نظم سیاسی در بحران یا چگونه از ویژه‌پروری عبور کنیم
فوکویاما در کتاب «نظم و زوال سیاسی» چه می‌گوید؟
نزدیک به دو دهه پس از تز معروف «پایان تاریخ»، تزی که در آن «فرانسیس فوکویاما» لیبرال دموکراسی را پیروز نبرد ایدئولوژی‌ها اعلام کرد و از فرجام تاریخ گفت، حالا بر وی هم مشخص شده که داستان جوامع، پیچیدگی‌های بیشتری دارد و اوضاع آنگونه هم که او پیش‌بینی می‌کرد پیش نرفته است.
لیبرال دموکراسی‌های غربی خود اکنون با مسائلی در حکومتداری مواجه شده‌اند که پیش‌تر به کشورهای توسعه نیافته نسبت داده می‌شد. فوکویاما اکنون با کتاب دیگری خبرساز شده است؛ کتاب «نظم و زوال سیاسی» با عنوان فرعی «از انقلاب صنعتی تا جهانی شدن دموکراسی». کتابی که از زمان انتشارش در سال 2014 بسیار مجادله‌برانگیز بوده و در آن او استدلال می‌کند که لیبرال دموکراسی‌های غربی به‌ویژه در آمریکا با مساله «ویژه‌پروری مجدد» روبه‌رو شده و در حال تجربه نوعی زوال نهادی هستند.
کتاب فوکویاما را باید در چارچوب سنت استادش «ساموئل هانتینگتون» تحلیل کرد؛ سنتی که می‌توان آن را «قدرت محور» نامید. برای هانتینگتون و البته فوکویاما تولید قدرت به مراتب مهمتر از کنترل آن است. آنها نگران چشم‌اندازهای بی‌ثبات‌کننده در جوامع هستند و راه برحذر ماندن از این خطر را تشکیل دولتی می‌دانند که در وهله اول و پیش از هر چیز بتواند نظمی را برقرار سازد یا تحمیل کند. منشاء بسیاری از مشکلات به‌زعم آنها فقدان این نظم دولتی است: «ریشه فقر فاحش درآمدی، بهداشتی و آموزشی و غیره برخی نواحی آفریقایی در قیاس با مناطق پررونقی چون شرق آسیا را باید مستقیما در نبود نهادهای دولتی قوی جست‌وجو کرد» (فوکویاما 1396: 14). پیش از این کتاب و در سال 2013 فوکویاما در مقاله «حکمرانی چیست؟» مساله دولت و قدرت دولتی را برجسته کرده و خواهان گذار از پارادایم دموکراسی شده بود: «دغدغه‌ها یک دهه بعد از موج سوم دموکراسی کماکان بر روی دموکراسی و شرایط گذار به آن است. به عبارت دیگر، تقریبا همه علاقمند به مطالعه نهادهای سیاسی هستند که قدرت را محدود یا کنترل می‌کنند (پاسخگویی دموکراتیک و حاکمیت قانون) اما کمتر کسی است به نهادی که این قدرت در آن تجمیع و از آن استفاده می‌کند، یعنی دولت علاقمند باشد (فوکویاما 2013:5).
فوکویاما کتاب «نظم و زوال سیاسی» را جلد دوم کتابی معرفی کرده که پیش‌تر با عنوان «ریشه‌های نظم سیاسی از دوران پیش از تاریخ تا انقلاب فرانسه» و در سال 2011 منتشر کرده بود. او این دو کتاب را تلاشی برای بازنویسی و روزآمد کردن اثر کلاسیک ساموئل هانتینگتون با نام «سامان سیاسی در جوامع دستخوش دگرگونی» می‌داند که اولین‌بار در سال 1968 منتشر شد. مهمترین ایده کتاب هانتینگتون از نظر فوکویاما در «متوجه کردن مردم نسبت به این نکته بود که توسعه سیاسی فرایندی جدا از رشد اقتصادی و اجتماعی است و پیش از دموکراتیک شدن شیوه حکومت باید یک نظم اساسی وجود داشته باشد.» بنابراین مساله «نظم» برای فوکویاما مساله اصلی است. برای او نظم در جامعه مدرن با وجود دولتی معنا می‌یابد که بتواند کارکردهایی را انجام دهد.
