ضرورت اصلاح ساختار بودجهریزی
نقدهای فرشاد مومنی بر نظام تصمیمگیری اقتصادی کشور
لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ تقدیم مجلس شد. سال آینده سال بسیار پرمخاطرهای برای کشور خواهد بود؛ هم از ناحیه شدت گرفتن تحریمهای ظالمانه آمریکا علیه مردم ایران و هم اینکه نمایندگان مجلس آرامآرام خود را آماده میکنند تا درگیر انتخابات شوند. در این شرایط باید از رسانهها بخواهیم تا با تلاش بیشتر با نمایندگان محترم صحبت کنند.
فشارهای منطقهای باعث میشود دولت از گردونه تصمیمگیری و تخصیص خردورزانه منابع دور شود و آثار آن به سرعت روی کیفیت زندگی مردم و در نتیجه طرز نگاه آنها به مشارکت در انتخابات انعکاس پیدا خواهد کرد و این هم دریچه بسیار مهمی است که باید با نمایندگان صحبت کرد تا هوشمندانهتر از گذشته و به معنای دقیقتر، اخلاقیتر و ملیتر از گذشته به مساله بودجه توجه کنند و سطوحی از این بلوغ روششناختی را به نمایش بگذارند. آنان باید توجه داشته باشند که توسعه منطقهای و بهبود کیفیت زندگی مردم از کانال جذب ریال و ارز بیشتر نمیگذرد. در یک ساختار نهادی کژکارکرد و یک نظام قاعدهگذاری کمکیفیت بارها در صد سال اخیر شاهد بودهایم که خود آن منابع جذب شده بیضابطه وبال توسعه منطقهای شده و با ضعیفتر کردن بنیه مالی دولت، مشکلات مناطق را به مراتب حادتر هم خواهد کرد.
ما بسیاری از مسائل ساختاری جدی در نظام بودجهریزی داریم که به طور بایسته مورد توجه قرار نمیگیرد. متاسفانه هم در نطق بودجهای رییسجمهور و هم در کلیات سند لایحه مشاهده میکنیم هیچیک از مشکلات ساختاری بودجه مورد توجه دولت قرار نگرفته و هیچ کوششی هم برای اصلاح ساختار بودجهریزی مشاهده نمیشود.
شاهد هستیم در شرایط رکود و تورم فزاینده، بودجه شرکتهای دولتی دوبرابر بودجه عمومی دولت و دوسوم بودجه کل را شامل میشود و همچنان نقش حیاط خلوت خود را حفظ کرده و امیدواریم نمایندگان سازوکاری پیدا کنند تا به شکل بایسته طرز عمل شرکتهای دولتی با اهداف برنامه یکساله دولت همراستا گردد.
مساله مهم دیگر این است که به طور طبیعی وقتی دولت تحت فشار تحریم است، هم میزان کسب منابع ارزی و هم دسترسی به منابع ارزی با چالش روبهرو است و دولت به سمت یک انتخاب راهبردی کشیده میشود. همه مطالعات نشان میدهد در این انتخاب راهبردی گرایش توسعهگرا و ارتقادهنده توان رقابت و توان مقاومت اقتصاد ملی کشور از راه بازآرایی سیستمی ساختار هزینههای دولت باید آغاز شود. ما متاسفانه همانند پنج سال اخیر هیچ اهتمامی در این زمینه مشاهده نمیکنیم و آسیبپذیری مالی نهاد دولت حرکت به سمت رفتارهای ناهنجار و انتقال ناتوانیها و نارساییهای خود به زندگی مردم را اجتنابناپذیر میکند و همچنان در دستور کار قرار دارد.
آنچه بیش از هر موضوعی باید به نمایندگان هشدار دهیم، این است که همیشه در شرایط کمبود مالی نهاد دولت به سمت عدم شفافیت بیشتر بودجهای حرکت میکند و درگیر شدن بودجه سال ۹۸ و سیکل سیاسی انتخابات مجلس میتواند آن را تشدید کند. در این شرایط هم دولت و هم مجلس تمایل داشته منابع غیرمتعارف را بر درآمدهای اختصاصی دولت در نظر گیرند و منابع غیرمتعارفتری را هم به ردیفهای غیرمترقبه بیفزایند. باید مشفقانه و صمیمانه این موضوع را با این دو نهاد در میان بگذاریم که شیوه قاعدهگذاری موجود در نظام بودجهریزی ایران و عدم اهتمام دولت و مجلس در برخورد اصولی و توسعهگرا در زمینه مهار ناهنجاریهای ساختار کژکارکرد نهادی نظام بودجهریزی کشور تلاشهای آنها را تحت تاثیر قرار میدهد و ما شرایطی را در بودجهریزی تجربه میکنیم که آن نیز مانند برنامهریزی در حال تبدیل شدن به یک مناسک صوری است و این همه انرژی انسانی و مادی گذاشته شده در بهنجار کردن رفتارهای مالی دولت اثری بایسته ندارد.
