آلمان سر برآوردند، اما اصطلاح «دولت رفاه» از اواخر دهه ۳۰ در بریتانیا و به شکل تبلیغی علیه «دولت جنگ» آلمان نازی رایج شده بود ۶۸. در عین حال، دولت رفاه بریتانیا، بخصوص در طرح برنامه بوریجی سال ۱۹۴۲، پیامد طبیعی تحول دیرپای سرمایهداری در بریتانیا و نیز نمونهای فرض میشد که کشورهای دیگر، سرانجام با صنعتیسازی اقتصادهای خودشان به آن خواهند رسید. محققان معتقدند که دولت رفاه صرفا برآمده از نیاز به دولتهایی نیست که تاثیرات منفی بازار را بهبود بخشد. بیش از هر چیز، باید دولت رفاه را برآمده از فرایند مدرنیزاسیون دانست، درست همانطور که کارخانه یا دستمزدها برآمده از چنین فرایندی بودند. تغییرات در جمعیت، ساختار شهری و تکنولوژی در جامعه تمایزیافته، درست مانند توصیف امیل دورکیم از فرانسه، بنیانهای نهادهای سنتی خودحفاظتی از طریق خانواده یا جامعه محلی را میفرساید ۶۹. در پاسخ، دولت رفاه در اروپای مدرن در جهت تقویت پیوندهای محلی نوین برای همبستگی شکل گرفت. به علاوه، همانطور که «جان مینارد کینز» ۱۹ تاکید داشت، دولت رفاه با افزایش سطح متوسط مصرف و محدود کردن آهنگ رونق و رکود اقتصادی به تداوم سرمایهداری کمک میدهد.
«تی. اچ. مارشال» ۲۰ دولت رفاه را مرحله پایانی بسط حقوق شهروندی میداند، یعنی وقتی دولتها و سرمایهداری تثبیت میشوند، دولت رفاه فرایند «افزایش تدریجی حقوق نوین به وضعیتی است که قبلا وجود داشته است» ۷۰. تضادها و طبقات سربرآورده از بطن سرمایهداری، موجب شکلگیری حقوق مدنی در باب حفاظت دارایی و قرارداد حقوقی در قرون هفده و هجده، حقوق سیاسی حق رای و نمایندگی در قرن نوزدهم و حقوق اجتماعیای شد که از نقطه عزیمت خود، یعنی ایده بهبود و اصلاح وضعیت فقر، به سوی طرح «الگوی کلی نابرابری» در اوایل قرن بیستم حرکت کرد. مارشال قبول دارد که سرمایهداری در جامعه صنعتی با تنشهایی مواجه بود، زیرا باعث نابرابری و نیز شکلگیری مطالبات برابریطلبانه میشود. با این حال، به باور او، دولت رفاه میتواند میان نیاز به عدالت اجتماعی و نیاز به رشد اقتصادی تعادل ایجاد کند ۷۱. در پی بحران جهانی اواخر دهه ۶۰، نسل بعدی محققان این پیشفرض را که صنعتیسازی علت کلی شکلبندی دولت رفاه است، به چالش کشیدند. صور مختلف سیاستهای رفاهی در دولتهای اروپایی و زمان مطرح شدن این سیاست، رابطه خطی ساده میان شکلبندی دولت رفاه و توسعه دموکراتیک را مورد تردید قرار دادند. برای مثال، برخلاف الگوی مارشال، آلمان نخستین برنامه بیمه سلامت جهان را در سال ۱۸۸۳ و سپس در سال ۱۹۸۹، مستمری سالمندی را اجرا کرد. حکومت بیسمارک از این حقوق اجتماعی برای کاهش مطالبه حقوق سیاسی در دولت خودکامه خود بهره برد. به علاوه، وقتی محققان نگاهی به عاملهایی انداختند که در پی اجبار دولت به پذیرش سیاستهای اجتماعی بودند، متوجه شدند که سازماندهی و اقدام جمعی در جهت بهبود وضعیت طبقات اجتماعی مختلف به خاطر بهرهبرداری از نتایج سیاسی آن بوده است. اتحادیههای کارگری و احزاب مرتب با کارگران به دولت فشار میآوردند تا در قوانین استخدامی مداخله کند، مستمریها را افزایش دهد و به بازتوزیع مالی دست زند. گروههای مختلف طبقه سرمایهدار به دنبال پرداخت کمتر هزینههای تامیناجتماعی، محدود کردن پوشش بیمهای کارگرانشان و آزاد شدن دستشان برای سرمایهگذاری جهت کسب سود بودند. شورش در میان محرومان روستایی یا فقرا و تهیدستان شهری دولت را مجبور کرد برنامههای کمترتنبیهی را جایگزین نظامهای نوانخوانههای سنتی خیریهای کند. محققان معتقدند، نیازهای برآمده از صنعتیسازی و سرمایهداری سیاستهای دولتی را تعیین نکردهاند، بلکه دولتها به خاطر قدرت فزاینده طبقات اجتماعی و صور افسارگسیخته بسیج تودهوار ناچار به پذیرش سیاستهای اجتماعی شدند ۷۲. بازگشت به نظریات مارکس و بازخوانی مجدد رویکرد مارشال بر اساس چرخشی مارکسیستی، توجه ما را مجددا به تنشهای سرمایهداری قرن بیستمی و تناقضات برآمده از دولتهای رفاه جلب میکند. جیمز اوکانر ۲۱ میگوید، دولتهای سرمایهداری هم نیاز به انباشت سرمایه دارند و هم حفظ مشروعیت خود، اما به دنبال هر کدام بروند، لاجرم آن یکی را از دست میدهند ۷۳. این فشار نیروی کار نبود که موجب شد سیاستهای رفاهی در شکل آموزش، سلامت، بیمه و مستمری، هزینههای بازتولید نیروی کار و «تسکین و کنترل» جمعیت اضافی را اجتماعی کنند بلکه سرمایهداران خصوصی که میتوانستند از قدرتشان برای محدود کردن سهم درآمدهای دولت بهره برند، به این نتیجه رسیدند که در این نظام مشروع نوین، منافعشان بهتر تضمین میشود ۲۲. در صورتی که همان وضع باقی میماند این روند به مرور زمان، موجب «شکاف ساختاری» میان نیاز دولت به مشروعیت و قابلیتاش برای تسریع انباشت سرمایه میشد.
