دولت تنظیم‌گر رفاهی چیست و چگونه می‌توان به آن دست یافت؟

یکی از نخستین الزاماتی که برای گذار به دولت تنظیم‌گر رفاهی وجود دارد این است که ما یک قانون مدل را طراحی کنیم که دارای یکسری ویژگی‌هاست که در ادامه ذکر می‌شود.

معانی گوناگونی برای رفاه در نظر گرفته شده است؛ همچون شادکامی، تامین و امنیت خاطر، ترجیحات شخصی، نیاز، استحقاق و مقایسه‌های نسبی دیگر. در مورد شادکامی‌گفته می‌شود دو سطح وجود دارد. در یک سطح مسائل بی‌اهمیت و سطحی می‌تواند انسان را دچار شادکامی کند در نتیجه دارای رفاه است. این یک معیار ذهنی است که می‌تواند چندان قابل‌توجه نباشد، معیار بعدی تامین و ایمنی و امنیت‌خاطر است. هر انسانی برای تامین خاطر، یکسری نیاز‌ها دارد که باید از تامین آنها خاطرش آسوده باشد. هر انسانی به‌تبع انسان بودنش، یکسری نیاز دارد که «مازلو» آن را در قالب هرم نیازها، ترسیم کرده است. او از نیاز‌های زیستی شروع می‌کند و به خلاقیت و شکوفایی می‌رسد. در قاعده هرم انسان، نیاز‌های زیستی اولیه‌ای همچون خوراک، پوشاک، مسکن و غرایز جنسی وجود دارد و تا این نیاز‌ها برآورده نشود، انسان به سطح بعدی نیاز‌ها نمی‌رسد. اگر تامین مادی و جسمانی فراهم نباشد، نوبت به سطح بعدی نیاز‌های عاطفی و اجتماعی نمی‌رسد و وقتی اینها تامین شود، مرحله بعد، نیاز فرد به مورد احترام واقع‌شدن است و نهایتا خودشکوفایی و خلاقیت. دولت‌های رفاه به نسبتی که نیاز‌های موجود در این هرم را تامین کنند، دولت‌های موفقی هستند.

معیار بعدی استحقاق است. بدین معنا که افراد به‌تبع میزان مشارکتی که دارندحق تامین رفاهشان را پیدا می‌کنند، راستگرا‌ها و چپگرا‌ها هرکدام به یک شکل این معیار استحقاق را تعریف می‌کنند. راستگرا‌ها که از اغنیا حمایت می‌کنند، عقیده دارند که سرمایه‌داران و ثروتمندان به میزانی که تلاش می‌کنند و ریسک‌پذیری بالایی دارند، در نتیجه استحقاق بیشتری هم دارند. از سوی دیگر، چپگرا‌ها بر این باورند که صرف تلاش فردی نبوده که منجر به ایجاد حق شده بلکه جامعه شرایطی را به وجود آورده که افراد را به این حقوق رسانده، بنابراین جامعه هم خود دارای حقوقی است.

در رابطه با رفاه، مقایسه‌های نسبی هم وجود دارد. مثلا می‌گویند فردی که در یک جامعه فقیر زندگی می‌کند با داشتن یک اتومبیل احساس رفاه بیشتری می‌کند درحالی‌که همین فرد اگر در یک جامعه ثروتمند زندگی کند با داشتن همان اتومبیل ممکن است احساس رفاه کمتری کند. مبنای بعدی در رابطه با سیاست اجتماعی مدل‌های رفاهی است. سیاست اجتماعی به معنای مجموعه قوانین و مقررات، نهاد‌ها و اقداماتی است که برای تغییر وضعیت موجود به وضعیت مطلوب انجام می‌شود. سیاست‌های اجتماعی سه هدف مهم را پیگیری می‌کند: کاهش نابرابری، افزایش سطح رفاه و کیفیت زندگی، حمایت و حفاظت از حقوق شهروندی و اجتماعی.