از این رو، وجه اجرایی دولت اهمیت می‌یابد: «نظم سیاسی فقط درباره محدود کردن حکومت‌های فریبکار نیست، بلکه بیشتر درباره وادار کردن حکومت به انجام کارهای مورد نظر، نظیر تامین امنیت شهروندان، حفظ حقوق مالکیت، اراده خدمات آموزشی و بهداشت عمومی و ایجاد زیرساخت‌های لازم برای فعالیت بخش خصوصی است. در بسیاری از کشورها دموکراسی به این دلیل تهدید می‌شود که دولت یا بسیار فاسد یا در انجام امور خود ناتوان است» (فوکویاما 1396: 65). فوکویاما همنوا با برخی جریانات معاصر در جامعه‌شناسی و علوم سیاسی به مساله ظرفیت دولت می‌پردازد.
او به هیچ‌وجه طرفدار دولتی حداکثری نیست اما لازمه انجام کارکردهای دولت را وجود آن چیزی می‌داند که «ظرفیت دولت» خوانده می‌شود: «در حالی‌که بسیاری از مباحث سیاسی کنونی حول میزان دخالت دولت می‌چرخد، سوال دیگری که به همان اندازه اهمیت دارد ظرفیت دولت است. هر کاری از خاموش کردن آتش تا ارائه خدمات بهداشتی تا اتخاذ سیاست‌های صنعتی، بسته به کیفیت بوروکراسی دولتی که مسئول انجام این کارهاست می‌تواند بهتر یا بدتر انجام شود. حکومت‌ها مجموعه‌ای از سازمان‌های پیچیده‌اند که عملکردشان بستگی به نحوه سازماندهی و منابع در دسترس، اعم از انسانی و مادی، دارد» (همان:69). بنابراین نهادها و کیفیت آنها از نظر او اصلی‌ترین نقش را در توسعه ایفا می‌کنند.
کتاب «نظم و زوال سیاسی» پروژه جاه‌طلبانه‌ای است؛ چرا‌که نویسنده می‌کوشد تاریخ طولانی دولت و نهادهای سیاسی در جوامع مختلف را بدون مطرح کردن بحث‌های نظری دقیق روایت کند. از نظر فوکویاما، میان سه عنصر دولت (تولید قدرت)، حکومت دموکراتیک (انتخابات آزاد و منصفانه) و حاکمیت قانون (محدود کردن قدرت دولت) همواره تنش و تعارض وجود دارد و برقراری تعادل میان آنها یکی از دشوارترین کارها در اداره کردن کشورها در دوران کنونی است. به نظر او، تنها در لیبرال دموکرسی است که تا حدی تعادلی میان این سه وجه برقرار شده است. هرچند فوکویاما به تصریح نمی‌گوید اما از میان این سه وجه دولت، (یا تولید قدرت) برای او اهمیت بیشتری دارد و سعی می‌کند آرایش این سه عنصر را به لحاظ تاریخی در کشورهای مختلف بررسی کند و نتایج آن را نشان دهد.
او در این کتاب به شکل‌گیری دولت‌های مدرن در جوامع مختلف می‌پردازد و بر اهمیت نقش بوروکراسی غیرشخصی و شایسته‌سالار تاکید می‌کند. تزمحوری او این است که توالی‌ها در توسعه سیاسی مهم هستند، یعنی ترتیب زمانی رخدادها تاثیر بسیاری بر سرنوشت جوامع باقی می‌گذارد. در این راستا، او بر مساله تقدم دولت‌سازی مدرن (که برای او با یک بوروکراسی کارآمد تعریف می‌شود) بر پاسخگویی سیاسی یا سازوکارهای دموکراتیک تاکید می‌کند. فوکویاما معتقد است روندهای تاریخی نشان می‌دهد که اگر پاسخگویی سیاسی (دموکراسی) مقدم بر دولت‌سازی و شکل‌گیری بوروکراسی غیرشخصی باشد، رانت‌جویی و ویژه‌پروری حاکم می‌شود.
«اگر در کشوری دولت مدرن از نوع وبری آن (یعنی با یک بوروکراسی کارآمد) وجود نداشته باشد، ورود دموکراسی باعث رواج ویژه‌پروری و حامی‌پروری و به دنبال آن فساد اداری می‌شود. به عبارت دیگر، چون یک بوروکراسی قدرتمند غیرفاسد شکل نگرفته، سیاسیون برای تحقق اهداف سیاسی خود و کسب رای به راحتی منابع عمومی را بین حامیان‌شان توزیع می‌کنند تا آراء آنها را در انتخابات از آن خود سازند.»
