ضعف سواد کارشناسـی در مبارزه با فقر

تعیین خط فقر و روشی که برای محاسبه آن انتخاب می‌شود از جمله موضوعات مورد منازعه در سیاستگذاری اجتماعی است. هر یک از نهاد‌های رسمی و پژوهشگران مستقل روش خاصی را برای این محاسبه استفاده می‌کنند و به رقم متفاوتی می‌رسند. «سعید مدنی قهفرخی» پژوهشگر اجتماعی است که سال‌ها در حوزه فقر و نابرابری در ایران پژوهش می‌کند و در این مورد کتاب‌ها و مقاله‌های زیادی نوشته است. وی در گفت‌و‌گو با ماهنامه قلمرو رفاه با بیان اجمالی روش‌های مختلف محاسبه خط فقر می‌گوید در برنامه اول و دوم توسعه، شعار ریشه‌کنی فقر داده شد، اما این شعار واقع‌بینانه نبود و بعد‌ها برنامه کنترل و کاهش فقر جایگزین آن شد. به باور مدنی، در حال حاضر برنامه ریشه‌کنی فقر مطلق ارائه می‌شود، اما متاسفانه دانش کارشناسی لازم برای تحقق آن وجود ندارد و اجرای آن نیازمند عزم سیاسی است. در ادامه مشروح گفت‌وگوی قلمرو رفاه با سعید مدنی قهفرخی را بخوانید.

خط فقر چه اهمیتی دارد و دانستن میزان دقیق و درست آن در سیاستگذاری اجتماعی حوزه‌های مختلف (دستمزد، بیمه، قیمت‌ها) چه آثاری را می‌تواند در پی داشته باشد؟

خط فقر معیار مهمی است برای شناسایی جمعیت زیر خط فقر. شناسایی این جمعیت هم از نظر سیاستگذاری و هم از جهت مداخله موثر و هدفمند اهمیت بسیار دارد. به علاوه با سنجش منظم خط فقر و در نتیجه تعداد جمعیت فقر و شکاف آن می‌توان روند وضعیت فقر را در یک دوره زمانی بررسی و به این وسیله وضعیت را پایش و رصد کرد و تاثیر برنامه‌ها و سیاست‌ها را بر فقر سنجید. در واقع بدون شناسایی جمعیت زیر خط فقر هرگونه سیاستگذاری و برنامه‌ریزی برای کنترل و کاهش فقر دچار خطا‌های جدی شده که به هدر رفتن منابع منجر می‌شود. در همین برنامه پرداخت یارانه به خوبی می‌توان اهمیت معیاری مثل خط فقر را روشن کرد. وزیر کار و برخی دیگر از همکاران دولت گذشته و حتی مسئول کمیته امداد در آن دوره بار‌ها با سنجش خط فقر مخالفت کردند و اصرار داشتند تعیین خط فقر به هیچ دردی نمی‌خورد. به نظر من، علت این مخالفت‌ها، اطلاع آنها از اهمیت کاربرد خط فقر بود. اگر خط فقر را ملاک پرداخت هدفمند یارانه‌ها قرار داده بودند دیگر نیاز نبود تا منابع هنگفتی را صرف پرداخت یارانه به تقریباً همه جمعیت کشور کنند تا اکنون به دلیل محدودیت منابع دولت روحانی در لایحه بودجه بخواهد یک شبه دو‌سوم دریافت‌کنندگان یارانه را حذف کند. با شناخت جمعیت زیر خط فقر می‌توان ریسک فاکتور‌های فقر را شناسایی و مداخلات برای کنترل و کاهش فقر را هدفمندتر اجرا کرد. مثلاً شواهد نشان می‌دهد جنسیت سرپرست خانوار، اشتغال و محل زندگی ریسک‌فاکتور‌های مهم فقر هستند. یعنی زنان سرپرست خانوار، زوج‌های جوان، افراد بیکار و ساکنان مناطق اسکان غیررسمی بیش از سایر گروه‌های اجتماعی در معرض فقر هستند. بر این اساس می‌توان نتیجه گرفت جمعیت‌های مورد اشاره باید تحت پوشش حمایت‌های اجتماعی قرار گیرند.