دو دلیل برای کاهش نابرابری در دولت‌های رفاهی و در زمینه سرمایه‌داری بیان می‌شود: یکی اینکه، نابرابری بین آدم‌ها از لحاظ اخلاقی درست نیست و دیگری اینکه شکاف میان فقیر و غنی، اساسا اخلاقی نیست. این نوع از اخلاق به اخلاق تکلیف‌مدار «کانتی» مرتبط می‌شود که معتقد است امر اخلاقی، امری است که مطلق باشد و مشروط نباشد و در قالب دو اصل آن را صورت‌بندی می‌کند؛ یکی اصل عمومیت‌پذیری و دیگری اصل غایی بودن. کانت عقیده دارد باید با هرکس بر اساس ضابطه‌ای عمل کرد که بپسندی آن قاعده، یک قاعده جهانشمول شود. به عنوان مثال در رابطه با استثمار طبقه کارگر مبتنی بر این معیار چه نتیجه‌ای می‌توان گرفت؟ طبیعتا بر اساس این حکم اخلاقی کانتی، این مساله رد می‌شود؛ چراکه به تعبیر کانت، باید با انسان‌ها به‌گونه‌ای رفتار کرد که غایتی فی‌نفسه هستند نه ابزار و وسیله. سوءاستفاده از دیگری برای افزایش سود هم از لحاظ اخلاقی رد می‌شود؛ چراکه دیگری به‌صورت ابزار و وسیله درآمده است. اگر ثروت به تناسب بین افراد جامعه توزیع نشده باشد، نوبت به اعمال حقوق سیاسی نخواهد رسید.

نکته قابل توجه این است که دولت رفاهی باید در درجه اول کارآمد باشد تا بتواند عدالت توزیعی را محقق کند؛ چراکه تا نانی تولید نشود نمی‌توان آن را توزیع کرد. سه مدل دولت رفاهی را برمی‌شمردند، یکی دولت رفاهی پسماندی است. مدلی است که بنیان نظری آن لیبرالیسم است. کالایی زدایی از نیروی کار و مالیات در این مدل، سطح پایینی دارد. معیار استحقاق افراد نیاز است و هم این نیاز به سختی احراز می‌شود و عموما داشتن این نیاز‌ها به صورت لکه ننگی بر دامن افراد درمی‌آید که از ابراز آن ابا دارند و تا زمانی که خانواده و یا بازار نتوانند نیاز شخص را برآورده کنند، دولت هیچ‌گونه دخالتی نمی‌کند.

مدل دوم دولت رفاه، مدل صنفی‌گرا است. در این مدل سطح کالایی‌زدایی از نیروی کار، متوسط است و از مدل قبلی بیشتر و از مدل بعدی کمتر است. معیار استحقاق افراد به کمک‌های رفاهی، میزان مشارکت فرد و بنیاد نظری آن هم محافظه‌کاری است. یعنی سنت‌ها، خانواده، مشارکت و طبقه اجتماعی فرد تعیین می‌کند که او چقدر استحقاق دارد.

مدل سوم، یونیورسال، عام و یا فراگیر است. بنیان نظری این مدل، سوسیالیسم است و سطح بالایی از مالیات از افراد اخذ می‌شود و معیار استحقاق، شهروندی است، نه نیاز و نه مشارکت. مداخله دولت در این مدل هم در سطح وسیعی صورت می‌گیرد.

مدل دیگری هم وجود دارد که مدل مبتدی دولت رفاه است و در کشور‌های حوزه مدیترانه وجود دارد، برخلاف مدل‌های پیشین دولت رفاه که عمدتا در اروپا و آمریکای شمالی است. مدل مبتدی دولت‌های رفاهی، مدل کشور‌هایی است که کمی‌ضعیف‌تر هستند همچون اسپانیا و پرتغال که تقریبا شبیه مدل محافظه‌کاری است و کمبود‌هایی به خاطر ضعف دولت‌های‌شان در تامین امکانات لازم را دارد.

یک گونه‌شناسی عام‌تر هم درباره نظام‌های رفاهی وجود دارد که محدود به یک منطقه جغرافیایی خاص نیست که عبارت است از نظام‌های تامین غیررسمی و نظام‌های ناامنی. در نظام‌های تامین غیررسمی، اتکا افراد به خانواده زیاد است و به شکل هیاتی اداره می‌شوند. روابط به شکل سلسله‌مراتبی است و تامین کوتاه‌مدت نیازها، وابستگی‌های بلندمدتی را ایجاد می‌کند و بازتولید روابط ارباب-رعیتی است، اما به هرحال سطحی از تامین نیاز‌ها را برای افراد فراهم می‌کند. نظام‌های ناایمن هم که اساسا موجب ناامنی شدید افراد می‌شود و مانع ایجاد نهاد‌هایی می‌شود که به تامین نیاز‌های افراد بپردازد.

