نان برای همه؛ داستان شکلگیری اولین دولت رفاه مدرن | بخش دوم
«قانون فقرا» از سال ۱۶۰۱ در بریتانیا برقرار بود اما با آغاز قرن بیستم، این سازوکار سه قرنی در حال فروپاشی بود
قلمرو رفاه: کتاب «نان برای همه» نوشته کریس رنویک به تاریخ تحولات شکلگیری دولت رفاه و تأمین اجتماعی در بریتانیا در سالهای جنگ جهانی دوم و پس از آن و ایدههای ویلیام بوریج میپردازد. این کتاب هنوز به فارسی ترجمه نشده است و آن چه در ادامه میآید ترجمه فصل دوم این کتاب است. مطالعه تحولات ذکر شده و نظراتی که در این زمینه وجود داشته دارای اهمیت نظری برای پژوهشگران و سیاست گذاران حوزه رفاه و سیاستگذاری اجتماعی است.
ترجمه: سحر کريمی | اگر در قرن نوزدهم، نمیتوانستید خرج خود یا خانوادهتان را دربیاورید، سیستمی برای حمایت از شما بود که «قانون فقرا» نامیده میشد که از سال ۱۶۰۱ بر سر کار بود. اما با آغاز قرن بیستم، این سازوکار سه قرنی در حال فروپاشی بود. با وجود تلاش فراوان برای پایین نگهداشتن هزینهها، «قانون فقرا» بیشازپیش هزینهبر میشد و همانطور که بسیاری از مفسران حاضر بودند اذعان کنند، در خدمت به مردمی که به آن نیاز داشتند و برایش پول میدادند، شاهکار هم نمیکرد. دولت برای اینکه نشان دهد چقدر این دغدغهها را جدی میگیرد، کمیسیونی سلطنتی متشکل از متخصصان و سیاستمداران منصوب کرد و از آنها خواست دلایل مشکلات قانون فقرا را که به نحو گستردهای مشاهده میشد تشخیص و راههایی برای اصلاح آن پیشنهاد کنند. با این وجود، در سال ۱۹۰۹ و پس از چهار سال کار، کمیسیون ۱۸ نفره چنان غرق در اختلافنظر در مورد اهداف و اختیارات قانون فقرا بود که اعضایش از توافق بر سر مجموعهای یکجور از توصیهها سر باز میزدند. بر اساس آنچه چهار نفر از اعضای کمیسیون عاقبت چیزی را امضا کردند که به نام «گزارش اقلیت» شناخته شد، مشکل قانون فقرا آشکار گردید. این هدف که «صرفا مردم از گرسنگی نمیرند»، شاید در زمانهای پیشین هدفی قابل قبول بود، یعنی زمانی که طبقات سیاسی از قانون فقرا به عنوان ابزاری استفاده کردند تا از «انقلابی اجتماعی» جلوگیری کنند، اما با فرا رسیدن قرن بیستم، همگان حق داشتند که سطح انتظار خود را بالاتر ببرند. آنها گفتند: «خود اندیشه خلاصی از شر تهیدستی، کل خدمات را در روالی تخریبکننده آغاز میکند.»
نویسندگان گزارش اقلیت معتقد بودند که این «روال تخریبکننده» در دهه ۱۸۳۰، کمی بیش از ۷۵ سال قبل از آن تثبیت شده است، یعنی زمانی که دولت برای آخرینبار از کمیسیونی سلطنتی خواسته بود تا ببیند آیا قانون فقرا متناسب با هدفش است یا نه؟ نمایندگان پارلمان، قوانین سخت و جدیدی برای تعیین افراد واجد صلاحیت جهت کمک، وضع کرده بودند. نمایندگانی که اصرار داشتند وضعیت تاریک، نمور و ناگوار دارالمساکینها ۱ باید چیزی باشد که مردم، وقتی میخواهند ببینند واقعا محتاج کمک دولت هستند یا نه؟ باید دربارهاش فکر کنند. هرچند، خیلی طول نکشید به این فکر افتادند که شاید اوضاع را خیلی خراب کردهاند. قانون جدید فقرا قرار بود بازدارنده باشد، یعنی همه به جز آنها که واقعا محتاج بودند را از سر راه کنار بزند و از طریق رویکردهای جدید منطقی به دستگاه اداری، هزینهها را کاهش دهد. با این وجود، اصلاحات سال ۱۸۳۴، همه آن چیزهایی که سردمدارانش وعده داده بودند، محقق نکرد. قوانین و مقررات تخیلی که در وستمینیستر ابداع میشدند، مشکلساز شدند. مقاماتی که به استقلال در تعیین میزان کمکی که میتوانستند به محل خودشان ارائه کنند، تا حد زیادی عادت کرده بودند، درگیر فاصلهای شدند میان آنچه هر روز میدیدند و جهانی که قانون جدید فقرا را توصیف میکرد. هرچند خیلی طول نکشید که همانها که کمک کرده بودند این توصیف نوشته شود، فهمیدند که باید دستی به سر و گوش آن بکشند.
قانون چهلوسوم الیزابت
«دیوید ریکاردو» (۱۷۷۲-۱۸۲۳) از یکی از هزاران خانواده یهودی بود که در قرن هفدهم، در اوج دوران تفتیش عقاید، از پرتغال گریخته بودند. پدرش، «آبراهام» با کارگزاری در بازار سهام، ابتدا در آمستردام و بعد در لندن، جایی که تعداد زیادی مهاجر یهودی داشت، ثروتی به هم زده بود؛ کاری که تبدیل به کسبوکار خانوادگیشان شد. در هر حال، آبراهام و دیوید در مورد مسائل ایمان و اقتدار پدری همیشه هم سازگار نبودند. وقتی دیوید ۲۱ ساله، با دختر جراح محلی از فرقه مسیحی کواکر ازدواج کرد، دیگر کارد به استخوان آبراهام رسید و پسرش را از شرکت خانوادگی بیرون انداخت، از ارث محرومش کرد و تا زمان مرگ مادر دیوید، دیگر با او حرف نزد. اما دیوید ریکاردو، برخلاف جثه کوچک و صدای زیرش، قویتر و مصممتر از آن بود که در چشم کسانی که او را برای اولینبار میدیدند، به نظر میآمد. خودش را در کار در بازار بورس لندن غرق کرد و دیر زمانی نگذشت که ثروتی برای خودش اندوخت. خانهای در یکی از گرانترین و بهروزترین مناطق لندن، یعنی میدان گروونر در محله «میفیر» داشت و خانهای ییلاقی، یعنی عمارتی ۹ خوابه در منطقه گلاسترشایر، همراه با کتابخانه و سالن بیلیارد و زمینهایی وسیع که بعدها خانواده سلطنتی آن را خرید.
البته ریکاردو باور داشت که مفهوم زندگی بیش از پول است. او عمیقا درباره جهان اطرافش میاندیشید و تصور میکرد چگونه راهی که خودش برای دستیابی به ثروت پیموده است، میتواند اساسی برای جامعهای بهتر باشد. او شماری از رسالات و جزوات درباره اقتصاد نوشت که توجه متفکران و مفسران سیاسی متنفذ را به خود جلب کرد. بعد، در میانه دهه ۱۸۱۰، کار بر روی «اصول اقتصاد سیاسی و مالیاتستانی» (۱۸۱۷) را آغاز کرد که میخواست آنچه قوانین حاکم بر اقتصاد و تولید ثروت میداند را در آن شرح دهد. بسیاری از کسانی که همعصر او بودند و پس از او آمدند، وقتی کتاب را خواندند، آنقدر آن را خوب دانستند که فقط «آدام اسمیت» (نویسنده تازه درگذشته اسکاتلندی کتاب «ثروت ملل» (۱۷۷۶) که به عنوان بزرگترین اقتصاددان سیاسی عصر روشنگری مورد تکریم بود) را در فهم رابطه آزادی فردی، فعالیت و رونق اقتصادی بالاتر از او شمردند. برخی مفسران در مورد نحوه ارائه افکار ریکاردو که به شکلی غریب، دقیق و قاطع بود، تردیدهایی داشتند، افکاری که میتوانستند آنقدر انتزاعی باشند که به نظر میآمد رابطه کمی با واقعیت درهم و برهم اقتصادی دارند که اکثر مردم تجربه کردهاند. اما ریکاردو سرسختانه معتقد بود که این نقدها، موضع او را درنیافتهاند. او اصلاحگری سیاسی بود که نهفقط نحوه کار اقتصاد را شرح میداد، بلکه میگفت چگونه قوانین آن میتوانند بنیانی برای جامعهای بهتر باشند.
ماموریت ریکاردو ارتباطی قوی با دار و دسته ویگها ۲ در سیاست بریتانیا داشت. نام «ویگ» ۳، مانند نام «توری» ۴ یا همان مخالفان اشرافی آنها در پارلمان، در ابتدا اصطلاحی تحقیرآمیز بود، نامی که به طرفداران کلیسای پرزبیتاریان ۵ اطلاق میشد که در سال ۱۶۸۵ با سلطنتطلبان در اسکاتلند میجنگیدند و باور داشتند جیمز دوم که کاتولیک بود، نباید وارث سلطنت باشد. در حالیکه توریها باور به اهمیت اختیارات سلطنتی نسبت به نظرات پارلمان، ارتباط ناگسستنی کلیسای انگلستان و حکومت و مرکزیت سنت در زندگی اجتماعی و سیاسی داشتند، ویگها معتقد بودند بهترین شکل حکومت آن است که قدرت به طور برابر میان سلطنت، اشراف و نمایندگان مردمی تقسیم شود؛ شیوهای که باعث میشد هیچ گروهی نتواند بر گروهی دیگر استیلا یا حقوق اساسی همچون مالکیت خصوصی را تهدید کند. ویگها، وقایعی، چون «انقلاب باشکوه» سال ۱۶۸۸ را الهامبخش میدانستند، یعنی زمانی که پارلمان «جیمز دوم» را از سلطنت خلع کرد و «ویلیام» و «مری» که پروتستانهایی هلندی بودند را به جای او بر تخت نشاند و فیلسوفی، چون «جان لاک» را نیز منبع الهام میدانستند؛ کسی که حامی او، «ارل شفتسبری»، یکی از چهرههای بنیانگذار جنبش ویگ بود. لاک در کتاب «دو رساله درباره حکومت» که یک سال پس از انقلاب باشکوه، در سال ۱۶۸۹ منتشر شد، میگوید حکومتها باید با مردمی که بر آنها حکم میرانند قراردادی داشته باشند. برخلاف توریها که فکر میکردند پادشاهان اقتدار خود را از خدا میگیرند، لاک میگوید مردم حقوق سلبنشدنی خاصی دارند و اینکه حکومتها تا جایی مشروعیت دارند که مجموعهای از وظایف تعریفشده، از جمله حفظ نظم عمومی را ایفا کنند. حکامی که از ایفای این وظایف درمیمانند، قرارداد خود را شکستهاند و این بدان معناست که مردم حق دارند آنها را با کسی یا چیزی دیگر عوض کنند. ویگها میگفتند با برقراری چنین سنجهای، تاریخ بریتانیا داستان پیشرفتی تدریجی، اما حتمی است.
