... پس از کودتا
بیمه‌های اجتماعی در چه شرایط فنی-مالی و با چه منطقهای سیاسی شکل گرفتند؟
این متن به بررسی بیمه اجتماعی در ایران در ارتباط با روند‌های شکل‌دهنده به سیاست ایران از سال ۱۹۴۱ تا ۱۹۶۰ می‌پردازد. استدلال آن این است که نیاز‌های سیاسی حکومت طبقه بالادست (۵۱-۱۹۴۱) و اوایل دوران نظام خودکامه (۱۹۶۰-۱۹۵۳) در شکل‌گیری ماهیت، گستره و محدودیت‌های بیمه اجتماعی نقش داشت. از جمله اهداف کلیدی استفاده تبلیغی از نسخه‌ای حداقلی از بیمه اجتماعی برای مقابله با تبلیغ‌های کمونیست‌ها و اتحادیه‌های کارگری بود. بیمه اجتماعی در ایران دو منطق داشت. گرچه شمار اندکی از کارگران در زمان انقلاب مشروطه‌خواهان بیمه اجتماعی بودند، نخستین برنامه بیمه اجتماعی (۱۹۳۳، ۱۹۳۱، ۱۹۲۲) شامل کارمندان دولتی می‌شد، یعنی کارکرد آن دولت‌سازی بود. تمرکز این مقاله بر برنامه دومی است که هدفش کارگران غیردولتی بودند. این برنامه در سال ۱۹۳۶ (۱۹۴۹، ۱۹۴۳) آغاز شد و می‌خواست به چالش‌های اجتماعی و سیاسی طبقه کارگر صنعتی نوپا پاسخ دهد. اما در طول دهه ۱۹۴۰، قوانین بیمه اجتماعی کارگران تنها روی کاغذ وجود داشتند و نخستین دیوان‌سالاری جامع بیمه اجتماعی (۱۹۵۳)، گرچه ۱۸۰ هزار نفر را پوشش می‌داد، اما در واقع ناچیز و ناکافی بود.
«[بیمه اجتماعی و اصلاح قانون ۱۹۵۳]در واقع مسئله‌ای فنی نیست. وابسته است به شماری عوامل اقتصادی و سیاسی که در تحلیل نهایی، بر ریشه و میزان مقادیری که می‌تواند به بیمه اجتماعی تعلق بگیرد، ناظر هستند.»
وقتی ژان پاله‌لوگو، کارشناس «دفتر بین‌المللی کار» (آی‌ال‌او) در امور بیمه اجتماعی در تهران، در سال ۱۹۵۵ این خطوط را به دفتر مرکزی «آی‌ال‌او» در ژنو فرستاد، متخصصین این سازمان بیش از سه سال بود که به «سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران» (OAST، از این پس، «سباک») در ایران مشاوره می‌دادند. همکاری ایران و «ILO» به پیش از جنگ بازمی‌گشت: ایران از اعضای بنیانگذار «آی‌ال‌او» بود (۱۹۱۹) و این سازمان پیش از سال ۱۹۵۰ چند مأموریت کوتاه‌مدت و عموما نامؤثر انجام داده بود و از آن سال به بعد، نماینده‌ای در تهران داشت. همکاری مداوم بین کارشناسان «ILO» و بوروکرات‌های بیمه اجتماعی در ایران و سیاستمداران علاقه‌مند، گزارش‌های مفصل «ILO» را به بنیان مستند خیره‌کننده‌ای بدل می‌کند. من در اینجا با استفاده از این گزارش‌ها در کنار منابع اصلی ایرانی به بررسی شکل‌گیری بیمه اجتماعی در ایران در طی دهه‌های ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰ می‌نشینم.
گفته پاله‌لوگو نمایانگر استدلال اصلی این مقاله است. در ایران، بیمه‌های اجتماعی از تنش بین محدودیت‌های مالی- فنی و منطقهای سیاسی رنج می‌بردند: بین امکان‌پذیری برنامه‌های بیمه اجتماعی و ظرفیت دیوان‌سالاری بیمه اجتماعی از یک سو و مطلوبیت تبلیغی گسترش سریع برنامه‌ها و اعلام زودهنگام اجرایی شدن آنها (و نیاز واقعی به کارکرد حداقل ناقص آنها) برای ثبات سیاسی نظام از سوی دیگر. این استدلال در کنار بررسی‌های موردی اخیر شرایط و محدودیت‌های عملکرد دولت در دوره پهلوی دوم قرار می‌گیرد. بعضی دانشوران می‌گویند هدف از لوایح اصلاحات کار (بخصوص برنامه اشتراک سود ۱۹۶۳ و برنامه سهم کارگران ۱۹۷۵) مقابله با «پایین بودن مزمن بازدهی… و نه تهدید صریح عمل سیاسی رزمنده» بوده است.
در مقابل، استدلال من این است که سیاست‌های حکومت طبقه بالادست (۱۹۴۱-۵۱) و حفظ نظام خودکامه (از ۱۹۵۳ به بعد) از عوامل کلیدی تعیین‌کننده اصلاحات کارگری و بیمه اجتماعی بود. تا یک دهه پس از سقوط رضاشاه، قلب بازی سیاست، حفظ امتیازات نخبگان سیاسی- اجتماعی بود؛ طبقه بالادست زمین‌دار و تا حدودی سرمایه‌دار. این طبقه قادر به تغییرآفرینی نبود و مخالف هر سیاستی بود که قدرت و ثروتش را زیر سؤال ببرد. همچنین این طبقه لوایح اصلاحات اجتماعی را تصویب کرد (از جمله در زمینه بیمه اجتماعی)، اما هرگز آنها را واقعاً اعمال نکرد و تنها در زبان طرفدار آرمانی بود که مغایر با منافع آن بود. پس از دوره وقفه کوتاه دولت مصدق، که علاقه حقیقی بیشتری به اصلاحات اجتماعی داشت، شاه شروع به انباشت قدرت کرد، اما هنوز علناً به مقابله با طبقه بالادست برنخاست. حکومت خودکامه پهلوی تنها در اوایل دهه ۱۹۶۰ پا گرفت. با این همه گرایش خودکامگی از همان دهه ۱۹۴۰ قابل مشاهده بود و در دهه ۱۹۵۰، حتی بیشتر. مسیر، پیشرفت‌ها و کمبود‌های بیمه‌های اجتماعی در دهه ۱۹۵۰ را به این‌سان باید در پس‌زمینه تلاش نظام پهلوی برای حفظ خود بررسی کرد.
چپ ایران و بخصوص «تهدید کمونیستی»، جدی‌ترین خطر پیش روی منافع طبقه بالادست و پس از ۱۹۵۳، نظام پهلوی بود. این خطر در چارچوب سیاست جنگ سرد هم در سطح داخلی و هم در سطح خارجی احساس می‌شد (مثل طرق مختلف آمریکا برای مقابله با تهدید‌های کمونیستی و/یا دخالت احتمالی شوروی، از عملیات محرمانه سال ۱۹۵۳ تا توصیه اصلاح‌طلبی در اوایل دهه ۱۹۶۰). استدلال من در اینجا این است که تبلیغات دولت خودکامه، برنامه‌ریزی آن برای بیمه‌های اجتماعی و یا اعمال ناقص این بیمه‌ها بخشی از تلاش برای پیشگیری یا حداقل‌سازی تبلیغات و ترویجات چپ بودند. بخصوص در زمان جنگ سرد، اصلاحات از بالا راهی بود برای مقابله با انقلاب از پایین. دیالکتیکی بین دولت و چپ برقرار بود. این رابطه در اوایل دهه ۱۹۲۰ آغاز شد و چند سال برقرار بود و در دهه ۱۹۴۰ و از سال ۱۹۵۳ به بعد به ابعادی وسیع رسید. این استدلال مکمل بازبینی‌های اخیر در مورد تأثیرات چشمگیر ایدئولوژیک و اجتماعی چپ ایران بر سیاست هستند.
در ارتباط با این نکته آخری باید به این درک خود اشاره کنم که دو نسل‌شناسی (یعنی دو منطق) رهنمای نظام بیمه‌های اجتماعی ایران بودند. اولی در دهه ۱۹۲۰ آغاز شد و کارمندان دولتی را هدف گرفت و کارکردش، دولت‌سازی بود. دولت و دستگاه‌های بوروکراتیک ایران از اوایل دهه ۱۹۲۰ به بعد شروع به رشد سریع کردند؛ منفعت دولت در تضمین وفاداری کارمندانش، از جمله از طریق بیمه‌های اجتماعی بود. اما این کارگران بودند که از ابتدا خواست بعضی انواع مشخص بیمه اجتماعی را دو دهه پیش، در زمان انقلاب مشروطه، مطرح کرده بودند. گرچه آن خواسته‌ها پیش‌زمینه هیچ عمل واقعی نشد، نفس حضورشان نشان می‌دهد که فکر «بیمه اجتماعی» به پیش از تشکیل دولت برمی‌شود. از نظر ایدئولوژیک، این خواسته‌ها نشانگر نخستین عروج اندیشه سوسیال دموکراتیک در ایران هستند که از نظر جامعه‌شناختی، منعکس‌کننده تولد طبقه کارگری شهری، هرچند کوچک، در مطلع قرن هستند. در واقع، خط دوم نسل‌شناسی بیمه‌های اجتماعی در ایران (که هدفشان کارگران شهری شاغل در کارخانه‌های بزرگ بود) به اواسط دهه ۱۹۳۰ و دهه ۱۹۴۰ (با عواقب عملی تا حدودی بیشتر) برمی‌گردد: تنها از دهه چهارم قرن بیستم به بعد بود که طبقه کارگر شهری به عنوان موجودیتی ملموس سر بلند کرد. آن خط دوم بیمه‌های اجتماعی در واکنش به تأثیر مرکب صنعتی‌سازی، فشار خارجی و در دهه ۱۹۴۰، مهمتر از همه، تهدید خیزش رادیکال چپ کمونیستی و ناآرامی‌های کارگری مربوطه آغاز شد.
آغاز: دو نسل‌شناسی بیمه‌های اجتماعی در ایران، ۱۹۴۱- ۱۹۰۵
سه سال پیش از نخستین بنیانگذاری ثبت‌شده اتحادیه کارگری در ایران (۱۹۱۰، توسط کارگران چاپ در تهران)، کارگران نیروگاه کوچک برقی در پایتخت کشور دست به اعتصاب زدند. برق در آن زمان هنوز نادر بود. اما کارگران فی‌الحال روی زیان‌بار کار صنعتی مدرن را دیده بودند. آنها علاوه بر تعطیلات هفتگی و لباس فرم در ضمن خواهان «دریافت غرامت برای مصدومیت‌های جسمی و نقص عضو‌های دائمی بر اثر حوادث هنگام کار «مثل بقیه جهان» شدند. زمستان قبل از آن، در دسامبر ۱۹۰۶، کارگران تراموا اعتصاب کرده و خواهان «محدودیت حقوق مدیریت» و «بهبود شرایط کارگران» شده بودند. ظاهراً خواسته اول پذیرفته، اما خواسته دوم بلافاصله رد شد. فعالیت‌های کارگری (و نیرو‌های سوسیال دموکراتیک، ۱۹۰۵) که بلافاصله پیش از انقلاب مشروطه و هنگام آن آغاز شدند در اوایل دهه ۱۹۲۰ به شکوفایی خود ادامه دادند و این بود که شاهد نخستین «عصر طلایی» احزاب سوسیالیست و کمونیست (۱۹۲۰) و اتحادیه‌های کارگری مربوط به آنها بودیم. در سال ۱۹۲۱، احزاب کمونیست و سوسیالیست نه اتحادیه کارگری را با هم ادغام کردند تا حاصل کار «شورای مرکزی اتحادیه‌های حرفه‌ای» باشد. این سابقه نشان می‌دهد که در ایران، «نیرو‌های چپ… تاریخاً جزو پیشرفته‌ترین‌ها در جهان غیراروپایی بودند» (استفانی کرانین، «اصلاح‌طلبان و انقلابیون در ایران مدرن: چشم‌انداز‌های جدید در مورد چپ ایران»). اما، از اواسط دهه ۱۹۲۰ به این طرف، نظام هر روز خودکامه‌تر رضاشاه آنها را در هم کوبید. علاوه بر آن، در سال ۱۹۱۴ می‌بینیم که «صحنه کارگری ایران به همان فجیعی و عقیمی صحنه سیاسی کشور بود» (خسرو شاکری، «ریشه‌های روس-قفقازی چپ ایران: سوسیال دموکراسی در ایران معاصر») و گرچه ایران پنج سال بعد به «دفتر کار بین‌المللی» نوپا (آی‌ال‌او) پیوست، قوانین مربوط به شرایط و بیمه‌های کارگران همچنان رؤیایی دوردست بود. در واقع، «آی‌ال‌او» قادر به تعقیب اعمال قوانین کارگری نبود. پیش از دهه ۱۹۲۰، آن اوضاع نتیجه مستقیم ضعف دولت مرکزی بود که در زمان جنگ جهانی اول بیش از پیش نیز، نیروی خود را از دست داد و از آغاز دهه ۱۹۲۰ به بعد بود که دوباره جانی گرفت. خلاصه، گرچه بیمه‌های اجتماعی در ابتدا به عنوان بخشی از تشکیل دستگاه دولتی مدرن، اعمال شدند، تولد طبقه کارگر شهری (و هنوز ناچیز و کوچک) و اندیشه چپگرایانه، ریشه‌های مهم جامعه‌شناختی و ایدئولوژیک این بیمه‌ها را تشکیل می‌دهند.