تنظیم‌گری چیست؟

به یک معنا، کاری که حقوق در جامعه انجام می‌دهد تنظیم‌گری است یعنی وضع قوانین اعم از قوانین تکمیلی و یا قوانین امری در حوزه حقوق خصوصی، حقوق عمومی و یا حوزه حقوق جزا. معنایی که از تنظیم‌گری مراد می‌شود وسیع‌تر از این توضیح است. به معنای کنترل پیوسته و متمرکز یک نهاد عمومی بر فعالیت‌هایی که جامعه برای آنها ارزش قائل است. در مفهوم خاص هم تنظیم‌گری عبارت است از تاسیس یک نیروی خاص ناظر بر یک الگوی خاص در اداره امور با استفاده از ابزار‌ها و روش‌های خاص و در این معنا گفته شده که تنظیم‌گری یک نظریه دولت است. معنایی که از تنظیم‌گری مراد می‌کنیم همین معنای اخیر است؛ چراکه ما می‌گوییم نهاد‌های خاصی با استفاده از شیوه‌ها و ابزار‌های ویژه به تنظیم‌گری اقدام می‌کنند که بدین معناست ما از محدوده حکمرانی سنتی دولتی متمرکز خارج شده‌ایم و در کنار سه قوه، نهاد‌های دیگری نیز داریم، نهاد‌های غیرمتمرکزی که امکان گونه‌ای دیگر از حکمرانی را فراهم می‌کنند که باید تخصصی‌تر باشد و نقص کارایی که دولت‌های مدرن رفاهی به مفهوم متعارف را دارند رفع می‌کند و در کنار دولت، نهاد‌های تنظیم‌گری وجود داشته باشد که کار ویژه‌های دولت را داشته باشند، دولتی که متمرکز نیست و می‌تواند از امکانات تخصصی گوناگون استفاده کند و کارایی را ارتقا دهد. مساله تنظیم‌گری اساسا مساله کارایی است.

نظریه‌های تنظیم‌گری

نظریه‌های تنظیم‌گری دارای دو بخش هستند: ۱- نظریه‌های منفعت عمومی تنظیم‌گری ۲-نظریه منفعت خصوصی. نظریه‌های منفعت عمومی تنظیم‌گری به دو گروه عمده تقسیم می‌شوند: نظریه‌های اقتصادی منفعت عمومی و نظریه‌های سیاسی منفعت عمومی. نظریه‌های اقتصادی منفعت عمومی بر اساس نارسایی و شکست بازار است که در حوزه‌های گوناگون در انجام کارکرد‌های خود ناتوان بوده است. این حوزه‌ها، حوزه‌های انحصار طبیعی است، مشکل اطلاعات است، مشکل تولید کالا‌های عمومی، درونی نکردن آثار خارجی است (هزینه‌هایی علاوه بر تولیدکننده و مصرف‌کننده به مردمی‌که کالا را مصرف نمی‌کنند تحمیل می‌شود) و عملکرد نامتوازن بازار. منفعت عمومی بر اساس نظریات سیاسی عبارت است از تاکید بر تامین عدالت توزیعی همچون بحث‌هایی که جان راولز مطرح می‌کند و بر این مساله تاکید می‌کند که تصور کنید آدمیان پشت پرده جهل قرار دارند و از جایگاه خویش خبری ندارند، بنابراین به گونه‌ای مواهب را توزیع می‌کنند که بعد از آگاهی از جایگاه خود، در هر حالتی متضرر نشوند و بنابراین این ریسک را نمی‌کنید که بعد از بیرون آمدن از پرده غفلت، جزو ۹۰ درصد تنگدستان جامعه باشید. راولز عقیده دارد که دو اصل از دل این پروسه بیرون می‌آید: ۱- هر فردی دارای حقی مساوی نسبت به گسترده‌ترین مجموعه کامل از آزادی‌های اساسی برابر باشد درحالی‌که حق برخورداری او مشترک با حق دیگران در بهره بردن از این آزادی‌ها است (تاکید راولز بر آزادی) ۲-نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی باید به گونه‌ای ترتیب داده شوند که بیشترین منفعت را برای کم‌بهره‌مند‌ترین افراد جامعه در عین رعایت اصل پس‌انداز عادلانه به همراه آورد و دسترسی به مناصب و موقعیت‌ها به روی همه مردم باز باشد.

این اصول بدین معناست که آزادی قابل مصادره نیست و بر اصل دوم حاکم است. اصل دوم هم بر این مساله تاکید دارد که نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی قابل توجیه نیست مگر اینکه بیشترین منفعت برای افراد کمتر بهره‌مند را داشته باشد یا دسترسی به مناصب و موقعیت‌ها تحت شرایط برابر و منصفانه برای همه افراد فراهم باشد، بنابراین عدالت توزیعی در چارچوب فلسفه سیاسی راولز کاملا قابل تبیین است.