البته تا اوایل قرن نوزدهم، جریانهایی ناهمگون که به عنوان «رادیکالیسم» شناخته میشدند و ریشه در روشنگری اروپایی داشتند، به این اصلاحطلبی معتدل پیوستند. برنامهها و ایدئولوژیهای سیاسی که از این محیط برخاستند، غالبا مبتنی بر بنیانهای فلسفی بحثبرانگیزی بود. در حالیکه مبانی اساسی عقاید ویگها متمرکز بر حقوقی سلبنشدنی بود که خداوند به انسان اعطا کرده است. رادیکالها درگیر نظامهایی فکری همچون ماتریالیسم بودند که در آن همه چیز ریشه در اصول و خواص مادی داشت. شناختهشدهترین برنامه رادیکال اواخر عصر روشنگری، فایدهگرایی بود که «جرمی بنتام» (۱۷۴۸-۱۸۳۲)، فیلسوف انگلیسی و اصلاحگر اجتماعی آن را بنا نهاد. پدر بنتام که وکیلی در لندن بود، پسرش را از کودکی مورد آموزش قرارداد و درحالیکه فقط سه سال داشت، مجبورش کرد لاتین بیاموزد و قبل از ۱۳ سالگی، او را وارد دانشگاه آکسفورد کرد. با داشتن این باور که افکار بازمانده از روزگارانی که از روزگار او کمتر پیشرفته بودهاند، میتوانند از عرفهای اجتماعی، قواعد سیاسی و نهادهای عمومی زدوده شوند، کار بسیار تاثیرگذار و البته غالبا ناکام بنتام ریشه در ایدهای داشت که ظاهرا ساده میبود: اینکه «طبیعت، انسان را تحت استیلای دو ارباب مطلق قرار داده است: درد و لذت.» او میگفت اگر کسی این گزاره را صحیح بداند، دیگر ارزیابی مسیر درست عمل آسان خواهد بود، چون همان عملی است که از آنچه او «اصل فایده» میخواند، میآید. اصل فایده، چنانچه او در کتاب «مقدمهای بر اصول اخلاقیات و قانونگذاری» (۱۷۸۹) بیان میکند، یعنی این گزاره که مبنای سنجش همه چیز، گرایش آنها به «افزودن یا کاستن از شادمانی طرفی است که منفعت او مورد نظر است». کار درست، همواره آن است که بر خوشی بیفزاید.
اقتصاد سیاسی که در مراحل متاخرتر عصر روشنگری شکل گرفت، یعنی همان چیزی که «آدام اسمیت» مولفه مرکزی پروژهای میدانست که «علم قانونگذار» میخواندش، در قلب این متفکران رادیکال جای گرفت. آنها میگفتند باید افراد را تشویق کرد که در پی منافع خود باشند، چون تلاش آنان نهفقط در نظم اجتماعی باثبات، منجر به افزایش ثروت ملی میشود، بلکه افرادی بالغ و منطقی میآفریند که وابستگی کمتری به اشرافیت قیممآب دارند. ریکاردو که میگویند بنتام او را «نوه معنوی» خود خوانده، در میان این متفکران شاخص بود. ریکاردو دوست صمیمی مشهورترین شاگرد بنتام، «جیمز میل» (۱۷۷۳-۱۸۳۶)، فیلسوف سیاسی و تاریخدان اسکاتلندی بود که در کتاب «رسالهای درباره حکومت» میگوید حکومت فقط باید برای تضمین شادمانی حکومتشوندگان وجود داشته باشد و ریکاردو استدلال اقتصادی او را در مورد تعداد زیادی از مسائل سیاسی به کار برد. یکی از موضوعاتی که ریکاردو بسیار مهم تلقی میکرد، قوانین و رویههایی بود که زمانی که فقرا مستحق دریافت کمک از مراجع عمومی بودند، به آنها حکم میشد؛ قوانین و رویههایی که آنقدر غلط بود که او باور داشت باید به کلی حذف شوند.
هدف خاص نقد ریکاردو، قانون «چهلوسوم الیزابت» بود؛ قانونی که پارلمان در سال ۱۶۰۱، یعنی چهلوسومین سال سلطنت الیزابت اول تصویب کرده بود و در آن زمان، در اوایل دوران مدرن اروپا، قانونی بیهمتا بود. زمانی، امداد به فقرا مسالهای منحصر به امور خیریه بود، اما پس از تجربه ترتیبات گوناگون در اواخر قرون وسطی، طبقات حاکم، نیاز به قانونگذاری برای سازمند کردن قواعد و مسئولیتها را پذیرفته بودند. ثمره آن سیستمی تحت کنترل دولت بود که در انگلستان به افراد دچار مشقت، حق درخواست امداد میداد. ناحیه کلیساهای محلی که هر کدام معمولا شامل حدود ۶۰۰ نفر میشد، مسئول این سیستم بود که به وسیله ناظری بیجیره و مواجب اداره میشد و قاضی محلی او را منصوب میکرد و به مجمع اعضای کلیسا که از مردم محلی بودند و با پرداخت عوارض فقر، تامین مالی سیستم را بر عهده داشتند، پاسخگو بود.
این عوارض، مالیات محلی تصاعدی بود که به نسب ارزش اموال و خانوار دریافت میشد. پارلمان آماده بود قوانین متحدالشکل در مسائل مشخص را به تصویب برساند، چنانکه در «قانون زیستگاه ۱۶۶۲» چنین کرد. این قانون توضیح داد افرادی مشمول دریافت امداد به دلیل فقر میشوند که با ناحیه کلیسای محلی به وسیله تولد، ازدواج، کارآموزی یا ارث مرتبط باشند. البته در بیشتر موارد، خود این نواحی، سرخود در مورد نحوه اداره امور و پرداختها تصمیم میگرفتند و قوانین و اقداماتشان با توجه به شرایط اقتصادی، اجتماعی و جمعیتی مانند جنگ، تورم و بیماریها متغیر بود.
عوارض فقر میخواست به سه گروه کمک کند. اول، فقرای «عاجز» که معمولا به دلیل اینکه بیمار یا پیر بودند، قادر به تامین زندگی خود نبودند و تقصیری هم بر گردنشان نبود. بعد، فقرای خوشبنیه، همچون کودکان که به دلایل مشروع نمیتوانستند کار کنند و در آخر فقرای خوشبنیه، اما کاهل که گفته میشد صرفا نمیخواهند کار کنند. هر یک از این گروهها دارای نیازهایی خاص بودند و در حالیکه فکر میکردند کاهلها را باید به نحوی مجازات کرد، به کودکان معمولا این شانس داده میشد تا کاری فرا بگیرند. از طرف دیگر، به بیماران و پیرها جایی در نوانخانهها و گداخانهها، یعنی نهادهایی که نیازهای اولیهشان را برآورده میکرد، داده میشد. البته، هر کس که میتوانست کار کند میبایست در ازای دریافت امداد چیزی میداد. آنها معمولا به «خانههای بازپروری» میرفتند؛ جایی که به آنها گفته میشد وظایفی مانند باز کردن رشتههای طنابهای کهنه از هم، کنفکوبی یا شکستن سنگها را بر عهده بگیرند، چون عقیده بر این بود مهم است که «فقرا را به کار گماشت».
در حالیکه میزان عوارض را ناظران تعیین میکردند، امداد به دو شیوه «بیرونی» و «اندرونی» ۶ ارائه میشد. امداد اندرونی معمولا برای افرادی بود که اصلا نمیتوانستند خرجشان را دربیاورند. اما امداد بیرونی به شکل مقرری نقدی، کالا و خدمات توزیع میشد و معمولا برای افرادی بود که کار میکردند، اما، چون اغلب وابستگانی داشتند، همچنان برای تامین هزینههای اولیه زندگی، دخل و خرجشان نمیخواند. مشهورترین و البته بیشتر بدنامترین نوع امداد بیرونی، «سیستم اسپینهملند» بود که نامش را از نشستی در مسافرخانه پلیکان، در اسپینهملند برکشایر گرفته بود که در سال ۱۷۹۵ برگزار شد. افزایش شدید قیمت غلات، فشار زیادی به هزینههای خانواده وارد کرد و تعداد افرادی که درخواست امداد داشتند، به سرعت بالا رفت. قضات محلی تصمیم گرفتند برای کارگران مقرری، در حد قیمت نان تعیین کنند، تا آنها بتوانند شکم خانوادهشان را سیر کنند. هرچند، در طول زمان، اسپینهملند تبدیل به نامی عام برای طیفی گسترده از رویکردها به امداد بیرونی به فقرا شد، از جمله معافیت از عوارض و مقرری برای کودکان که در اوایل قرن نوزدهم در نواحی مختلف کشور بسیار رایج بودند.
اقتصاددانان سیاسی مشکلاتی با این سیستم داشتند. اسمیت معتقد بود قانون زیستگاه، آزادی حرکت کارگران را سلب کرده و ریکاردو فکر میکرد امداد فقرا، بخصوص امدادهای بیرونی، پرداختیهایی باد آورده است؛ پولهایی که در ازای هیچ داده میشوند و در مکانیسم بازار مداخله میکنند و مانع تعیین نرخ دستمزد در سطح واقعی میشوند. اما مشهورترین نقد از سوی رقیب بزرگ ریکاردو، یعنی توماس مالتوس
(۱۷۶۶-۱۸۳۴) بود. مالتوس پسر یکی از رادیکالهای حوزه ادبیات بود که زمانی میزبان «ژان ژاک روسو»، فیلسوف عصر روشنگری در خانهشان بود و در کمبریج درس میخواند و بر مصائب ناشی از لبشکری بودنش فائق آمد و کشیشی مورد احترام در شهر ساری و اولین استاد اقتصاد سیاسی در کالج کمپانی هند شرقی در هرتفوردشایر شد؛ جایی که کارمندان آتی کمپانی که انحصار تجارت با شبهقاره هند و چین را در دست داشت، در آن درس میخواندند. اما مالتوس برخلاف پدرش خوشبین نبود. او فکر میکرد که جامعه در قید گرایشات و قوانین طبیعی بالقوه ویرانگری گرفتار است.
