رفاه چشمبادامیها
نظام تامیناجتماعی کرهجنوبی در دو دهه اخیر چه تغییری کرد و مدل توسعه نئولیبرال با آن چه کرد؟
ترجمه: بهنام ذوقی | نظام تامیناجتماعی کرهجنوبی از دهه ۱۹۹۰ به طور رادیکالی توسعه یافته که این امر تا حدود زیادی در نتیجه بحران مالی ۱۹۹۷ است، اما با وجود این تغییرات، هزینههای عمومی- اجتماعی در مقایسه با دیگر کشورهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) بهشدت پایین مانده است. نظام بیمه اجتماعی و بخش خدمات تامیناجتماعی توسعه اندکی داشتهاند. نظام تامیناجتماعی فعلی در کره میتواند به خوبی به عنوان مدلی رسوبی توصیف شود که در آن مداخله دولتی محدود باقیمانده و اقتصاد بازار خصوصی و خانواده، نقشی اساسی را در فراهمسازی شبکه امنیت اجتماعی بازی میکنند. این وضعیت تا حدود زیادی میراث ایدئولوژی «تقدم توسعه» است که از دوره حکومت اقتدارگرا در سال ۱۹۹۳ تا ۱۹۶۱ رویکرد غالب باقیمانده و توسط اکثریت تصمیمگیران اقتصادی و سیاسی کره رویکرد مرجح بوده است. عامل موثر دیگر در این وضعیت، تجدید ساختار نئولیبرال به شیوه اروپای غربی است که پس از بحران اقتصادی سال ۱۹۹۷ بهکار گرفته شد.
تامیناجتماعی کرهجنوبی از اواخر دهه ۹۰
مخارج عمومی تامیناجتماعی در کره از دهه ۱۹۹۰ به سرعت افزایش یافته است (هونگ و سونگ ۲۰۰۳، ۲۰۹، ۲۲۶؛ کو و همکاران ۱۹۹۹). این امر بهویژه در دوره حکومت کیم دائی جونگ مشهود است. او بلافاصله پس از بحران مالی سال ۱۹۹۷ به حکومت رسید و از «رفاه مولد» دفاع میکرد. اصلاح گسترده سیستم دولت رفاه ملی در نتیجه آن به وجود آمد که افزایش رادیکال در هزینههای عمومی اجتماعی و گسترش پوشش برنامههای بیمه اجتماعی (مستمری ملی، بیمه بیکاری، بیمه سلامت ملی و بیمه جبران خسارت حوادث صنعتی) را دربرمیگرفت. در همین هنگام، تلاشی انجام گرفت تا با اصلاح همیاری عمومی، یک نظام تامیناجتماعی همگانی ساخته شود. علاوه بر این، حکومت کیم به عنوان بخشی از تلاشهایش برای نهادیسازی همکاری بین کارگران، مدیران و دولت، کمیسیون سهجانبه کره را در سال ۱۹۹۸ ایجاد کرد. برای اولینبار از زمان آزادی کره در سال ۱۹۴۵، یک حکومت کرهای، گسترش نظام رفاه اجتماعی ملی را هدف اصلی سیاسی خود قرار داد (هونگ و سانگ ۲۰۰۳، ۲۰۰۸).
برخی صاحبنظران، اصلاح نظام رفاهی را که در زمان حکومت کیم آغاز شد بسیار مثبت ارزیابی کرده و آن را به اصلاحات انجام شده در ایالاتمتحده در هنگام رکود بزرگ دهه ۱۹۳۰ یا اصلاحات انجام شده در انگلستان در پایان جنگ جهانی دوم شبیه و (سونگ ۲۰۰۲، ۵۱۰) یا آن را «توفان رفاهی» مینامند (کیم و سونگ ۲۰۰۳، ۴۱۲).