«کلاوس اوفه» ۲۳ از این هم جلوتر رفته و میگوید، دولت رفاه که همچون راهحل موقت برای کاهش منازعات طبقاتی عمل میکند، شالودههای قابلیت سوددهی مداوم اقتصاد را تضعیف کرد، زیرا سیاستهای رفاهی باعث افزایش قدرت نسبی کارگران شد. با این حال، با توجه به اینکه بازتولید نیروی کار در مسیرهای اقتصاد آزاد (لسهفر) قرن نوزدهمی دیگر امکانپذیر نبود، تضعیف دولت رفاه میتوانست موجب تضعیف سرمایهداری نیز شود. بهزعم اوفه، «سرمایهداری نمیتواند با دولت رفاه همزیستی داشته باشد، اما بدون آن هم نمیتواند وجود داشته باشد» ۷۴. نقد مارکسیستی به دولت رفاه اساسا سیاست اجتماعی را دغلکارانه میبیند. از این منظر، سیاستهای رفاهی تلاشی دولتی بود که میخواست همکاری و همراهی طبقه کارگر و از رهگذر آن، بسیج قاطبه آنان را به سوی به خود جلب کند.
در عین حال، استقرار سیاستهای رفاهی حاکی از پیروزیهای دیرپای جنبشهای تودهای در پی نبردهای خودآگاهانه هستند. اما هم الگوی «صنعتی-تکثرگرا ی» نسل اول محققان و هم الگوی مارکسیستی که معتقد است دولت عمدتا در جهت منافع درازمدت قدرت سرمایهدارانه عمل میکند، سرشار از پیشفرضهای مشخصی در خصوص کنشگران و منافع آنها هستند. همانطور که «والتر کورپی» ۲۴ میگوید: «اگر ما این پیشفرضها را بررسی کنیم، مطالعه دولت رفاه الگویی برای تحلیل کسب و منازعه بر سر «منابع قدرت» از سوی کنشگران مختلف در جامعه میشود» ۷۵. فرایندهایی که نهادهای رفاهی را خلق میکنند، به اجرا میگذارند و تغییر میدهند، به نوعی بازتاب توزیع قدرتاند. با اینکه طبقات اجتماعی شکاف بسیار مهمی هستند که قدرت بر اساس آن به طرز ناموزونی توزیع میشود، اما شکافهای دیگری نیز بر اساس دسترسی به بازار یا تمایز پایگاه اجتماعی افراد وجود دارند که به همان میزان میتوانند موجب ناموزونی در توزیع منابع قدرت شوند. نهادها صرفا برآمده از نیاز کارکردی حکومت یا نیاز بازتنظیم سرمایهدارانه نیستند، بلکه محصول مصالحه و توافق گروههای اجتماعی مختلف نیز هستند.
اگر به خود اروپا هم نگاهی بیندازیم، باید در ارتباط خطی میان حقوق دموکراتیک و بسط رفاه اجتماعی تجدیدنظر کنیم. همانطور که گوستا اسپین-اندرسون گفته است ۷۶:
«وقتی معتقد باشیم که با بسط بیشتر حقوق دموکراتیک، احتمالا بسط دولتهای رفاهی نیز بیشتر است، این تز دموکراسی با این واقعیت شگرف تاریخی مغایر درمیآید که نخستین مداخلات عظیم دولت رفاهی قبل از دموکراسی به و در جهت متوقف ساختن آن به وجود آمدند. ما در فرانسه پیش از ناپلئون سوم، در آلمان تحت زعامت بیسمارک و در اتریش دوره فونتافه شواهدی بر این ادعا مییابیم. برعکس، در جایی که دموکراسیهای اولیه سربرآوردند، یعنی ایالات متحده، استرالیا و سوییس، تحول و بسط دولت رفاه بسیار دیر رخ داد.»