مالتوس تفکرات بهشدت پرطرفدار و البته به همان میزان مورد مناقشهاش در مورد این موضوعات را در «رسالهای در اصل جمعیت» تشریح کرد؛ کتابی که ابتدا در سال ۱۷۹۸ بدون نام مولف منتشر و تا سال ۱۸۲۶، شش چاپ جدید از آن ارائه شد. مالتوس میگوید جمعیتهای انسانی با تصاعدی هندسی رشد میکنند و حدود هر ۲۵ سال دوبرابر میشوند، در حالیکه ابزارهای گذران معاش رشدی بسیار کندتر، با تصاعدی حسابی دارند. تنها مانع در برابر فاجعه کامل، چیزی است که او «بازدارندهها» میخواند که نرخ رشد جمعیت را کند میکردند. برخی از آنها طبیعی بودند، مثل بیماری یا قحطی. برخی دیگر را او «مصنوعی» مینامید، مانند پرهیز جنسی. مالتوس قانون فقرا را مسالهساز میدانست، چون در کار این بازدارندهها مداخله میکرد. با وجود امداد فقرا، مردم میتوانستند بدون توجه به عواقب اقتصادی، هر تعداد بچه که میخواهند بیاورند، چون میدانستند همواره کسی هست که خرجشان را بدهد. نتیجهای که به تناوب رخ میداد، مغایر با آن چیزی بود که ماموران خوشطینت قانون فقرا در نظر داشتند، یعنی گرسنگی و بدبختی، چون مردم بسیاری بر سر ذخیره رو به کاهش منابع میجنگیدند. این تصویر بسیار نومیدکننده بود، اما وقتی حتی آدام اسمیت هم حساب کرد که از هر ۲۰ فرزند والدین فقیر، ۱۸ بچه به بزرگسالی نمیرسند، بسیاری از مردم آن را واقعا منطقی دانستند.
هرچند که ریکاردو و مالتوس در مورد مسائل بسیاری توافق نداشتند، اما در این مورد اشتراکنظر داشتند که قانون فقرا، با کاستن از ارزش استقلال و عادیسازی صدقه، اثری عمیق و تخریبگر بر افراد دارد. اما آنها هم ناچار بودند تا بر بعضی از منافع عملی آن صحه بگذارند. یکی از آنها خلاصی از شر شورش و آشوب در میان فقرا بود، چون قانون فقرا باعث میشد انواع قحطیها و کمبودهایی که در قرن هفدهم و هجدهم در سایر کشورها اتفاق میافتاد، خصلت معمول زندگی در انگلستان نباشد. اما منفعت نهان قانون فقرا این بود که کمک کرد تا نیروی کاری شکل گیرد که از نظر تحرک در اروپا کمنظیر بود. جوانان از بند برخی مسئولیتها نسبت به خویشاوندان مسن خود رها شدند، خویشان مسنی که اگر نمیتوانستند هزینههای زندگی را با کس دیگری شریک شوند یا از خانواده کمک بگیرند، به افلاس میافتادند و این باری بود که بر دوش همتایان جوانشان در اروپا بود. به علاوه، این قانون به تمامی عوارضدهندگان اجازه اظهارنظر از طریق مجمع اعضای کلیسا را میداد و این کار، درجهای معقول از انعطاف و مسئولیت در جوامع را تضمین میکرد. حداقل، فرض بر این بود که افراد محلی پرنفوذ نمیتوانستند از زیر مسئولیت مالی خود شانه خالی یا نفوذ زیادی روی اجرای قانون فقرا اعمال کنند.
اما تا دهه ۱۸۳۰، تعداد منتقدان قانون فقرا و تاثیر آنان بسیار گسترش یافت و اعمال اصلاحات جدی محتمل به نظر میرسید. یکی از دلایل، هزینهها بود. در سال ۱۷۷۶، مخارج امداد فقرا در انگلستان حدود ۱.۵ میلیون پوند بود، در سال ۱۸۰۳، مجموع آن به ۴.۲ میلیون پوند افزایش یافت و تا سال ۱۸۲۰، به حدود ۷ میلیون پوند رسید. اگرچه این افزایش مخارج، توجیهات خوبی از رشد جمعیت گرفته تا افزایش قیمتها به خاطر جنگهای ناپلئونی در پی داشت و به نسبت بدهی ملی هنگفتی که وقتی فرانسه بالاخره در سال ۱۸۱۵ شکست خورد و به ۸۳۴ میلیون پوند رسید، ناچیز بود، اما به نظر میرسد تصویر مسئولان ولخرج و صفهای فقیران بیقابلیت، به نحوی که پیش از آن سابقه نداشت، فراگیر شده که دلیل آن، انتقال موازنه قدرت میان ویگها و توریها در پارلمان بود.
تعالی توده انبوه جامعه
در اواخر قرن هجدهم و اوایل قرن نوزدهم، توریها با مجموعهای متوالی از دولتهایی مانند دولت «پیت جوانتر ۷» از اوایل دهه ۱۷۸۰ تا دهه ۱۸۲۰، سیاست بریتانیا را قبضه کرده بودند. همانطور که ویگها دوست داشتند در موردش غر بزنند، این وضعیت ناشی از سیستمی بود که به نفع توریها بود. تعداد رایدهندگان کم بود، به دلایل متعدد و البته غالبا به دلیل مالک بودن، حدود ۵۰۰ هزار مرد در بریتانیا و ایرلند میتوانستند در انتخاباتهای دولتی رای دهند. علاوه بر آن، توزیع جغرافیایی کرسیهای پارلمان، بازتابدهنده تغییرات اجتماعی و اقتصادی که تا دهه ۱۸۱۰ به نحو چشمگیری در حال رخ دادن بودند، نبود. در حالیکه جاهایی مانند لیدز و منچستر اصلا نمایندهای نداشت، «حوزههای فاسد ۸»، مناطقی رسوا که تعداد رایدهندگانشان به تعداد انگشتان دست بود، همچون گذشته نمایندگانشان را به وستمینسیتر میفرستادند. کرسیهای چنین مناطقی معمولا در کنترل خانوادهها بود و معروف بود که با پول دست به دست میشوند. حتی ریکاردو هم که در پی راهی برای تاثیرگذاری بر دولت بود؛ کرسی حوزه «پورتارلینگتون» در ایرلند را در سال ۱۸۱۸ به عنوان بخشی از بازپرداخت وام ۲۵ هزار پوندی که به مالک منطقه داده بود، خرید؛ جایی که دوجین رایدهنده هم نداشت.
امید ویگها برای تغییر اوضاع در سال ۱۸۳۰ بیشتر شد؛ زمانی که نخستوزیر آن زمان که از توریها بود، «دوک ولینگتون» به خاطر سیاستهای خارجی و مالیاتیاش بیش از همیشه محبوبیتاش را از دست داده بود و پس از آنکه به پارلمان اجازه نداد بودجه خانواده سلطنتی را مورد بررسی دقیق قرار دهد (چون دولتها میتوانستند چنین کنند)، رای پارلمان را از دست داد. دولت جدید ویگ که اولین دولت آنها پس از تقریبا ۴۰ سال بود، اوضاع را در دست گرفت و یک سال بعد پیروزی قانعکنندهای تحت رهبری «ارل گری» در انتخابات به دست آورد. دولت جدید باید با چند مساله فوری دستوپنجه نرم میکرد. غائلههایی مانند «شورشهای سویینگ ۹» که در تابستان سال ۱۸۳۰ به راه افتاده، زمانی که کارگران مزارع در جنوب شروع به خرد کردن ماشینهایی کردند که آنها را از کار بیکار کرده بود که این باعث نگرانیهایی در مورد پایداری نظم اجتماعی شد. اما ویگها نیز در پی برنامه اصلاحاتی گستردهتر بودند. مهمترین نمونه این خواست، «قانون اصلاحات بزرگ سال ۱۸۳۲» بود که حوزههای فاسد را از میان برداشت و به مردانی که مالک یا تنها ساکن املاکی به ارزش ۱۰ پوند یا بیشتر بودند، حق رای داد که تقریبا تعداد رایدهندگان را دوبرابر کرد. اتفاق دیگری که دستکمی از اصلاحات انتخاباتی نداشت، توافقی بود که به نام «پیمان خانه لیچفیلد» شناخته میشود و نامش را از خانهای گرفته که ویگها برای بحث در مورد این پیمان، در آن با رادیکالها و حزب ریپیل ۱۰ ایرلند به رهبری «دنیل اکانل» ۱۱ در سال ۱۸۳۵ ملاقات کردند. این پیمان، بنیانی بنا نهاد تا این گروهها با هم در پارلمان همکاری کنند و دست توریها را از قدرت دور نگه دارند و تقریبا از هر نظر، پیمانی موفق از آب درآمد. توریها که در دهه ۱۸۴۰ بر سر سیاستهای اقتصادی دچار اختلاف شده بودند، فقط توانستند یک دولت اکثریت و تعدادی دولت اقلیت بیدوام در ۳۰ سال بعدی تشکیل دهند.
تفوق ویگها زمینه را برای انتصاب کمیسیون سلطنتی درباره قانون فقرا در سال ۱۸۳۲ فراهم کرد. اگرچه کمیسیون دارای ۹ عضو بود، اما دو نفر بر آن مسلط شده بودند. یکی از آنها، «نسا سینیور» (۱۷۹۰-۱۸۶۴) بود، دانشآموخته مدرسه اتون و نوه تاجری سوداگر که پس از فارغالتحصیلی از آکسفورد، در لندن وکالت میکرد، اما در سال ۱۸۲۵، پس از آنکه علاقهای شدید به موجبات اقتصادی فقر پیدا کرد، به عنوان استاد اقتصاد سیاسی به آکسفورد بازگشت. دیگری، «ادوین چدویک» (۱۸۰۰-۱۸۹۰) بود که او هم در کار وکالت بود و او هم ارتباطی قدرتمند میان مطالعات علمی و مسائل اجتماعی میدید. با نوشتن مقالاتی بحثبرانگیز در مورد اصلاح نهادهای دولتی، به شبکه فیلسوفان و اصلاحگران اجتماعی لندن وارد شد و از این طریق امکانی دست داد تا برای یک سال یعنی در سال ۱۸۳۱ در خانه جرمی بنتام در وستمینیستر به عنوان دستیار این فیلسوف فایدهگرا زندگی کند. بنتام چهره سرشناس جنجالآفرینی بود، اما نوشتههای منتشر شده این شهروند افتخاری جمهوری انقلابی فرانسه، فقط نوک کوه یخ را نشان میداد. او انبوهی از دستنوشتهها در موضوعات گوناگون داشت، از قانونیسازی همجنسگرایی گرفته تا اعمال اصل فایده در قانون فقرا که البته هیچگاه در دوران زندگی او، رنگ انتشار به خود ندید، اما «چدویک» از آنها مطلع بود.