از اوایل دهه ۱۹۲۰ به این طرف، دولت شروع به توجه به مسائل کارگران کرد. این کار دقیقاً همزمان با قدرتنمایی چپگرایان ایران، بعضاً با پشتیبانی اتحاد شوروی، بخصوص در نشریات محلی و گاه با حمایت سفارت شوروی بود. این نشان از این دارد که دیالکتیک بین خواسته‌های چپگرایانه برای عدالت اجتماعی (از جمله بیمه‌های اجتماعی) و عمل دولتی (حداقل در سطح حرف)، که مشخصه دهه‌های ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰ است، از همان اوایل دهه ۱۹۲۰ قابل رؤیت است. البته این دو دوره تفاوت‌هایی بنیادین دارند. حزب توده و اتحادیه‌های کارگری متحد با آن در دهه ۱۹۴۰ و اوایل دهه ۱۹۵۰ بسیار قدرتمند از نیاکان خود بودند؛ نگرانی حاکمیت ایران و حامی آن، آمریکای جنگ سردی، در مورد نیرو‌های چپ و اتحاد شوروی فراتر از نگرانی دولت در دهه ۱۹۲۰ بود؛ مهمتر از همه، در اوایل دهه ۱۹۲۰، دولت هنوز رفاه کارگران را به عنوان مسئله‌ای واقعی نمی‌دید.
علیرغم این تفاوت‌ها و اثر محدود کشش چپگرایان، دیالکتیک بین آنها و دولت را می‌توان تا اوایل دهه ۱۹۲۰ دنبال کرد. نقش حضور چپگرایان در این مقطع تاریخی را می‌توان با نقش فعال آنها در نشریات محلی تخمین زد و با این واقعیت که وقتی در اواسط دهه ۱۹۲۰ مورد سرکوب قرار گرفتند، توجه قوای مجریه و مقننه به رفاه کارگران متوقف شد. در اوایل دهه ۱۹۳۰ که دوباره سروکله آن پیدا شد یا به طور مشخص کارگران یقه آبی تحت اشتغال دولت را هدف می‌گرفت یا از حرف فراتر نمی‌رفت. پیش‌برنده آن نه ترس از فشار محلی چپ یا کارگران یا دخالت خارجی (شوروی) که منفعت سیاسی و جهت‌گیری اصلاح‌طلبی اجتماعی دولت بوروکراتیک و خودکامه رضاه‌شاه و طبقه متوسط مدرن بود.
در اوایل دهه ۱۹۲۰، قوای مجریه و همچنین مقننه دولت در بحث سیاسی راجع به کارگران مشارکت کردند. اما هم اصلاحات کارگری که سید ضیاء طباطبایی در سال ۱۹۲۱ پیشنهاد داد و هم نخستین مناظره جدی مجلس و قانون سال ۱۹۲۲-۲۳ در مورد کارگران یک کارخانه مشخص بیشتر به رفاه اجتماعی مربوط می‌شد تا بیمه‌های اجتماعی. مهمتر آن‌که، برنامه‌هایی که مورد بحث قرار گرفتند هرگز اجرایی نشدند. پیشنهاد سید ضیاء مقابله با بیکاری و کنترل شرایط بهداشتی کارخانه‌ها از طریق ایجاد «شورای مشاغل کارگران» بود. این شورا قرار بود وظایف خود را از طریق «صندوق حمایتی» برای نیازمندان و «صندوق بیمه» برای کارمندان شهرداری انجام دهد… متأسفانه، این طرح‌های مدرن اجرا نشدند… چراکه نه از نظر اقتصادی عملی بودند و نه از نظر فنی، اجرایی. ایران فقیرتر از آن بود که موفق به اجرای چنین طرح‌هایی شود… و در ضمن فاقد ظرفیت‌های فنی مانند نیروی انسانی، مدیریت و دانش فنی برای اجرای چنین سیاست‌هایی بود». مجلس در نوامبر ۱۹۲۲ حفاظت از کارگران کارخانه‌ای در تملک برادران خویی را به بحث گذاشت که خواهان دریافت امتیاز برای تولید کبریت بودند. در ماده ۱۰ لایحه، مصوب ۵ ژانویه ۱۹۲۳، می‌خوانیم: «کارفرما موظف است هزینه هرگونه آسیب وارده به کارگران در نتیجه بی‌توجهی ثابت‌شده یا تقصیر از جانب کارفرما را بپردازد. چندین نماینده مخالف این بند بودند و می‌گفتند حفاظت از کارگران نیازمند قانونی عمومی است… سایرین می‌گفتند مجلس نباید کارفرما‌های اندک موجود را بهراساند. اما بهار [نماینده مجلس]اشاره کرد که این بحث اهمیت تاریخی دارد؛ چراکه نخستین بار است که مجلس به بحث در مورد روابط کارفرما و کارگر می‌نشیند». (ویلم فلور، «اتحادیه‌های کارگری، قانون و شرایط در ایران (۱۹۴۱-۱۹۰۰)» (مقاله)، استاد دانشگاه دورهام، «مرکز مطالعات خاورمیانه و اسلامی)، اما بسیار بعید است که ماده ۱۰ هرگز اجرایی شده باشد.
در پرتوی این چارچوب (ابتدا دولتی ضعیف و سپس دولتی احیاشده بر بنیان بوروکراسی‌ای که به‌سرعت گسترش می‌یافت، اما نه قدرت و نه علاقه‌مندی‌کافی برای تضمین رفاه کارگران را نداشت)، جای غافلگیری نیست که نخستین قانون بیمه اجتماعی ایران تنها کارمندان دولتی را پوشش می‌داد. «قانون استخدام کشوری» سال ۱۹۲۲ «مقررات ورودی و ابعاد ارتقا» را تعیین می‌کرد و زمینه ایجاد صندوق بازنشستگی برای کارمندان دولتی را پی می‌ریخت. در اهمیت این اقدام باید به این اشاره کنیم این نهاد که از سال ۱۹۳۴ «اداره‌کل بازنشستگی کشور» نام گرفت، بی‌وقفه و بدون هیچگونه تغییر ساختار عمده بیش از نیم قرن درون وزارت دارایی موجود بود. تنها در سال ۱۹۷۵ بود که اصلاح شد و به صورت نهادی کاملاً مستقل درآمد. «این قانون تمامی کارمندان دولت را به طور مساوی در مقابل سالمندی و مرگ پوشش می‌داد… پاراگراف ۴۴ می‌گوید هر کارمند دولت که خواهان بازنشستگی شده یا بازنشسته شده است حق دریافت منابع بازنشستگی دولتی را دارد». پاراگراف ۴۶ و ۴۷ مربوط به تنظیم معلولیت و مرگ بود. این قانون بخشی از روند سریع دولت‌سازی بود که مشخصه دوره پهلوی اول است. بیمه اجتماعی ایران از لحاظ سیاست موجود (اما، چنان‌که در بالا دیدیم، نه خواسته‌های اولیه) مربوط به مسائل کارگران و تهدید‌های سیاسی چپگرایان نبود. نسل‌شناسی اصلی آن بخشی از گسترش بوروکراسی و دولت بود و دلیل آن، شمار روزافزونی از کارمندان (حدود ۹۰ هزار در پایان دوران رضاه‌شاه) که دولت به دنبال کسب وفاداری‌شان بود، از جمله از طریق بیمه اجتماعی. به بیان دیگر، روند تشکیل دولت مدرن که با تردید بسیار در اواخر قرن نوزدهم آغاز شده و در اوایل دهه ۱۹۲۰ جانی دوباره گرفته بود، پیش از موج صنعتی‌سازی دهه ۱۹۳۰ از راه رسید. به همین دلیل، تشکیل جامعه‌شناختی طبقه متوسط تحت اشتغال دولت که از حداقلی از تسهیلات بیمه اجتماعی برقرار بود پیش از پیدایش طبقه کارگری به اندازه قابل توجه بود (با وجود ریشه‌های این طبقه کارگر در اوایل قرن بیستم).
این روند تا دهه ۱۹۳۰ ادامه یافت. در مارس ۱۹۳۱، نزدیک به یک دهه پس از «قانون خدمات کشور» نوبت بخشی از کارگران یقه‌آبی دولتی بود: کارگران وزارت راه که در سال ۱۹۲۷ شروع به برنامه‌ریزی و سپس ساخت راه‌آهن سراسری ایران کرده بودند (که در سال ۱۹۳۸ خاتمه یافت). طبق این قانون و منشوری که در پی آن آمد، پنج سانتیم (یعنی ۲ درصد) از دستمزد رده‌های مختلف کارگران کم می‌شد تا بودجه لازم برای صندوق بیمه آنها در مقابل امراض مربوط به کار، حوادث، معلولیت‌ها و مرگ تأمین شود. در ماه مه ۱۹۳۳، این قانون گسترش یافت تا تمام کارگران شاغل در کارخانه‌ها و معادن دولتی را پوشش دهد. در سال ۱۹۳۵، «شرکت بیمه ایران» (وابسته به دولت) صندوق بیمه‌ای مستقل برای کارمندان خود بر پا کرد. کارمندان باید ۹ درصد دستمزد‌های خود را به آن واریز می‌کردند و ۱۸ درصد را هم شرکت می‌داد. قوانین بعدی دولتی به تنظیم مسائل مجزا از بیمه اجتماعی پرداختند همچون شرایط کار (برای معلم‌های تخت استخدام دولت، دسامبر ۱۹۳۳ و مارس ۱۹۳۴) و تعطیلات سالیانه با حقوق و مرخصی استعلاجی (برای تمام کارمندان دولتی، مه ۱۹۳۶). اما نکته مهم اینجا است که شرکت‌های خصوصی تحت پوشش این قوانین نبودند.
این موقعیت با تصویب قانون کارخانه‌ها در اوت ۱۹۳۶ که با همکاری نماینده «دفتر جهانی کار» تنظیم شده بود، به صورت صوری عوض شد. مانند قوانین سال‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۳۱، قانون ۱۹۳۶ نیز اساساً بخشی از روند دولت‌سازی بود. اما در این مورد انگیزش اصلی نه ثبات دولت که اصلاح‌طلبی اجتماعی دولت و متحدینش در طبقه متوسط مدرن بود. با عروج موج صنعتی‌سازی به دست دولت که از اوایل دهه ۱۹۳۰ بخشی از «سلسله اقدام‌های دلبخواهی» در مورد سیاست صنعتی و برنامه‌ریزی شد، اصلاحات اجتماعی، به همراه گفتمان اصلاحات بهداشتی، ضرورت بیشتری یافتند. قانون کارخانه‌ها «کارخانه‌هایی که ۱۰ کارگر یا بیشتر داشتند ملزم می‌کرد گستره وسیعی از خدمات بهداشتی برقرار کنند همچون تجهیزات شست‌وشو، دستشویی، لباس‌های کار، مهدکودک و امثال آن و همچنین طرح جامع بیمه حوادث» (فلور، همان). نگرانی‌های اصلاح‌طلبانه و اجتماعی دولت و طبقه متوسط مدرن در گزارش‌های روزنامه‌ها راجع به تجهیزات نوع مدرن در کارخانه‌های دولتی منعکس می‌شد. این نگرانی‌ها را در ضمن در تلاش دولت برای وادار کردن شمار کوچکی از کارخانه‌ها برای به خدمت گرفتن پزشک می‌بینیم. به اضافه، دولت مکاتباتی با «شرکت نفت ایران و انگلیس» در مورد بیمه‌های کار و بهداشت و غرامت‌های پرداختی به کارگران آن برقرار کرد. این شرکت برای آن دسته از کارکنان خود که مریض بودند یا حادثه‌ای از سر گذرانده بودند «طرحی داشت که مدیریت آن به دست «شرکت بیمه ایران» بود، اما بیشتر از طریق بیمارستان‌ها و کلینیک‌های خود شرکت نفت اجرا می‌شد». همچنین پس از اعلام قانون کار ۱۹۴۹ (که از آن بیشتر می‌گوییم)، «شرکت نفت» تصمیم گرفت که، چون کارگرانش از کمک پزشکی، بیمارستان رایگان و مزایای سخاوتمندانه بازنشستگی برخوردارند، باید ۳ درصد کامل به صندوق کمک مالی پرداخت کنند که شامل «ازدواج، بارداری، پشتیبانی از خانواده‌های بزرگ، زایمان، تشییع جنازه و کمک حقوقی» می‌شد. (طبق قانون، کارگران باید یک درصد را می‌پرداختند و شرکت‌ها دو درصد بقیه را).
