حــق ســنــدیــکــایــــی
الزام حقوقی پیوستن به مقاولهنامههای ۸۷ و ۹۸ سازمان بین المللی کار
صلح در جهان تنها با امر ایجابی ترک جنگ به دست نمیآمد. سازمان بینالمللی کار برای اقدامی ایجابی در حوزه کار استقرار یافت تا شاید بخش عمدهای از جنگ در حوزه کار را در جهان برطرف کند.
در تاریخ تحولات کار در جهان به ویژه بعد از انقلاب صنعتی قرن نوزدهم در اروپا و آمریکای شمالی، تشدید تضاد شرایط کار بین نمایندگان کارگری و نمایندگان کارفرمایی، موجب شد در مقطعی از تاریخ حقوق کار در جهان، تصمیماتی بینالمللی برای روابط کار در جهان بین کارگران و کارفرمایان گرفته شود.
از آنجایی که تحقق صلح در جهان بین مستلزم رعایت یکسری اصول کلی و بینالمللی در شرایط کار بود، انگیزه شدیدی برای تشکیل کنفرانسهای بینالمللی در حوزه کار شکل گرفت. انگیزههای انسانی و اقتصادی انگیزههای مهمی بودند، اما بخش اعظم انگیزههای تشکیل این سازمان بینالمللی، انگیزه سیاسی بود. انقلاب صنعتی در کشورهای مختلف اروپایی از سویی و پیروزی انقلاب اکتبر در شوروی از طرف دیگر، در عین اینکه تعداد کارگران را افزایش داد، همزمان مطالبات کارگران را نیز جدیتر کرد همدستی و همداستانی این دو عامل انگیزه قوی برای دفاع حیات جمعی کارگران ایجاد کرده بود. این انگیزه سیاسی چنان اهمیتی یافت که در مقدمه اساسنامه سازمان بینالمللی کار هم به آن اشاره شد، اما پایان انگیزهها و اهداف تشکیل سازمان بینالمللی کار نبود. شرکتکنندگان «صلح پاریس» این سطر را که نشان از رویکرد اقتصادی - سیاسی ویژهای در حوزه تحلیل مسائل کارگران بود به اساسنامه اضافه کردند: «یک صلح جهانی پایدار تنها بر مبنای عدالت اجتماعی بنیان گذاشته میشود.»
انگیزه سیاسی از تشکیل سازمان بینالمللی کار
در همین مسیر، اولین کنفرانس بینالمللی کار در سال ۱۹۱۹ در شهر واشنگتن برگزار و، اما بعد از آن از تابستان سال ۱۹۳۰ این کنفرانسها در ژنو برگزار شد.
در اولین کنفرانس که در سال ۱۹۱۹ برگزار شد، نمایندگانی از کارگران، کارفرمایان و دولتها را برای اولینبار گردهم آورد و آنها درباره مسائل بینالمللی کار صحبت کرده و واکنش نشان دادند.
ایده تشکیل سازمان بینالمللی کار، اما در خلال «مذاکرات پاریس» پذیرفته شد و اساسنامه آن بین ژانویه و آوریل ۱۹۱۹ توسط کمیسیون بینالمللی کار تشکیل و بر اساس «قرارداد ورسای» تنظیم شد. کمیسیون بینالمللی کار توسط «کنفرانس صلح» ایجاد شد و اساسنامه سازمان بینالمللی کار بخش سیزدهم «معاهده ورسای» را تشکیل میداد.
در مجموع در فضای گام برداشتن به سوی صلح جهانی بر مبنای برقراری عدالت اجتماعی بود که ایده تشکیل سازمانی بینالمللی برای سیاستگذاری و محافظت از کارگران جهان شکل گرفت.
پس از آن، تشکیل اجلاس دیگری در کانادا منجر به تدوین اعلامیه مهم و حیاتی «فیلادلفیا» به عنوان تکمیلکننده اساسنامه سازمان بینالمللی کار گردید. اهمیت بیانیه فیلادلفیا به قدری است که بسیاری معتقدند این بیانیه الگویی برای تهیه «منشور سازمان ملل» و «اعلامیه جهانی حقوق بشر» شد؛ بیانیهای که در بند اولش به صراحت تعیین تکلیف میکرد و مصوب کرده بود: «کارگر یک کالا نیست.»