اگر «سینیور»، به خاطر عقاید نامتعارفش در مورد مسائلی، چون امور مالی کلیسای انگلستان شناخته شده بود و همچنین چهرهای محبوب در صحنه اجتماعی و روشنفکری پایتخت به شمار میرفت، اما چدویک رفتاری سازشناپذیر داشت و در قبال افرادی که با او موافقت نداشتند، تند و تیز بود و همین باعث شد در نظر اول خیلی دلچسب نباشد. اما سینیور برای عزم و تمرکز چدویک ارزش قائل شد و نقشی اساسی در ترفیع او از سمت دستیاری به عضو اصلی کمیسیون در مراحل اولیه کارشان داشت. آنها با یکدیگر، کار نوشتن گزارش نهایی کمیسیون را قبضه کردند؛ گزارشی که در سال ۱۸۳۴ منتشر شد و درباره اجرای قانون فقرا و رویههایی که نواحی مختلف کشور به کار میبست و متکی بر مستندات بود. پیام اصلی گزارش این بود که کشور زیر بار مجموعهای درهم و برهم از خدمات غیرمنصفانه، ناهماهنگ و گیجکننده کمر خم کرده است. گزارش نشان داد نیت ناظران محلی خوب است، اما در پذیرش مردمی که میگویند نیازمند کمک هستند زیادی دست و دلباز است، اغلب به این دلیل که روابط ریشهداری در جامعه محلی دارند. بنابراین، بسیاری از کارگران پایینترین طبقات دریافتهاند درآمدی که از سیستم امداد فقرا کسب میکنند، بهتر از درآمد کاری است که ممکن است گیرشان بیاید و گزینه سهل و آسان زندگی در میان بالاترین طبقات مفلسان را برگزیدهاند. سینیور و چدویک واقعا باور داشتند «وظیفهای دردناک» دارند که به اطلاع برسانند که در تمامی کشور، پول در «مقاصدی خلاف نص صریح و فراتر از آن خلاف روح {قانون فقرا} صرف میشود که مخرب اخلاقیات پرتعدادترین طبقات و رفاه همگان است.»
استدلالهای سینیور و چدویک مبتنی بر چند تردستی بود. اگرچه گزارش آنها نشان میداد که قانون فقرا با هر نوع فقر، از بیماران گرفته تا سالمندان و کودکان سروکار دارد، اما آنها تقریبا تمام کارشان را بر کارگران، خصوصا کارگران مزارع در جنوب انگلستان متمرکز کرده بودند که بیشتر مثالها و مطالعات موردی آنها را تشکیل میداد. در واقع، دغدغه اصلی سینیور و چدویک، امدادهای بیرونی بود که میگفتند منشاء اصلی بیشتر مشکلاتی است که کمیسیون کشف کرده است. آنها نوشتهاند که «در تمامی جوامع گسترده، شرایطی رخ میدهد که در آن فرد، به دلیل کاستی امکانات معاش، در معرض خطر تباهی قرار میگیرد» و در اینجا تعهدی اخلاقی و اجتماعی برای یاری رساندن وجود خواهد داشت. آنها ادامه میدهند که «اما در هیچ قسمتی از اروپا، به جز انگلستان، چنین اندیشیده نشده که چنین تامینی، چه الزامی باید داشته باشد و بایستی شامل کمک به افرادی غیر از تهیدستان نیز شود.» آنها میگفتند که قانون فقرا در گذشته نیز به نحوی کشور را به کار نابخردانه خلاصی از شر فقر کشانده بود که به معنای کمک به مردمی است که یا کار میکردند یا میتوانستند کار کنند.
البته سینیور و چدویک باور نداشتند که همه چیز از دست رفته است. آنها فکر میکردند ممکن است بتوان سیستمی اقتصادی، منصفانه و آبرومندانه به راه انداخت؛ سیستمی که «اوضاع توده انبوه جامعه را تعالی بخشد». یکسوم نهایی گزارششان نشان میداد که این سیستم چگونه میتواند باشد. آنها سه اصل مرکزی را شناسایی کردند. اولین و مهمترین آن این بود که همواره باید انگیزهای برای مردم باشد که کار را بر امداد ارجح بدانند. این امر محقق نمیشد مگر آنکه آنچه مردم میتوانستند از امداد فقرا انتظار داشته باشند، به پای آنچه از کار کردن به دست میآوردند، نمیرسید یا چنانچه در کلام سینیور و چدویک در گزارش آمده، اگر هدف سیستم این باشد وضعیت آنان که امداد دریافت میکنند «نباید ظاهرا یا واقعا به مطلوبیت وضعیت کارگری مستقل، از پایینترین طبقات برسد.» دومین اصل این بود که امداد فقرا صرفا باید به طریق اندرونی و در دارالمساکینها توزیع شود. این نهادها، مسئولان را قادر میساخت تا فقرای عاجز، کودکان، زنان خوشبنیه و مردان خوشبنیه را ترجیحا در ساختمانهای متفاوت از هم جدا کنند. به همین دلیل، اصل سوم نیازمند کنترل متمرکز قابل توجهی بود. سینیور و چدویک میگفتند که تصمیمگیریهای محلی، در سطح ملی هرجومرج ایجاد کرده است و هیاتی مرکزی باید باشد که دارای قدرت تضمین اجرای مقررات متحدالشکل در سراسر کشور باشد. نواحی مختلف باید با هم متحد شوند تا اتحادیههای جدید قانون فقرا را بسازند؛ اتحادیههایی که مسئول اجرای قوانین مصوب این هیات مرکزی خواهند بود.
سینیور و چدویک باور داشتند این سیستم، رویکردی که تا آن زمان در چند ناحیه ایجاد شده بود را گسترش خواهد داد و آن را به سطح برنامهای مبتنی بر مستندات، پربازده و منسجم خواهد رساند. آنها میگفتند که سیستم حاصله، سادهتر خواهد بود و هزینهها را کاهش خواهد داد. اما آنها میخواستند که خوانندگانشان را هم قانع کنند که مجموعهای کثیر از منافع اخلاقی، اقتصادی و اجتماعی دیگر هم در کار خواهد بود. آن کارگران خوشبنیه که چیزی مانند این سیستم را تجربه کرده بودند، کار سختشان را «احیا شده و بازیافته» میدیدند و «عادات صرفهجویی در آنها ایجاد یا تقویت شده»، احتمال ازدواج نابخردانهشان کاهش یافته و شانس یافتن کاری با درآمد بهتر برایشان افزایش مییافت. سینیور و چدویک معتقد بودند که «در هر لحظه، از نارضایتی این کارگران کاسته میشود و شرایط اخلاقی و اجتماعیشان از هر جهت بهبود مییابد.»
کشوری سالمتر یا سلامتتر؟
پیشنهادات سینیور و چدویک که در «لایحه اصلاحی قانون فقرا ۱۲» مصوب سال ۱۸۳۴ گرد آمده بود، به نحوی مدبرانه به پارلمان ارائه شد. لایحه درصدد بود که سیستمی واحد و متحدالشکل در سراسر کشور بنا کند. اما پیشنهاد محدود ساختن تصمیمگیری در حیطه جوامع محلی را طوری ارائه داده بود که هم خوب بودن آن اثبات شده به نظر میرسید و هم بازگشتی به روح واقعی قانون چهلوسوم الیزابت به نظر میآمد. همچنین ایدههای بسیاری مانند اصل «به کار گماشتن فقرا» را طوری ارائه کرده بودند که انگار اصلی شناختهشده برای نمایندگان و مردم است. لایحه جدید قانون فقرا، دولت را ملزم میکرد که نهفقط از مسئولیتهای ابتدایی و دیرپایش در قبال فقرا دست بکشد، بلکه شانه خالی کردن از مسئولیت در قبال مدرنیزاسیونی بود که امکانات کمک به فقرا را بنیان پیشرفت اخلاقی، اقتصادی و اجتماعی میدانست. این رویکرد، هم برای طبقه زمیندار جذاب بود که شانسی میدیدند تا از تعهد پرداخت عوارض فقرا کم کنند و هم برای اصلاحگران ویگ، که فکر میکردند باید نهادهای سیاسی کشور را با واقعیات جدید اقتصادی و اجتماعی وفق دهند. سوال مهم این بود که آیا این ساختار نظری در عمل هم جواب خواهد داد؟
در ابتدا و بر اساس برخی مقیاسهای بلندمدتتر، به نظر میآمد قانون جدید فقرا دارد راهی را میرود که طراحانش پیشبینی کرده بودند. مجموع میزان پولی که روی مفلسان خوشبنیه صرف میشد، در یکسوم میانی قرن نوزدهم، از سه دهه گذشته آن، کمتر بود. در واقع، بر اساس آمارهای رسمی، درصد جمعیتی که امداد فقرا دریافت میکردند، حدود یکچهارم کاهش یافت و تا سال ۱۸۷۰ به ۴.۶ درصد رسید، همچنان که از میزان مخارج به ازای هر فرد نیز کاسته شد. اما این آمارها اغلب فقط بخشی از داستان را میگفت که مهمترین بخش آن هم نبود. زمانی که سینیور و چدویک گزارش کمیسیون سلطنتی را مینوشتند، اقتصاد رو به ترقی و به کارگیری سیستم آنها در جنوب کار راحتی بود. وقتی چند سال بعد، کار به رونمایی از سیستم در شمال انگلستان رسید که توسعهیافتهترین مناطق صنعتی کشور در آنجا بود و زمانی که دیگر اوضاع اقتصادی آنقدرها هم خوب نبود، کاستیهای اصلاحاتشان آشکار شد.
در بحث اجرای سیستم جدید، مشکلات متعددی وجود داشت. یکی از مهمترین آنها این بود که گزارش کمیسیون تقریبا به طور کامل روی یک مورد خاص انگشت گذاشته و آن کارگران خوشبنیه مزارع بود و بازهم به طور خاص آنها که در جنوب انگلستان بودند. اگر کارگران مزارع معمولا با قراردادهای یکساله کار میکردند، کارگران کارخانهها و تولیدیها که بیشتر در نزدیکی یا در خود مناطق شهری شمال کشور که به سرعت رو به گسترش بود، زندگی میکردند، امنیت شغلی کمتری داشتند. اوج و فرودها در چرخه تجاری به معنای نوسانات غیرقابل پیشبینی و قابل توجه در میزان کاری بود که آنها میتوانستند در طول سال انجام دهند و حتی میتوانست به معنای دورههای طولانیمدت بیکاری باشد. مردمی که در این شرایط به امداد فقرا نیاز داشتند، معمولا از سیستمی که ریشه در این تفکر داشت که همیشه باید کار با درآمد به میزان کافی وجود دارد، دل خوشی نداشتند. «یورکشایر» و «لنکشایر»، یعنی جاهایی کارخانهها و تولیدیهای کشور در آنها متمرکز بود، از این اصلاحات بیش از همه ناراضی بودند. در حالیکه اعتصاب در مورد عوارض رایج بود، در سال ۱۸۳۷، نیروهای نظامی در بردفورد صفآرایی کردند تا گروههای زیادی از مردم که گرد آمده و هر کدام معمولا صدها نفر بودند را کنترل کنند؛ مردمی که مصمم بودند در اجرای قواعد جدید خلل ایجاد کنند. مقامات سایر شهرها، از جمله «هادرسفیلد»، «بولتون» و «اولدهم» که از امکان ناآرامیهای اجتماعی جدی نگران شده بودند، معمولا از اعمال برخی از این قواعد، مانند اجرای آزمون دارالمساکین ۱۳ یا حداقل حالت سختگیرانه آن سر باز زدند.
