روایت تبعید به خط فقر مطلق
مروری دوباره بر گزارش مرکز پژوهشهای مجلس از «برآورد خط فقر در سال ۱۳۹۵»
وضع برخورداری و نابرخورداری در استانها و شهرستانهای گوناگون کشور چگونه است؟ وضع فقر در سالهای مختلف چه تغییری کرده است؟ اینها پرسشهایی هستند که مرکز پژوهشهای مجلس درباره «برآورد خط فقر در شش ماهه نخست سال ۱۳۹۷» کوشیده به آنها پاسخ دهد. در زیر چکیدهای از یافتههای آن را میخوانید.
داستان به اوایل قرن بیستم برمیگردد که «چارلز بوث» پژوهشگر خلاق بریتانیایی میخواست بفهمد که چقدر باید به فقرا کمک کرد تا نیازهای اساسیشان رفع شود. پس ایدهای را که هیاترییسه مدرسه لندن طرح کرده بود، گرفت و گسترش داد: خط فقر. او خط فقر را ۱۰ تا ۲۰ شیلینگ در هفته برای یک خانواده ۴ یا ۵ نفره در نظر میگیرد. جالب اینکه کمی بعد «بنجامین صباحم رونتری» پژوهشگر و جامعهشناس بریتانیا، مصلح اجتماعی و کارخانهدار و از خانوادهای ثروتمند در نیویورک خط فقر را از لحاظ پولی، حداقل مبلغ «ضروریای دانست که خانوادهها را قادر میسازد ضروریات زندگیای سالم را تامین کنند» که شامل سوخت، نور، اجاره، غذا، لباس، وسایل خانگی و شخصی است. بر اساس دادههای متخصصان تغذیه آن دوران، او ارزانترین قیمت را برای کمترین مصرف کالری و تعادل غذایی در نظر گرفت و بر اساس آن، خط فقر را محاسبه کرد و نتیجه گرفت که نزدیک به ۲۸ درصد از مردمان اروپا زیر این خط فقر زندگی میکنند. این پژوهشهای اولیه راه را هم برای پژوهشهای بیشتر در این باره و هم طرح نقدهایی جدی مربوط به منطقی نبودن اعلام یک خط فقر معین برای همه بخشهای صنعت و همه مناطق جغرافیایی و تمایزات مفهومی مانند خط فقر خشن، خط فقر مطلق یا خط فقر نسبی گشود.
در ایران، اما داستان شکلی دیگر داشت. اگر در اروپا و آمریکا تعیین خط فقر همواره شفاف و شفافتر شد، در ایران جز در پژوهشهای دانشگاهی یا برخی گمانهزنیهای کارشناسانه هیچگاه خط فقر تعیین نشده است. از این لحاظ تلاش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی که نهادی تا حدی رسمی تلقی میشود و در چند سال اخیر تلاش کرده خط فقر را به شکلی علمی مشخص کند، ستودنی و بسیار مهم است. مرکز پژوهشهای مجلس تقریبا هرچند ماه یکبار گزارشی را با عنوان «برآورد خط فقر» تهیه میکند که مرزهای فقر مطلق و نسبی را در ابعادی ملی نشان میدهد و این ویژگی مهم آن است. در این نوشته گزارشی خلاصهوار از آن را ارائه میدهیم. این، خلاصهای از گزارش «برآورد خط فقر شش ماهه نخست سال ۱۳۹۷» است:
نحوه محاسبه چگونه است؟
هرچند خط فقر مفهومی روشن و بیابهام به نظر میرسد، اما هزارویک نظر و هزارویک راه برای محاسبه آن وجود دارد و از همه مهمتر تعریف آن است. اینکه خط فقر را حداقل لازم برای تامین مثلا چه میزان کالری برای هر نفر در نظر میگیریم، اینکه صرفا خوراک را لحاظ میکنیم یا مسکن را هم در نظر میگیریم، اینکه تا چه اندازه باید جغرافیا و حتی میزان ملاحظات فرهنگی را در میزان دریافت کالری روزانه در نظر گرفت، تعیین خط فقر را به موضوعی پیچیده بدل میکند. مرکز پژوهشها معیار را میزان ۲ هزار و ۱۰۰ کیلوکالری روزانه برای هر نفر در نظر گرفته و آن را با روشی با عنوان «حداقل نیازهای اساسی (با تکرار)»[۱] محاسبه کرده است.