با بررسی برخی از بخشهای اصلی این اصلاح میتوان تصویر روشنتری ترسیم کرد. این حکومت در ابتدا به بیمه اجتماعی رسیدگی کرد و پوشش بیمه بیکاری و بیمه جبران حوادث صنعتی را به همه شرکتهای با کمتر از پنج کارمند گسترش داد. آنها در وهله بعد طرح حقوق بازنشستگی ملی را گسترش دادند تا تمامی شهروندان بین ۱۸ تا ۶۰ سال را پوشش دهد. حکومت در مرحله بعد تلاش کرد تا هزینههای خدمات درمانی را کاهش دهد و به طور همزمان از طریق ایجاد شرکت بیمه سلامت ملی (NHIC) سال در ۱۹۹۷، وضعیت سلامت مردم کره را بهبود بخشد. شرکت بیمه سلامت ملی که از طریق لایحه بیمه ملی ایجاد شد، ۲۲۷ انجمن بیمه سلامت خودفرما را با شرکتهای بیمه سلامت کارمندان بخش خصوصی و بخش عمومی ادغام کرد. در جولای سال ۲۰۰۰، تمامی سیستمهای مدیریت بیمه درمانی به طور کامل ادغام شدند. اداره بررسی بیمه سلامت در همان ماه تاسیس شد و این مسئولیت را داشت که کارمزدهای درمانی و عملکرد خدمات درمانی را بررسی کند. این اداره در مدت کوتاهی قدرت خود را تثبیت کرد و خیلی زود یک سیاست ملی را اجرایی ساخت که دستورالعملهایی جداگانه برای تجویز و توزیع دارو برقرار میساخت. کره به واسطه این معیارها در نهایت شروع کرد به اجرای یک سیستم بیمه اجتماعی همگانی که همه شهروندان را تحت پوشش قرار میداد (نام ۲۰۰۲، ۱۵۲-۳).
حکومت کیم با گردش به سوی توجه به سیاست حمایت عمومی، لایحه ملی امنیت معاش اولیه را در سپتامبر ۱۹۹۹ تصویب کرد و نظام ملی امنیت معاش اولیه (NBLSS) را در اکتبر ۲۰۰۰ به طور کامل به اجرا درآورد. این سیستم جدید یک تغییر عمده در سیاست حکومتی بود و به تمامی کسانی که زیر خط فقر بودند، بدون توجه به اینکه آیا قادر بودند کار کنند یا خیر، کمکهای مالی ارائه میکرد. تعداد افرادی که تحت این سیستم جدید، واجد شرایط دریافت کمک بودند به سرعت افزایش یافت (MOHW ۲۰۰۵,۶۷).
حکومت کیم به مسائل کارگران رسیدگی و کمیسیون سهجانبه کره را تاسیس کرد و همچنین کنفدراسیون اتحادیههای صنفی کره را قانونی ساخت (KCTU). این امر تلاشی برای افزایش همکاری بین کارگران و مدیران بود و بر اساس توافق بین کارگران، مدیران و حکومت از طریق یک سیستم مشورتی متمرکز صنفی، مسائل کارگری را حل میکرد. تمامی معیارهای حکومتی مورد استفاده از دهه ۱۹۹۰ اظهار میکنند که مدیران کرهای بهشدت به توسعه نهادی دولت رفاه متعهد بودهاند. روه مو هیون که در ۲۰۰۳ به قدرت رسید، به عنوان یکی از ۱۲ هدف سیاسیاش، قصد خود را در جهت «بهبود رفاه مشارکتی و کیفیت زندگی» اعلام کرد. بر این اساس، این حکومت هزینههای اجتماعی را در مقیاس وسیعی افزایش داد. جدول ۱ نشان میدهد بین سالهای ۲۰۰۲ تا ۲۰۰۶، سهم هزینههای اجتماعی عمومی در کل بودجه حکومتی کره به طور پیوسته و از ۹/۱۹ درصد به ۹/۲۷ درصد افزایش یافته است.