ایجاد سیستمی واحد و متحدالشکل برای امداد به فقرا در سراسر کشور، با سرعتی که این اصلاحگران خواهان اجرای تغییرات بودند، دشوارتر از چیزی از آب درآمد که تصور میکردند. غیر از مقاومت از جانب آنهایی که توقع داشتند این امداد به آنها برسد، تاسیس ساختارهای اجرایی که کمیسیون سلطنتی توصیه کرده بود نیز با مشکلاتی مواجه شد. قرار بود اتحادیههای جدید قانون فقرا بر سرکار بیایند که نواحی مختلفی که سیستم قدیمی را به میل خود اداره میکردند، در هم ادغام کند. عاقبت این کار، دعوا بر سر مرزها و اختیارات بود و مامورانی که به خاطر موقعیتی که در جامعه محلیشان به دست آورده بودند، سر از پا نمیشناختند. همچنین جامعه از اینکه این موقعیت را از دست میداد، خرسند نبود. در واقع، برخلاف انتظارات و برخلاف تمایلات اصلاحگران به متمرکزسازی، کمیسیون جدید قانون فقرا و جانشین آن در سال ۱۸۴۷، یعنی هیات قانون فقرا، چیزهایی کم داشتند که به نظر قدرتهایی حیاتی میآمد، مثلا اینکه بتوانند اتحادیهها را مجبور کنند تا دارالمساکینهای بزرگ و جدید تفکیکشده {برای زنان، مردان و کودکان} بسازند.
عاقبت این شد بسیاری از کارهایی که سینیور و چدویک را آنطور آزرده میکرد، در عمل ادامه یافت. امدادهای بیرونی برای افرادی که کار میکردند، ولی دخل و خرجشان با هم نمیخواند و گزارش کمیسیون سلطنتی آن را «شیطان اصلی» سیستم قدیمی میدانست، در سطح گستردهای ادامه یافت. به گفته هیات دولت محلی، تقریبا ۱۴۸ هزار مفلس خوشبنیه و بیش از ۸۸۰ هزار مفلس از تمامی گروهها، از جمله کودکان در سال ۱۸۷۱، همچنان امدادهای بیرونی دریافت میکردند، یعنی بیش از ۳۰ سال پس از آنکه قرار بود این امدادها حذف شوند. دولتهای بعدی سعی کردند با قانونگذاریهای جدید مثل «فرمان ممنوعیت امداد بیرونی» در سال ۱۸۴۴ با این مشکلات دستوپنجه نرم کنند، اما طرح منع این اقدام به طور کامل باید با واقعیات دشواری مواجه میشد. مثلا در بردفورد، ظرفیت دارالمساکین حدود ۲۶۰ نفر بود، اما در زمانی در سال ۱۸۴۸، شهر بیش از ۱۳ هزار درخواست امداد دریافت کرد.
در این بین کمیسیون سلطنتی گفته بود باید دارالمساکینهایی خاص برای کمک به این افراد ساخته شود که آنقدر دلگیر و جانفرسا باشند که میزان تقاضا برای آنها از طریق انصراف افراد کم شود. برخی از اتحادیهها توانستند چنین موسسات تنگ و تاریک و شوممنظری بسازند. دارالمساکینهای جدید اصلاح شده، خانههایی کمنور و سرد بودند، با یک ورودی اصلی که به پذیرش راه داشت؛ جایی که خواهان کمک، پیش از آنکه اونیفورمی بیقواره و ناراحت به دستش بدهند، باید ارزیابی میشد. از اینجا، خانوادهها از هم جدا میشدند و به بخشهای مختلفی میرفتند که خوابگاهها، حیاطهای ورزش و فضاهای کار خودشان را داشتند؛ جایی که به افراد، کاری در قبال دریافت تخت و غذا داده میشد. کم پیش میآمد که غذای کافی در آشپزخانه دارالمساکین تهیه شود، اما مسمومیتهای غذایی جمعی، بخصوص در ماههای تابستان و به خاطر نبود امکان سرد نگهداری، شایع بود. همه این امور تحت نظارت رییسی بود (سربازهای سابق انتخاب رایجی بودند) که آزادانه حکم به کتک زدن یا دورههای زندان انفرادی برای افرادی که متهم به خلافکاری بودند، میداد.
هرچند که با صرف بیشترین اراده در جهان هم هیچ کجا پولی نبود تا ساختمانهایی از این نوع برای این تعداد افراد متقاضی کمک، در جاهایی مثل بردفورد ساخته شود. خصوصا در شمال، رویه این بود که ساختمانهای دارالمساکینهای قدیمی به نحوی تغییر کنند که یا ظرفیتشان افزایش یابد یا میزان تفکیک در آنها محدود باشد و معمولا این کار را از طریق اضافه کردن زیرزمینها و زیرشیروانیها به دارالمساکین صورت میگرفت. اگرچه همین دارالمساکینهای تعدیل شده هم معمولا نمور بود، اما اصلاحگران را که مخالف تالارهایی با سقف بلند بودند، پذیرا به نظر میآمد. آنان همچنین مخالف نگهداشتن خانوادهها با یکدیگر بودند. چیزی که بیشتر نگرانشان میکرد، نحوه رسیدگی اتحادیهها به میزان تقاضاهای زیاد، به وسیله ادامه دادن به امدادهای بیرونی بود. دولت که نمیتوانست جلوی این کار را بگیرد، پیش از آنکه اتحادیهها بتوانند چنین امدادی بدهند، به سنت دیرپای الزام به آزمون کار ۱۴ بازگشت.
اگرچه اصلاحگران قانون فقرا فکر میکردند این مشکلات راهحلهایی اخلاقی و اجرایی دارد که با هم مرتبطند، اما آشکار بود اقتصاد میتواند مشکلاتی را به وجود بیاورد که پذیرای چنین رویکردی نیستند. بریتانیا از رکودی برخاسته بود که باعث رونمایی قانون جدید فقرا در اواخر دهه ۱۸۳۰ شد و وقتی در سال ۱۸۴۶ «قوانین غله ۱۵» را لغو کرد، بازهم در مسیری پیش رفت که امثال آدام اسمیت و دیوید ریکاردو توصیه کرده بودند، یعنی تعرفه واردات غلات را حذف و کمک کردند تا قیمت غذا، بخصوص نان، به هزینه از دست رفتن منافع مالکان زمین، منجر شود. اما واردات بیشتر غله، فقط نشان داد اقتصاد کشور رو به رشد است که آن هم جزیی از شبکههای بینالمللی رو به گسترشی بود که محدود به کشاورزی و امور مالی نبود. حالا از همیشه آسانتر بود تا کالا را از منشاء آن به دست بیاورند و با مردمی در کشورهای مختلف تجارت کنند. وقایع اقتصادی و سیاسی در این کشورها، اکنون اهمیتی جدید یافته بود.
این اهمیت در هیچ کجا به اندازه زمان قحطی پنبه در اوایل دهه ۱۸۶۰ در لنکشایر برای مردم آشکار نشد. لنکشایر، که شهر منچستر، «شهر کتان» در قلب آن قرار داشت، تحت استیلای صنعت نساجی بود. ۲ هزار و ۵۰۰ کارخانه در این ناحیه از نقاط مختلف جهان پنبه وارد میکردند و میریسیدند و تبدیل به پارچهای میکردند که در سراسر بریتانیا و خارج از آن فروخته میشد. غیر از اینکه بیش از ۴۰۰ هزار زن و مرد و کودک در این کارخانهها کار میکردند، صنعت نساجی به طور غیرمستقیم خرج صدها هزار نفر دیگر را هم میداد، از کارگران بندرگاههای لیورپول گرفته که پنبه از آنجا وارد کشور و بعد به شکل کالای تمامشده هم از آنجا صادر میشد، تا مراکز تجاری لندن، جایی که سرمایهگذاری در تجارت پنبه آمریکا در آنجا انجام میگرفت؛ تا خانوادهها و مالکان کسبوکارهایی که درآمد کارگران در آنجا خرج میشد. به گفته مجله «اکونومیست»، در دهه ۱۸۶۰، تقریبا یکچهارم جمعیت ۲۰ میلیونی کشور خرجشان را طوری درمیآوردند که به نحوی از انحا با پنبه در ارتباط بود. بنابراین، وقتی در طول جنگهای داخلی آمریکا از ۱۸۶۱ تا ۱۸۶۵، اتحادیه شمالی، ایالات موتلفه جنوبی، یعنی یکی از بزرگترین مناطق پرورش پنبه را محاصره کرد و مانع عرضه پنبه آن به کشورهای دیگر شد، واقعهای فاجعهبار رخ داد. با کم شدن موجودی ذخیره پنبه، قیمتها دیوانهوار بالا میرفت. صدها هزار نفر در لنکشایر، با بسته شدن در کارخانهها، کارشان را از دست دادند.
این مصیبت اقتصادی، اتحادیههای قانون فقرا در شمال غرب انگلستان را کاملا از پا انداخته بود. مسئولان محلی، گروههای وابسته به کلیسا، انجمنهای تجاری و سایر گروههای داوطلب هرچه از دستشان برمیآمد انجام دادند تا فاصله میان کمکهای ناچیزی که قانون فقرا تحت این فشار میتوانست ارائه و این میزان تقاضای زیاد برای امداد را پر کنند. آشپزخانههای اطعام فقرا دوباره شروع به فعالیت کرد. برخی مفسران، شمالیهای آمریکا را مقصر میدانستند، اما لنکشایر مامن جمع کثیری از دگراندیشان مذهبی و سیاسیون رادیکالی بود که حامی مواضع ضدبردهداری شمالیها بودند، همانطور که از حرکت ویگها برای لغو بردهداری در امپراتوری بریتانیا در سال ۱۸۳۳ حمایت کرده بودند. کارگران و کارفرمایان که با پیام تشکری از سوی «آبراهام لینکلن» دلگرم شده بودند، در گردهماییهای عمومی شرکت میکردند تا نشان دهند که حاضرند برای این آرمان رنج بکشند و دولت هم ایستاده بود و نظاره میکرد تا پیروزی محتمل شمالیها رخ دهد. در حالیکه کارخانهها و تولیدیهای لنکشایر بسته میشدند، صندوقهایی ایجاد میشدند تا کمکهای اهدایی مردم برای کسانی که از کار بیکار شده بودند را جمعآوری کنند. هرچند وقتی از میزان این کمکها کاسته شد، قانون فقرا باید به اوضاع سروسامان میداد. البته بینظمی کمابیش معمول نبود، اما شورشهایی در «استالیبریج»، جایی که خانهها، کسبوکارها و املاک مسئولان مورد حمله قرار گرفت، باعث شد تا دوباره روی این موضوع تمرکز شود که آیا دارالمساکین پاسخی مناسب به مردم است یا اینکه این گرفتاری واقعا دست خودشان نبوده است؟ قانون کارهای عامالمنفعه (مناطق تولید صنعتی) در سال ۱۸۶۴ تصویب شد و به مقامات محلی اجازه داد تا برای پرداختیهای بهسازی جامعهشان پول قرض بگیرند. این پروژهها، مثل ساختن پارکها و سنگفرش کردن خیابانها باعث شد تا شغلهایی که این همه به آن احتیاج بود، به وجود بیایند.