با این همه، نگرانی‌های دولت راجع به رفاه کارگران محدوده‌های روشنی داشت. این واقعیت، به همراه فقدان هرگونه نیروی جدی چپ سیاسی و یا طبقه کارگر، از جمله دلایل این است که «قانون کارخانه‌ها» عموماً در بخش خصوصی تأثیری نداشت. طبقه متوسط مدرن و نوپای ایران البته این اوضاع را محکوم می‌کرد، اما نهایتاً بیشتر نگران تأثیرات وسیع‌تر اجتماعی-جمعیت‌شناختی فقدان «بهداشت صنعتی» بود تا بیمه اجتماعی.
به غیر از دولت و طبقه متوسط مدرن، گروه سومی هم بود که در تعیین سرنوشت «قانون کارخانه‌ها» نقش داشت: طبقه نوپایی از مالکین خصوصی کارخانه‌های متوسط و بزرگ. از سال ۱۹۳۹ به این طرف، چند مورد از این کارخانه‌ها (گفته می‌شود نخستین‌شان شاخه ایرانی اشکودا را اداره می‌کرد) کارگران خود را در «شرکت بیمه ایران» بیمه کردند و یک تا ۱/۵ درصد از دستمزدهایشان کم می‌کردند. اما اکثریت عظیم آنها بشدت مخالف هرگونه دخالت در امور خود بودند. اینها هیچ توجهی به قانون بی‌اثر «کارخانه‌ها» نداشتند - گاه اصلاً نمی‌دانستند چنین قانونی وجود دارد. دولت پهلوی اول در مورد کارخانه‌داران نیز مانند زمین‌داران حاضر به اعمال اصلاحات اجتماعی واقعی که به نفع دهقانان و کارگران باشد نبود. البته که حکومت رضاشاه بر بنیان حکومت نظامی و مدنی بود؛ یعنی بر بنیان پشتیبانی سیاسی-اجتماعی طبقه زمین‌دار و طبقه نوپای سرمایه‌دار نبود. اما پهلوی خودکامه آسیب چندانی به این طبقات نیز نمی‌زد.
«قانون کارخانه‌ها» خبر از عدم علاقه به اعمال اصلاحات علیه اراده سرمایه‌داران می‌داد. این قانون هیچگونه‌ساز و کاری برای کنترل یا بررسی نداشت و جریمه‌های موجود در آن به‌شدت سبک بودند (۲۷ ریال یا ۳ تا ۷ روز زندان). در عوض، قانون، سرمایه‌داران را مسئول اعمال مقررات مربوط به کارگران می‌ساخت. کارگران می‌توانستند برای عدم توجه به دستورات ۵ تا ۵۰ ریال جریمه شوند (یعنی تا دو هفته دستمزد) یا پنج روز زندانی شوند و اگر بر اثر بی‌توجهی خسارتی به بار می‌آمد باید هزینه آن را پرداخت می‌کردند. گرچه‌ساز و کار‌های کنترل یا بررسی در قوانین بعدی معرفی شدند، اما در طول سه دهه بعدی، روند اعمال بسیار آرام پیشرفت می‌کرد. کنسولی از بریتانیا در سال ۱۹۳۷ چنین می‌گفت: «هنوز طرح کاملی برای مصدومیت یا بیکاری وجود ندارد تا جای مسئولیت اخلاقی کارفرمایان نوع قدیم را بگیرد».
ایست و گام اول، ۱۹۵۳- ۱۹۴۱
سال‌های ۱۹۴۱ تا ۱۹۵۳ فازی انتقالی بودند که ایران در آن شروع کرد از موجودیتی نیمه‌مستعمراتی به موجودیتی پسااستعماری بدل شود، روندی که تنها در دهه ۱۹۵۰ خاتمه یافت. ستون‌های کلیدی نفوذ بریتانیا یا از بنیاد تغییر یافتند (شرکت نفت ایران و انگلیس، ۱۹۵۰-۱۹۵۳) یا از میان رفتند (بانک شاهی ایران، ۱۹۵۰). واشنگتن به تدریج جای لندن را به عنوان دلال اصلی قدرت در منطقه گرفت و در سال ۱۹۵۳ دیگر قدرت جدیدی بود که سیاست آن را ضروریات متغیر استراتژیک در جنگ سرد تعیین می‌کرد. بوروکراسی‌های جدیدی به پا شدند (مهمتر از همه، سازمان برنامه و بودجه، ۱۹۴۶) که در اواخر دهه ۱۹۵۰ نقشی تعیین‌کننده در اقتصاد سیاسی ایران یافتند و خبر از فرا رسیدن دوران پسااستعماری می‌دادند.
اما، بخصوص از سال ۱۹۴۱ تا ۱۹۴۹، قوای مجریه و مقننه ایران عملاً از کار افتادند و (بخصوص در زمینه اصلاحات اجتماعی، از جمله بیمه اجتماعی) حاضر به دست زدن به اقدام‌های که موقعیت اجتماعی-اقتصادی و سیاسی‌شان را بکاهد، نبودند. این «مخاطره نهادین» به علت سیاست طایفه‌ای اشراف از سوی نخبگانی بود که در سال ۱۹۴۱ دوباره به قدرت رسیده بودند و در ضمن (تا سال ۱۹۴۵) به علت محدودیت‌هایی که نیرو‌های اشغالگر متفقین اعمال کرده بودند. محمدرضاشاه اوضاع را بدتر کرد: او با دخالت نظا‌م‌مند در روند سیاسی (مثلاً از طریق انتخاب دخالت‌جویانه نخست‌وزیرها) می‌کوشید قدرتش را فرای اختیاراتش در قانون اساسی گسترش دهد. سفارتخانه‌های بریتانیا و آمریکا در ابتدا به او پیشنهاد کردند نقش کمرنگ‌تری ایفا کند. اما، بخصوص در سال ۱۹۴۸، بریتانیایی‌ها شروع به تغییر موضع خود کردند و پس از سوءقصد فوریه ۱۹۴۹ بر جان شاه، نخستین تصاحب موفق قدرت به دست او را (گرچه کوتاه عمر بود) تأیید کردند. مردم از دست هیأت نخبگان سیاسی و پادشاه به تنگ آمده بودند. در ژانویه ۱۹۴۹، در گزارشی بریتانیایی از «نارضایتی گسترده مردم» می‌خوانیم که از جمله دلایل آن «اضمحلال عمومی شرایط مردم، بخصوص گروه‌های کم‌درآمد» است. علاوه بر این، شمار کارگران بین این گروه‌ها رشدی سریع داشت. کارخانه‌های بزرگ در سال ۱۹۲۵ کمتر از ۱۰۰۰ کارگر را در استخدام خود داشتند، اما این رقم در سال ۱۹۴۱ از ۵۰ هزار فراتر می‌رفت. اگر ۳۱ هزار کارگر «شرکت نفت ایران و انگلیس»، «۱۰ هزار کارگران کارخانه‌های مدرن کوچک، ۲ هزار و ۵۰۰ کارگر شیلات دریای خزر، ۹ هزار کارگر راه‌آهن، ۴ هزار کارگر زغال سنگ، ۴ هزار کارگر اسکله‌های بنادر و شمار بسیار کارگران ساختمانی فصلی» را هم اضافه کنیم، این عدد از ۱۷۰ هزار هم بالاتر می‌رود.
نیرو‌های چپ، بعضاً تحت پشتیبانی اتحاد شوروی، حضوری ثابت در صحنه اجتماعی و سیاسی دهه ۱۹۴۰ و اوایل دهه ۱۹۵۰ داشتند. چپ و اتحادیه‌های کارگری متحد با آن با اتکا به نیروی کار صنعتی مدرن و رو به گسترش و روشنفکران شهری تبدیل به نیروی سیاسی‌ای قدرتمند و سازمان‌یافته شدند. در آن زمان، چپگرایان در بقیه نقاط خاورمیانه نیز در حال پیشروی بودند. چپ ایران سوار بر موج آزادی نسبی سیاسی بود که با اشغال متفقین در سال ۱۹۴۱ آغاز شده بود و تنها در سال ۱۹۵۳ خاتمه یافت. چپ در ضمن از شرایط بد اجتماعی-اقتصادی دهه‌های ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰ سود می‌برد. پس از اوج گرفتن اشتغال به علت جنگ، بیکاری بالا بلای جان ایران شد. از سال ۱۹۴۱ به این طرف، تورم سرسام‌آور، حقوق‌های بسیار پایین‌تر از حداقل حقوق (مشکلی قدیمی‌تر)، افزایش مهاجرت از روستا به شهر، شرایط بد کار و سوءتغذیه به جان مردم افتاده بود. حزب توده، از سال ۱۹۴۴ به بعد علناً کمونیست و طرفدار شوروی و «پایگاه اجتماعی اصلی آن ائتلافی از طبقه متوسط مدرن شهری و طبقه کارگر» بود و اتحادیه‌های کارگری بخصوص در این فضا، رشد کردند و در سراسر دهه ۱۹۴۰ دست به سازماندهی اعتصاب و تظاهراًت زدند. قوی‌ترین اتحادیه‌های کارگری، مانند «شورای مرکزی» سال ۱۹۴۱، وابسته به حزب توده یا در کنترل این حزب بودند. مهمتر از همه، «شورای متحده مرکزی اتحادیه کارگران و زحمتکشان ایران» بود. این سازمان در ماه مه ۱۹۴۴ از طریق ادغام «شورای مرکزی» با «اتحادیه مرکزی» سوسیالیست‌مآب تشکیل شد و چند ماه بعد اتحادیه‌های دیگری نیز به آن اضافه شدند. این سازمان در سال ۱۹۴۴ مدعی عضویت ۲۱۰ هزار نفر و در سال ۱۹۴۶، مدعی عضویت ۳۳۵ هزار نفر و به این‌سان با اختلاف بسیار از سایرین، قدرتمند‌ترین اتحادیه کارگری بود. اتحادیه‌های کارگری تحت اداره دولت که در سال ۱۹۴۶ برپا شدند و اتحادیه‌های میانه‌رو و مستقل تا پیش از سال ۱۹۵۳ ضعیف‌تر بودند. نماینده سازمان ضدکمونیست «دفتر بین‌المللی کار» در ایران که خودش هم همانقدر ضدکمونیست بود (حبیب نفیسی، معاون وزیر کار از ۱۹۴۶ تا ۱۹۵۱ که بعد‌ها از مقامات ارشد «سازمان برنامه» شد) چنین می‌گفت:
«نارضایتی محسوسی بین جمعیت واضح است که علت آن افزایش هزینه زندگی، کمبود کار و توقف کامل پیشرفت اقتصادی کشور است. جنبش حزب توده از این اوضاع بهره می‌برد تا توده‌های مردمی را بیش از پیش بخیزاند».
در این شرایط، جای تعجب نیست که چپ ایران، با اختلاف بسیار از بقیه، مهمترین عامل بود و هیأت نخبگان سیاسی مردد، اما هراسان را وادار به تصویب قوانین کار و بیمه اجتماعی می‌کرد. اما این اقدام‌ها «با شیوه غالب سیاست طایفه‌ای که تنها حرکات تاکتیکی با اهداف کوتاه‌مدت و محدود را مجاز می‌داشت، ناهمخوان بودند». این قوانین عملاً «سخنوری‌هایی بودند که در واقع بیشتر به نارضایتی‌ها دامن می‌زدند». با این همه، شاهد تغییر به نسبت سیاست‌های کارگری و بیمه اجتماعی رضاشاه بودیم که نتیجه تأثیر چپ بر دولت بود. از جمله، «دولت ملی آذربایجان» کوتاه عمر پیشه‌وری که در اوایل مه ۱۹۴۶ «قانون بیمه کارگران» را صادر کرد. بدین‌سان، دهه ۱۹۴۰ شاهد تکرار دیالکتیک بین دولت و چپ بود، که مشخصه اوایل دهه ۱۹۲۰ بود، اما با ماهیتی بسیار شدیدتر.
البته مشارکت سیاسی رسمی چپگرایان ماهیتی گذرا داشت. در سال ۱۹۴۶، چند عضو حزب توده برای مدتی کوتاه به عنوان شرکای درجه دو وارد کابینه دوم قوام شدند؛ پنج سال بعد، «نیروی سوم» ملکی، انشعابی سوسیال دموکراتیک از حزب توده، حامی مصدق شد. اما فشار فرادولتی و پارلمانی این نیرو‌ها بر نخبگان سیاسی ایران قابل توجه بود. در این پرتو، داستان بیمه‌اجتماعی تأییدکننده این دیدگاه اخیر است که چپ علیرغم این که «هرگز در ایران به قدرت نرسیده، تأثیری بنیادین بر تاریخ سیاسی و فکری کشور داشته است» (کرانین، همان)، حتی اگر در نظر بگیریم که در دهه ۱۹۴۰ این تأثیر با کمک نیرویی خارجی یعنی وزن سیاسی-نظامی همسایه ایران (و تا سال ۱۹۴۶، اشغال کشور)، اتحاد شوروی، بود.