با وجود این تلاشهای بزرگ، نظام تامیناجتماعی کره هنوز هم از برنامههای رفاه اجتماعی کشورهایی با اقتصادهایی با همین مقیاس به طور قابل توجهی عقب است. به عنوان مثال، درصد کارمندان مزدبگیر کرهای که در سال ۲۰۰۱ تحت پوشش بیمه اجتماعی بودند بسیار پایین بود؛ ۸/۵۱ درصد برای مستمری ملی، ۳/۵۴ درصد برای بیمه سلامت ملی و ۹/۴۶ درصد برای بیمه بیکاری (Lee ۲۰۰۱, ۶). علاوه بر این، درصد کارگران به اصطلاح غیراستاندارد تحت پوشش بیمه اجتماعی در همان سال کمتر از ۲۵ درصد بود (همان). این امر نشان میدهد که بهرغم تغییرات سیاسی ذکر شده، اکثریت مزدبگیران که با دستمزد پایین - شامل کارگران استانداردی که در شرکتهای کوچک با کمتر از پنج کارگر و تمامی کارگران غیراستاندارد- استخدام شده بودند، فاقد شبکه حمایت اجتماعی کافی هستند. علاوه بر این، هزینههای حکومتهای متوالی کره در حوزه بیمه اجتماعی ملی بهشدت محافظهکارانه بوده است. بیمه اجتماعی در وهله اول با پرداختهای کارگران و کارفرمایان تامین میشود، نه مالیات. این امر به این معنا است که متد سیستماتیکی برای بازتوزیع درآمد وجود ندارد (Yang ۲۰۰۳, ۴۲۱–۲۲; Idem. ۲۰۰۵, ۳۹۶). به طور خاص آینده مستمری ملی باعث نگرانیهای زیادی شده و بسیاری از مطالعات پیشبینی میکنند که اگر گامهای قدرتمندی برداشته نشود، صندوق تامین مالی آن تا سال ۲۰۴۰ تهی میشود. این امر در نتیجه نرخهای بیمه بهشدت اندک و تعداد فزاینده دریافتکنندگان مستمری (به دلیل پیر شدن جمعیت کره با سرعت بالا) و فقدان زیربنای حکومتی کافی برای ارزیابی درآمد افراد خودفرما است
(Hong ۲۰۰۲, ۳۵۴–۵۵).
به لحاظ سیاست کارگری، گفته شده (همانطور که در زمان تاسیس آن توسط بسیاری پیشبینی میشد) کمیسیون سهگانه کره به دلیل فقدان زیربنای نهادی کارآمد نتوانسته است که نقش خود را به طور موثری ایفا کند
(Kim, S. Y. ۲۰۰۵, ۲۶۳). علاوه بر این، در نتیجه سیاست کارگری نئولیبرال (که بر انعطافپذیری دستمزد و کارگر تاکید داشت) که از زمان بحران اقتصادی سال ۱۹۹۷ پیشرفت کرده، تعداد کارگران غیراستاندارد با دستمزد پایین بهشدت کاهش پیدا کرده است. درصد کارگران غیراستاندارد در کل نیروی کار کره بلافاصله پس از بحران اقتصادی از ۴۵ درصد، در سال ۲۰۰۳ به ۵۵ درصد (۸/۷ میلیون نفر)، در سال ۲۰۰۴ به ۵۶ درصد (۱۶/۸ میلیون نفر) و در ۲۰۰۵ به بیش از ۵۶ درصد (۴/۸ میلیون نفر) رسید (Choi, T. W. ۲۰۰۶). در حال حاضر کرهجنوبی در بین ۳۰ کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی به لحاظ درصد کارگران غیراستاندارد در کل نیروی کار خود، رتبه اول را دارد (همان). این حقیقت که اکنون اکثریت نیروی کار در کره کارگران غیراستاندارد هستند، تا حدود زیادی توضیح میدهد که چرا با وجود رشد سریع پوشش بیمهای از زمان بحران اقتصادی، بیمه اجتماعی ملی تنها (حدود) ۵۰ درصد از مزدبگیران را تحت پوشش قرار میدهد.