نظریه دیگری که مرتبط با مفهوم منفعت عمومی مطرح می‌شود، پدرسالاری است، بدین معنا که دولت به عنوان پدرسالار وارد کار می‌شود به این دلیل که ممکن است جامعه تخصص لازم را نداشته باشد، صلاح امور مردم را دولت به عهده می‌گیرد البته چنین ایده‌ای هم درصورتی که جامعه بالغ و رشید باشد و قادر به تشخیص صلاح خود باشد خالی از اشکال نیست. نکته دیگر حفظ ارزش‌های اجتماعی و ارزش‌های نسل‌های آینده است که بایستی منابع را برای نسل‌های آینده حفظ کرد. یکی از توجیهاتی که برای ضرورت تنظیم‌گری وجود دارد همین حفظ ارزش‌های اجتماعی و منابع طبیعی است.

یک سری نظریات دیگر مبتنی بر منافع خصوصی وجود دارد که در نقطه مقابل نظریات پیشین قرار دارند که منافع گروه‌های خاص را تامین می‌کنند که شاخص آن، نظریه اسارت و یا تسخیر است. در نظریه اسارت به ظاهر منفعت عمومی و تامین آن مدنظر است ولی عملا منفعت عمومی به اسارت درمی‌آید. نظریه اسارت تاکید دارد که در وهله اول تنظیم‌گر با اولویت سخت‌گیرانه وارد می‌شود تا بازار را تنظیم کند ولی به تدریج اولویت‌های دیگری تعیین می‌شود که اهمیت خود را از دست می‌دهند و، چون نهاد تنظیم‌گر تخصص کافی ندارد وابسته به دریافت اطلاعات از تنظیم‌شده‌ها (شرکت‌ها و بنگاه‌ها) می‌شود و همین زمینه‌های لازم را به وجود می‌آورد که این نهاد توسط بنگاه‌ها تسخیر شود. مضاف بر این یک پدیده دیگری هم به عنوان در چرخان مطرح است بدین معنا که فرد تا ظهر در یک نهاد تنظیم‌گر و در موقعیت‌ها و مناصب دولتی حضور دارد و بعد از ظهر در شرکت خصوصی خود مشغول هستند این در‌های چرخان سبب می‌شود که این افراد نهاد‌های تنظیم‌گر را به اسارت درآورند، یعنی فردی که صبح در جایگاه تنظیم‌گر است بعد از ظهر در موقعیت تنظیم شونده قرار دارد و مشخص است که این مساله چه مشکلی را ایجاد می‌کند.

نظریه بعدی نظریه شیکاگو است که گفته می‌شود صنایع خصوصی در ازای حمایت از سیاستمداران به سوی تنظیم‌گری سوق پیدا می‌کنند یعنی تنظیم‌گری اصلا برای تامین منافع عمومی ایجاد نشده است. تنظیم‌گری به این دلیل ایجاد شده که عده‌ای معافیت مالیاتی اخذ کنند، مجوز بگیرند و یا صنایع خاص بحث تنظیم‌گری را مطرح کنند تا رقبای خود را از میدان رقابت بیرون کنند. گاهی سیاستمداران برای حداکثر کردن سود خود، اقدام به تدوین یک سری مقررات می‌کنند و تنظیم‌گری را به شکل یک کالا درآورده و به فروش می‌رساند.

دولت تنظیم‌گر

دولت تنظیم‌گر دولتی است که از نهاد‌های خاصی (نهاد‌های خصوصی، فراملی، صنف‌ها) استفاده می‌کند که فرض بر این است این نهاد‌ها دارای تخصص، تجربه و تحرک کافی هستند برای اداره امور با ابزار‌های خاص و منحصر به خود. در اینجا طیف گسترده‌ای از ابزار‌ها برای تنظیم‌گری وجود دارد از وضع قوانین و مقررات اساسی تا قوانین و مقررات عادی و آیین‌نامه‌ها شروع می‌شود تا به «خود- تنظیم‌گری» می‌رسد؛ هر ابزاری برای کنترل و تنظیم در این حوزه می‌گنجد. وظیفه دولت تنظیم‌گر این است که کارآمدی را به این شیوه‌ها افزایش دهد و، اما سنتز بین دولت رفاه و دولت تنظیم‌گر، دولت تنظیم‌گر رفاهی است. یعنی اگر هدف اصلی دولت رفاهی، تقسیم کردن نان و اگر هدف اصلی دولت تنظیم‌گر، افزایش کارآمدی بوده، سنتز میان این دو را دولت تنظیم‌گر رفاهی تشکیل می‌دهد. بدین معنا که دولت ضمن اینکه کارآمدی را با استفاده از ابزار‌های تنظیم‌گری افزایش می‌دهد همچنین از سیاست‌های اجتماعی درست استفاده می‌کند تا به دولت تنظیم‌گر رفاهی تبدیل شود. بنابراین اگر یک طرف دولت تنظیم‌گر صرف باشد و یک طرف دولت رفاهی صرف، در میان این دو، دولت تنظیم‌گر رفاهی قرار می‌گیرد. دولت تنظیم‌گر رفاهی در واقع نقطه‌ای است که ترکیب متناسب و شایسته‌ای از هر دو را داشته باشد بنابراین، بدین معنا می‌توان گفت کشور‌هایی که در منطقه اسکاندیناوی هستند، نقطه اوج دولت‌های تنظیمگر رفاهی هستند.