اسپین-اندرسون تمرکز زیادی بر هزینههای اجتماعی یا مسیرهای خاص توسعه نمیکند و بیشتر به تحلیل این امر میپردازد که چگونه دولتهای رفاهی با کالاییزدایی زندگی روزمره، به طور فعالانه نظم اجتماعی را شکل میدهند. این امر «درجهای تعریف شد که افراد یا خانوادهها میتوانند، مستقل از تولید بازار، استانداردهای زندگی به لحاظ اجتماعی قابل قبولی را برای خود مهیا کنند» ۷۷. اسپین-اندرسون بعدها این مفهوم را با مفهوم خوشاوندزدایی تکمیل کرد که «کاهش بار خانوار و پایان دادن به وابستگی رفاهی فرد به خویشان» تعریف میشود ۷۸. رویهمرفته، این پارادایم منابع قدرت، الگویی منازعهآمیز از شکلبندی سیاست اجتماعی است که آن را پیامد «مذاکرات جمعی» میبیند. یکی از خوانشهای مارکسیستی این است که این پیامدها الزاما متناقض نیستند، اما بازتاب منازعات قدرتی هستند که سوژه تغییر در آیندهاند.
جامعهشناسی تاریخی دولت رفاه اسپین-اندرسون ساختار ائتلافها و تعارضات سیاسی را کلید فهم صورتبندی رژیمهای رفاهی میداند. مهمترین چیزی که نوع دولت رفاهی را تعیین میکند، این است که آیا آیا طبقه روستایی بخشی از ائتلاف حاکماند که سیاستهای اجتماعی عمده را پیش میبرد یا خیر. در کشورهای اسکاندیناوی در اوایل قرن بیستم، کشاورزانی که اجارهدار زمینهای کوچک بودند برای ایجاد دولت رفاه اشتغال کامل که بتواند کمکهزینههای قابل توجهی به بخش کشاورزی اختصاص دهد، با احزاب کارگری شهری ائتلاف کردند. در کشورهای اروپایی، فعالیتهای سرمایهداری کشاورزی سرمایهبر بود و به همین دلیل ناچار بودند علیه تهدید سربرآوردن احزاب کارگری، با هم ائتلاف کنند. الگوی بیمه اجتماعی «بیسمارکی» یا دولت رفاه صنفگرا نیز «دقیقا شکلی از سیاست طبقاتی» بود که به دنبال این بود که با تکیه بر تمایزات اقشار و گروهبندیهای شغلی، شکافها و انشقاقات میان طبقه کارگر را بیشتر و تحکیم کند. در ایالات متحده، «اصلاحات نوین» وعده شمول مزایای اجتماعی را میداد، اما قدرت سرمایهداران روستایی جنوب جلوی اجرای مهمترین رئوس آن را گرفت» ۷۹.
حتی از این منظر، الگوی منابع قدرت وجوه تندی دارد. سیاست رفاه دولتی اغلب بر روابط ناموزون قدرت-جنسیت در محل کار و خانواده استوار است و میتواند این توازن قدرت را بهبود بخشد و یا تشدید کند. این الگوی کالاییزدایی از کار مردان کارگر در کارخانه، نهتنها در مستمری بازنشستگی و مزایای سلامت دولتی، بلکه در کالاییزدایی از کار زنان در خانواده نیز حائز اهمیت است ۸۰. خود دولتها واحدهای یکپارچهای نیستند، بلکه نهادهای پیچیدهای هستند که «نقطه گسستهایی» دارند که این امکان را میدهند تحقق سیاستهای رفاهی را بدون قدرت ائتلاف کارگری یا کارفرمایی پیش برد ۸۱. تامین رفاه از سوی بازیگران بخش غیردولتی در دولتهای رفاهی رو به افزایش است، این بازیگران اغلب در مقام «ستون» سوم و در ترکیب سیاست اجتماعی قابل حصول در هر کشور عمل میکنند ۸۲. هنجارهای مذهبی نهتنها در ترسیم مسیرهای ایدئولوژیکی سیاستهای اجتماعی آینده بلکه به خاطر سازمانهای مذهبی قدرتمندی نظیر کلیسای کاتولیک که میکوشد دست دولت را از غلبه در حوزههای اجتماعی تحت نفوذ خود کوتاه کند، بسیار حائز اهمیتاند. تضاد دولت و کلیسا که شکافی مذهبی ایجاد میکرد، در شکلگیری سیاست رفاهی مبتنی بر تضادی که از شکاف طبقاتی ایجاد میشد، بسیار حائز اهمیت بود ۸۳.
یکی از مولفههای دیگری که بنیادا از تبیین شکلبندی دولت رفاه اروپایی سر برآورده، تاثیر جنگ و ژئوپولتیک است.