با این حال، تا آغاز دهه ۱۸۶۰ آشکار شده بود که وقایع اقتصادی، تنها عامل فشار به قانون فقرا نیست. کمتر از ۱۵ درصد متقاضیان امداد در سال ۱۸۴۸ در بردفورد، از کارگران خوشبنیه بودند، یعنی اکثر متقاضیان به دلایلی جز آنچه اصلاحگران قانون فقرا تصور کرده بودند به در دارالمساکینها میکوفتند. در واقع، با وجود بخشهای بیماران و بهداریهایی که در دارالمساکینها بودند، امراض و بیماریها یکی از مهمترین عوامل مراجعه شدند. نظر بر این بود که دسترسی به خدمات درمانی قانون فقرا، از همان اصلی تبعیت کند که امداد به طور کلی بر آن مبتنی بود، یعنی اصل مطلوبیت و اینکه کمک باید کمتر از حدی باشد که کارگری با کمترین درآمد، خارج از دارالمساکین میتواند خرج آن را بپردازد. این اصل، بخصوص در بحث سلامت اهمیت داشت، چون مراقبت بیمارستانی خارج از دارالمساکینها در دو مجموعه متفاوت از موسسات ارائه میشدکه چنانچه قابل انتظار است، منابع مالی آنها در سطوح مختلفی بود: یکی برای افرادی که آنقدر پول داشتند که خرجش را بدهند و دیگری خدماتی داوطلبانه بود برای افرادی که این پول را نداشتند و متکی بر کمکهای اهدایی خیریه و بودجهای بود که از «باشگاههای بیماران» میگرفت که خود افراد طبقه کارگر به آنها پول میدادند تا در مواقع نیاز به مراقبت، آنها را تحت پوشش قرار دهد. البته در عمل، این ایده که مامورین قانون فقرا باید تصمیم بگیرند که چه کسی شامل دریافت خدمات درمانی است، در دهههای میانی قرن نوزدهم چندان هم دنبال نشد.
این واقعیت که اتحادیههای قانون فقرا بزرگتر از واحدهای ناحیههای کلیسایی قدیم بودند و در نتیجه، پول بیشتری هم داشتند، وقتی پای مساله بیماری در میان میآمد، کمککننده بود. برخی اتحادیهها پول خرج چیزهایی مثل درمانگاهها میکردند (موسساتی که با همکاری دکترهای محلی که به فقرا رسیدگی میکردند، شکل میگرفت تا به صرفهجویی در مقیاس ۱۶ دست پیدا کنند) تا مردم را از دارالمساکینها دور نگه دارند. برخی دیگر در تسهیلاتی سرمایهگذاری میکردند که وابسته به دارالمساکینهای خودشان بود. این بهداریها میتوانستند آنقدر کوچک باشند که فقط به تعداد انگشتان دست، بیمار پذیرش کنند. البته میتوانستند خیلی هم بزرگ و بخشهای جداگانهای نیز برای زنان و مردان داشته باشند. اما به لطف اصل مطلوبیت و تقاضای بالا، معمولا جاهایی دلگیر و جانفرسا بودند. خیلی غیرعادی نبود اگر از سه نفر میخواستند که از یک تخت مشترک استفاده کنند، کارکنان بخشها، به جای پرستاران آموزشدیده، از همان زنان ساکن دارالمساکین بودند و امکانات اولیه اغلب گیر نمیآمدند. مثلا در دهه ۱۸۶۰ در پدینگتون، بهداری دارالمساکین، به ازای هر ۳۱ نفر، یک حوله داشت. با این حال، تحت فشار فعالان حوزه سلامت عمومی، از جمله «فلورنس نایتینگیل» اوضاع شروع به بهبود یافتن کرد. ماموران قانون فقرا مسئول برنامه واکسیناسیون آبله شدند که در سال ۱۸۵۳ اجباری شد. سپس، از اواخر دهه ۱۸۶۰ به بعد، بیمارستانها کمکم از دارالمساکینها جدا شدند، چون به اتحادیههای قانون فقرا دستور داده شد که خدمات درمانی خود را متمرکز کنند تا بودجه در مناطق مختلفی که سطح نیازشان متفاوت است، بازتوزیع شود. نتیجه، چیزی شبیه به خدمات ملی بیمارستانی، البته در سطحی بسیار محدود بود، اما همچنان بیش از سهچهارم تختهای بیمارستانی در کشور به دارالمساکینها وابسته بودند.
ناکارآمدی و بیماری
وقتی بحث مشکلات قانون جدید فقرا به میان میآمد، ادوین چدویک آخرین گزینهای بود که ممکن بود فکر کنید نسبت به آنها آگاه باشد. اما نومیدی شغلی او را مجبور کرد تا به آفرینش خودش واکنش نشان دهد. دولت برای دریافت موقعیت شغلی به عنوان عضو دائمی کمیسیون قانون فقرا، از روی نام چدویک عبور کرده بود، بیشتر به این دلیل که فکر نمیکرد او موقعیت اجتماعی مناسبی داشته باشد که بتواند همکاری آن نوع مردمانی که به آنها در عملکرد سیستم نیاز بود را جلب کند. در عوض، مجبور شد شغلی دست و پا شکسته، یعنی منشی کمیسیون را قبول کند که موقعیت مناسبی بود تا مشاهده کند دیگران چگونه مسئولیت دستگاهی را برعهده میگیرند که او در طراحی آن کمک کرده بود. با این وجود، این نقش جدید، نقطهعطفی در حرفه او و در تاریخ سلامت عمومی به طور کلی شد. اگرچه او را از تصمیمگیری در مورد سیاستگذاری کنار گذاشته بودند، مسئولیت چدویک به عنوان کسی که باید اطلاعات درباره قانون فقرا را گردآوری میکرد و به اعضای کمیسیون منتقل میکرد، به این معنا بود که او باید در مورد عملکرد روز به روز سیستم اصلاحشده آنقدر میدانست که اگر شرایط طور دیگری بود، {کسب این اطلاعات} ممکن نبود. او خیلی زود متوجه فشاری شد که وضع بد سلامت روی امداد فقرا گذاشته؛ چیزی که او در دهه ۱۸۳۰ متوجه آن نشده بود. البته اینطور نبود که چدویک تنها کسی باشد که متوجه این موضوع شده باشد که در بریتانیای اوایل قرن نوزدهم، امراض و بیماریها عواقبی داشتند که فقط گریبانگیر آنها که خودشان مبتلا شده بودند، نمیشد. صنعتی شدن موجب رشد قابل توجه جمعیت شده و باعث شده بود که مردم به مناطقی کوچ کنند که تولید و تجارت، شغلهای جدید میآفرید. جمعیت شهرهایی مانند «لیدز»، «منچستر» و «لیورپول»، در سه دهه نخستین قرن نوزدهم بیش از دو برابر شد و مردم جویای کار، در خانههای جدیدی اسکان مییافتند که مثل قارچ سر برمیآورد تا آنها را در خود جای دهد؛ اگر نگوییم در هیچکدام، حداقل در تعداد کمی از این سکونتگاهها، امکانات بهداشتی مناسب وجود داشت. آشغال و کثافت همه جا ریخته بود و کپههای فضولات و حوضچههای گندآب منظرهای عادی بود. ذخیره آب عمومی معمولا آلوده و شیوع ناگهانی وبا معمول بود که مردم را با هر مرتبت اجتماعی و اقتصادی گرفتار میکرد، خصوصا گریبانگیر طبقه کارگر میشد که در بدترین شرایط و امکانات با هم سهیم بودند.
علت دقیق وبا، بهشدت محل مناقشه بود. فرضیه معمول آن دوران این بود که بیماری از طریق تماس با «میاسما» یا بخار عفن منتقل میشود؛ چیزی ابرمانند که از ماده در حال فساد برمیخیزد. اما جمعآوری اطلاعات بیشتر و بهتر در دهههای میانی قرن نوزدهم، آمارگران و شاغلان حوزه سلامت را قادر ساخت تا به شیوهای جدید در مورد این مرض مطالعه کنند. افزایش ناگهانی نرخ مرگها و انبوهی جغرافیایی موارد ابتلا، نهفقط بیانگر تمایزی مهم میان مناطق شهری و روستایی بود، بلکه نشان میداد این بیماری با محیط در ارتباط است. برخی مقامات محلی، مانند «پاسداران قانون فقرا» در بخش شرقی لندن تصمیم گرفتند تا شروع به جمعآوری پسماندهای خطرناک، از سرگین گرفته تا جنازههای رو به فساد در حوزههای خود کنند، به این امید که بتوانند پیش از آغاز شیوع بیماری، مانع آن شوند. با این حال، این ابتکارات هم مورد نقد بیامان بود. برخی میگفتند چرا پول پرداختکنندگان عوارض باید خرج جمع کردن کثافتی شود که دیگران به جا گذاشتهاند؟
اعضای کمیسیون قانون فقرا، به درخواست وزیر کشور ویگ، «لرد جان راسل»، از دو دکتر مقیم لندن به نامهای «نیل آرنوت» و «جیمز فیلیپس» خواستند تا در مورد این مسائل تحقیق کنند. گزارش آنها که به شکل ملالآور ضمیمهای بر گزارش سالیانه کمیسیون قانون فقرا در مورد هزینههای غیرضروری در سال ۱۸۳۸ منتشر شد، نتیجه میگرفت قطعا غیرقانونی است که بودجه عوارض فقرا را صرف برنامههایی مانند جمعآوری پسماند کرد. هرچند آنها نیز اشاره کردند که مجموعهای از شواهد قدرتمند وجود دارد که نشان میدهد چنین اقداماتی به کاهش شیوع بیماری کمک کردهاند. باید تعمقی قوی وجود میداشت تا اصلی سیاسی را در برابر اقدام عملی سبک و سنگین کند.
چدویک شیفته این پیشرفتها شده بود. او که احساس میکرد از سیستمی که حق مدیریتش با اوست، کنار گذاشته شده، پروژهای میخواست که از آن خودش باشد. حالا باور داشت که پژوهش در ارتقای شرایط زندگی طبقه کارگر میتواند همین پروژه باشد. چدویک، با استفاده از ارتباطاتی که داشت، پارلمان را قانع کرد که به او برای این مطالعه ماموریت دهند و در سال ۱۸۳۹، خود را در راس شبکهای قرار داد که در آن دستیاران اعضای کمیسیون قانون فقرا، کارمندان هیات پاسداران قانون و ماموران درمانی به او اطلاعات میرساندند. ثمره آن به نام «گزارشی درباره وضعیت بهداشتی جمعیت کارگر بریتانیای کبیر» (۱۸۴۲)، کاری سترگ بود، گزارشی ۴۵۰ صفحهای، پر از جدولها و نمودارهای مفصل که بر کاری که سه سال روی آن وقت گذاشته شده بود، شهادت میداد.