در یک تحقیق صورت گرفته در دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی از کارافتادگی بودجه و بیمعنا شدن همه نظارتها بر روی بودجه نشان داده شد. بر اساس مفاد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی، دولت فقط حدود ۳۰ درصد از اعتبارات جاری و عمرانی مصوب قابلیت جابهجایی دارد که این یک شوک بزرگ در راستای از برنامه خارج کردن بودجه است. یعنی ۳۰ درصد کل منابع بودجه از خواسته قانونگذار متمایز و تابع صلاحدید شخصی و عموما غیرکارشناسی مجریان است.
حتی در سالهای عادی اقتصاد همواره ۲۰ درصد کل اعتبارات به ردیفهای متفرقه مربوط است که خصلت غیربرنامهای دارد و به سهولت میتواند تابع صلاحدیدهای شخصی باشد که در سالهای اخیر در برخی سالها سهم آن از بودجه بالغ بر ۳۸ درصد هم رسیده بود و اگر ما همان ۳۰ درصد را در نظر بگیریم در چند دهه گذشته با وجود الزام قانونی برای به صفر رساندن درآمدهای اختصاصی دستگاهها همچنان شاهد این موضوع هستیم در دوره پس از انقلاب اسلامی همچنان بین ۷ تا ۱۶.۵ درصد از کل بودجه از کانال درآمدهای اختصاصی است که نتیجه غیربرنامهای و امکان تخصیص خارج از برنامه و تابع صلاحدیدهای شخصی مجریان است.
به این ترتیب حتی اگر جهشهای اخیر سهم درآمدهای متفرقه را در نظر نگیریم، در سه دهه اخیر بین ۵۷ تا ۷۶.۵ درصد از کل بودجه میتواند در استانداردی خارج از میزان تعیین شده قانونگذار تخصیص یابد که یکی از کانونهای بیرون راندن دولتها از ریل برنامه و نشاندهنده ناتوانی سند بودجه به عنوان یک ابزار کارآمد برای پیشبینی طرز عمل اقتصادی ملی است. حالا که دولت محترم ترجیح داده در این زمینه اقدام بایستهای انجام ندهد، باید از نمایندگان خواسته شود حداقل برای دفاع از حریم خود، رعایت الزامات قانونی و نظم و انضباط بودجهای چارهای بیندیشند.
همچنین در مورد عدم تعادل منطقهای باید هشدار داد شیوههای شبهرانتی، تلاش برای تخصیص منابع هرچه بیشتر برای مناطقی که نمایندگان آن از قدرت چانهزنی و لابیگری بالایی برخوردارند، نیروی محرکه ناهنجاری بسیار قدرتمندی برای تهدید منافع ملی است که باید در این زمینه بهویژه از هیاترییسه مجلس خواسته شود تا اقدامات بایسته را انجام دهند.
از آنجایی که سازه ذهنی منبعمحوری و کسب درآمد به شیوههای مختلف و ممکن در مدیریت شهری، زندگی شهرنشینان را با چالش جدی و دشواری روبهرو کرده باید از این زاویه نیز انتظار داشته باشیم که اهل دانایی و خرد به کمک مجلس و دولت بیایند تا بر بنیه فکری آن بیفزایند. جستهوگریخته هم در تهران و هم شهرهای بزرگ شنیده میشود کسانی که در بهترین شرایط حسن نیت دارند، اما به هیچوجه دارای بنیه کارشناسی و آیندهنگری نیستند، روی این مساله تمرکز کرده که باید زندگی شهری را گران کنیم و تصور میکنند اگر این اقدام را انجام دهند، مردم به روستاها بازمیگردند یا برنامهای برای استفاده بهتر از آنها در نقطه دیگر از کشور وجود دارد.
هر نوع جهتگیری تورمزا میتواند فاجعه انسانی بزرگ و غیرقابل جبرانی به وجود آورد؛ بهویژه در شرایط کنونی که کشور با بحران کمبود تقاضای موثر به دلیل فقر و نابرابری غیرقابل تحمل روبهرو گردیده است. باید توجه داشت اقتصاد ایران یکی از عمیقترین رکودهای تاریخ معاصر را تجربه میکند و اندیشههای ناپخته میتواند هم بحران حاشیهنشینی شهری را در کشور حادتر و هم هزینه سنگینی را به کشور تحمیل کند.