تاریخدانان بر خلاف علمای اجتماعی مشخصا ارتباط بین جنگ و رفاه را به رسمیت میشناسند. همانطور که «ای. جی. پی. تیلور» ۲۵ به اختصار گفته است: «لوفتوافه ۲۶ (نیروی هوایی آلمان) تاثیر بسزایی در شکلگیری دولت رفاهی بریتانیا داشت» ۸۴. «روز مککیبن» ۲۷ توضیح داده که چگونه تجربه بریتانیا از جنگ جهانی دوم و حمله لندن، انتظارات اجتماعی مشترکی را از دولت ایجاد کرده است: «مردم انتظارات رادیکالی از جنگ داشتند: تمایز طبقاتی کمتر، کنترل دولتی بیشتر، اصلاحات نظام آموزش و پرورش، سطوح درآمدی و خدمات اجتماعی بیشتر، و اغلب هم نتیجه میگرفتند» ۸۵. فارغ از پلتفرم ایدئولوژیک حزب حاکم، دولتهای اروپایی عمدتا اقدامات سیاست اجتماعی را در موجی که از پایان جنگ جهانی اول و دوم آغاز شد، پذیرفتند و به اجرا درآوردند ۸۶ اینطور نیست که جنگها و بحرانهای ژئوپلتیک به صورت شوک-های کاملا بیرونی مستقیما باعث تغییرات در سیاستهای رفاهی داخلی شوند. بلکه، چنین رویدادهایی باعث میشود عاملان اجتماعی داخلی برای فشار به دولت در جهت اجرای سیاستهای نوین و گسترده تحریک شوند ۸۷. مشارکت تودهای در جنگ، احساس مساواتطلبانه نسبت به عدالت اجتماعی ایجاد میکند، و تجربه جنگ کاتالیزور تغییرات نهادی و ایجاد سازمانهای دولتی نوین است ۸۸. به علاوه، تهدیدات ژئوپلتیک در بین نخبگان سیاسی وفاق و همبستگی داخلی ایجاد کند تا دست به اقداماتی زنند که بخشهای جدید جمعیت کشور را با هم متحد سازند. تلاشهای حکومت برای افزایش مشارکت و حمایت از کارگران و شهروندان اغلب به بسط حقوق شهروندی و اجتماعی میانجامد که یا در زمان جنگ و یا مدت کوتاهی پس از آن شاهد آن، هستیم. ما میتوانیم این تحولات را بخصوص در آن دسته از جنگهایی ببینیم که طولانیتر از آنی هستند که با برانگیختن صرف انگیزههای ناسیونالیستی پیش روند ۸۹. خدمت اجباری عمومی به بیانی دیگر، یکی دیگر از روشهای پرداخت مالیات است، نظریات دولت رانتیر هرگز این مولفه را وارد الگوی شکلگیری دولت نکردند. در عین حال، خدمت اجباری یکی از مهمترین سازوکارهای دولتسازی و نیز عرصه مقاومت اجتماعی در سرتاسر تاریخ بوده است. همانطور که «چارلز تیلی» جامعهشناس که صرفا به مالیاتگیری به منزله تنها راه برای برقراری قرارداد اجتماعی مدرن مینگرد، گفته است، «میتوان قبل از وارد شدن به بحث مالیات به منزله یک بحث خاص، با توجه به کل طیف منابع پایدار دولتی، به این بحث بسیار مهم و تاثیرگذار بپردازیم که این منابع چگونه به دست میآیند» ۹۰. مطالعه دولت رفاه بیش از هر چیز مستلزم کشف منابع درآمد دولت است. همانطورکه در این کتاب نشان خواهیم داد، این امر مستلزم بررسی اقتصاد سیاسی، گروهبندیهای طبقاتی، نهادهای دولتی و گروههای ذینفع متنفذ خارجی مربوطه است. حتی در کشورهای فقیرتر در جنوب جغرافیای اقتصادی جهان، مردم بیش از نهادهای دولتی با نظامهای رفاهی سروکار دارند. والتر کورپی میگوید، شکل دولتهای رفاهی «به احتمال زیاد با شکل ارزشها، نگرشها و منافع شهروندان ارتباط دارند، زیرا این مولفهها در الگوهای کنش جمعی موثرند». به همین دلیل است که نهادهای رفاهی «مایل به ایجاد الگوهایی» هستند که بر برخی شکافها تاکید دارند، اما «سایر شکافها را نادیده میگیرند» ۹۱. این فرایند تاثیر بسزایی بر شکل همبستگی و ائتلاف مردم دارد که در کنشهای جمعی آیندهشان نمودار میشود. بسط و گسترش رفاه میتواند هم آن اقشار جامعه را که دسترسی مناسبی به منابع دارند و هم آن اقشاری را که دسترسی مناسبی ندارند، سیاسی کند. تحقیق در باب نظام رفاهی ایران میتواند الگوهای سازماندهی و تضادهای سیاسیای را نشان دهد که تحلیلهای پیشین با تمرکز صرف بر ویژگیهای رانتیر فرضی خود، آن را نادیده گرفته بودند.