وزن سیاسی حزب توده و اتحادیه‌های کارگری چه تأثیر مشخصی بر بیمه اجتماعی دولتی و قوانین و اصلاحات کار داشت؟ در فوریه ۱۹۴۳، در زمان اعتصابی در کارخانه تنباکوی دولتی که در پی ۱۲ ماه پراعتصاب می‌آمد، نخست‌وزیر، قوام، پیشنهاد برپایی «وزارت کار و اقتصاد ملی» را برای بهبود وضعیت طبقات پایین از طریق بهبود برنامه‌ریزی اقتصادی داد. اما قوام در همین ماه از قدرت ساقط شد و این لایحه هم همان عاقبت لایحه ساقط «بیمه اجتماعی» پیش از آن را پیدا کرد. مجلس در ۲۰ نوامبر ۱۹۴۳ «قانون بیمه کارگران» را تصویب کرد. اما تنها دوازده ماه بعد بود که دفتر بیمه‌ای در «وزارت بازرگانی و صنعت» برپا شد و کابینه نخستین آیین‌نامه مربوط به اعمال آن را تأیید کرد. (نسخه نهایی آن، که در واقع «آیین‌نامه جدید که بخاطر ناقص بودن آیین‌نامه سابق ضروری شده‌است» بود، در ژوئیه ۱۹۴۷ تصویب شد). مواد اصلی این قانون درباره بیمه اجتماعی (یک تا سه) مقرر می‌داشتند که تمام کارگران در حمل و نقل، معادن، صنعت و بازرگانی باید در مقابل حوادث، معلولیت و ازکارافتادگی، مرگ، مخارج پزشکی و دستمزد‌های از دست رفته بخاطر بیماری بیمه باشند. هزینه بیمه قرار بود به طور مشترک توسط کارگر (یک سوم) و کارفرما (دوسوم) تأمین و ترجیحاً به صندوق بیمه‌ای در «شرکت بیمه ایران» واریز شود. جریمه‌ها اکنون برابر با ۵ تا ۵۰ هزار ریال برای کارفرمایان بودند. آیین‌نامه سال ۱۹۴۴ در ضمن مقرر می‌داشت که تنها شرکت‌هایی که بیش از ۱۹ کارگر در اشتغال دارند شامل این قانون می‌شوند، کارگران کشاورزی و کارمندان دولتی شامل آن نمی‌شوند و هزینه‌های بیمه (از ۱/۵ تا ۳ درصد دستمزد) بسته به حرفه‌ی اشتغال دارد. اما از ۱۹۴۱ تا ۱۹۴۴، «تقریباً تمامی قوانین و مقررات کارگری که قرار بود کمکی برای کارگران باشند تنها مصلحت‌هایی بودند برای پیشگیری از عروج آتی نارضایتی‌های مردمی. این قوانین به‌ندرت پیاده می‌شوند» (حبیب لاجوردی، «اتحادیه‌های کارگری و حکومت خودکامه در ایران»، ۱۹۸۵)، واقعیتی که حتی در زبان خود این لوایح نیز پیش‌بینی شده بود. مثلاً در تبصره دو از ماده ۲ قانون سال ۱۹۴۳ می‌خوانیم که این قانون «در کشور به طریق و آهنگی که دولت تعیین و اعلام کند، اعمال می‌شود». چنین تبصره‌های تفسیربرداری در کنار نخستین موج سرکوب چپ قرار گرفتند که از اکتبر ۱۹۴۴ آغاز شد و در ژوئن ۱۹۴۵ با صدارت محسن صدر تندرو شدت گرفت. علاقه خارجی به بیمه اجتماعی هم مفید واقع نشد. در تنظیم قانون ۱۹۴۳ از هنجار‌های «آی‌ال او» استفاده شده بود، اما این سازمان فاقد اختیار لازم برای تحمیل اعمال آن در ایران بود.
قوام که در ژانویه ۱۹۴۶ دوباره نخست‌وزیر شد، به جای تقابل با چپ از در آشتی وارد شد. او تا حدودی بخاطر فرون شاندن شوروی‌ها که همچنان بخشی از شمال ایران را در اشغال داشتند، ترتیب مذاکرات مدیریت و کارگران را داد و با رهبری «شورای متحده» دیدار کرد. او قبول کرد ساعات کار را به هفته‌ای ۴۸ ساعت کاهش دهد، زندانیان «شورای متحده» را آزاد کرد، این اتحادیه را به رسمیت شناخت و به آن اجازه داد در جلسات «شورای عالی اقتصاد» شرکت کند. مهمتر از همه آن‌که او نخستین قانون کار جامع ایران را آغاز کرد که نه فقط اتحادیه‌های کارگری که بیمه اجتماعی را هم پوشش می‌داد. «شورای وزرا» در روز ۱۸ مه ۱۹۴۶ لایحه ساده‌ای را تأیید کرد؛ وزارت کار در ژوئیه ۱۹۴۷ آیین‌نامه بیمه اجتماعی خود را تکمیل کرد تا سند جدید جای آیین‌نامه ۱۹۴۴ را بگیرد. آیین‌نامه بیمه اجتماعی ۱۹۴۷، هزینه‌ای ۲/۲۵ درصدی بر تمام دستمزد‌ها برقرار کرد؛ سقف ۲۲ کارگر را لغو کرد (چنان‌که خواهیم دید، اقدامی بود روی کاغذ و بس)؛ حفاظت از کارگران موقت را بهبود بخشید؛ میزان پرداختی برای مرگ را افزایش داد (پرداخت‌های سالیانه به همسر، کودکان و والدین متوفی)؛ و خواهان برقراری نهادی نظارتی شد. یکی از مشکلات این آیین‌نامه، عدم پوشش کافی بیماری‌های مربوط به کار بود، مشکلی که مورد انتقاد کارگران قرار گرفت (در مقابل، کارمندان دولتی از لایحه بیمه اجتماعی و بهداشتی بهبودیافته‌ای سود بردند که سه سال بعد تصویب شد).
نکته چشمگیر آنجاست که رضا روستا، زاوش و تبریزی بخشی از کمیسیون اولیه بودند. به این‌ترتیب در سال ۱۹۴۶ به نظر می‌رسید که کشش سیاسی «شورای متحده» به نتیجه مستقیم مقننه رسیده است. «ظفر»، ارگان حزب توده، که آن سال چند ماهی جزیی از دولت بود، این لایحه را «مترقی» خواند. اما طعم شیرین پیروزی به‌سرعت تلخ شد. دولت قوام از اواخر سال ۱۹۴۶ رویکرد سرکوبگرانه‌تری نسبت به چپ اتخاذ کرد. «شورای متحده» «بیشتر جذابیت طبقه کارگری خود را حفظ کرد». (ارواند آبراهامیان، «قوت‌ها و ضعف‌های جنبش کارگری در ایران، ۱۹۴۱-۱۹۵۳» (مقاله) در کتاب «ایران مدرن» (۱۹۸۱) به ویراستاری مایکل‌ای. بانی و نیکی آر. کدی). اما موجی از سرکوب که تا سال ۱۹۵۰ ادامه داشت، کار آن را سد کرد (و در فوریه ۱۹۴۹ به همراه حزب توده غیرقانونی شد). لایحه مذکور، اما به دلیل زبان مبهم آن به آسانی در مجلس تصویب شد. قوه مجریه با استفاده از این واقعیت خوانش بسیار محدودتری را در مورد مقررات مربوط به اتحادیه‌های کارگری اتخاذ کرد و عملاً منکر حق آنها به اعتصاب شد. دولت در ضمن به نهاد نوپا و شوم‌نام «وزارت کار و تبلیغات» حق وتو و کنترل بر اتحادیه‌های کارگری جدید را اعطا کرد. به این‌سان، این قانون و این وزارتخانه، که در آوریل ۱۹۴۶ به معاون قوام، فیروز، سپرده شد همانقدر وسیله تبلیغی روابط‌عمومی بود که پیشرفت واقعی و در عین حال، طبق سفارش «آی‌ال او»، برپایی این وزارتخانه در ضمن قدمی بود در راه خارج کردن حوزه کارگری و بیمه اجتماعی از چنگ حزب توده که یکی از اعضایش، ایرج اسکندری، بر صدر «وزارت بازرگانی و صنعت» نهاده شده بود که «دفتر کارگری» قبلاً وابسته به آن بود. این که این حرکت کمکی به کارآمدی اوضاع نمی‌کند می‌توان با این گفته نفیسی، نماینده «آی‌ال‌او»، به تصویر کشید که: «وزارتخانه هنوز به کلی ثبات نیافته». یا به قول لئونارد بایندر، نظریه‌پرداز آمریکایی مبحث مدرن‌سازی که معروف به گرایش کمونیستی هم نیست، که یک دهه بعد گفت:
«وزارت‌کار، که همیشه کم‌اهمیت‌ترین وزارتخانه‌ها است، قرار بود کنترل سازمان‌های کارگری را به دست بگیرد، کارگران را از حزب توده دور کند و به اطراف بین‌المللی علاقه‌مند بپردازد. این وزارتخانه در سال‌های اول موجودیت خود از لحاظ رسیدن به اهداف محدود خود بسیار موفق بود. اتحادیه‌های حزب توده در تهران با تهدید و وعده وعید در هم کوبیده شدند… اعتراض‌های حزب توده باعث شد کمیسیونی از «فدراسیون جهانی اتحادیه‌های کارگری» برای بررسی اتحادیه‌های جدید وارد عمل شود، اما قرارومدار‌های ماهرانه در کنار رقابت بین اعضای کمونیست و غیرکمونیست کمیسیون به گزارشی منفی انجامید». (لئونادر بایندر، «ایران: توسعه سیاسی در جامعه‌ای متغیر»، ۱۹۶۲).
روی‌هم رفته این فشار چپگرایان است که اعمال اجرایی و مقننه نخبگان سیاسی در زمینه بیمه اجتماعی و کارگران را از ۱۹۴۱ تا ۱۹۵۱ توضیح می‌دهد. درک تهدیدی جدی از چپ و ضرورت اتخاذ اقدام‌های حداقلی برای برخورد با آن در منابع خارجی هم منعکس شده است؛ مثلاً نشریات اروپایی خواهان برقراری بیمه اجتماعی برای مقابله با تبلیغات کمونیستی شدند. اما در تحلیل نهایی، وزن چپ ایران محدود بود. چپ آنقدر تهدیدکننده بود که دولت را به سوی تصویب شماری از قوانین سوق دهد، اما قدرت سیاسی لازم برای اعمال واقعی آنها نداشت. از این زاویه عملی (و نه تئوریک) دهه ۱۹۴۰ تفاوت چندانی با دو دهه پیش از آن نداشت.
گام بعدی در زمینه بیمه اجتماعی، که نخستین گام واقعاً مهم بود، در روز ۲۱ ژانویه ۱۹۵۳، یعنی در اواخر دوران نخست‌وزیری مصدق، برداشته شد. در این روز دولت، لایحه «بیمه‌های اجتماعی کارگران» را تصویب کرد. این لایحه، که مجلس آن را در سال ۱۹۵۵ به شیوه‌ای تغییر یافته به قانون بدل کرد، قرار بود انواع بیمه‌های اجتماعی موجود را افزایش دهد و در عین حال، گستره کارگران تحت پوشش را وسعت بخشد. خواسته‌های مشابه مدام به دست نشریات مختلف در فضای بحران اقتصادی و تلاطم اجتماعی حاکم بر دوران صدارت مصدق مطرح شده بود. این لایحه در میان دو سال پر از اعتصاب از راه رسید که در اوایل سال ۱۹۵۱ به اوج رسیده بود. کاهش سرکوب پلیس در سال ۱۹۵۰ به این اعتصاب‌ها کمک می‌کرد؛ اعتصاب‌ها جو موجود را در روز‌های منتهی به لایحه ملی‌سازی «شرکت نفت ایران و انگلیس» در آوریل ۱۹۵۱ حفظ کرد؛ و زوال اقتصاد در نتیجه تحریم‌های غرب و توقف صادرات نفت پس از قائله بر سر ملی‌سازی صنعت نفت باعث تشدید این اعتصاب‌ها شد. بیشتر این اعتصاب‌ها را سازمانی جبهه‌ای مرتبط با «شورای متحده» غیرقانونی سازمان می‌داد. در واقع، «در تابستان ۱۹۵۳، جنبش کارگری از اوج خود در سال ۱۹۴۶ فراتر رفته بود» (آبراهامیان، «قدرت‌ها»). «جبهه ملی» در اواخر سال ۱۹۵۲ اعتراف می‌کرد که «کمونیست‌ها… اکثریت عظیم طبقه کارگر شهری را در اختیار خود دارند». اعتصاب‌ها در حالی ادامه یافتند که مصدق و حامیانش از چپ سوسیال دموکرات گرفته تا راست محافظه‌کار با تصویب «قانون ثبات اجتماعی» در اکتبر ۱۹۵۲ امیدوار به متوقف کردن فعالیت‌های حزب توده و «شورای متحده» بودند که بیم آن می‌رفت اقتصاد فی‌الحال تضعیف‌شده بخاطر فقدان درآمد‌های نفتی را فلج کنند.