ادغام بیمه سلامت ملی و سیاست اصلاحی شامل جدایی، تجویز و توزیع دارو، به دلیل مخالفت شدید توسط گروههای ذینفع که نگران پیامدهای منفی آن بودند، تحت شرایط بسیار دشواری انجام شد. به نظر میرسد با یک کمبود بودجه تورمی که از توسعه بیمه سلامت ملی منتج شده، در کنار بار مالی بیشتر بر روی کل جمعیت به دلیل افزایش شدید در هزینههای بیمه سلامت، نگرانیهای افراد زیادی درک شده است (Hong ۲۰۰۲, ۳۵۴). در حال حاضر، هزینههای بیمه سلامت که توسط بیماران پرداخت میشود، بیش از ۵۰ درصد از کل هزینههای حوزه سلامت را دربرمیگیرد
(Yang ۲۰۰۵, ۳۹۶). علاوه بر این، سهم بخش درمانی خصوصی در سلامت ملی کره بسیار بزرگ بوده، در حالی که سهم بخش عمومی بسیار کوچک است. بنابراین، اینطور میتوان گفت که نیاز به خدمات درمانی مناسب برای افراد بیکار و افراد با درآمدهای پایین برآورده نشده است. در حال حاضر، درصد خدمات سلامت عمومی رایگان حدود ۲۰ درصد است که با این معیار، کره در دستهبندی ۳۰ کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، پایینترین کشور است (MOHW ۲۰۰۵, ۳۷۵–۷۶).
نظام ملی امنیت معاش اولیه (NBLSS)، در سال ۲۰۰۰ تاسیس شد و این هدف را داشت که برای افراد نیازمند کمک فراهم سازد. برخلاف سیستمهای قبلی، NBLSS برای تمامی افراد زیر خط فقر کمک مالی فراهم میسازد، اما افراد باید مدارکی فراهم کنند مبنی بر اینکه نمیتوانند از خود حمایت کنند و فاقد حمایت پایدار از هر شخص دیگری هم هستند تا واجد شرایط دریافت کمک از NBLSS شوند، سپس میزان کل درآمد دریافتکنندگان بالقوه کمک و داراییهایشان ارزیابی میشود و اگر این میزان کمتر از حدی تلقی گردد که سالانه توسط وزارت رفاه و سلامت تعیین میشود، کمکهای مالی ارائه خواهد شد. (MOHW ۲۰۰۵, ۶۹). با وجود شرایط سخت احراز صلاحیت، این امر باعث شگفتی نیست که تنها ۱/۲۷ درصد از خانوارهایی که درآمدشان از خط فقر پایینتر است، از این سیستم بهره میگیرند (Lee and Choi ۲۰۰۴). در حالی که ۸ میلیون نفر زیر خط فقر زندگی میکنند، تنها ۴/۱ میلیون نفر توسط NBLSS حمایت میشوند (Ryu ۲۰۰۵, ۱۷۲). ۶/۶ میلیون نفر دیگر از هیچ برنامه حمایت عمومی کمک دریافت نمیکنند (همان). علاوه بر این، برای ایجاد مفهوم رفاه مولد، حکومت کره برنامهای را آغاز کرده که کمکهای NBLSS را با این شرط ارائه میکند که دریافتکننده کمک در برنامههای خوداشتغالی مشارکت کند (MOHW ۲۰۰۵, ۶۹)؛ هدف نهایی از این معیار خاص، نگه داشتن فشار بر روی دریافتکنندگان کمک مالی است. این رویکرد در مدلهای دولت رفاه رسوبی، معمول است.
در گذشته، در سیستم رفاه اجتماعی کره، خانواده مهمترین جایگاه را داشت. با وجود توسعه پوشش بیمه اجتماعی ملی پس از بحران مالی، میزان انتقال درآمد خصوصی درون خانواده هنوز هم از میزان انتقال درآمد عمومی بیشتر است. در سال ۲۰۰۰، انتقال درآمد خصوصی به ۳/۱۸ تریلیون وون (۵/۳ درصد از GDP) رسید که از مجموع هزینههای مربوط به امنیت درآمد ـ شامل مستمری ملی، بیمه عمر، مزایای مربوط به بیکاری، NBLSS و ... ـ که در مجموع ۸۸۹/۱۱ تریلیون وون بود، بیشتر است (Kim, J. W. ۲۰۰۵, ۴۰). خدمات رفاهی ارائه شده توسط خانوادهها شامل انتقال درآمد خصوصی و مدیریت امور خانه، ۴/۳۷ درصد از کل هزینههای رفاهی را تشکیل میدهد. این امر نشان میدهد که در سیستم رفاهی کشور، هنوز هم خانواده مهمترین منبع ارائه خدمات رفاهی است (Kim,J. W. ۲۰۰۵, ۴۳).