یکی از مشکلات جدی نظریات دولت رفاه این بود که اکثر مطالعات آن بر دولتهای شمالی ثروتمند با نظامهای رفاه اجتماعی بزرگ تمرکز کرده بودند. محققان رفتهرفته به دولتهای رفاهی در جنوب جهان نیز توجه کردند. همانطور که رابین بلک بورن گفته است، در اروپای قرن نوزدهم، فارغ از دموکراتیک یا سلطنت مطلقه بودن آن، اغلب «تسهیلات مستمری دولتی در عمل فقط به مردان نظامی و کارکنان دولتی میرسید» ۹۲. در آمریکای لاتین، منطقهای که دولتهای پسااستعماری در آن پیش از بسیاری از نقاط دیگر جهان شکل گرفتند هم شاهد الگوی مشابهی هستیم. در ابتدای قرن بیستم، اکثر دولتهای آمریکای لاتین، برنامههای بیمه اجتماعی را برای گروههای کوچکی از کارگران در خدمات کشور و بخشهای صنعتی مهم تدارک دیدند. صنعتیسازی آمریکای لاتین، برخلاف اروپا، هرگز نیروی کار پرولتر قابل توجهی ایجاد نکرد، یعنی، نیروهای عمدتا شهری، دستمزدبگیر و نیروی کار شاغل رسمی چندانی ایجاد نکرد. در عوض، رفاه دولتی برای کارگران رسمی در حکومت و صنعت بسط یافت، در حالی که باقی جمعیت در بخشی که بخش غیررسمی نامیده میشد، بودند، و اکثر آنان نه استخدام رسمی بودند و نه شغلی دستمزدی داشتند ۹۳.
در نتیجه، ترکیب رفاهی در اکثر دولتهای آمریکای لاتین قبل از سال ۱۹۸۰، مبتنی بر بیمه اجتماعی و حفاظت شغلی بود، درست مانند دولتهای اروپایی صنفگرا، اما فقط بخش بسیار کوچکی از کارگرانی که شغل رسمی داشتند از آن بهرهمند بودند. کسانی که در بخش غیررسمی بودند، تنها بیمه پرمخاطره در دسترس آنان در برابر مخاطرات اجتماعی، اتکا به خانوادهها یا بازار کار بود. کارگران غیررسمی آمریکای لاتین حتی به نظامهای لیبرالی مساعدت اجتماعی مبتنی بر استحقاق، مانند برنامههای مساعدت خانوادههای با کودکان وابسته در ایالات متحده هم دسترسی نداشتند. البته این مساله جای تعجب هم ندارد، چون دولتهای آمریکای لاتین در میانه قرن بیستم کشورهایی بودند که در اقتصاد جهانی هم سطح درآمد متوسط و پایینی داشتند. البته استثناهایی هم وجود داشت، بهطور مثال در کوبا و کاستاریکا، آنها نه تمایلی ایدئولوژیکی و نه منابع لازم برای تحقق رژیمهای رفاهی داشتند که فراتر از نیروی کار رسمی بسیار کوچکشان بسط دهند ۹۴.
با اینکه همواره از آمریکای لاتین به منزله یک نمونه مقایسهای مغایر با رژیمهای رفاهی اروپایی یاد میشود، سربرآوردن کشورهای آسیای شرقی با اقتصادهای شکوفا محققان را تشویق کرد که به نقش سیاست اجتماعی در رشد اقتصادی این کشورها توجه کنند ۹۵. در اینجا، شاهد بسط و گسترش نظام آموزشی در دولتهای اقتدارگرای کرهجنوبی، تایوان و دولتشهرهای سنگاپور و هنگکنگ هستیم. با این حال، شاهد تکمیل این برنامه آموزشی با برنامههای بیمه اجتماعی جدی برای کارگران صنعتی ماهر نیستیم. پیامد این امر، نیروی کار کاملا ماهری بود که فاقد حمایتهای صنفیای بودند که کارگران رسمی آمریکای لاتین داشتند. این ترکیب سیاستی موجب شکلگیری استراتژی توسعهای منعطف و تولید صادراتمحور در کشورهای آسیای میانه شد که بسیاری از کشورهای دیگر نیز در سالهای دهه ۱۹۶۰ درگیر آن بودند. در این «رژیمهای تولیدگرا»، پیشرفت اجتماعی از طریق رشد اقتصادی حاصل میشد نه برنامههای دولتی برای بازتوزیع درآمد ۹۶. دیگر مداخلات دولت نظیر اصلاحات ارضی پس از جنگ نیز در سایه ژئوپولتیک انقلاب چین، به شکلگیری این الگوی نسبتا برابر رشد کمک کرد. محققان بیش از هر چیز اتفاق نظر دارند که دولتهای آسیای میانه به جای سازمانهای رفاهی رسمیای که در دولتهای اروپای پیشرفته دیده میشوند، نظامهای رفاهی پدرسالارانه و «کنفسیوسی» را بسط دادند که متکی بر پیوندهای خانوادگی غیررسمی بود. در عین حال، دانشمندان پس از دوران موفق تحلیلهای تطبیقی و نیز دموکراسیسازی اکثر این کشورها به واسطه جنبشهای اجتماعی کلان، سیاستهای رفاه دولتی آسیای میانه را پیامد ترس نخبگان از شورشهای روستایی در بحبوحه انقلاب سوسیالیستی پیروز چین و ویتنام دانستند ۹۷. پس از آن، به جای پیشگرفتن پارسامنشیای منفعلانه، چنان دست به بسیج اجتماعی سازمانیافته علیه حاکمیت دولتی زدند که نخبگان اقتدارگرای آسیای میانه را متقاعد کرد در سیاست اجتماعی دست به تغییراتی زنند. این منطقه، این انگاره را که برنامههای رفاهی در جوار یا پس از دموکراتیزه شدن میآیند، به چالش میکشد. در آسیای شرقی، اول سیاست رفاهی آمد بعد دموکراسیسازی.