اما لایحه «بیمه‌های اجتماعی کارگران» تنها منعکس‌کننده ادامه قدرت چپ نبود. این در ضمن نشانه جهت‌گیری اصلاح‌طلبی اجتماعی دولت مصدق بود و خبر از دوری دولت از جهت‌گیری علناً پرهیزگرای نخبگان سیاسی غالب در دهه ۱۹۴۰ می‌داد. البته مصدق تلاش چندانی برای جذب کارگران سازمان‌یافته نکرد و تمرکز او بر مبارزه سیاسی با شاه و ملی‌سازی نفت بود. اما او سلسله‌ای از اصلاحات اجتماعی و لوایح را به میان آورد که هدفشان جذب طبقات پایین‌دست و کارگر بود و دولت را به بازیگری فعال در زمینه بیمه اجتماعی نیز بدل ساخت. مصدق در روند این تغییرات و چالش‌ها «پادشاه را به مقامی صوری کاهش داد و اپوزیسیون اشرافی را در هم کوبید» و این پس از آن بود که در اواسط ۱۹۵۲ و ۱۹۵۳ با آنها گلاویز شد. خلاصه این که برای نخستین بار از زمان سقوط رضاه‌شاه، چپ تنها نیرویی نبود که خواهان اصلاحات اجتماعی می‌شد. در واقع، قانون «بیمه‌های اجتماعی کارگران» تنها فرمان اصلاح‌طلبانه‌ای نبود که دولت مصدق صادر کرد. در پی پیروزی نخست‌وزیر در رویارویی ژوئیه ۱۹۵۲ با شاه، او از قانون اضطراری که از پارلمان گرفته بود تا سایر لوایح را تنظیم کند استفاده بسیار کرد:
«او فرمان به قانون اصلاحات ارزی داد که شورا‌های روستایی را برپا کرد و سهم دهقانان از محصولات سالیانه را ۱۵ درصد بالا برد و لایحه مالیاتی جدیدی وضع کرد که بار مالیات را از دوش مصرف‌کنندگان کم‌درآمد برمی‌داشت. در ضمن از وزارتخانه‌های دادگستری، کشور و آموزش و پرورش خواست دست به اصلاح تمام و کمال ساختار‌های قضایی، انتخاباتی و آموزشی بزنند. وقتی مجلس سنا به این اصلاحات اعتراض کرد، «جبهه ملی» آن را به عنوان «باشگاه اشرافی» محکوم کرد که «روحیه برابری‌طلبانه انقلاب مشروطه را زیر پا می‌گذارد» و آن را منحل کرد». (ارواند آبراهامیان، «ایران بین دو انقلاب»).
قانون «بیمه‌های اجتماعی کارگران» پایانی بود بر تحولات و ادغام‌های نهادین که در پی آیین‌نامه بیمه اجتماعی ۱۹۴۷ آغاز شده بودند. این قانون بیش از ۱۰۰ هزار کارگر را تا درجه‌ای پوشش می‌داد. همان قانون ژوئن ۱۹۴۹ هم تشکیل صندوق بیمه‌ای به نام «صندوق تعاون و بیمه کارگران» را پیش‌بینی کرده بود. اما گرچه قدم‌هایی برداشته شد، سازماندهی این صندوق توسط وزارت کار در واقع بسیار ناقص بود. لایحه ۱۹۵۳ به این‌سان با پیشی گرفتن از قوانین، آیین‌نامه‌ها و نهاد‌های پیشین بیمه اجتماعی، تشکیل «سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران» (سباک) را مقرر می‌داشت.
تشکیل «سباک» گامی مهم و نقطه عطف به شمار می‌آمد. این سازمان تمامی صندوق‌های بیمه اجتماعی سابق کارگران را ادغام کرد؛ و برای نخستین بار، بیمه‌های اجتماعی در یک نهاد متمرکز بودند. خود لایحه پوشش برای حوادث، بیماری‌ها، معلولیت (چه مربوط به کار باشد، چه نه)، حوادث و بیماری‌های افرادی که تحت نگهداری فرد اصلی بیمه‌شده بودند، ازدواج، زایمان، مسائل خانوادگی، بازنشستگی، تشییع جنازه، مرگ (از جمله کمک به وابستگان متوفی) و بیکاری را مقرر می‌کرد. این لایحه قرار بود تمام شرکت‌های تحت پوشش قانون کار ۱۹۴۹ را دربربگیرد، یعنی حتی شرکت‌هایی که کمتر از بیست کارگر در اشتغال داشتند (ماده یک). در واقع، اما شرکت‌هایی که کمتر از ۱۱ کارگر داشتند همچنان معاف ماندند. لایحه، نهاد‌ها و هیأت مدیره «سباک» را مقرر می‌کرد (مواد ۳ و ۴) از جمله دو نماینده از بزرگ‌ترین نهاد‌های کارفرمایان و کارگران و یک نماینده از هر یک از وزارتخانه‌های کار، بهداشت و کشور، سازمان برنامه و بودجه، شرکت ملی نفت ایران و اداره راه‌آهن؛ برپایی کمیسیون کنترل (ماده ۷) مقرر شده بود؛ و امکان ایجاد بخش‌های استانی (ماده ۱۰) پیش‌بینی شده بود. ذخایر مالی باید سالیانه تعیین می‌شدند و به حسابی در بانک ملی پرداخت می‌شدند (ماده ۲۰). کارفرمایان می‌بایست ۴ درصد از دستمزد‌های معمول کارگران کم کنند، ۸ درصد اضافه کنند و مجموع این میزان را هر ماه به همراه فهرست با جزئیات دستمزد‌ها به حساب «سباک» واریز کنند (ماده ۱۳). بزودی معلوم شد این کاهش‌های ۱۲ درصدی برای تأمین حتی چند بخش مشخص لایحه هم کافی نیست. کارگران فصلی نیمی از این میزان را پرداخت می‌کردند، کارگران موقت یک چهارم و هر دو تنها در برابر حوادث مربوط به کار بیمه بودند (مواد ۱۶ و ۱۷). سباک حق داشت خواهان هرگونه اطلاعات و اسناد از کارفرما شود که به آن در اجرای وظایفش کمک کند (مواد ۲۴ و ۲۵). این قانون قدم مهمی رو به جلو از لحاظ پوشش موجود در قانون بود، اما سال‌های آتی نشان داد که اعمال واقعی چنین طرح عظیمی به‌شدت دشوار است.
ریشه‌های حکومت خودکامه، ۱۹۶۰- ۱۹۵۳
در اوت ۱۹۵۳ کودتایی با همکاری سازمان سیای آمریکا، ارتش و سلطنت‌طلبان، مصدق را سرنگون کرد. آنچه در پی آمد، ثبات دوره «صلح آمریکایی» (پکس آمریکانا) در ایران، دولتی در خط‌مقدم جنگ سرد، بود. دولت و دربار دیگر هیچ وانمودی به پذیرش نیرو‌های مستقل کارگری نمی‌کردند؛ راه اصلاح‌طلبی اجتماعی مصدق کنار گذاشته شد و جای آن را رویکردی گرفت که بیش از پیش رفاه اجتماعی دولتی و بیمه اجتماعی را اول به عنوان ابزاری سیاسی می‌دید و به عنوان راهی برای مقابله با تبلیغات کمونیستی و خرید مشروعیت برای حاکمیت. این منطق سیاسی در دهه ۱۹۶۰ حتی بیشتر رونق گرفت و در این زمان بود که تغییر جهت‌یابی ایدئولوژیک پادشاه اکنون علناً خودکامه از جمله از طریق گسترش بیمه‌های اجتماعی انجام می‌شد. در همان سال ۱۹۵۳، سازمان‌های چپ، از جمله حزب توده و اتحادیه‌های کارگری، سرکوب شدند و فعالانشان زندانی یا اعدام شدند. مهمتر آن‌که، تبلیغات چپ و خصوصاً کمونیستی همچنان تهدیدی برای حاکمیت بودند، اما تأثیر آنها بر سیاست‌های اجتماعی دولت، از جمله بیمه اجتماعی، اکنون ماهیتی غیرمستقیم داشت. چپ تبدیل به خطری خیزان و شبحی شده بود که تفاوت بسیاری با آن فشار سیاسی مستقیم داشت که حزب توده و اتحادیه‌های کارگری آن توانسته بودند در دهه ۱۹۴۰ و اوایل دهه ۱۹۵۰ بر دولت اعمال کنند. بالاخره، اصلاحات «سباک» و قائله بر سر قانون تغییریافته بیمه اجتماعی خبر از تغییر ایران از موجودیتی نیمه‌مستعمراتی به موجودیتی پسااستعماری می‌دهند. منافع طبقات زمین‌دار و سرمایه‌دار بالادست همچنان قدرتمند بودند، اما در مقابل بوروکراسی خیزان و مستقل (گرچه محتاط) عقب‌نشینی می‌کردند. به این‌سان حتی پیش از شکوفایی حکومت علنا خودکامه محمدرضاشاه در دهه ۱۹۶۰ و سقوط همزمان طبقات بالادست کهن، ساختار قدرت اجتماعی «ظاهراً محفوظ» به دست «دیکتاتوری بوروکراتیک توسعه»ای که کوتاه‌عمر بود زیر سؤال رفت. در صدر این «دیکتاتوری»، سازمان برنامه و بودجه قرار داشت، اما سایر نهاد‌ها مانند «سباک» نیز بخشی از این روند به حساب می‌آمدند.
خلاصه اینکه، بیمه اجتماعی به پیش می‌رفت، اما با آهنگی کند و روی مسیری که توسط شماری از نیرو‌ها شکل می‌گرفت. سه عاملی که می‌توان آنها را پرنفوذترین‌ها خواند از این قرارند: طبقات بالادست زمین‌دار و سرمایه‌دار که در دهه ۱۹۴۰ نخبگان سیاسی حاکم را تشکیل می‌دادند؛ آن دسته از عناصر رژیم شاه که تفکر امنیتی‌تری داشتند؛ و بوروکراسی تازه‌جان‌گرفته و تکنوکراتیک. اولی درگیر نبردی طولانی برای به حداقل رساندن «آسیب» وارده به علت گسترش بیمه‌های اجتماعی بود؛ دومی سیاستی هر روز خودکامه‌تر پیش می‌برد که اصلاحات اجتماعی از جمله بیمه‌های اجتماعی را به عنوان ابزاری سیاسی می‌دید؛ سوم، از جمله «سباک»، معمولاً با «آی‌ال‌او» همکاری می‌کرد تا آن چیزی را پیش ببرد که بهینه‌ترین خط فنی ترقی در بیمه‌های اجتماعی می‌دانست. علاوه بر آن، آمریکا در هراس از خطر کمونیسم یا شوروی می‌کوشید رژیم را به سوی شتاب تعهدات خود به بیمه‌های اجتماعی سوق دهد.
در نخستین ماه‌های پس از کودتای اوت ۱۹۵۳، موقعیت سیاسی پرتنش، رژیم جدید را واداشت تا دست به اعمالی سریع بزند. در زمینه بیمه‌های اجتماعی هم همین بود. وقتی شاه و نخست‌وزیر جدید در نوامبر ۱۹۵۳ از شهر صنعتی اصفهان بازدید کردند، زاهدی برنامه اجتماعی وسیعی اعلام کرد که شامل طرح‌ها و قوانین بیمه‌ی اجتماعی نیز می‌شد. سفارت آلمان چنین گفت:
«دولت زاهدی به روشنی امیدوار است جایگاه خود را نزد مردم بهبود بخشد… شک بسیاری وجود دارد که این برنامه اکنون اعمال بشود یا خیر… سرمایه‌داران صنعتی و همچنان کشت و زرع تمایل چندانی نشان نمی‌دهند…، اما دولت به‌شدت متکی به این محافل سرمایه‌داران است».
سایر دفاتر دولتی هم به همنوایی زاهدی و شاه پیوستند. رئیس «دفتر مطبوعات و تبلیغات» در رادیو سخن از دستاورد‌های دولت در زمینه بیمه اجتماعی می‌گفت. در فوریه ۱۹۵۴، وزیر کار، ملکی، به مطبوعات در زمینه قانون کار اطمینان خاطر داد که «رشد سریع بیمه‌ی کارگری توجه مخصوص شاه را جلب کرده و رئیس شورا اکیداً اصرار کرده که این بیمه در سریع‌ترین زمان ممکن محقق شود». چند ماه بعد، معاونی در این وزارتخانه تأکید کرد که «سباک فعالیت‌های خود برای برپایی بیمه‌های کارگری را ادامه می‌دهد و ما امیدواریم به لطف زحمات آن، ۲۸۰ هزار کارگر تا پایان امسال از مزایای آن بهره‌مند شوند».