با وجود توسعه سیستم بیمه اجتماعی عمومی از زمان بحران اقتصادی، پرداختهای شرکتها نیز بخش بزرگی (۲۲ درصد) از سیستم رفاهی کره را تشکیل میدهد (Kim, J. W. ۲۰۰۵, ۴۰). وابستگی این نظام رفاه اجتماعی ملی به بخش خصوصی بیش از پیش افزایش یافته است. میزان نفوذ بازار بر بخش رفاه اجتماعی کره در مقایسه با کشورهای دیگر بسیار بالا است (Cho۲۰۰۲a, ۲۵۹; Sonn ۲۰۰۵, ۲۲۲). به عنوان مثال بازار بیمه خصوصی ـ هم شامل مستمریهای خصوصی و هم بیمه عمرـ از دهه ۱۹۹۰ دستخوش رشدی سریع شد و امروزه سهم آن از GDP کره از بسیاری از کشورهای توسعهیافته بزرگتر است (Cho ۲۰۰۲b; Idem. ۲۰۰۲c; Jung ۲۰۰۲). به طور مختصر میتوان گفت در حالی که نقش دولت کره بسیار اندک است، مسئولیت رسیدگی به نیاز فزاینده به خدمات رفاه اجتماعی به سرعت به سوی خانوادهها و اخیرا به سوی بخش خصوصی تغییر مسیر داده است.
سطح پایین هزینههای اجتماعی عمومی در جدول ۲ مشهود است. در جدول مقایسهای که هزینههای اجتماعی عمومی ۳۰ کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی را در دورهای ۱۲ ساله نشان میدهد، کره تقریبا در تمامی جدول، آخرین رتبه را کسب میکند. در سال ۲۰۰۱ هزینههای اجتماعی عمومی در کره تنها ۱/۶ درصد از GDP را تشکیل میدهد، در حالی که در سوئد ـ که بالاترین درصد را دارد ـ این میزان ۸/۲۹ درصد بوده است. متوسط کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در سال ۲۰۰۱، ۹/۲۰ درصد بوده است. به طور خلاصه میتوان گفت هزینههای اجتماعی عمومی در کره کمتر از تمامی کشورهای دیگر عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی جز مکزیک است.
با وجود توسعه نهادی سریع از دهه ۱۹۹۰، نقش دولت به عنوان یک تامینکننده رفاه، کم باقیمانده و خانواده جایگاه خود را به عنوان منبع اولیه رفاه اجتماعی حفظ کرده و بخش خصوصی نیز نقشی فزاینده در سالهای اخیر ایفا کرده است. به طور خاص، تامیناجتماعی شرکتی، به طور چشمگیری رشد کرده است. بنابراین، میتوان استدلال کرد امروزه سیستم رفاه کره را میتوان یک سیستم رسوبی توصیف کرد که در آن مسئولیت خانواده و اقتصاد بازار خصوصی مورد تاکید است. پس چرا کره چنین سیستم رفاهی رسوبی را به کار گرفت؟ کدام عوامل سیاسی، اجتماعی و اقتصادی این سیستم رفاهی رسوبی را در کره توضیح میدهند؟
عوامل سیاسی و اقتصادی در توسعه نظام رفاه رسوبی کره
عوامل متعددی در ساخت این نوع از نظام رفاه رسوبی در کره موثر بودهاند. ما در این مقاله میراث «ایدئولوژی تقدم توسعه» را بر اساس اصول اول توسعه و بعد توزیع، ارزیابی میکنیم. این رویکرد از زمان حکومت استبدادی (۱۹۶۱- ۱۹۹۳) در بین اکثریت تصمیمگیران اقتصادی و سیاسی کره، مرجح بوده و در زمان اخیر و دوره جهانیسازی نئولیبرال ادامه داشته است. برای فهم اینکه چرا امروزه سیستم رفاهی در کره به یک مدل رسوبی نزدیک شده، در وهله اول ضروری است که فلسفهمحوری معطوف به سیاست اقتصادی مشترک بین نخبگان اقتصادی و سیاسی کشور را بررسی کنیم که تمامی سیاستهای ملی از جمله سیاست رفاه اجتماعی ۵۰ ساله گذشته را تنظیم کردهاند.