از اینها گذشته، برخی ملاک‌های بین‌المللی مثل خط فقر معادل یک تا سه دلار درآمد روزانه به ما امکان مقایسه وضعیت خود با دیگر کشور‌ها را می‌دهد، در نتیجه می‌توانیم به این وسیله ببینیم در مقایسه با کشور‌های منطقه یا کشور‌های در حال توسعه یا در سطح جهانی چه وضعی داریم.

تفاوت در میزان خط فقر که توسط کارشناسان، پژوهشگران، سازمان‌ها و مسئولان دولتی وجود دارد از کجا ناشی می‌شود و چه روش‌هایی برای محاسبه آن وجود دارد؟

روش‌های محاسبه خط فقر بسیار متنوع و گسترده است. از این گذشته، خط فقر هم عموماً به سه گروه خط فقر شدید، مطلق و نسبی تقسیم می‌شود و سنجش هر یک از این انواع فقر نتایج متفاوتی به دست می‌دهد.

به این مجموعه باید فقر قابلیتی را نیز اضافه کرد. واژه «قابلیت» ابتدا توسط «سن» (۱۹۸۵) در مقاله معروفی با عنوان «کالا‌ها و قابلیت‌ها» به کار رفت و به سرعت وارد ادبیات اقتصادی - اجتماعی جهت بررسی فقر شد. «سن» رویکرد مطلوب ارزش کالا‌ها را که نهایتاً به نقش کارکردی در رفع نیاز‌های انسان و ایجاد مطلوبیت توجه داشت، تغییر داد و رویکرد قابلیتی را که عمدتاً متمرکز بر این است که مردم توان انجام چه کار‌هایی را دارند، جایگزین آن ساخت. اساس نظریه فقر قابلیتی، متوجه آن است که وضعیت اقتصادی- اجتماعی افراد باید حاصل انتخاب آنها باشد نه اجبار. اولین مفهوم ناظر بر «قابلیت»، «کارکردها» است. کارکرد یعنی موقعیت‌هایی که مردم در آن به سر می‌برند؛ کار‌هایی که قادر به انجام آن هستند و ذاتاً برای مردم ارزشمندند. از جمله این کارکرد‌ها می‌توان به تغذیه کافی، برخورداری از خدمات بهداشتی، دسترسی به آموزش و پرورش و مشارکت در فعالیت‌های گروهی اشاره کرد. دومین مفهوم مرتبط با «قابلیت»، «آزادی» است. آزادی از دیدگاه «سن» به معنای «فرصت واقعی برای تحقق آنچه که برایمان ارزشمند است» می‌باشد. «سن» تنها بر موانع آزادی تاکید نمی‌کند، بلکه آزادی مثبت از نظر او یعنی توانایی تحقق اهدافی که فرد برای آنها ارزش قائل است که بیشتر مورد تاکید وی است. مبدأ نظریه «سن» نقد نظریه درآمد محور به فقر است.

به این مجموعه انواع فقر می‌توان فقر انسانی، فقر مرحله‌ای (Life – course poverty)، فقر بین‌نسلی (Intergenerational poverty) و فقر مزمن (Chronic poverty) را نیز افزود که در این مجال فرصت توضیح همه آنها نیست. برای سنجش هر یک از این انواع فقر روش‌های متفاوتی وجود دارد.

آنچه در اغلب مطالعات درباره فقر مورد سنجش قرار می‌گیرد، فقر مطلق است. برای سنجش فقر مطلق، همه نیاز‌های اساسی اولیه در نظر گرفته می‌شوند. به عبارت دیگر، خط فقر مطلق شامل حداقل درآمد لازم برای تامین نیاز‌ها شامل خوراک، پوشاک، آموزش، بهداشت و درمان و مسکن است. در واقع فقر مطلق تعریفی از ادامه بقا یا حداقل زندگی است و به عبارتی مجموعه کالا‌ها و خدماتی که برای حیات یک خانواده ضروری است، مرز بین فقیر و غیرفقیر در نظر گرفته می‌شود.