به این ترتیب، در سراسر دهه ۱۹۵۰، بیمه اجتماعی و رفاه به طور کلی جزو مسائل کلیدی سیاسی باقی ماندند و هم در تبلیغات رژیم و هم در انتقادات از آن جایگاهی محوری داشتند. اما دولت‌های زاهدی (۱۹۵۳-۵۵) و علا (۱۹۵۵-۵۷) «بیشتر از زاویه امنیت داخلی به مسائل کارگری نگاه می‌کردند» (لاجوردی، همان). شاه گرچه فاصله زیادی با اوج قدرت خود در سال‌های پس از ۱۹۶۳ داشت بخاطر حرکاتش به نفع طبقه کارگر مورد تشویق مقامات عالی دولتی قرار گرفت. او شخصاً در این بحث‌ها شرکت می‌کرد و این مشارکت از اواسط سال ۱۹۵۸ نیرویی دوچندان داشت. آنچه شاه را به حرکت واداشته بود شبح انقلاب خونین عراق در ژوئیه ۱۹۵۸ بود که با یک حرکت، سلطنتی فاسد را کنار زد. او در کنفرانسی مطبوعاتی در اکتبر ۱۹۵۸ اعلام کرد که می‌خواهد ایران را به «دولت الگوی عدالت اجتماعی و حقوقی» بدل کند. از آن طرف، مطبوعات مدام به فساد وزارت کار و خودداری آن از اعمال بیمه‌های اجتماعی و «حفاظت نامریی قدرتمداران و کارفرمایان» حمله می‌کردند. در اوت ۱۹۵۷، در جریان نخستین موج اعتصابی از سال ۱۹۵۳ به بعد که در آن اعتصابیون خواهان اعمال بیمه‌های اجتماعی شدند، نمایندگان مجلس هم به فهرست منتقدین وزارت کار اضافه شدند.
این اعتصاب‌ها تنها بخشی از موج وسیعی از مشکلات اقتصادی بودند - و خود زمینه‌ساز ترس‌های سیاسی از تحرکات کمونیستی می‌شدند که به نوبه خود تحرک دولت، حرکات نمایشی و انتقادات مطبوعات در زمینه بیمه‌های اجتماعی را در پی داشتند. در زمینه وضعیت اقتصادی در دهه ۱۹۵۰، تلاش‌های «سازمان برنامه» برای به راه انداختن مجدد صنعتی‌سازی نهایتاً زیر وزن لیبرالیسم اقتصادی از هم پاشید. واردات شدت گرفتند و سرمایه‌گذاری صنعتی داخلی خصوصی و بهره‌وری به رکود رسیدند. در نتیجه، بیکاری افزایش یافت، قیمت‌ها بشدت بالا رفتند (بخصوص اجاره‌های شهری که در ضمن نتیجه بحران شدید مسکن از طریق نرخ بالای مهاجرت از روستا به شهر پدید آمده بود) و دستمزد‌ها همچنان بالا نمی‌رفتند. حداقل دستمزد که نخستین بار در سال ۱۹۴۷ توسط قانون تعیین شده بود از آن پس افزایش؛ گرچه شاخص هزینه زندگی (۱۰۰ فرضی در سال ۱۹۳۷ و ۷۸۰ در ۱۹۴۷) تا سال ۱۹۶۱ حدود ۶۷ درصد افزایش یافته بود. عروج بورژوازی تجاری نقطه مقابل فقر بی‌امان طبقات پایین‌دست بود. در سال ۱۹۵۹، ایران باید بسته ثبات اقتصادی صندوق جهانی پول را قبول می‌کرد که اعتبارات را محدودتر، کنترل دولت بر بازرگانی را تحکیم و تولید داخلی را تشویق می‌کرد.
گرچه اعتصابات سال ۱۹۵۷ و بعد‌ها ۱۹۵۹ انگیزه اقتصادی داشتند، اما تأثیر آنها بخصوص بر محافل دولتی، حساس بود. شبح کمونیسم همیشه حاضر بود. دستگاه امنیتی حاکمیت همیشه به‌شدت مشکوک به اتحادیه‌های کارگری دولتی (که مانند ساواک در سال ۱۹۵۷ مستقیماً در کنترل آنها نقش داشت) و طبیعتاً هرگونه فعالیت مستقل کارگری بود. مدت کوتاهی پس از کودتای سال ۱۹۵۳، وزارت کار شروع به تأکید بر این کرد که «برقراری مجدد نظم» از جمله شروط محوری بهبود رفاه کارگران است و مدت‌ها پیش از اعتصاب ۱۹۵۷، نمایندگان مجلس همچون مشیر فاطمی هشدار داده بودند که بیکاری می‌تواند «عواقبی وخیم برای وضعیت کلی کشور داشته باشد».
به این ترتیب، هیأت حاکمه سیاسی به‌شدت نگران اوج گرفتن اعتصابات غیرقانونی در کوره‌های آجرپزی جنوب تهران و چاه‌های نفت خوزستان در تابستان ۱۹۵۷ بود - این نگرانی از آنجا مضاعف می‌شد که برنامه‌های کمونیستی واقعاً هم در کار بودند. اعضای حزب توده در اجلاسی در صوفیه (پایتخت بلغارستان کمونیستی وقت) در فوریه ۱۹۵۷ تصمیم گرفته بودند تلاش‌ها برای برانگیختن اعتصابات در مناطق نفتی ایران را شدت بخشند. وقتی نخست‌وزیر اقبال در روز ۷ اوت در مجلس سخنرانی کرد با اعتماد به نفسی نمایشی گفت: «این دو اعتصاب هیچگونه مشخصه سیاسی ندارند و مسائلی کاملاً طبیعی هستند». اما سخنان او سپس حالت تهدیدی به خود گرفت:
«اگر کارگران می‌خواهند دست به خرابکاری بزنند، دولت نیرومندانه عمل می‌کند و آنان را به احترام به قانون وامی‌دارد (تشویق). دولت هرگز اجازه نمی‌دهد مشکل‌آفرینان، نظم کشور را به خطر بیندازند. ما در این زمینه ناکام نخواهیم ماند؛ ما در محدوده قانون و مقررات دست به عمل می‌زنیم تا نکند نظم و امنیت به مخاطره بیفتند (تشویق). خوشبختانه کارگران می‌فهمند که باید مانند ایرانیان واقعی عمل کنند».
در ضمن مطبوعات می‌گفتند گرچه خواسته‌های کارگران مشروع است، آنان نباید «به ابزار گروه‌های سیاسی بدل شوند که می‌کوشند مشکل‌آفرینی کنند». اما آنها در عین حال این رویکرد را محکوم می‌کردند که «سرکوب‌شدگان نباید لب باز کنند که مبادا مهر «کمونیست» بودن بخورند». «حزب مردم»، نیروی اپوزیسیون قلابی که در سال ۱۹۵۷ به عنوان بخشی از اقدام‌های دموکراتیک‌نمایی شاه با فرمانی پا به عرصه وجود گذاشته بود (و به درستی در میان مردم به «پپسی کوچک» در مقابل حزبِ حاکم «میلیون» که «پپسی بزرگ» بود، معروف شده بود) نیز به همین فوج پیوست. این حزب در نخستین پیام خود به کابینه اعلام کرد از خواست کارگران برای اعمال بلافاصله بیمه اجتماعی پشتیبانی می‌کند. رژیم هم به نوبه خود به‌سرعت به بحران واکنش نشان داد. اما به جای رسیدگی به نگرانی‌های کارگران (که در نتیجه در نوامبر ۱۹۵۷ دوباره اوج گرفتند) اتحادیه‌های کارگری دولتی کوچک را با هم ادغام و یک اتحادیه بزرگ تحت اداره دولت ایجاد کرد و بر صدر آن خسرو هدایت، که اواخر دهه ۱۹۴۰ تجربه بسیاری در مبارزه با اتحادیه‌های کارگری چپگرا داشت، قرار گرفت. این نمونه‌ای گویا از این واقعیت بود که در دهه ۱۹۵۰، از وزارت کار که با دریافت کمتر از یک درصد از بودجه دولتی به طرز مزمنی کمبود بودجه داشت، «هرگز به طور جدی انتظار نمی‌رفت که دست به بهبود گسترده وضعیت کارگران بزند». بقیه دولت این وزارتخانه را «نهادی امنیتی می‌دیدند که تضمین می‌کند تهدید‌های بالقوه به امنیت ملی درون صفوف کارگران سرکوب شوند».
حال به «سباک»، دیگر عامل اصلی در شکل‌گیری بیمه اجتماعی، می‌پردازیم. باید در ابتدا اشاره کنیم که دولت حاضر به حمایت عملی از این سازمان در تلاش‌های خفیفش برای سوق دادن کارفرمایان به پرداخت هزینه‌هایی که طبق قانون باید پرداخت می‌کردند، نبود. قدرت اجتماعی و سیاسی طبقه‌ی زمین‌دار و سرمایه‌دار هنوز بیش از آن بود که بتوان مستقیماً با آن مقابله کرد. سخنوری‌های دولت در مورد گسترش بیمه اجتماعی هرگز به عمل ترجمه نشد، اوضاعی که مشخصه دهه ۱۹۶۰ نیز بود. خلاصه این که توجه اساساً سیاسی و امنیتی دولت به رفاه اجتماعی و بیمه اجتماعی (یعنی، تبلیغات آن در این زمینه) در کنار خودداری واضح از پشتیبانی از «سباک» در مشکلات آن با کارفرمایان قرار می‌گرفت.
اما نکته قابل توجه اینجاست که در پی کودتای ۱۹۵۳، رژیم بلافاصله مدیریت «سباک» را عوض نکرد. مهران در سال ۱۹۵۴ جای نخستین مدیر، خواجه‌نوری را گرفت و سپس در سال ۱۹۵۵، کیان، سر کار آمد. خانم ایبل (کارشناس مخاطره «آی‌ال‌او» که پیش از کودتا مشغول بود) می‌نویسد:
«آقای خواجه‌نوری… همانند همکاران قدیمی‌تر خود… و علیرغم موضع سیاسی خود… همچنان رئیس «سباک» است. او از این نظر که «سباک» باید بالکل خارج از سیاست عمل کند در مقابل دولت دفاع کرده… پناهی، وزیر کار، به‌شدت پشتیبان او است… این وزیر مدیریت «سازمان برنامه» را هم به دست گرفته».
مسیر عمومی بیمه‌های اجتماعی را نگرانی‌های امنیتی و سیاسی رژیم تعیین می‌کرد (و دلیل اصلی پیشرفت آن، علاقه به کسب حداقل پشتیبانی از طبقه کارگر بود)، اما بوروکراسی «سباک» تا حدودی آزادی خود را نیز داشت. این سازمان در کنار «آی‌ال‌او» از سیاستی پشتیبانی می‌کرد که کاملاً همگام با محافل امنیتی رژیم نبود.
اما گزارش‌های مثبت ایبل درباره موضع غیرسیاسی «سباک» همگام با گزارش‌های بسیار انتقادی «آی‌ال او» در رابطه با اوضاع داخلی سازمان بود. جالب اینجا است که این‌را در گزارش‌های ایرانی نیز می‌یابیم. مثلاً در سال ۱۹۶۱، گزارشی داخلی به‌شدت از «سباک» انتقاد کرد که برنامه‌ریزی و تشکیلات و کنترل عملیاتی آن ناقص است و قادر به ایستادگی در مقابل فشار از جناح‌هایی که نامشان برده نشده، نیست (احتمالاً منظور سایر نهاد‌های دولتی بوده). همچنین، صندوق‌های بازنشستگی کارمندان دولتی نیز در دهه ۱۹۵۰ از همان کمبود‌های «سباک» رنج می‌بردند. مثلاً، ارسلان مهزاد، رئیس «دفتر بازنشستگی»، در یادداشتی در سال ۱۹۵۶ شکایت می‌کند که ۵۰ کارمند او کافی نیستند و امکانات لازم برای اداره صندوق‌های بازنشستگی ۱۲۰ هزار کارمند دولتی را ندارند. او در گزارش‌هایی مشابه از حسابداری معیوب، آمار غیر قابل اتکا یا ناموجود، کمبود نیروی انسانی و خودداری سایر دفاتر دولتی از ارائه اطلاعات راجع به کارمندانشان به دفتر او، گلایه می‌کند.
«سباک» هم مانند «دفتر بازنشستگی» داشت کار خودش را انجام می‌داد، اما مشکلات خطیر سازمانی، فنی، اطلاعاتی و نیروی انسانی، عملیاتش را بشدت محدود می‌کرد. در مسیر تاریخی بوروکراسی ایران در دوره‌ی پس از ۱۹۴۱، «سباک» نه استثنا که قاعده بود. در یک دهه پس از ۱۹۴۱، «ساختار‌های بوروکراتیک از حکومت قبلی حفظ شدند، اما کارکرد، قدرت و جایگاه آن بشدت محدود شد… دوره بین ۱۹۵۳ تا ۱۹۶۳ بیشتر دوره بازکسب قدرتی بود که در دهه ۱۹۴۰ و اوایل دهه ۱۹۵۰ اضمحلال رفته بود».