او با بررسی آمریکای قرن 18 به عنوان مکانی که دموکراسی زودتر در آن نضج گرفت، این ویژه‌پروری را نشان می‌دهد. از نظر او، دولت آمریکا تا نیمه‌های قرن 19 دولتی ناکارآمد، ویژه‌پرور و فاسد بود. تنها در قرن نوزدهم بود که ائتلافی میان گروه‌های خواهان بهبود شرایط شکل گرفت و اصلاحات اساسی در نهادهای دولتی آمریکا به وقوع پیوست. در مقابل، داستان «پروس» متفاوت است. آنها ابتدا دولتی با یک بوروکراسی غیرشخصی کارآمد ایجاد کردند و بعدها به خواست دموکراسی یا پاسخگویی سیاسی مجال بروز دادند.
بنابراین مساله این است که درهای نظام سیاسی چه زمان بر روی مجادلات دموکراتیک باز می‌شود؟ اگر این گشودگی پیش از تشکیل یک دولت قوی با بوروکراسی کارآمد باشد، ویژه‌پروری و مشکلات اجرایی رخ می‌دهد و اگر به مانند آلمان اقتدارگرا، اول بوروکراسی مستقل غیرشخصی شکل گیرد و سپس خواست دموکراسی مطرح شود، مشکلات کمتر است. فوکویاما بخش‌هایی از کتاب را اختصاص می‌دهد به نشان دادن پیامدهای منفی ویژه‌پروری و اینکه در هزاره سوم دوباره شاهد بسط ویژه‌پروری در نهادهای دولتی کشورهای غربی هستیم.
«فوکویاما» ویژه‌پروری را «قبضه ظاهری نهادهای دولتی غیرشخصی از سوی نخبگان قدرتمند» تعریف می‌کند (همان:38). اولین و مهمترین اثر ویژه‌پروری و حامی‌پروری تاثیر آن بر کیفیت حکومت است. بوروکراسی مدرن بر مبنای شایسته‌سالاری، لیاقت و غیرشخصی بودن استوار است. وقتی کارمندان بر مبنای حمایت سیاسی یا رفاقت با سیاستمداران انتخاب شوند عملکرد آنها لاجرم بسیار ضعیف‌تر خواهد بود. پر کردن بوروکراسی از منصوبان سیاسی باعث افزایش دستمزدها و کمبود منابع مالی می‌شود.
بخش عمومی برخلاف بخش خصوصی با خطر ورشکستگی مواجه نیست و معیارهای سرراستی برای سنجش عملکرد ندارد، لذا اصلاح حکومت‌هایی که کارکنان آنها از طریق ویژه‌پروری انتخاب شده‌اند دشوار است (فوکویاما 1396:97).فوکویاما پس از اشارات تاریخی به وضعیت فعلی نظام‌های غربی می‌پردازد و چشم‌اندازی تیره و تار از آنها به‌ویژه از آمریکا ترسیم می‌کند؛ چرا‌که تحولات چند دهه اخیر به‌ویژه در آمریکا گواهی است بر نوعی زوال نهادی و سیاسی. از نظر فوکویاما، در دهه‌های اخیر توسعه سیاسی در آمریکا مسیر معکوسی پیش گرفته و دولت به دولتی ضعیف‌تر، با کارایی کمتر و فساد بیشتر تبدیل شده است. یکی از دلایل این مساله، نابرابری فزاینده اقتصادی و تمرکز ثروت است که به نخبگان اجازه داده قدرت سیاسی را خریداری کرد و آن را به نفع خود دستکاری کنند. از نظر او، آمریکا به تغییر نیاز دارد و بدون چنین تغییری زوال حتمی است.