«یانوش کورنای» ۲۸ درباره دولتهای سوسیالیستی اروپای شرقی و شوروی میگوید، تلاشهای نیمهمتمرکز برای ساخت نظام آموزشی، مراقبت سلامت و مستمری فراگیر در کشورهای فقیرتر موجب شکلگیری نوعی «دولت رفاهی پیشرس» شد، که ناکارآمدیشان در حوزه تولید سوسیالیستی مشهود است ۹۸. هرچند در این کشورها هیچ بازار کاری وجود نداشت، و اشتغال کامل هدف بنیادین نخبگان حکومتی بود، سیاست اجتماعی «تا حد زیادی در نقطه تولید و با اختیار سرپرست تولید اجرا میشد، نه بر اساس حقوق فردی» ۹۹.۲۹ یکی از تندترین منتقدین ناکارایی سوسیالیستی در توزیع خدمات، کورنای است. او به خاستگاه تاریخی سیاست رفاهی سوسیالیستی نمیپردازد. بهزعم وی، دولتهای رفاهی اروپای شرقی، به جای اینکه نسخههای پیشرسی از دولت رفاه غربی باشند، خط سیر تاریخی خود را رفتهاند، پ که ناشی از فشار از بالای دوره استالین برای اشتغال کامل در دهه ۳۰ بود. این سیاستها حتی از سیاستهای آسیای میانه نیز «مولدتر» و «پدرانهتر» بودند، زیرا توزیع مزایا بر اساس مشارکت فرد در اهداف مشخص دولت و مفهوم شهروندی سوسیالیستی تعیین میشد که از طریق کار ایجاد میشد، نه حقوق شهروندی تاکنون تعریف شده است.
تغییر در سیاستهای رفاهی اروپای شرقی پس از سال ۱۹۸۹ برداشتی که دولتهای رفاهی سوسیالیستی را نسخه پیشرسی از دولتهای اروپای غربی میدانست به چالش کشید. با اینکه اصلاحات در بازار موجب شکلگیری «اقداماتی فوری و اضطراری» در سیاست اقتصادی شد، باز در موارد بسیاری این امر موجب کاهش هزینههای اجتماعی نشد. دوره پس از سال ۱۹۸۹ این کشورها با فشار بیرونی، ناچار شدند سیاست اجتماعیشان را در جهت خصوصیسازی، مهاجرت، اشتغال غیررسمی و بیکاری تنظیم کنند و اقتصاد سیاسیشان تجدید ساختار کنند. با این حال، جالب است که همانطور که در اکثر آمارهای اروپای شرقی میبینیم، بخصوص در مقایسه با کاهش هزینهها در برنامههای رفاهی آمریکا لاتین بین سالهای ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۰، با وجود این اصلاحات لیبرالی هزینههای اجتماعی، یعنی سهم هزینههای عمومی در اروپای شرقی کاهش ناچیزی داشته است. این نتیجه شگفتآور در اروپای پساسوسیالیستی تا حدی به خاطر این بود که اعتراضات عمومی در چارچوب دموکراتیک نوین تجلی یافته بود و تا حدی هم به خاطر اینکه هنوز در انتظارات شهروندان مفهوم فراگیر و همهشمول سیاست رفاهی سوسیالیستی وجود داشت. در نتیجه، نظامهای رفاهی اروپای شرقی معاصر و شوروی سابق طیفی از ترکیبهای سیاستی مختلفی را به اجرا گذاشتند ۱۰۰.
در همه تحقیقات، پژوهش در باب رفاه و سیاست اجتماعی در منطقه جنوب جهانی به دو پیشرفت مهم دست یافته است. نخست اینکه، فرایند بررسی شکلگیری دولت رفاه که قبلا صرفا از منظر پارادایم کلان نوسازی نگریسته میشد، حالا تاریخی شده است. اما شاید بتوان گفت عیب آن این است که آن را خطی میبینند و این رویکرد به تحلیلهایی از سیاستهای رفاهی در کشورهای رفاهی راه برده که آنها را نسبت به سیاستهای رفاه غربی یا سیاستهایی پیشرس میدانند یا سیاستهایی که از آن خط منحرف شده است. دوم اینکه، واگرایی شدید در سیاستهای اجتماعی جنوب جهانی الگوهای نظری رایجی را که برای تبیین مجموعه معدودی از انواع رژیمهای رفاهی اروپایی به کار میرفت، به چالش کشیده است ۱۰۱. همانطور که «گوران تربورن» ۳۰ گفته، در همه جای دنیا، حقوق رفاهی در اثر دموکراسیسازی حاصل از مالیاتگیری به وجود نیامده است ۱۰۲. برای فهم تغییر اجتماعی در ایران پساانقلابی، باید فراتر از الگوهای خطی کلان دولت رفاهی ایدهآل و نیز دیدگاههایی برویم که ساخت نهادی خود جمهوری اسلامی را از همه جا جدا میکند (نوعی استثناگرایی).