اما باید تأکید کرد این روند شامل توسعه ساختار‌های بوروکراتیک جدید و تازه‌شکل‌گرفته جدی (گرچه ابتدایی) بود. احیای این ساختار‌ها در واقع فرای «بازیابی» اختیارات و ظرفیت‌های از دست رفته بود. این روند خبر از آغاز نسلی جدید و شکلی جدید از بوروکراسی می‌داد. بوروکرات‌های ایرانی از انواع و اقسام مختلف نسبت به بوروکراسی زمان رضاشاه، مشارکت بیشتر و در سطح ریزتری در زندگی روزمره ایرانیان داشتند (مثل «سباک») و حضوری روشمندتر در برنامه‌ریزی روند‌های عمومی همچون برنامه‌ریزی اقتصادی (مثل «سازمان برنامه» - این، اما در مورد «سباک» در زمینه برنامه‌ریزی بیمه اجتماعی صدق نمی‌کرد).
ژان پاله‌لوگو، کارشناس ارشد جدید بیمه اجتماعی در ایران، در نخستین گزارش خود که در نوامبر ۱۹۵۴ تسلیم کرد، دیدگاه قبلی همکار زن خود را تکرار کرد که «سباک» برخوردی همکارانه دارد، اما در ضمن به مشکلات متعددی اشاره کرد که در سال‌های آتی نیز مورد انتقاد او باقی می‌ماند. او شاکی بود که «کارفرمایان، نیت شر دارند». چنان‌که مقامات «سباک» بعد‌ها اعتراف کردند: «شمار قابل توجهی از آنها… به طور نظامند از تسلیم فهرست دستمزد‌ها خودداری می‌کنند که علت آن فقدان قدرت اجرایی سباک است». وقتی ملکی از پاله‌لوگو خواست در کار بازبینی لایحه ۱۹۵۳ کمک کند، این کارشناس بزودی متوجه شد که لایحه پیشنهادی پر از متمم است، «موزائیکی بی‌هیچگونه انسجام». سوم، واکنش منفی او به برنامه ایران برای گستراندن بیمه اجتماعی به کارگران بیمه چرم نخستین نمونه احتیاط «آی‌ال‌او» بود: او می‌ترسید که فقدان سازماندهی باعث تخریب برنامه شود. یک مشکل دیگر که از همه حیاتی‌تر بود؛ چراکه هرگز واقعاً حل نشد، به ظرفیت‌های آماری، بایگانی و تشکیلاتی «سباک» مربوط می‌شد. این سازمان وسیله‌ای برای این که با قطعیت تعیین کند، یک کارگر مشخص، شرایط دریافت بیمه اجتماعی را دارد یا نه، نداشت. تنها داد‌ه‌های موجود را کارفرمایان ارائه می‌کردند و فهرست‌های آنها یا غلط بود یا ناکامل - و گاه اصلاً حاضر به ارائه هیچ اطلاعاتی نبودند. «سباک» وسیله اعمال کنترل واقعی نداشت؛ چراکه «نمی‌خواست وسوسه‌هایی بزرگ به دل کارمندانش بیندازد». خطر فساد موجود بود. در ضمن، داده‌ها پردازش عقلانی نداشتند و پیدا کردن پرونده‌ها بسیار دشوار بود. پاله‌لوگو می‌ترسید که با افزایش شمار بیمه‌شوندگان، «از نقطه‌ای که با آشوب واقعی روبه‌رو شویم، آنقدر‌ها دور نیستیم». نقصان‌های «سباک» و ملاحظه «آی‌ال‌او» در ضمن هنگامی واضح شدند که ایران تصمیم به برپایی صندوق بازنشستگی گرفت (که در نهایت هم این طرح اعمال شد). ایبل، پاله‌لوگو، زلنکا و کاسن (از دفتر منطقهای در استانبول) در مورد اجرایی بودن این طرح مشکوک بودند. زلنکا می‌گفت «احتیاط بسیار… به‌شدت توصیه می‌شود… چراکه، وضعیت مالی «سباک» پرمخاطره است… و کمبود‌های مدیریت داخلی آن، حفظ پرونده‌های افراد تحت بیمه در تمامی دوره‌های بیمه را دشوار می‌سازد». صندوق بازنشستگی به این‌سان «یا فقط روی کاغذ وجود خواهد داشت» یا «دلبخواهی» خواهد بود.
برنامه دیگری تحت «ماده ۴» [طرح دولت آمریکا برای کمک به کشور‌های در حال توسعه که از زمان ریاست‌جمهوری ترومن اعلام شده بود]که در هماهنگی با مقامات ایران شکل یافته بود، قصد برپایی آن صندوق بازنشستگی‌ای را داشت که لایحه ۱۹۵۳ پیش‌بینی کرده بود. این برنامه نمونه دیگری از دیدگاه «آی‌ال‌او» راجع به کمبود‌های «سباک» بود. مهمتر آن‌که، این ماجرا تصویرگر منطق یک عامل دیگر در بیمه اجتماعی ایران است: ایالات متحده آمریکا. در ۱۹ اکتبر ۱۹۵۰، ایران نخستین دولتی بود که توافقنامه با «برنامه مشارکت فنی آمریکا» (که به «ماده ۴» معروف بود) را امضا کرد. این برنامه را رئیس‌جمهور ترومن در نخستین سخنرانی خود در سال ۱۹۴۹ به عنوان فکری عمومی مطرح کرده بود. صندوق بازنشستگی قرار بود به عنوان بخشی از این برنامه ساخته شود. اما «آی‌ال‌او» نمی‌توانست مقاصد آمریکایی‌ها را تخمین بزند. ایبل شکایت می‌کرد این طرح «متناقض با شماری از پیشنهادات کارشناسان «آی‌ال‌او» است». بر خلاف صندوق بازنشستگی، این طرح در نهایت به تعویق انداخته شد؛ اما بخشی از توافقنامه وزارت کار و «ماده ۴» در ژانویه ۱۹۵۴ بود که به موجب آن در ماه دسامبر، ۲۰۰ هزار دلار آمریکا به وزارتخانه پرداخت شد. این توافقنامه شامل اشتغال بود: آمار، تشخیص حرفه‌ها، آموزش و پرورش حرفه‌ای، تعلیم ناظر و بازنویسی بخش بیکاری قانون ۱۹۵۳. آمریکا که «بخش توسعه مسائل کارگران در مرکز مأموریت‌های آمریکا در ایران» را اداره می‌کرد همانقدر به دلایل سیاسی علاقه‌مند به این توافق و امور مربوط به آن بود که به دلایل اجتماعی. چنان‌که در بالا دیدیم، پس از سال ۱۹۵۳ اقتصاد ایران ضعیف باقی ماند. از نگاه آمریکایی‌ها، این اوضاع خطر سیاسی واقعی (و نه فقط خطری اجتماعی) بود. پای قابلیت ایران برای مقابله با فشار شوروی/کمونیست‌ها در میان بود و این در زمان اوج جنگ سرد بود و در حالی که خاورمیانه نقش مهمی در استراتژی جهانی آمریکا داشت. چنان‌که یکی از مقامات «ماده ۴» در سال ۱۹۵۳ توضیح داد، ایران «یکی از مهمترین مناطق از نظر مسائل مؤثر بر صلح جهانی و امنیتی است» (فرانکلین اس. هریس، «آغاز کار ماده ۴ در ایران» (مقاله)، میدل ایست ژورنال ۷، شماره ۲، ۱۹۵۳). علاقه «ماده ۴» به بیمه اجتماعی به این‌سان بخشی از هدف عمومی «صلح آمریکایی» در ایران جنگ سردی بود: ثبات‌بخشی به این کشور هم‌مرز با شوروی. سلطنت به قدرت بازگردانده شد؛ دولت در قرارداد بغداد ادغام شد (۱۹۵۵، سپس پیمان سنتو)؛ دولت کمک نظامی و غیرنظامی دریافت می‌کرد. به این‌ترتیب، پشتیبانی آمریکا از بیمه‌های اجتماعی و طرح‌های آن برای این مسئله بخشی از استراتژی سیاسی وسیع‌تری بودند: «شرایط دولت‌سازی مدرن این ساختاردهی به دولت ایران به عنوان سنگری در مقابل خطر شوروی بود». (ابراهیم توفیق، «مدرن‌سازی و غلبه‌پسااستعماری در ایران»، ۲۰۰۰، به آلمانی).
به اوضاع داخلی «سباک» برگردیم: یکی از مشکلات آن مربوط به اداره ستاد مرکزی و شاخه‌های مختلف می‌شد. به گفته پاله‌لوگو، رئیس «سباک»، مهران، واقعاً به تغییرات اداری در این زمینه باور نداشت. اما ستاد مرکزی متأسفانه سیطره واقعی بر دفاتر منطقهای خود نداشت. دفتر تهران به‌ندرت دستور‌ها را دنبال می‌کرد؛ دفتر آبادان (که در فوریه ۱۹۵۵، ۹۰ هزار کارگر یعنی ۷۵ درصد کل را پوشش می‌داد) حاضر به ارائه هیچگونه آماری نبود. پاله‌لوگو توجه چندانی به علاقه وزیر کار، ملکی، به نوعی برنامه برای بیکاران نمی‌کرد. از دیدگاه او، وسایل و خدمه در اختیار «سباک» کافی نبودند. نظر کلی او راجع به «سباک» این بود که:
«این سازمان به کلی فاقد سازماندهی عقلانی کار است… نه فهرست ثبتی هست و نه دفترچه‌های بیمه مخصوص افراد و نه پرونده بیمه‌شوندگان و نه حساب‌های فردی… «سباک» هیچ وسیله‌ای برای کنترل یا تأیید ندارد… هیچ اقدام جبری علیه کارفرمایان مختلف انجام نمی‌شود».
اما از گزارش پاله‌لوگو در مورد آوریل ۱۹۵۵ به‌تدریج شاهد خوشبینی محتاطانه او هستیم. مشخصاً، دفتر تهران «تصویری نویدبخش» ارائه می‌داد: «فنون اداری جدید دارند جای روش‌های کاری قبلی را می‌گیرند». با تشویق کارشناس «آی‌ال‌او» و کیان، مدیر جدید «سباک»، این سازمان دفتر ثبتی بر پا کرد. این دفتر که کارمندانش از میان «بهترین خدمه» بودند، بیش از ۱۷ هزار پرونده ثبت کنارگذاشته شده را به دست گرفت تا دفترچه بیمه‌های مخصوص افراد و دفترچه‌های سابقه خدمات را تدارک ببیند. کارمندان این روند را «سمفونی پاله‌لوگو» می‌نامیدند و گرچه در ابتدا خواهان افزایش دستمزد‌های خود بودند (چراکه برای نخستین بار واقعاً در زما‌نه‌ای «معمول» کاری، کار می‌کردند)، «پس از تنها چند روز، نسبت به کاری که کرده بودند، بسیار مغرور بودند». این اقدام‌ها به‌سرعت به نتیجه رسیدند: در ماه‌های مه و ژوئن، ۷ هزار نفر دفترچه‌های بیمه و دفترچه‌های سابقه خدمات دریافت کردند. اینان «رضایت خود را پنهان نمی‌کردند: بالاخره ۳۰ ماه پس از برپایی نظامِ بیمه، اسنادی دریافت کرده بودند که بیمه بودنشان و حق‌شان به خدماتی مشخص را تأیید می‌کرد. تأثیر روانی این اوضاع بسیار است. دفتر تهران پر شده از تقاضا‌های صدور دفترچه. به اضافه، بر خلاف پیش‌بینی‌های بدبینانه دفتر ثبت»، بیمه‌شدگان بی‌هیچ دردسری هزینه‌های پردازشی را پرداخت می‌کنند.
سه سال پس از پاله‌لوگو، کارشناس دیگری برای کمک به «سباک» اعزام شد. پاورد، کارشناس مالی و امور مخاطره، در پاییز ۱۹۵۸ به تهران آمد و بلافاصله بر همان مشکلات اداری و مالی انگشت گذاشت که پاله‌لوگو به آنها پرداخته بود. او به مسائل پرسنلی اشاره کرد. کارشناسان مخاطره که ایبل تعلیم داده بود سازمان را ترک گفته بودند؛ مقامات بالاتر مدام سمت عوض می‌کردند یا سازمان را ترک می‌گفتند. نیروی کار واقعاً باتجربه نمی‌توانست جا بیفتد؛ و مسئولیت‌ها درست تعریف نشده بودند. از این گذشته، از زمان رفتن ایبل، هیچ تحلیل مالی جدی انجام نشده بود و خدمات آمار در سطح استاندارد نبود: «سباک حال و روز خوشی ندارد». پاورد در ضمن «صوری‌گرایی» حسابداران را به نقد کشید: «ارزشی تقریباً خرافی به بعضی روند‌ها داده می‌شود که در واقعیت امر، خیلی محکم نیستند… به‌اضافه، آنها خود را با کنترل عددی حساب‌ها راضی نگاه می‌دارند… کار واقعی حسابداری به علت فقدان عوامل شایسته انجام نمی‌شود». صندوق بازنشستگی دلیل دیگر نارضایتی بود. در اینجا هم خبری از حساب‌های فردی نبود و فقط بخش تهران بود که تلاش نافرجامی در این زمینه کرده بود. پاورد انتظار داشت پس از پرداخت نخستین دستمزد‌های بازنشستگی (در سال ۱۹۶۰) اوضاع بدتر شود (تا حدودی به دلیل مشکلات اداری که شمار کارگران بیمه‌شده روی کاغذ از سال ۱۹۵۴ عملاً افزایشی نداشته و هنوز حدود ۱۸۰ هزار بود که با اعضای خانواده ۷۰۰ تا ۸۰۰ هزار نفر می‌شود، یعنی تنها چهار درصد جمعیت). از سوی دیگر او رویکرد همکارانه مقامات «سباک» را ستود و کلاس حسابداری و مالیه برای کارمندان «سباک» (از جمله خارج از تهران) را که او آغاز کرده بود، اما معلمش استاد دانشگاه ایرانی باتجربه‌ای بود، در پایان کار «بسیار راضی‌کننده» خواند.