در محاسبات انجام شده برای تعیین خط فقر مطلق، گاه درآمد معادل ۲ دلار در روز برای هر فرد در نظر گرفته می‌شود.

گاهی خط فقر مطلق، معادل سه برابر خط فقر شدید، در نظر گرفته می‌شود. به این معنا که فرض گرفته می‌شود خانوار‌ها یا افراد، یک‌سوم هزینه‌های خود را به مواد خوراکی و دو‌سوم مابقی را به مواد غیرخوراکی اختصاص می‌دهند.

برای سنجش میزان فقر مطلق، بهره‌مندی افراد از حداقل نیاز‌های اساسی، از طریق مقایسه وضعیت آنها با یک وضعیت «غیرنسبی، غیرمقایسه‌ای و ثابت» تعیین می‌شود: «فقر مطلق، عدم دسترسی به استاندارد‌های مطلق (غیرمقایسه‌ای) است که برای بهره‌مندی از نیاز‌ها اساسی ضروری است».

رایج‌ترین رهیافت در تعریف فقر، مشخص ساختن نیاز‌های اساسی انسان است. می‌دانیم مهمترین نیاز اساسی فرد، مواد غذایی لازم برای دریافت سطحی از انرژی غذایی است.

روش معمول در محاسبه خط فقر مطلق، تخمین زدن یک سبد غذایی ضروری است که برای سلامت جسمی خانوار ضروری است. پس از تعیین هزینه‌های این سبد غذایی (مطابق با ملاحظات و الگوی مصرف غذایی و غیرغذایی جامعه مورد نظر) مبلغی نیز به عنوان هزینه‌های غیرغذایی به هزینه سبد غذایی اضافه می‌گردد تا خط فقر مطلق به دست آید.

بنابراین در مجموع چهار روش برای محاسبه خط فقر مطلق پیشنهاد شده است:

- محاسبه خط فقر مطلق برحسب خط فقر شدید (فقر غذایی) (روش ارشانسکی)

- محاسبه خط فقر مطلق برحسب نسبت هزینه کل و هزینه مواد غذایی (ضریب انگل)

- محاسبه جمعیت فقرا برحسب نسبت هزینه مواد غذایی از کل هزینه‌ها

- روش انرژی غذایی دریافتی. در این روش آن سطحی از درآمد که این امکان را می‌دهد تا فرد به اندازه‌ای غذا دریافت کند که حداقل انرژی مورد نیاز را به دست آورد، تعیین می‌شود. البته درآمد (مخارج) مورد نظر، اقلام غذایی و غیرغذایی را دربر می‌گیرد. مزیت این روش آن است که نیاز به تعیین رژیم غذایی و نیاز به تعیین اقلام غذایی نیست و خط فقر کاملاً متاثر از الگوی مصرف واقعی خانوار‌ها استخراج می‌شود.

بخش قابل توجهی از اختلاف‌نظر صاحبنظران درباره خط فقر ناشی از این تعاریف و روش‌های متفاوت برای سنجش فقر است. در عین حال، با تغییر جامعه هدف، اطلاعات پایه و برخی عوامل دیگر نیز خط فقر‌های متفاوتی برآورد می‌شود. بی‌تردید خط فقر تهرانی‌ها و زاهدانی‌ها با هم متفاوت است.

طی دهه‌های گذشته محاسبه خط فقر در ایران چه تحولاتی را از سر گذرانده و در حال حاضر چه روشی را برای محاسبه خط فقر مناسب‌تر می‌دانید؟

من به تفصیل درباره روند تحول نظریه‌ها و کاربرد آنها در تعیین خط فقر در ایران در کتاب «فقر و نابرابری در ایران» که از سوی نشر آگاه منتشر شده بحث کرده‌ام. به طور کلی تمایل به معیار قرار دادن و محاسبه فقر قابلیتی در ایران بیشتر شده است. علاوه بر این به تدریج توجه به دو نوع فقر مزمن و فقر بین‌نسلی نیز افزایش یافته است.