همچنین شاهد هستیم که راههای ضدتوسعهای و گران کردن فاقد توجیه زندگی شهری، فعالیتهای اقتصادی موجود در بخش رسمی کشور را به سمت غیررسمی هدایت میکند و خطرناکترین تلاش در راستای حاکمیتزدایی است.
وقتی با سیاستهای شتابزده بازیگران اقتصادی به بخش غیررسمی رانده میشوند، به معنای این است که قاعدهگذاریهای دولت به شکل کمکیفیت مبنای تنظیم روابط اقتصادی و اجتماعی مردم میشود و ما به سمتی حرکت میکنیم که در اقتصاد سیاسی به آن شهر «بیکلانتر» گفته میشود؛ یعنی شهری که در آن قانون بر حسب زور و نفوذ گروهها تعیین میشود.
در همه دنیا وقتی تعداد گرفتاریها و مشکلات بیشتر میشود، دولتهای ملی، محلی و شهری به سمت استفاده هرچه بیشتر از اندیشهها و تواناییهای شهروندان متمایل میشوند، اما مایه شگفتی است که در کشور ما استراتژی زخمی کردن مردم به عنوان راهحل پیشنهاد میشود که امیدواریم مقامهای نظارتی در این زمینه توجه بایسته داشته باشند.
در شرایط عادی نظام برنامهریزی ما به عنوان یک نظام متمرکز، بخشنگر و به صورت غیراقتصادی درآمدمحور مورد ارزیابی انتقادی قرار گرفته و در کادر غربت اندیشه توسعهای شاهد هستیم که توجه بایسته به تفاوتهای اقلیمی مناطق در سیاستگذاری نمیشود و همانطور که در ادبیات موضوع مطرح است، تصمیمگیری در دام میانگینها اسیر و بسیاری از بحرانهای ناخواسته از دل این تصمیمهای غیرکارشناسی پدیدار میشوند.
مطالعات ما در دانشگاه علامه طباطبایی و هم موسسه دین و اقتصاد نشان میدهد در شرایط کنونی هیچ عنصری به اندازه سیاستهای بیکیفیت یا کمکیفیت تاثیر عملی در تشدید بحران عدم تعادلهای منطقهای به جا نگذاشته و باید امیدوار باشیم نظام تصمیمگیری هوشمندانهتر از گذشته به مسائل توجه داشته باشد.
حتی در گزارشهای رسمی به صراحت آمده است که از سال ۱۳۹۲ تا امروز سالانه ۶۰۰ هزار نفر به جمعیت فقرای شهری ما افزوده شده است. با اینکه میبینند این مساله هیچ کمکی به حلوفصل مساله شهری نکرده و فقط با فقیر کردن مردم، بحرانها تشدید میشود، بازهم شاهد هستیم از طریق سیاستهای پولی و مالی ناسنجیده به نابرابریهای ناموجه بین مناطق بیش از هر عامل دیگری افزوده میشود. در این تحقیق نشان داده شده که مناسبات مبتنی بر رانت و ربا بیشترین قدرت توضیحدهندگی را طی دو دهه گذشته در تشدید بحران نابرابری منطقهای داشته و حتی اگر از حدود خاصی بگذرد، میتواند به بحران امنیت ملی تبدیل شود و باید به آن توجه بایسته شود.
بر اساس گزارشهای رسمی میتوان به سهم صنایع متکی بر رانت منابع در ارزشافزوده کل صنعت در نابرابری منطقهای اشاره کرد. سهم این منابع از ۳۰ درصد ارزشافزوده کل صنعت در سال ۱۳۷۰ به حدود ۷۰ درصد در سال ۱۳۹۵ رسیده و این مناسبات ویرانگر و رانتی نابرابرساز یکی از بزرگترین نیروی محرکه نابرابری منطقهای است. همچنین سلطه نرخهای بهره بسیار بالا در عرصه سیاستهای پولی کشور هم باعث شده میزان منابعی که بابت سود سپردهها بین استانها توزیع میشود به صورت فاجعهباری نابرابری منطقهای را افزایش دهد؛ همانطور که شکل ناسنجیده در نظر گرفتن سهم شهرها و مدیریت شهری از بخشی از مالیات بر ارزشافزوده آن را تشدید میکند.