گزارش چدویک، تبدیل به یکی از مهمترین و مجابکنندهترین موارد مداخله دولتی شد که تاکنون نوشته شده است، با این حال روایتی آنقدر خنثی بود که هرگز محتمل نبود هیزمی در آتش انقلاب بیفکند. چدویک با تاکید فراوان بر ماهیت بخار عفن موجب بیماری (که کمتر از ۴۰ سال بعد، لویی پاستور، شیمیدان فرانسوی و دیگران اثبات میکردند که چنین نیست)، با ادبیات محترمانه مقامی رسمی و جدی نتیجه گرفته بود که میان بیماری و محیط ارتباط است. بیماری ناشی از «آلودگیهای محیطی است که گندیدگی مواد حیوانی و گیاهی، رطوبت و کثیفی و سکونتگاههای پرجمعیت و بدون هوا ایجاد میکنند» که در فقیرترین بخشهای شهرهای مدرن شایع است. او توضیح میدهد که بیماری «همواره در ارتباط با این شرایط فیزیکی یافت میشود» و از آن مهمتر آنکه همواره، زمانی که «به کمک فاضلابکشی، پاکسازی مناسب، تهویه بهتر و سایر ابزارهای تخفیف آلودگی محیطی، این شرایط مرتفع میشوند»، بیماری نیز زایل میشود.
پیشنهادات چدویک برای حل این مشکلات، بلندپروازانه و هزینهبر بود؛ پیشنهاداتی که در ذات خود درست بودند، هرچند با دلایل غلطی ارائه میشدند. او خواستار بهبود وضعیت بهداشت، از طریق برنامه کارهای عامالمنفعه گستردهای بود که شامل ساختن سیستم جدیدی برای تامین آب تمیز برای خانهها و زدودن پسماند از آنها در شهرها میشد. حوضچههای گندآب، کپههای فضولات و مواد و آشغالهای رو به تجزیه که منظرهای عادی در مناطق فقیرنشین بودند، باید به گذشته میپیوستند، چون لولههای محفوظ، پسماند را از خانهها بیرون میبردند و در سیستم جدید راهآبی میریختند که موجب خلاصی از آنها به نحوی مناسب بود. چدویک که همیشه یک تکنوکرات بود، اصرار کرد که باید قوانین، مقررات و مقامات رسمی جدیدی از جمله ماموران مزدبگیر در حوزه درمان سر کار بیایند تا از مانع اقدامات غلط شوند و اجرای رفتارهایی را تضمین کنند که از احتمال گسترش بیماری و مرض، به نحوی که در گذشته رخ میداد، جلوگیری کنند.
از دید ناظری معمولی، اینطور بود که انگار چدویک، ناگهان ۱۸۰ درجه از موضعی که ۱۰ سال قبل گرفته بود، چرخیده است. حال انگار او از دولت میخواست مبلغ هنگفتی پول خرج حل مشکلی کند که مفسرانی که آنقدرها دلرحم نبودند، فکر میکردند خود مردمی که در زاغهها زندگی میکنند، میتوانند و باید از پس آن بربیایند. البته دگرگونی چدویک، پوسته ظاهری کار بود. راهحلهای پیشنهادی او برای مشکلات سلامت عمومی، ثمرات همان تاکیدات موکد او بر مستندات علمی، کارآمدی اجرایی، مهارت فنی و معیارهای اقتصادی بود. او در گزارش بهداشتاش به تفصیل درباره اهمیت حمایت از «طبقه کارگر و... عوارضدهندگان در برابر ناکارآمدی و پسماندها» از طریق اطمینان حاصل کردن از این امر که «تمامی کارهای عامالمنفعه محلی جدید به وسیله ماموران مسئول که با در اختیار داشتن دانش و مهارت مهندسان شهری، واجد شرایط هستند، طراحی و اجرا میشوند»، نوشته بود. او پیشنهاد هم داد که لولهکشیهای محفوظ جدید میتوانند تا بیرون شهر هم کشیده شوند و در آنجا از پسماند آنها به عنوان کود برای کشاورزی استفاده شود. به عبارت دیگر، راهحل مشکلات در دست مردمانی، چون او بود، راهحلهایی که کاربرد اقتصادی داشتند.
طراحی کلی سیستم بهداشتی جدید هم خیلی شبیه قانون فقرای اصلاحشده بود. چدویک مصر بود که مشکلات سلامت عمومی، اگر به تدبیر مقامات محلی واگذار شوند، قابل حل نخواهند بود. باید «متحدالشکل بودن در قانونگذاری و در دستگاههای اجرایی و در انجام کارهای یکسان به طریق یکسان» وجود میداشت. اگر میخواهیم از پس بیماری و مرض به نحوی موثر بربیاییم، باید یک رویکرد داشته باشیم و «ماموران، روندها و چیزهای یکسان را با یک نام بخوانیم». همانند گزارش کمیسیون سلطنتی درباره قانون فقرا، گزارش بهداشت چدویک هم تاکید داشت که اجرای درست کارها، فقط مشکلات را حل نمیکند، بلکه شخصیتهایی درست میپروراند. محیطهای بد، عامل بیماری بودند که در مقابل، عامل فقر بود، اما چدویک میگفت که اینها «بزرگسالانی با عمر کوتاه، بدون آیندهاندیشی، لاابالی، نامتوازن و حریصانی همیشگی برای کامجوییهای نفسانی» هم میآفرینند. شرایط زندگی شلوغ و کثیف «تباهکننده اخلاقیات و همچنین سلامت طبقات گستردهای از هر دو جنس» بود. قوانین و مقررات بهتر و منطقیتر، نهفقط هزینهها را پایین میآورد، بلکه کمک میکرد تا شهروندانی بهتر به وجود بیایند.
چدویک فکر میکرد موضوع او آنقدر مجابکننده و راهحلهای او آنقدر متفکرانه است که هر قانونگذاری به سرعت در پی آن خواهد آمد. هرچند که موانعی بزرگ و آشکار بر سر راه بود، چه کسی پول این زیرساختی که او میگفت را خواهد داد؟ اگر طرح او در پی پولی بود که از مالیات به دست میآمد، آیا این درست بود که از طبقات متوسط که خانههایشان سیستم دفع پسماند مناسبی داشت و خودشان پولش را داده بودند، خواست دوباره دست توی جیبشان کنند؟ حتی با وجود شواهد به ظاهر قوی در مورد ارتباط میان محیط و بیماری، آیا حکومت میتوانست مردم را مجبور کند که هزینه پیشنهادات چدویک را بدهند؟ پیشرفت از آنچه او میپنداشت، کندتر بود. بررسیهای بیشتری انجام و گزارشهایی نوشته شد. به برخی از بزرگترین شهرها، از جمله لیدز و منچستر، قدرت بیشتری برای پرداختن به مشکلاتی که با آنها مواجه بودند، داده شد؛ هنگامی که مسئولان محلی موظف شدند تا به پسماندی که فکر میشد عامل بدترین اپیدمیها از جمله وباست، رسیدگی کنند. اما ۶ سال دیگر زمان برد تا «هیات عمومی سلامت» تاسیس شود؛ یگانه متصدی مسئول سلامت ملی که چدویک توصیه کرده بود و به عنوان رییس آن هم منصوب شد.
شانس چدویک برای تحقق رویاهای اجراییاش در زمان تشکیل کمیسیون سلطنتی قانون فقرا به او داده نشد. تمایل شدید به شکلی اقتدارگرا از فنسالاری، مذاکره با او را تقریبا غیرممکن و این ایده را به ذهن متبادر میساخت که نمایندگان پارلمان، بیش از یک دهه پیش عاقل بودهاند که او را نادیده گرفتند. چدویک که بیشازپیش، از ناتوانی خود در پیشبرد برنامههایش درمانده شد، تا سال ۱۸۵۴ به مبارزه ادامه داد، زمانی که در آستانه سقوط تصمیم به کنارهگیری گرفت. او ۳۶ سال بعدی را در خانهاش در «ریچموند» سپری کرد و وقتش را به نوشتن نامههایی طلبنشده به مقامات رسمی گذراند که در آنها، آنچه ایرادات کارشان میدانست را بیان میکرد و همچنین پیدرپی در انتخابات پارلمان شکست خورد.
با این وجود، رسالت چدویک با او از دست نرفت. جانشین او، «جان سایمن»، فردی آموزشدیده در حرفه پزشکی بود که به عنوان جراح در بیمارستان جدید کالج سلطنتی و بیمارستان «سنت توماس» در لندن کار میکرد. او نیز مانند چدویک به قدرت مستندات علمی باور داشت و پول دولتی را خرج تحقیقات پزشکی، از جمله درباره تیفوس و آبله کرد. این ویژگی زمانی اهمیت یافت که تصورات در مورد علل بیماریها از نظریات محیط مسموم میاسما که چدویک به آن باور داشت، عبور کرد و به چیزی رسید که بعدها «نظریه میکروبی بیماریها» نامیده شد؛ زمانیکه افرادی مانند «جان اسنو» باعث شدند که سایه تردید بر وجود ابرهای بیماریگستر بیفتد. کسی که پزشک مقیم لندن بود و توانست رد شیوع بیماری وبا در سال ۱۸۵۴را تا یک پمپ آب در نزدیکی خانهاش در محله «سوهو»، جایی که امروزه خیابان «برادویک» است، پی بگیرد. البته، سایمن که اهل ادبیات و فلسفه و دوست منتقد هنری، «جان راسکین» بود، دیپلماتی برجسته هم محسوب میشد که میدانست چطور مردم را به کار برای خودش وادارد. او سالها به جد و جهد سرسپرده روند ساماندهی ائتلافهایی از طرفین ذینفع با یکدیگر بود و گاهی دستاوردهای بزرگی داشت، مثلا هنگامی که مقامات محلی قدرت رسیدگی به مساله آلودگی صنعتی را نیز علاوه بر پسماندهای خیابانی به دست آوردند. اما گاهی هم موفقیتهایش چشمگیر نبود، چنانچه در مورد قانون بهداشت سال ۱۸۶۶ رخ داد، تلاشی با حسننیت، اما مبهم برای مقرر کردن مسئولیت الزامآور در زمینه سلامت عمومی برای مسئولان محلی که آنقدر جای فرار باقی گذاشته بود که کسانی که میخواستند، میتوانستند از آن طفره بروند. با این حال، او پاداش صبر و پشتکارش را در واپسین دهههای قرن و با قوانینی همچون قانون سلامت عمومی سال ۱۸۷۵ گرفت؛ قانونی که هر منطقه را موظف میکرد که یک مامور پزشکی سلامت داشته باشد.