فقر بین‌نسلی مفهومی است که به فقر همیشگی اشاره دارد که از نسلی به نسل بعد منتقل می‌شود. این انتقال فقر به صورت کلی انجام نمی‌شود، بلکه به شکل مجموعه‌ای از عوامل مثبت و منفی است که بر شانس فقیر شدن کودک تاثیر خواهد گذاشت. فقر بین‌نسلی می‌تواند شامل انتقال سرمایه «خصوصی» و «عمومی» باشد و این انتقال می‌تواند هم مثبت و هم منفی باشد.

فقر مزمن (Chronic poverty) فقری است که برای مدت زمانی طولانی و یا در طول عمر افراد یا خانوار‌ها تجربه شود. این پدیده به نام فقر سرسخت یا مقاوم (Persistent poverty) نیز شناخته می‌شود. در مقابل فقر مزمن، فقر زودگذر یا کوتاه‌مدت (Transient poverty) قرار دارد که در آن فقر ناشی از کاهش موقتی درآمد خانوار است. در ایران فقر مزمن روز به روز جمعیت بیشتری را تهدید می‌کند.

دولت دوازدهم یکی از برنامه‌های خود را ریشه‌کنی فقر مطلق عنوان کرده و در بودجه سال ۹۷ نیز بر آن تاکید دارد. آیا شما سیاست‌های اقتصادی کنونی را در راستای ریشه‌کنی فقر مطلق ارزیابی می‌کنید؟

شواهد بسیاری وجود دارد که دولت فعلی بیشتر تحت تاثیر گرایشات لیبرال و نئولیبرال در اقتصاد است. چنین گرایشی با ادعای ریشه‌کنی فقر در تناقض جدی است. با توجه به رکود و بیکاری عمیق حاکم بر اقتصاد ایران ادعای کاهش فقر اگر ناصادقانه نباشد حتماً ناشی از کج‌فهمی است. دولت حتی در این ادعا انبوه تجربه شکست مبارزه با فقر در ایران را هم نادیده گرفته و شعار ریشه‌کنی فقر را داده است. این ادبیات متعلق به برنامه‌های اول و دوم است. یعنی سی سال قبل نظام برنامه‌ریزی ایران ادعا می‌کرد در یک برنامه می‌خواهد اعتیاد و فقر و دیگر مسائل و مشکلات اجتماعی را ریشه‌کن کند. بعد‌ها از برنامه سوم به این سو از مفاهیمی مثل کنترل و کاهش استفاده شد که واقع‌بینانه‌تر بود. بنابراین در دولت نه سواد کارشناسی برای کاهش فقر وجود دارد و نه اراده لازم و ضروری برای این اقدام.

به نظر شما چه راهکار‌های مناسبی برای پیشبرد این برنامه وجود دارد و از چه راهی باید این ریشه‌کنی صورت گیرد؟

اولین و مهمترین اقدام، اصلاح سیاست‌های کلان اقتصادی و اجتماعی به سود تولید و افزایش ثروت است. در گام بعد، دولت باید فرمان مدیریت و برنامه‌ریزی خود را به دست متخصصان کاردان و صاحب صلاحیت بدهد و از اقتصاددانان با گرایش لیبرال و نئولیبرال که سی سال است در اغلب دولت‌ها حضور داشته‌اند، فاصله بگیرد و صدا‌های متفاوت دیگر صاحبنظران و متخصصان در اقتصاد و اجتماع ایران را بشنود. وضعیت اقتصادی اجتماعی کنونی ایران محصول نسخه‌های این گروه از متخصصان است. با این وجود، باید خاطرنشان کنم گرچه مشکل کنونی و در اولویت جامعه ایران اقتصادی است، اما راه‌حل آن بی‌تردید سیاسی است. اصلاح ساختار‌ها به منظور رفع موانع تولید، مبارزه با فساد و کاهش فقر و نابرابری مستلزم وجود اراده‌ای سیاسی است.