میتوان گفت که دکترین تقدم توسعه در طول دوره رشد (دهههای ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰) تا حد زیادی بر اساس مداخله دولتی و تنظیم بازار، بانکها و شرکتهای بزرگ بوده است. اما رویکرد اساسی حکومت کره در مورد سیاست اجتماعی به نظریه اقتصاد نئوکلاسیک ـ که بر کارآمدی اقتصادی، تولید و عملکرد تاکید دارد ـ نزدیکتر بود تا نظریه رفاه اجتماعی. در طول این دوره، حکومت کره این ایده را تقویت کرد که اهداف اجتماعی و اقتصادی مختلفی از جمله توزیع ثروت و درآمد بهتر، منافع اجتماعی، اشتغالزایی و بهبود شرایط کار و استانداردهای زندگی میتوانند در اثر نشت اقتصادی به طور خودکار به دست آیند. بر این اساس، مداخله دولتی یا حکومتی در جهت بازتوزیع درآمد نهتنها برای تلاش در جهت رسیدن به اهداف اجتماعی مضر دانسته بلکه همچنین تصور میشود که مانعی در راه توسعه اقتصاد ملی نیز باشد. در این فضای سیاسی، سیاست اجتماعی یک موضوع ثانویه و مکمل پیشرفت سیاست اقتصادی قدرتمند دانسته میشد. در نتیجه تاثیر اهداف معطوف به توسعه، جایگاه ادارات حکومتی که با امور اقتصادی درگیر بودند ـ به عنوان مثال هیات برنامهریزی اقتصادی (EPB) ـ به آژانسهای مهم دولتی ارتقا داده شد تا بر تمامی سیاستهای ملی نظارت و آنها را کنترل کنند. این در حالی بود که اداراتی که مسئول مسائل اجتماعی بودند، به حاشیه رانده شدند (Jung ۲۰۰۲, ۴۴۱)؛ سیاست «تقدم توسعه» از آن زمان جایگاه محوری خود را حفظ کرده است. گواه این امر، تعهد نسبتا کم حکومت کره به تقویت رفاه اجتماعی است. به عنوان مثال، در مطالعهای در مورد مقایسه سطوح هزینههای ادارات حکومتی منتخب از کشورهایی خاص از OECD، سیاست اقتصادی ۵/۲۵ درصد از کل هزینههای حکومتی در کره را تشکیل میدهد که تقریبا ۵/۲ برابر از متوسط ۱۸ کشور OECD مورد مطالعه (۲/۱۰ درصد) بزرگتر است (Park ۲۰۰۵, ۳۲–۳۴).
درمقابل، هزینههای اجتماعی عمومی در کره تنها ۴/۹ درصد از کل هزینههای حکومتی را تشکیل میدهد. این رقم حدود یکچهارم میانگین ۳۰ کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (۴/۳۷ درصد) (Park ۲۰۰۵, ۳۲–۳۴) و نشاندهنده اولویتی است که حکومتهای متوالی کره برای توسعه اقتصادی قائل بودند، در حالی که توجه اندکی به مسائل اجتماعی داشتند. به طور خلاصه میتوان گفت سیاست اقتصادی همیشه نسبت به سیاست رفاهی در اولویت بوده و سیاست رفاهی نقشی محدود داشته و صرفا مکمل اقتصاد بازار بوده است. به عبارت دیگر، هدف سیاست رفاهی، جبران خسارات بازندگان در رقابت بازار است
(Choi, J. J. ۲۰۰۵,۴۵۶)، بنابراین سیاست رفاهی از زمان آغاز دوره توسعه بهشدت محدود بوده، به طوری که کره یک نظام رفاهی رسوبی ایجاد کرد (Hong and Song ۲۰۰۳, ۲۱۰).