در همین راستا، گزارش ژانویه ۱۹۵۹ او به نخستین پیشرفت‌های سازمانی در عملیات مالی، آماری و حسابداری بخش تهران اشاره می‌کند. اما این بهبود می‌بایست شتاب پیدا کند تا «میزانی مرکزی‌زدایی در «سباک» انجام شود؛ چراکه سازماندهی کنونی در بعضی موارد به فلج کامل می‌انجامد». این مشکلات سازمانی در ضمن باعث برخورد ناقص با پرونده‌های کارفرمایان می‌شد. ۴۰ درصد سهم خود را پرداخت نمی‌کردند «و تلاش چندانی برای مجبور کردن آنها انجام نمی‌شود». در سوی دیگر، چنان‌که او در بازدیدی از بخش مازندران اعلام کرد، ارتباط بین دفتر مرکزی در تهران و دفاتر منطقهای ناقص بود و مقامات و همچنین بیمه‌شدگان از عدم شفافیت و تأخیر‌های حاصل، آزرده‌خاطر بودند. در ضمن، در مازندران نیز مانند تمامی سایر دفاتر منطقهای، روند ثبت پرونده‌های افراد (که پاله‌لوگو در تهران به راه انداخته بود) هرگز انجام نشده بود. پیشنهاد نهایی «آی‌ال‌او» که به دولت ایران تسلیم شد تأکید داشت که اصلاحات باید نه فقط در تهران که در دفاتر منطقهای انجام شوند و مجدداً به خطر روش‌ها و کنترل ناکافی مالی و حسابداری اشاره کرد و در مورد «تراز شکننده مالی» «سباک» هشدار داد.
پاورد نخستین کسی نبود که به این مسئله آخری می‌پرداخت. پاله‌لوگو و ایبل بسیار نگران درصد دستمزد‌هایی بودند که طبق قانون ۱۹۵۳ قرار بود به «سباک» پرداخت شود. البته که ۱۲ درصد (۴ درصد از دستمزد، ۸ درصد توسط کارفرما) پیشرفتی عظیم بود، اما برای تأمین صندوق‌های مختلف کافی نبود. در ضمن، دفتر مرکزی «آی‌ال‌او» مشغول بود، بخصوص وقتی صندوق بازنشستگی به سبد خدمات اضافه شد. پاله‌لوگو و ایبل به طرف ایرانی تأکید کردند که برای اداره خدمات «سباک» حداقل به ۱۷/۵ تا ۱۸ درصد نیاز است. وضعیت خطیر مالی سازمان از دلایل اصلی بود که دو کارشناس «آی‌ال‌او» مرتباً مخالفت خود با برقراری بیمه بیکاری را اعلام می‌کردند. به نصیحت آنها وقع گذاشته شد. پاله‌لوگو در نامه‌ای در ماه مه ۱۹۵۵ به نصر، وزیر کار، موضع «آی‌ال‌او» را خلاصه کرد و گفت حداقل نرخ ۱۸ درصدی تنها در کوتاه‌مدت کافی خواهد بود. بزودی نوبت پرداخت حقوق بازنشستگی می‌رسد؛ بدتر آن‌که «سباک» هیچگونه ذخایر مالی نداشت.
دقیقاً همین مسئله مالی بود که موضوع اصلی اختلاف در سال ۱۹۵۵ هنگام مذاکره بر سر تغییرات در قانون بیمه اجتماعی ۱۹۵۳ بود. در این قائله، نمایندگان نخبگان سیاسی قدیمی‌تر (یعنی طبقات بالادست زمین‌دار و سرمایه‌دار که در دهه ۱۹۴۰ بر دولت غالب بودند و در دهه ۱۹۵۰ همچنان حضور بارز و فعالی داشتند) در مقابل نیرو‌های تکنوکراتیک بوروکراسی‌ای قرار می‌گرفتند که داشت قدرت می‌گرفت. بسیاری نمایندگان مجلس و کارفرمایان به شدت مخالف افزایش درصد بودند. بعضی اعضای کمیسیون پارلمانی که مأمور بازنگری در لایحه شده بودند حتی ۱۲ درصد کنونی را برای تأمین مالی بیمه اجتماعی کافی می‌دانستند. اما پاله‌لوگو انتظار داشت مخالفین با وزارت کار، که طرح را پیش می‌برد و زبان لایحه را عوض کرده بود تا اقدام‌های کمیسیون مجلس را خنثی کند، به سازش برسند. او با این گفته که بازنگری در لایحه «فقط مسئله‌ای فنی مربوط به بیمه اجتماعی نیست: متکی است به گستره‌ای از عوامل اقتصادی و سیاسی که در نهایت ریشه و کیفیت مقادیری که قرار است صرف بیمه اجتماعی شود، تعیین می‌کنند» به وسط خال زد. گرچه این واقعیت که بیمه اجتماعی تنها بخش اندکی از درآمد ملی بود (۳۳/. درصد در مقابل ۶ درصد در آمریکا، ۲/۱ درصد در ترکیه) تأثیر چندانی بر طبقات بالادست زمین‌دار و سرمایه‌دار نداشت، نمایندگان آنها در مجلس بالاخره در مقابل وزارت کار و «سباک» کوتاه آمدند. سهمیه به ۱۸ درصد افزایش یافت (۵ درصد از کارگران، سیزده درصد از کارفرمایان).
این‌گونه بود که توازن قوا شروع به تغییر کرد. نخبگان سیاسی که پس از زوال رضاشاه دولت را اداره کرده بودند و دو سال توسط مصدق کنار زده شده و در سال‌های اول حکومت محمدرضاشاه پس از کودتای ۱۹۵۳ (که هنوز با خودکامگی کامل خیلی فاصله داشت) به موضع قدرت نسبی بازگشته بودند، اکنون دست به عقب‌نشینی تاکتیکی زدند. این برای محافل تکنوکراتیک - بوروکراتیک پیروزی کوچکی به حساب می‌آمد؛ اما این اوضاع از فقدان تقریباً کامل اعمال واقعی سیاست‌ها (به جای سخنوری و قانون‌پردازی صرف) که مشخصه دهه ۱۹۴۰ بود، بهتر بود. قانون ژوئیه ۱۹۵۵ تنها پیامی سیاسی نبود که کابینه فرستاد. در ضمن پیروزی محاسبه عقلانی نیاز‌ها بود (گرچه حداقلی از این نوع محاسبه). ریشه‌های آن (سباک، آی‌ال‌او) و دفاع موفق این سازمان‌ها از دستاورد اصلی مالی آن در ضمن خبر از آثار متعاقب زلزله سیاسی-تکنوکراتیکی می‌دهد که در دهه ۱۹۵۰ ایران را از نو شکل می‌داد. مرکز این زمین‌لرزه در «سازمان برنامه و بودجه» بود که از ۱۹۵۴ تا ۱۹۵۸ تحت مدیریت ابتهاج بود. او فاسدناشدنی و پرنیرو دانسته می‌شد و این سمت را به این شرط قبول کرده بود که این سازمان، چیدمانی غیرسیاسی داشته باشد و بودجه‌ای مستقل در اختیار بگیرد. شاه در ابتدا پشتیبان ابتهاج بود، اما در نهایت از شر او خلاص شد و به «دیکتاتوری توسعه بوروکراتیک» کوتاه‌عمر که حاکم کشور نبود، اما بدون شک بر پویایی‌های سیاسی‌اش تأثیر داشت، خاتمه داد. «سباک» البته کیلومتر‌ها با منابع مالی، استقلال نهادی و قدرت تکنوکراتیک-سیاسی «سازمان برنامه» فاصله داشت. اما شیوه اصلاح آن در دهه ۱۹۵۰ (با قدم‌های کوتاه و با وقفه، اما با این حال به شیوه‌ای که برای کارکرد آن حیاتی بود) و دفاع موفق آن از نیاز‌های مالی که به طور عقلانی محاسبه شده باشند، تفاوتی آشکار از اوضاع دهه ۱۹۴۰ را نشان می‌دهد. در آن دهه، قوانین واقعاً ارزش کاغذی که روی آن نوشته بودند هم نداشتند و نظام سیاسی در چنان اوضاع فلجی بود که اصلاحات اجتماعی هرگز به واقع انجام نشدند. خلاصه اینکه مشخصه سال‌های ۱۹۵۳ تا ۱۹۶۰ بی‌توجهی به کارگران و سرکوب سیاسی، افزایش قدرت دربار و کابینه و دستگاه‌های امنیتی و منافع جاافتاده طبقات بالادست زمین‌دار و سرمایه‌دار بود. اما اگر بیمه اجتماعی و «سباک» به دست این نیرو‌ها شکل می‌گرفتند و در ضمن همین نیرو‌ها کارشان را سد می‌کردند، آنها در ضمن از جریان قوی بوروکراتیک و تکنوکراتیک تأثیر می‌پذیرفتند و خود بخشی از آن بودند.
جمع‌بندی
برپایی طرح بیمه اجتماعی برای کارمندان دولتی در سال ۱۹۲۲ نشان می‌دهد که در ایران، بیمه اجتماعی دو نسل‌شناسی و منطق سیاسی مجزا دارد. اول تمام و کمال بخشی از دولت‌سازی مدرن بود که گرچه در اواخر قرن نوزدهم کلید زده شد، آغاز واقعی آن تنها در اوایل دهه ۱۹۲۰ بود. دوم (که گرچه از نظر جامعه‌شناختی و ایدئولوژیکی به آغاز قرن بازمی‌گردد، اما آغاز عملی‌اش تنها در اواسط دهه ۱۹۳۰ بود و پیشرفت بعدی‌اش در دهه ۱۹۴۰ و به بار نشستنش پس از ۱۹۵۳ با برپایی «سباک») مربوط به طبقه کارگر رو به ازدیاد می‌شود، بخصوص کارگران شاغل در کارخانه‌های صنعتی بزرگ.
نیروی خیزان چپ ایران در دهه ۱۹۴۰ و شبح انقلاب کمونیستی/شوروی نیز پس از سال ۱۹۵۳ در سوق دادن نخبگان سیاسی ایران و شاه به گسترش بیمه اجتماعی نقش داشتند. سازمان‌های بین‌المللی همچون «آی‌ال‌او» و آمریکا (به دلایل استراتژیک خودش که به جنگ سرد مربوط می‌شد) نیز رژیم را تشویق می‌کردند. اما اقدام‌ها مربوط به بیمه اجتماعی در بیشتر موارد تنها ارزش تبلیغاتی داشتند. در دهه۱۹۴۰، حاکمیت سیاسی نه اراده و نه ظرفیت اجرای واقعی قوانین بیمه اجتماعی را نداشت. برپایی «سباک» در ژانویه ۱۹۵۳، که خبر از جهت‌گیری اصلاح‌طلبانه اجتماعی دولت مصدق می‌دهد، نخستین قدم (گرچه هنوز ضعیف) رو به جلو در راه اجرای واقعی قوانین بود. البته رژیم سیاسی پس از مصدق واقعاً متعهد به سرمایه‌گذاری اداری یا مالی در بیمه اجتماعی و رفاه کارگران نبود؛ مهمتر آن‌که نخبگان اجتماعی-سیاسی قدیم هنوز وزن قابل توجهی داشتند و با این همه، بیمه اجتماعی و «سباک» در دهه ۱۹۵۰ پیشرفت اداری و مالی داشتند که این نشان از پیشرفت بوروکراسی تکنوکراتی دارد که مرکزش «سازمان برنامه» بود و خبر از انتقال نهایی ایران از موجودیتی نیمه‌مستعمراتی به موجودیتی پسااستعماری می‌دهد.
منبع: نشریه دانشگاهی «ایرانین استادیز»، شماره ۴-۳۹ دسامبر ۲۰۰۶
توضیح مترجم: ترجمه این متن با مشکلات معمول ترجمه متون انگلیسی راجع به تاریخ ایران همراه بوده است. از آن جمله عدم دسترسی به اصل اسامی و نقل قول‌هایی که از فارسی به انگلیسی برگردانده شده‌اند که چاره‌ای به جز بازبرگردانی آنها به فارسی باقی نمی‌گذارد. پاورقی‌ها حذف شده‌اند، اما اگر نقل‌قول مستقیمی آمده، گاه منبع آن را در پرانتز ذکر کرده‌ایم.
مترجم: سحر سرسنگی