کتاب «نظم و زوال سیاسی» از چهار بخش اصلی با فصول متعدد تشکیل شده است. در هر کدام از بخش‌ها به شواهدی از کشورهای مختلف توسل می‌جوید؛ شواهدی تاریخی از آلمان، انگلستان، آمریکا، ژاپن و دیگر کشورهای شرق آسیا. فوکویاما بخش‌هایی از کتاب را به داستان دموکراسی و عوامل گسترش آن اختصاص می‌دهد و در پایان از زوال سیاسی در غرب و بخصوص آمریکا می‌گوید. بعدها برخی ظهور ترامپ را نشانه‌ای از زوال سیاسی در آمریکا و تحقق پیش‌بینی فوکویاما دانستند.
کتاب پرسروصدای فوکویاما مشکلاتی جدی هم دارد. از بحث و استدلال نظری دقیق خبری نیست و گاه تاریخ به نفع استدلال‌های نویسنده مصادره شده است. خیلی‌ها منکر مسیر تاریخی شده‌اند که فوکویاما ترسیم کرده است. نظریه ویژه‌پروری او هم بر بنیانی لرزان استوار است. نظریه ویژه‌پروری فوکویاما مبتنی است بر دیدگاهی انسان‌شناختی که می‌تواند اساسا محل مناقشه باشد. از نظر او، انسان‌ها بنابر ماهیت و طبع خود حیواناتی اجتماعی هستند.
اما اجتماعی بودن طبیعی آنها شکل نوع‌دوستی نسبت به خانواده (روابط ژنتیکی) و دوستان را به خود می‌گیرد. عامل مهار‌کننده این میل طبیعی نهادها هستند. اگر نهادها نتوانند درست کار کنند یا زوال یابند (آنچنان که امروزه چنین) است، انسان‌ها تمایل می‌یابند که دوباره به سمت روابط اجتماعی مبتنی بر تمایلات ژنتیکی بازگردند (همان: 18). اما استدلال خاصی برای این فرض بزرگ ارائه نمی‌شود. معلوم نیست چرا نباید چیزهای دیگری را به عنوان طبیعت انسانی در نظر گرفت و اینکه آیا در نظرگرفتن چیزی به عنوان «طبیعت» انسانی و برپاکردن استدلال‌هایی نظری بر پایه آن درست است یا نه. فوکویاما بنیان استدلال‌هایش را بر این فرض نامستدل می‌گذارد.
او اگرچه بر اهمیت پاسخگویی سیاسی انگشت می‌گذارد اما قدرت و تولید آن را آشکارا مهمتر می‌داند. از این رو، چنین گمان می‌رود که او فضا را برای لویاتانی قهار باز گذاشته است. برای او شیوه‌های مختلف اعمال قدرت چندان اهمیتی ندارد، اشکال مختلف سرکوب را چندان در نظر نمی‌گیرد و از این رو مردم جایگاه چندانی در نظریه‌اش ندارند.
از سوی دیگر، در تحلیل تاریخی‌اش جای چندانی برای جنبش‌های مقاومت و اعتراضی مردم و نقش آنها در اصلاح دولت‌ها قائل نیست. بخش عمده فرایند نوسازی دولت در غالب کشورهای غربی اتفاقا از طریق این فشار از پایین محقق شده است. جنبش‌های اجتماعی جای چندانی در دیدگاه‌های او ندارند. مهم برای او، توان دولت‌ها برای کنترل و یا کانالیزه کردن اعتراضات است. از سوی دیگر، او کماکان در چارچوب لیبرال دموکراسی به تحلیل جوامع مختلف و نهادهای آنها می‌پردازد و دیگر اشکال و مناسبات اقتصادی سیاسی را چندان در نظر نمی‌گیرد و بدیل‌های اقتصادی - سیاسی دیگر را به رسمیت نمی‌شناسد.
مساله مهم دیگر این است که از زمان هانتینگتون، غالب افرادی که در این سنت کار کرده‌اند، با بیش از حد برجسته کردن وضعیت کشورهایی چون «زئیر» یا برخی کشورهای آفریقایی، به موجه جلوه دادن استدلال اصلی خود درباره لزوم وجود دولتی قوی پرداخته‌اند، در حالی‌که در اغلب جوامع دولت‌ها به شکنندگی نمونه‌های موجود در آفریقا نیستند و مساله اتفاقا نه تولید قدرت که پاسخگو کردن و کنترلش است.
نظم و زوال سیاسی
نویسنده: فرانسیس فوکویاما
مترجم : رحمن قهرمانپور
نشر: روزنه
تعداد صفحات: 606 صفحه