همانطور که «ملانی کامت» ۳۱ گفته «نظریههایی که خاستگاهها و گونههای مختلف سیاست اجتماعی را با منابع قدرت، استراتژیهای توسعه یا انواع رژیمهای سیاسی پیوند میزنند، نمیتوانند تبیین درستی از تنوع رژیمهای رفاهی در خاورمیانه داشته باشند» ۱۰۳.. به دنبال شورشهای عربی
سال ۲۰۱۱، شورش غیرمنتظره از تونس و اردن گرفته تا بحرین و عربستان سعودی، باید این انگاره را که سیاست اجتماعی همچون «رشوه»ای عمل میکند که نارضایتی مردم این کشورها را آرام و رضایت سیاسی آنان را جلب میکند به دور اندازیم. در عین حال، هنوز در گزارشهای روزنامهها و رسانههای منطقه، تبیینهایی درباره رشوه رفاهی میبینیم. شبه پارادایم رانتیر موجب میشود واقعیت چیزی را که در منطقه رخ میدهد، نبینیم. حتی جایی که اقشار وسیعی از جمعیت این کشورها در برابر «رشوهدهندگان اقتدارگرا» میشورند، یعنی جایی که نظریه رانتیر تاکید دارد باید باثبات و پایدار باشد، باز حاضر نیستیم دست از این تبیین برداریم.
من در این کتاب، نظریات شکلگیری دولت رفاه را با هم تطبیق میدهم تا استدلال نوینی برای تبیین سیاست اجتماعی در ایران پس از انقلاب سال ۵۷ به دست آورم. همانطور که «استفان هگارد» و «رابرت کافمن» درباره کشورهای جنوب جهانی گفتهاند، سیاستهای رفاهی را میتوان با نگاه به منازعات سیاسی و اجتماعی آنها که حاصل ائتلافهای گروههای داخلی و مخالفان سیاسی است، فهم کرد. در بزنگاههای تاریخی مهم، رقابت و منازعه میتواند به «بازتنظیم انتقادی» سیاستهای اجتماعی راه برد، به طوری که یا همه اقشار مختلف جمعیت را از ترکیب دولتی از رفاه اجتماعی بهرهمند سازد و یا بسیاری از آنها را طرد و حذف کند. در مورد جامعه ایران، انقلاب سال ۵۷ و جنگ هشت ساله با عراق همچون نوعی بازتنظیم انتقادی ائتلاف گروههای داخلی عمل کرد که این بر مخالفان سیاسی پساانقلابی نوینی تکیه داشت.
هگارد و کافمن را میتوان با تحقیقاتی از منظر علوم سیاسی در باب سیاست اجتماعی در دولتهای اقتدارگرا ترکیب کرد. همانطور که «هابر»، «ایزابل مارس» و «ماتیو کارنز» گفتهاند، نخبگان در حکومتهای استبدادی به لحاظ استراتژیک با اقشار از نظر سیاسی متنفذ جامعه معامله میکنند. دولتهایی که ائتلاف نخبگان کمتری دارند، به نادیده گرفتن سیاست اجتماعی یا تامین آن فقط برای گروههای اجتماعی ممتاز گرایش دارند. اگر حکومت در داخل و خارج با تهدیداتی جدی و چندجانبه مواجه شود، آن وقت نخبگان ناچارند برای دور کردن تهدیدات سیاسی، استراتژی «تکثر سازمانی» را دنبال کنند. همانطور که هابر درمورد مکزیک در دوره حزب انقلابی نهادی گفته است: «رژیمهای مبتنی بر این منطق تکثر سازمانی، حقوق اقتصادی را به اقشار گستردهای از مردم تفویض میکنند. هر چه نظام حقوق مالکیتشان گستردهتر باشد، ناموزونیشان هم بیشتر خواهد بود» ۱۰۴.
در ایران برای تبیین سیاست اجتماعی بعد از انقلاب و دوره جنگ، رقابت نخبگان و بسیج تودهای را ترکیب کردهاند. جمهوری اسلامی نوعی از سازمانهای صنفی را شکل داده که اغلب مزایای رفاهی اجتماعی را در مرکز خودش نگه میدارد. به این شکل که اقشار نخبه مختلف برای اغوا یا مقابله با رقبای خود به گروههای اجتماعی تازه بسیج شده رجوع میکنند [تا از میان آنها یارگیری کنند]، از این رو، اغلب با بسط دسترسی به بخشهایی از قرارداد اجتماعی، فرصتهای سیاسی نوینی خلق میشود. از این جهت، جامعه مدنی ایران، اعم از روزنامهنگاران، روشنفکران و دانشگاهیان، تا حدی پیامد بیثبات دولتسازی است ۱۰۵.