در نهایت، سازمان بینالمللی کار در سال ۱۹۴۶ جزو سازمانهای وابسته با سازمان ملل متحد گردید.
این سازمان تصمیم گرفت به بررسی درباره مسائل جهانی کار به شکل تنظیم، تدوین و تصویب مقررات در قالب مقاولهنامهها و توصیهنامهها بپردازد.
به همین جهت، سازمان بینالمللی کار پس از تصویب «کنفرانس عمومی»، موازینی را به شکل موازین بینالمللی کار مصوب میکند که هر یک از کشورهای عضو با توجه به الحاق یا عدم الحاقشان به این مصوبات ملزم به انجام یا عدم انجام اقداماتی در زمینه مشخصی از کار هستند.
مطابق بند ۱ ماده ۱۹ اساسنامه این سازمان، مصوبههای سازمان بایستی به صورت «مقاولهنامه» یا «توصیهنامه» باشد. اما سازمان بینالمللی کار در راستای اهداف خود بیش از چند دهه است که مقاولهنامه، توصیهنامه، قطعنامه و بیانیههای متعددی تصویب و صادر کرده است. در این میان، مقاولهنامهها (convention) منبع اصلی تعهدات و تکالیف دولتها در زمینه کار را مشخص میکند. وقتی دولتی به مقاولهنامهای ملحق شد دیگر تنها در حوزه بینالملل تعهد نداده و این مقاولهنامه میبایست به صورت قانون در حقوق داخلی آن درآمده و جزو منابع حقوقی داخلی کشور عضو خواهد شد.
اعتبار بینالمللی این مقاولهنامهها از آنجا ناشی میشود که بدانیم در ساختار سازمان بینالمللی کار «سهجانبهگرایی» ذیل «گفتوگوی اجتماعی» رعایت شده و کارفرمایان و دولتها در کنار نمایندگان کارگران دارای نماینده و حق رای در همه تصمیمات هستند؛ هرچند این دولت عضو است که نمایندگان هر دو را مشخص میکند.
دولت عضو دو نفر نماینده دولت، یک نفر نماینده کارفرما و یک نفر نماینده کارگر را انتخاب میکند. البته هر یک از این هیاتها میتوانند تعدادی مشاور و حقوقدان را با خود برای حضور همراه کنند.
هدف سیاسی از بیانیه اصول و حقوق بنیادین کار
در فضایی که جهانی شدن سرمایهداری و آزادسازی جهانی تجارت پیش میتازد و تقسیم کار جهانی در کشورها همچنان تقویت میشود، مقررات حقوق کار ذیل استانداردهای جهانی حقوق کار و الزامآور بودن و ضمانت اجرا داشتن آن، به جهانی کردن مطالبات حقه کارگران در برابر این آزادسازیها وجه حقوقی بینالمللی میدهد.
در بین مقاولهنامههای سازمان بینالمللی کار، مقاولهنامههایی مربوط به حقوق بنیادین کار هستند. این مقاولهنامهها اهمیت ویژهای دارند، چراکه به صورت کلی جنبه حقوق بشری داشته و به آزادیهای اساسی در حوزه کار میپردازند، آزادیهایی مانند آزادی سندیکایی، حق مذاکره جمعی، آزادی کار، منع تبعیض، منع کار اجباری، لغو کار کودک، حذف تبعیض در استخدام و موقعیت شغلی و حذف انواع کار اجباری.
در سال ۱۹۹۸ کنفرانس بینالمللی کار حقوق بیانیه رسمی سازمان بینالمللی کار را در موضوع حقوق بنیادین کار به تصویب رساند. اهمیت حقوقی این بیانیه در این است که در این سند بینالمللی عنوان شد همه کشورهای عضو ملزم هستند که به اصول بنیادین حقوق کار احترام بگذارند؛ خواه این مقاولهنامهها را تصویب کرده یا تصویب نکرده باشند.