دولت ایران در این تقسیم‌بندی‌ها، کجا قرار می‌گیرد؟ به نظر می‌رسد اگر فقط به قوانین و مقررات استناد کنیم، حداقل در دهه اول و پیش از بازنگری قانون اساسی، با بررسی قوانین و رویه عملی، می‌بینیم که بر جنبه‌های رفاهی تاکید بیشتری می‌شد (تاکید بر قوانین مدون است و نه در عمل که بحث دیگری است) بعد از سال ۱۳۶۸ و بازنگری قانون اساسی و پایان جنگ، ایران وارد گفتمان بازسازی شد و حرف‌های متداول آن زمان در جهان درباره خصوصی‌سازی و بازار آزاد و ... و برنامه‌های توسعه اول تا ششم، نگرش بیشتر نگرش آزادسازی و دولت لیبرال‌تر بود و در آن دوره یکی از نقاط عطف، تفسیری بود که مجمع تشخیص مصلحت نظام از اصل ۴۴ قانون اساسی ارائه داد که منجر به یک تفسیر کاملا برعکس نص قانون اساسی شد و خصوصی‌سازی به آن صورتی که مشاهده شد، انجام شد و باعث شد قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ تصویب شود که در آن نهاد‌های تنظیم‌گر، شورای رقابت و ... ملاحظه بود. بنابراین بر روی کاغذ می‌توان چنین تقسیم‌بندی صورت داد که قوانین ایران بیشتر در دهه اول رفاهی و از سال ۶۸ به بعد بیشتر تنظیم‌گر بوده و به نظر می‌رسد هیچ‌وقت نه تنظیم‌گر بوده و نه رفاهی و به معنای دقیق کلمه، اکنون نیز تنظیم‌گر رفاهی به حساب نمی‌آید. به تعبیر اقتصاددانان، مملکت دچار خونریزی اقتصادی شده و سرمایه با سرعت زیادی از کشور خارج می‌شود، محیط‌زیست که تامین‌کننده منابع کشور است به طرز بی‌سابقه‌ای دچار بحران شده، به شکل بی‌سابقه‌ای نیروی متخصص در حال مهاجرت است، انباشت سرمایه به شیوه‌های غیرمولد یا در بازار‌های غیرمولد مثل بورس بوده یا در حال خروج از مملکت است. بنابراین از لحاظ عملی می‌توان گفت که دولت به هیچ عنوان دولت تنظیم‌گر رفاهی نیست.

چه باید کرد؟

از منظر حقوقی به نظر می‌رسد حداقل کاری که می‌توان کرد این است که یک قانون مدل طراحی شود که از تجربه سایرکشور‌های دنیا استفاده کنیم، تجربه‌ای که به طور مشخص دارای ویژگی‌های خاصی در عرصه سیاست و اقتصاد است تا بتوان وارد پروسه رشد شد. این قوانین بیشتر شکلی هستند و مسائل ماهوی را دربر ندارند؛ چراکه ماهیت تنظیم‌گری بیشتر تخصصی است یعنی در حوزه‌های تنظیم‌گری گوناگون متخصصان بسته به شرایطی که وجود دارد تدابیری بیندیشند و این تدابیر عموما آیینی و شکلی است یعنی جلسات استماع گذاشته شود، ذی‌نفعان را مشارکت داده شوند، شفافیت وجود داشته باشد، امکان دسترسی به اطلاعات فراهم باشد و حق دسترسی مردم به اطلاعات دقیق محترم شمرده شود. نهاد‌های تنظیم‌گر عموما نهاد‌هایی هستند که خارج از دولت وجود دارند و چنین نهاد‌هایی باید پاسخگو به مردم باشند. نکته دیگر اینکه باید تمام ابزار‌های لازم برای دستیابی به این اهداف و کار ویژه‌های آنها در این قوانین گنجانده شود و همچنین روابط بین تنظیم‌گران و نیز تنظیم‌گران و تنظیم‌شوندگان باید مشخص و مدون باشد.