یکی از مهمترین خصلتهای این پیشرفتها، پا پس کشیدن از تمایل به تمرکزگرایی قدرتمندی بود که در دهه ۱۸۳۰، چدویک را برانگیخته بود. درست است که وستمینیستر منشاء قانونگذاری بود و در برخی موارد، منشاء پول، اما این دولتهای محلی بودند که انتظار میرفت بار سنگین مسئولیت را در عمل کردن به چیزهایی مانند برنامههای سلامت عمومی بر دوش بکشند، تازه اگر از جنبه کارآمدی و کاهش هزینهها در سایر طرحها بگذریم که آن هم بر دوش آنها بود. این نوع رهیافت، تا آخر قرن نوزدهم نگرشی تازه به دولت و سازمان محلی در جاهایی ایجاد کرد که بدترین تاثیرات صنعتی شدن را دیده بودند. بیرمنگام، در زمان شهرداری «جوزف چمبرلین» لیبرال در دهه ۱۸۷۰، شروع به پیشتازی در چیزی کرد که با نام «سوسیالیسم شهری» شناخته شد که به موجب آن خدمات شهری مثل گاز و آب غالبا از طریق خرید اجباری، تحت تملک و کنترل جمعی قرار گرفتند و زاغهها خراب شدند. هدف، سود مالی نبود، بلکه ارائه خدماتی بود که تشخیص میدادند منافعی گستردهتر و اغلب باصرفهتر برای مردم محلی دارد که در غیر این صورت ممکن بود نتوانند این خدمات را دریافت کنند یا بهای آن را بپردازند. سیاستمداران و مدیرانی، چون چمبرلین میگفتند که فقط مقامات محلی میتوانند چنین کاری کنند، چون آنها با ناحیهای که باید پیشرفت میکرد ارتباط داشتند و آن را میشناختند.
کاستن از هزینهها در بحث فقر، عواقبی به دنبال داشت که تعداد کمی از معماران آن، از جمله چدویک، چهل سال قبل پیشبینی میکردند. هرچند که راهی طولانی تا تبدیل شدن به اصلی کلی در حکمرانی طی شد، اما ایده پول خرج کردن در یک حیطه، با هدف پسانداز کردن مبلغی بسیار بیشتر در حیطهای دیگر، پا گرفت. علاوه بر آن، این ایده که راهحل مشکلات بزرگ و به ظاهر ملی، باید شامل دادههایی از سوی دولتهای محلی و سایر کنشگران نیز باشد، احیا شد؛ ایدهای که از جانب اصلاحگران در طول دهه ۱۸۳۰ نادیده گرفته شده بود. اما آنچه کاملا نیز آشکار بود، این بود که اصلاحات، به جای پاسخ، سوالات بسیار بیشتری به بار آورده است. به طور خاص، به نظر میآمد فقر نتیجه چیزی فراتر از تصمیمات غلط یا شخصیت بد باشد و مفهومی است که فهم آن بسیار دشوارتر از چیزی است که بسیاری از مشاهدهگران از خود مطمئن، در اوایل قرن نوزدهم میگفتند. در حالیکه چدویک بر نقش امراض و بیماریها در فقر صحه گذاشت، دیگران نیز از خود پرسیدند آیا عوامل دیگری هم، فراتر از کنترل افراد هستند که در این میان نقشی داشته باشند؟ روند دستیابی به این پاسخ، کمک میکند که آرمان اصلاح اجتماعی را از جهاتی جدید در نظر بگیریم.
پی نوشت مقدمه:
۱. William Beveridge
۲. Social Insurance and Allied Services
۳. Keith Joseph
۴. Eugenics Society
۵. Mass-Observation
۶. Charles Madge
۷. Tom Harrisson
۸. Humphrey Jennings
۹. Gloucester
۱۰. Britain and Her Birthrate (۱۹۴۵)
۱۱. اداره انتشارات رسمی گزارشها، فرامین و کتب دولت و سلطنت در بریتانیا (His Majesty’s Stationery Office)
۱۲. National Health Service (NHS)
۱۳. Clement Attlee
۱۴. Neville Chamberlain
۱۵. David Lloyd George
۱۶. Sidney and Beatrice Webb
۱۷. Fabian Society
۱۸. Jeremy Bentham
۱۹. John Stuart Mill
۲۰. Seebohm Rowntree
۲۱. John Maynard Keynes
پی نوشت فصل
۱. (Workhouse)، نهادی دولتی که در آن افراد فقیر ساکن ناحیه یک کلیسای محلی، در ازای کار، سرپناه و غذا دریافت میکردند.
۲. ویگها (Whigs)، لیبرالهای طرفدار سلطنت مشروطه و آزادی مذهبی و بورژوازی تازه شکل گرفته شهری و مخالفان سرسخت بردهداری و توریها (Tories)، سلطنتطلبان و طرفداران اشرافیت و کلیسای انگلستان بودند. این دو، اولین احزاب سیاسی بریتانیا هستند که در قرن ۱۷ شکل گرفتند. ویگها بعدتر به حزب لیبرال تکامل یافتند و توریها همان حزب محافظهکار امروز هستند که همچنان هم به نام توری خوانده میشوند.
۳. لفظ ویگ، مخففی است برای کلمه (Whiggamor) به معنای «گلهچران» که به اسکاتلندیهایی گفته میشد که به خاطر ذرت به شهر لیث در ادیبرا میرفتند. بعدها به شورشیان اسکاتلندی طرفدار کلیسای پرزبیتاریان گفته میشد که مخالف کلیسای انگلیکان بودند. کلمه ویگ در گفتمان سیاسی انگلیس در «قانون محرومسازی» بر سر زبانها افتاد، در زمانی که جدال بر سر اینکه آیا برادر چارلز دوم که به مذهب کاتولیک گرویده بود، حق دارد ولیعهد او باشد یا نه؟ (۱۶۷۸-۱۶۸۱) ویگ اصطلاحی تحقیرآمیز بود که به حامیان محرومسازی جیمز از ولیعهدی و مخالفان رادیکال کاتولیکها اطلاق میشد.
۴. کلمه (Tory) ریشه در لفظی ایرلندی به معنای راهزن و یاغی دارد. در ایرلند ابتدا به گروههای چریکی اطلاق میشد که در ۱۶۴۹-۱۶۵۰ در برابر الیور کرامول میجنگیدند و متحد سلطنتطلبان بودند. بعدها، در دوران اعاده سلطنت، به کاتولیکهایی گفته میشد که زمینهایشان در دوران جمهوری مصادره شده بود. در اصل توری لفظی تحقیرآمیز به معنای «ایرلندی یاغی» است، اما در دوران بحران جانشینی چارلز دوم، به کسانی گفته میشد که با کاتولیکها همدلی نشان میدادند.
۵. گروهی پروتستان (Presbyterian) که در اسکاتلند تحت تاثیر عقاید الهیاتدان اصلاحطلب فرانسوی، «جان کالوین» شکل گرفت. میثاقگران اسکاتلندی از این فرقه پروتستان، مخالف کلیسای اسقفی انگلستان بودند و در میثاق ملی در سال ۱۶۳۸ پیمان بستند که از کلیسای خود در اسکاتلند محافظت کنند. در دوران اعاده سلطنت در سال ۱۶۶۰، آنها یاغی تلقی میشدند و بهشدت سرکوب شدند.
۶. منظور کمک به فقرا از جهات اسکان و تغذیه آنها در درون نوانخانهها و دارالمساکین است.
۷. (Pitt the Younger) «ویلیام پیت»، جوانترین نخست وزیر انگلستان که در ۲۴ سالگی به این مقام رسید. برای تمییز او از پدرش، او را پیت جوانتر و پدرش را پیت مسنتر میخوانند که او هم نخستوزیر انگلستان بوده است.
۸. حوزههای انتخابی خالیشده از جمعیت که تعداد نمایندگان خود را حفظ میکردند. این حوزهها توسط اشراف یا سلطنت حفظ میشدند تا نمایندگان پارلمان در کنترل آنان باقی بمانند. قبل از اصلاحات سال ۱۸۳۲ که این حوزهها را از بین برد، از ۶۵۸ کرسی پارلمان، بیش از ۱۴۰ نماینده از حوزههای اینچنینی انتخاب میشدند که در ۵۰ حوزه، تعداد رایدهندگان به ۵۰ نفر هم نمیرسید.
۹. (Swing Riots): نام این شورشها از نامههای تهدیدآمیزی گرفته که با نام «کاپیتان سوئینگ» امضا میشد و به دست کشاورزان، قضات محلی، کشیشها و دیگران میرسید و به نظر میرسید که نام اسطورهای رهبر جنبش باشد. بسیاری از شورشیان با زندان، تبعید و حتی اعدام مواجه شدند. «ارل گری» از نخستوزیر تقاضای اصلاحات کرد، اما «دوک ولینگتون» نپذیرفت. بعد از سقوط دولت ولینگتون، ارل گری اصلاحات سیاسی را، تحت تاثیر عواقب این شورشها به عنوان نخستوزیر پی گرفت.
۱۰. (Repeal Part): حزب ریپیل به معنای «الغا»، حزبی بود که در صدد الغای قانون اتحاد سال ۱۸۰۰ میان بریتانیا و ایرلند که منجر به ایجاد پادشاهی متحد بریتانیای کبیر و ایرلند شده بود. بعدها با رادیکال شدن حزب، جنبش جوانان ایرلند از آن زاده شد.
۱۱. (Daniel O’Connell): سیاستمدار ایرلندی که او را رهاییبخش میخوانند. او طرفدار انتخاب کاتولیکها به نمایندگی پارلمان و الغای قانون اتحاد بریتانیا و ایرلند بود. او اصلاحطلبی بود که به کار درون ساختارها و اصلاح آنها باور داشت.
۱۲. (Poor Law Amendment Act of ۱۸۳۴) که به نام قانون جدید فقرا نیز شناخته میشود.
۱۳. در قانون جدید فقرا، این آزمون به عنوان شرطی برای دریافت کمک آمده بود که در واقع همان دریافت امداد به شیوه اندرونی است، یعنی اگر کسی خود را مستحق دریافت کمک میداند، باید وارد دارالمساکین شود و اگر خانوادهای هستند، باید از هم جدا شوند، چون ساختمانهای زنان و مردان و کودکان از هم جدا بود و باید شرایط سخت و اسفبار این نوانخانهها را تاب بیاورند و این را آزمونی برای تشخیص مستحق واقعی و البته حذف امداد فقرا به شیوه بیرونی میدانستند که هرگز محقق نشد.
۱۴. این که افراد متقاضی امداد بیرونی نیز باید در قبال پول یا غذا و مانند آن، کارهایی ماند شکستن سنگ و... کنند.
۱۵. (Corn Laws): این واژه در قرن نوزدهم در بریتانیا برای غلات، بخصوص گندم به کار میرفت، نه ذرت.
۱۶. (Economies of scale)، مفهومی در اقتصاد خرد به معنای افزایش بهرهوری و سود از طریق افزایش سطح عملکرد و در نتیجه، کاهش هزینه به ازای هر واحد است.