ایران از همان ابتدا یعنی از زمان تاسیس سازمان بینالمللی کار در سال ۱۹۱۹ عضو این سازمان بوده است. کشورما تا سال ۱۳۵۷، ۱۱ مقاولهنامه از این سازمان را امضا کرده و به تصویب مجلس شورای ملی رسانده است. دولت ایران بعد از ۱۳۵۷ نیز به ۳ مقاولهنامه دیگر پیوست و در حال حاضر به ۱۴ مقاولهنامه ملحق شده است.
سازمان بینالمللی کار در بیانیه اصول و حقوق بنیادین کار به ۸ مقاولهنامه بینالمللی اشاره کرده که اجرای آنها برای همه دولتهای عضو الزامآور است. ایران از ۸ مقاولهنامه بنیادین سازمان بینالمللی کار به ۵ مقاولهنامه و از ۴ مقاولهنامه حاکمیتی تنها به یک مقاولهنامه حاکمیتی و از مجموع ۱۷۷ مقاولهنامه فنی تنها ۸ مقاولهنامه را تا به امروز پذیرفته است.
اما همانطور که گفتیم مطابق بند ۴ و سند پیوست اصول و حقوق بنیادین کار تمام دولتهای عضو سازمان بینالمللی کار ملزم به اجرای این مقاولهنامههای بنیادین هستند؛ چه به این ۸ مقاولهنامه بنیادن پیوسته باشند چه نپیوسته باشند. بنابراین هدف سیاسی از بیانیه اصول و حقوق بنیادین کار حمایت جامع از حق جمعی کارگران و پیشگیری از عدم اجرای شرایط بنیادین کار با توسل به توجیه عدم امضای مقاولهنامهها بود.
این ۸ مقاولهنامه بنیادین سازمان بینالمللی کار به ترتیب اولویت عبارتند از:
۱) مقاولهنامه آزادی انجمن و حفاظت از حق سازمانیابی (شماره ۸۷ مصوب سال ۱۳۴۸)
۲) مقاولهنامه حق سازمانیابی و چانهزنی جمعی (شماره ۹۸، مصوب سال ۱۹۴۹)
۳) مقاولهنامه کار اجباری (شماره ۲۹ مصوب سال ۱۹۳۰)
۴) مقاولهنامه لغو تمام اشکال کار اجباری (شماره ۱۸۲، مصوب سال ۱۹۹۹)
۵) مقاولهنامه حداقل سن کار (شماره ۱۳۸، مصوب سال ۱۹۷۳)
۶) مقاولهنامه بدترین اشکال کار کودک (شماره ۱۸۲، مصوب سال ۱۹۹۹)
۷) مقاولهنامه مزد برابر (شماره ۱۰۰ مصوب سال ۱۹۵۱)
۸) مقاولهنامه تبعیض در اشتغال (شماره ۱۱۱ مصوب سال ۱۹۵۱)
ایران، مقاولهنامههای بنیادین شماره ۸۷ (مقاولهنامه آزادی انجمن و حفاظت از حق سازمانیابی) و ۹۸ (مقاولهنامه حق سازمانیابی و چانهزنی جمعی) و ۱۳۸ (مقاولهنامه حداقل سن کار) را هنوز امضا نکرده است.
یکی از منابع حقوق کار در ایران منابع بینالمللی است، بنابراین اسناد و مقاولهنامههای بینالمللی سازمان بینالمللی کار که مورد پذیرش دولت و به تصویب قوه مقننه در ایران رسیده بر اساس اصل ۷۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۹ قانون مدنی در حکم قانون بوده و لازمالاتباع و قابل استناد هستند.
نتیجه سیاسی نپیوستن به مقاولهنامههای ۸۷ و ۹۸
تشکلهای رسمی و محصور موجود در قانون کار یعنی «شوراهای اسلامی کار»، «انجمنهای صنفی کارگری» و «نمایندگان کارگری» با استانداردهای بینالمللی کار هماهنگ نبوده و «سندیکا» محسوب نمیشوند.