همانطور که «دن اسلاتر» ۳۲ گفته، نخبگان سیاسی در رژیمهای اقتدارگرا نه به خاطر شبکههای حامی پایدار، بلکه به خاطر اینکه مشروعیتشان دائم در معرض تهدید است، به هم نزدیک میشوند و ائتلافهای جمعی پایدار و منسجمی ایجاد میکنند ۱۰۶. هرچند نخبگان سیاسی پس از انقلاب چندان با این موضوع موافق نبودند، اما آنها نظم ژئوپولتیک خارجی را همچون دشمنی در برابر خودشان میبینند. هرچند این نخبگان سیاسی دورههای سختی از اختلافات فرقهای میان خودشان را تا حدی پشت سر گذاشتهاند، موضع ضدسیستمی جمهوری اسلامی در نظم ژئوپولتیک جهانی، انگاره نوسازی مستقل و خودکفا را در دستور کار آنها قرار داده است. درآمدهای نفتی خود به خود نمیتواند با بسط و گسترش رفاه با هدف سطحبندی اجتماعی، تجدید ساختار طبقاتی و تعادل میان شکاف شهر و روستا، موجب افزایش قابل توجه قدرت زیرساختی دولت شود. اینها تصمیماتی سیاسی هستند که تا حدی منبعث از تهدیدات ماندگار نظام سیاسیاند. به خاطر نوع پاسخی که نخبگان سیاسی پس از انقلاب به تهدیداتی که از ژئوپولتیک جهانی دریافت میکردند، میدادند، ممکن است نظیر چیزی که در چین یا کوبا دیدیم، بسیاری از دگردیسیها در نظم سیاسی (اجتماعی، سیاسی و زیباییشناختی) اسلامگرایان به تغییرات پساانقلابی غیرمنتظرهای منتهی شود.
با نگاه به مورد جمهوری اسلامی از چشمانداز جامعهشناسی سیاسی میتوان نظام رفاهی ایران را نقشه نهادی تعارضات و مصالحات میان اقشار اجتماعی مختلف، گروههای منزلتی و بازیگران نخبه درون و بیرون حکومت دانست. به این ترتیب، ما میتوانیم سازوکاری را سوای روابط مالیاتیشان شناسایی کنیم که بسط و گسترش آن در تامین رفاه میتواند باعث تقویت و فربه شدن گروههای منزلتی و طبقات اجتماعی خاصی شود که در بازگشت مطالبات جدیدی را از دولت مطالبه میکنند. قطعا، علوم اجتماعی اخذ مالیات را یکی از راههای بسط و گسترش ظرفیت دولت و در نهایت دموکراسیسازی میداند. در عین حال، راههای دیگری نیز برای افزایش ظرفیت دولت و شهروندی اجتماعی وجود دارد، و ممکن است پیکان علیت، جهت دیگری را نشان دهد.
پی نوشت:
۱. patrimonial allegiance
۲. هرچند «پاتریمونالیسم» اصطلاحی بود که ماکس وبر برای اشاره به یکی از انواع حکومت که مبتنی بر حکومت موروثی/خاندانی بود، به کار برد، اما محققان جامعهشناسی سیاسی، بعدها با گسترش این مفهوم، با اشاره به پیوند اقتصادهای تکمحصولی (نظیر نفت)، دولت/حکومت و جامعه، با استفاده از اصطلاح «حکومت شبه پاتریمونالیسم» به نوعی اقتدار سیاسی اشاره داشتند که به واسطه آن، حاکمان اقتدار خود را از توزیع منابع حاصل از صادرات آن کالا و توزیع عواید آن در شبکههای وفادار به خود کسب میکنند. در اینجا، استبداد و استعمار با هم گره میخورد. جایی که خروج مازاد مستلزم روی کار بودن حاکمیتی است که با سرکوب نهادهای مستقل مردمی در اقشار مختلف، فراتر از آنان و بالای سر آنها قرار میگیرد و امکان خروج مازاد از کشور به سمت مرکز نظام جهانی (امپریالیسم) را فراهم میکند (مترجم).
۳. Charles King
۴. Jan-Werner Muller
۵. Fred Halliday
۶. Larry Diamond
۷. تیموتی میچل (TimothyMitchell) نویسنده کتاب دموکراسی کربنی و یکی از اندیشمندان این حوزه است (مترجم)
۸. Chaudhry
۹. David Waldner
۱۰. Michael Herb
۱۱. Steffan Hertog
۱۲. Gwenn Okruhlik
۱۳. Menaldo
۱۴. Chiang Kai-Shek
۱۵. David Waldner
۱۶. Benjamin Smith
۱۷. Eric Weyland
۱۸. Jeffrey Winters
۱۹. John Maynard Keynes
۲۰. T. H. Marshall
۲۱. James O’Connor
۲۲. دقیقا هر دو بود (مترجم)
۲۳. Claus Off
۲۴. Walter Korpi
۲۵. A. J. P. Taylor
۲۶. Luftwaffe
۲۷. Ross McKibben
۲۸. Janos Kornai
۲۹. لازم به ذکر است این سرپرست تولید، خود نماینده برگزیده کارگران در آن بنگاه اقتصادی بوده است (مترجم).
۳۰. Goran Therborn
۳۱. Melani Cammett
۳۲. Dan Slater
* پینوشتها در دفتر نشریه موجود است.