گزارش تماما بر فقر مطلق متمرکز است و مینویسد در جایی که فقر مطلق وجود داشته باشد «یعنی بخشی از جامعه هنوز امکان دستیابی به حداقلهای زندگی را ندارند، بررسی فقر نسبی در مقایسه با فقر مطلق چندان اهمیتی ندارد». این نکته مهمی است؛ چراکه مساله در سطحی بسیار مخاطرهآمیزتر طرح میشود. موضوع این است بخشی از جامعه که طی خواندن گزارش خواهیم دید که جمعیتی پرشمار را هم شامل میشود، حتی نمیتواند حداقلهای تغذیهای مورد نیاز برای بقای زیستی و انسانی خود را تامین کند. این چیزی است که گزارش مرکز پژوهشها بر آن متمرکز است: خط فقر مطلق.
مرکز پژوهشها در گزارش خود تمایزی مهم میان شهر و روستا برای مقایسه خط فقر لحاظ کرده و البته استانها را در چند خوشه متمایز (خوشه یک تا ۴ برای مناطق شهری و خوشه یک تا ۵ برای مناطق روستایی) قرار داده و تقسیمبندی کرده بر این اساس که «بردارهای قیمتی آنها در دو گروه مسکن و خوراکی به یکدیگر شباهت دارند». در مناطق شهری، در هر خوشه مجموعهای از استانها و شهرستانهای کشور قرار دارند. اما به جز خوشه چهارم که صرفا به شهرستان تهران متعلق است، باقی استان تهران در خوشه سوم قرار دارند. در مناطق روستایی خوشه اول به مناطق روستایی تهران و البرز متعلق است و روستاهای دیگر استانها در میان باقی آنها توزیع شدهاند.
خط فقر مطلق کجاست؟
بنا بر گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، خط فقر در شهرستان تهران در سال ۹۵، دو میلیون و ۷۶ هزار تومان بود که در سال ۹۷ به ۲ میلیون و ۷۲۸ هزار تومان رسید که این، به معنای فرو افتادن شمار بیشتری از کمبرخورداران پایتخت در میان کسانی است که زیر خط فقر قرار داشتند. عجیب و جالب اینکه نرخ خط فقر از بهار ۹۷ تا تابستان حدود ۳۰۰ هزار تومان افزایش یافته است.
چه در شهرستانهای بزرگ و چه در روستاها، بالا رفتن خط فقر سهم بیشتری از آن به گروه خوراکی مربوط است و با توجه به تورم فزاینده، پیشبینی میشود این روند تا پایان سال ۹۷ ادامه داشته باشد.
گزارش تصریح میکند «بعد از تهران، با اختلاف نسبتا زیادی (۹۰۰ هزار تومان برای یک خانوار چهار نفره) حدود ۸ شهرستان بزرگ کشور که جمعیت بالای یک میلیون نفر دارند، نیز زیر این خط قرار گرفتهاند. خط فقر در این شهرستانها برای خانوار چهار نفره یک میلیون و ۸۱۰ هزار تومان محاسبه شده است». این، یعنی افرادی که به تهران مهاجرت میکنند یا به سادگی به زیر خط فقر میافتند یا باید درگیر تلاشی فزاینده شوند تا اختلاف ۹۰۰ هزار تومانی تهران و دیگر شهرها را جبران کنند. جالب اینکه حتی چنین موضوعی نتوانسته از موج مهاجرت به تهران بکاهد.
اگر معیار زمانی را تابستان سال ۱۳۹۷ نسبت به تابستان سال ۱۳۹۶ قرار دهیم، بیشتر افزایش خط فقر در خوشه سبزرنگ روی داده است. خط فقر برای این استانها در تابستان سال جاری به یک میلیون و ۴۸۹ هزار تومان رسیده که نشان از افزایشی ۸/۲۵ درصدی دارد.
اما چه استانهایی در این خوشه قرار دارند و ویژگیشان چیست؟ استانهای آذربایجان غربی، مرکزی، خراسان شمالی، سمنان، لرستان، گلستان، مازندران، قزوین، زنجان، همدان، اصفهان، گیلان، هرمزگان، بوشهر، کردستان، شهرستان اصفهان، سیستان و بلوچستان، شهرستان تبریز و شهرستان اهواز در این خوشه قرار دارند. بخش مهمی از استانها و برخی شهرستانهای محرومتر در این خوشه هستند که آن افزایش بیش از ۲۵ درصدی در خط فقر تاثیری جدی بر شرایط فرودستان در این استانها میگذارد و عملا جمعیت افراد زیر خط فقر را گسترش میدهد.