مقاولهنامههای ۸۷ و ۹۸ ملاکهای یک سندیکای مستقل را ذیل حق سازمانیابی و مذاکره دستهجمعی بیان کرده و راهکار حقوقی تشکیل سندیکا در ایران از پیوستن به این مقاولهنامههای دوقلو و تصویب در حقوق داخلی و الزام به اجرای کامل آن در عمل است. اما با همه تلاشهای منتقدان و فعالان کارگری و حقوقدانان در تمام این سالها هنوز مقاولهنامههای بنیادین ۸۷ و ۹۸ مورد امضای دولت ایران قرار نگرفته است. هر چند میبایست این مقاولهنامهها پس از تصویب هیات دولت برای اجرایی شدن به تصویب مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان برسد.
مطابق سازوکار بینالمللی، همه دولتهای عضو، ملزم به اجرای مقاولهنامههای ۸ گانه بنیادین و از جمله دو مقاولهنامه مهم ۸۷ و ۹۸ درباره حق سازمانیابی جمعی و چانهزنی جمعی هستند و چنانچه کشوری مفاد این مقاولهنامهها را اجرا نکند از طریق سندیکاها یا اتحادیههای کارگری یا کنفدراسیونهای بینالمللی کارگری میتوان نزد کنفرانس بینالمللی کار، اقامه دعوی کرد؛ چراکه یکی از وظایف کنفرانس بینالمللی کار نظارت بر اجرای کنوانسیونها و توصیهنامهها در سطح ملی است. دولتها نیز بر اساس پرسشهای نهادهای ذیربط سازمان بینالمللی کار موظف به ارائه گزارش در زمینه عملکردشان در رابطه با مقاولهنامهها و توصیهنامههای ملحق شده و حتی درباره مقاولهنامهها و توصیهنامههایی که به تصویب نرساندهاند و مقاولهنامههای بنیادین هستند. هر ۴ سال یکبار کنفرانس «گزارشات جهانی» در ارتباط با حقوق بنیابن کار که از جمله آنها «آزادی سندیکایی» و «شناسایی موثر حق قراردادهای دستهجمعی» است مورد بررسی قرار میدهد.
تعویق حقوقی تشکیل سندیکا؛ تعمیق سیاسی بحران کارگران
در نهایت باید گفت، در کنار عوارض حقوقی نپیوستن به این مقاولهنامههای بنیادین، آنچه در نتیجه نپیوستن به این مقاولهنامههای دوقلو برای کارگران ما رقم خورده، تشدید مشکلات اجتماعی است. در نبود سندیکای مستقل، مداخله کارگران در سرنوشت کاریشان روزبهروز با سیاستهای اقتصادی راستگرا کاهش و توان و قدرت جمعی کارگران برای تعیین دستمزد واقعی و جبران عقبماندگیها کاهش یافته است، افزایش حوادث ناشی از کارورزی، بیش از ۹۰ درصد قراردادهای کار، قراردادهای موقت شده، قراردادهای سفیدامضا بیش از پیش رواج یافته است، بستههای اشتغالی با هدف ارزانسازی نیروی کار، آینده بیکاران تحصیلکرده را تهدید میکند، بازار کار مردسالار و دستمزدها و شرایط نابرابر هیچ نقش جمعی برای زنان کارگر باقی نگذاشته، بازار غیررسمی کارگران اتباع خارجی استثمار آنها را تضعیف کرده و هیچ دستاویز جمعی جهت دفاع برایشان وجود ندارد، کودکان کار در شرایط بد بهداشت و ایمنی به بیماریهای لاعلاجی مبتلا میشوند که هیچ نهاد مدنی توان دفاع کامل را از آنان ندارد، وضعیت بد اقتصادی و نوسانات ارزی تاثیر مستقیم خود را بر سبد معیشت دهک اول جامعه گذاشته و تورم دهکی جایگاهی جدی در تعیین دستمزدها نمییابد و دهها متغیر اجتماعی دیگر که هیچ راهحل فردی برای کارگران باقی نمیگذارد.
در این وضعیت است که نسبت «ما و مقاولهنامهها» از سطح یک بحث حقوقی روبنایی به یک نیاز جدی اجتماعی گسترش مییابد و ضرورت تشکیل سندیکا با رعایت سازوکارهای بینالمللی مقاولهنامهها را در تاریخ حقوق کار ایران حیاتی میکند؛ ضرورتی که به «تعویق» انداختن آن، تنها به «تعمیق» مشکلات منجر میشود.