هرچند در روستاها خط فقر در جاهایی مانند تهران و البرز پایینتر است، اما نسبت افزایش نسبت به شهرها موضوعی هراسآور را رو میکند: شدت افزایش خط فقر در مناطق روستایی بسیار بیشتر است. در گزارش آمده است «نکته قابل توجه در خصوص مقایسه خط فقر روستایی و شهری آن است که خط فقر روستایی در نسبت به مدت مشابه سال قبل، رشد بیشتری را نسبت به خط فقر سال ۱۳۹۷ تمامی خوشهها در تابستان شهری داشته است». این، ما را به این نکته میرساند که «افزایش شدت فقر» در مناطق روستایی بیشتر بوده یا به عبارت دیگر، روستاییان با سرعت بیشتری به زیر خط فقر سقوط میکنند.
راهحلها و توصیهها
نکته نخست و مهمتر از دیگر نکات این است، با توجه به اینکه «خط فقر در نقاط مختلف کشور دارای تفاوت زیادی با یکدیگر است، از این رو سیاستهای حمایتی از فقرا نیز باید متناسب با شرایط هر منطقه در نظر گرفته شود». این نکته مهمی است برای سیاستگذاران. برنامهریزی متمرکز و مرکزمحور عملا باعث تداوم و حتی تشدید فقر و بیاثری فعالیتها برای کنترل آن میشود. کنار نهادن برنامهریزی متمرکز به معنای بیبرنامگی یا کنار نهادن هر نوع برنامهریزی نیست بلکه تاکید بر برنامهریزی غیرمتمرکز با توجه به شرایط خاص هر منطقه است که همین عامل شکلی از برنامهریزی محلی/استانی را الزامآور میکند.
با توجه به ثبات تقریبی درآمد خانوار در بازه مورد بررسی و افزایش تقریبی ۲۵ درصدی خط فقر در مناطق گوناگون، اتخاذ «سیاستهای حمایتی» اهمیتی فوقالعاده مییابد. فوریت این موضوع را باید با توجه این فاکتور لحاظ کرد که «درصد بیشتری از افراد جامعه به زیر خط فقر» میروند و نرخ فقر با افزایشی ۱۵ درصدی روبهرو خواهد شد. اما اگر این سیاستهای حمایتی «هدفمند» طراحی نشوند، درست همانند برنامهریزیهای متمرکز و مرکزگرا نهتنها اثرگذار نخواهند بود بلکه پیامدهای منفی دربر خواهند داشت. معمولا سیاستی که برای جبران فقر درآمدی در نظر گرفته میشود افزایش دستمزد است، اما اگر این افزایش با توجه به شرایط جغرافیایی و اقتصادی سیاسی هر منطقه در نظر گرفته نشود، تاثیری نخواهد داشت.
موضوع دیگر این است که تمرکز بر جبران مزدی کافی نیست؛ چراکه صرفا شاغلان را دربر میگیرد و بیکاران را بیرون میگذارد. بنابراین سیاستهای حمایتی مزدی باید با شکلهای دیگر سیاستهای حمایتی همراه شوند تا از یکسو کارفرمایان زیر فشار تحملناپذیر قرار نگیرند و از سوی دیگر نیاز خانوارهای شاغل و غیرشاغل هر دو تا حد مشخصی برآورده شود.
در پایان باید متذکر شد همه اینها ممکن نمیشوند جز با هماهنگی نهادی و یکپارچهسازی آماری؛ دو موردی که در سه دهه اخیر زمینه ناکامی بسیاری از سیاستگذاریها را فراهم کرده و هنوز هم چندان مورد توجه واقع نشده است.
۱. مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی با عنوان «خط فقر ایران در سال ۱۳۹۵ و مروری بر روش محاسبه آن» روشی برای محاسبه خط فقر اتخاذ کرده است. این گزارش را میتوان با جستوجوی همین عنوان در وبگاه مرکز پژوهشها به دست آورد.