اصلاح رفاهی که با شعار «رفاه مولد» در طول دوره مدیریت کیم (پس از بحران اقتصادی ۱۹۹۷) انجام شد، بر اساس کارآمدی اقتصادی بنا شده بود، نه برابری اجتماعی و میخواست تنها بر نوعی از رفاه اجتماعی تاکید کند که منجر به توسعه اقتصادی میشود. ایدئولوژی رفاه مولد با تکیه شدید نئولیبرالی ـ به همراه استقلال و خودمحوری شخصی ـ نیز توسط حکومت روه مو هیون (که در اوایل ۲۰۰۳ به قدرت رسید) پیوسته مورد تاکید بوده است. این ایدئولوژی که اظهار میکند سیاست اجتماعی، توسعه را متوقف میکند و به بحرانهای اقتصادی شتاب میدهد، در میان سیاستگذاران امروزی بهویژه آنان که با امور اقتصادی در ارتباط هستند، ریشه دوانده است. با توجه به اینکه مقامات حکومتی که هنوز به دکترین توسعهمحور دوره توسعه پایبند هستند، بازسازی نئولیبرال را از زمان بحران مالی ۱۹۹۷ رهبری کردهاند، هنوز هم سیاست اقتصادی نسبت به سیاست اجتماعی تقدم دارد در حالی که رسوبی بودن در سیستم دولت رفاه کره تثبیت شده است.
برخی ممکن است استدلال کنند که با وجود اینکه کره تا حدود زیادی از دولتهای رفاه اروپایی عقب است، تلاشهای فزایندهای انجام داده تا یک شبکه ایمنی اجتماعی بسازد و همزمان رشد اقتصادی را دنبال کند. درحقیقت، حکومت کره در دهه ۱۹۶۰ یک برنامه همیاری عمومی و در دهه ۱۹۷۰ بیمه جبران سوانح صنعتی و بیمه خدمات درمانی تاسیس کرد. حکومت کره در طول دهه ۱۹۸۰ یک طرح مستمری ملی ایجاد کرد و پوشش بیمه خدمات درمانی را افزایش داد. این حکومت در میانه دهه ۱۹۹۰ بیمه بیکاری را تاسیس کرد و پوشش مستمری ملی را افزایش داد. حکومت کره پس از بحران مالی، NBLSS را تاسیس و پوشش این چهار بیمه اجتماعی ملی را باز هم بیشتر کرد، اما مشکل اینجا است که با وجود توسعه به ظاهر پایدار، سیاست اجتماعی ملی در کره غالبا با این هدف ایجاد شده که رشد سریع اقتصادی را تحریک و خسارات بازندگان در این فرایند را جبران کند، نه با هدف رسیدن به برابری که هدف دولتهای رفاهی همچون سوئد و فنلاند است. به عنوان مثال، بیمه خدمات درمانی کره به عنوان وسیلهای برای افزایش تامین نیروی کار، در دوره توسعه تاسیس و مستمری ملی در اصل با هدف انباشت سرمایه برای کمک به صنعت ساختوساز و کسبوکارهای کوچک ایجاد شد
(Kim, Y. B. ۲۰۰۲). دولتهای رفاه بیسمارکی همچون آلمان (که بیمه اجتماعی ملی را به عنوان ابزاری برای آرام کردن طبقه کارگر بهکار گرفت) هیچگاه شاهد چنین اعمالی نبودهاند
(Kim, Y. B. ۲۰۰۲). علاوه بر این، سیستم دولت رفاه در کره برای دفاع از مشروعیت و حمایت از رژیمهای نظامی در دورههای گذشته مورد استفاده قرار میگرفت. در نتیجه، این سیستم بدون هیچ اهداف اجتماعی بلندمدت روشنی سازمان یافته بود
(Jung ۲۰۰۲, ۴۴۱; Kwon ۲۰۰۲). برنامههای اقتصادی پنجساله چهارم و پنجم که توسط رژیمهای نظامی و به دنبال مشروعیت ارائه شد را در نظر بگیرید. هر دوی این برنامهها به سیاست اجتماعی اشاره کردند ولی ظاهرا این سیاستها را راهی برای جلب حمایت مردمی میدانستند (Kwon ۲۰۰۲). در همین هنگام، رژیمهای نظامی با بستههای رفاهی سخاوتمندانه به طور فعالی از گروههای خاص همچون سربازان حرفهای، کارمندان حکومتی و معلمان حمایت کردند. این گروهها به دلیل سهمشان در صنعتیسازی سریع و ثبات نظام، ضروری شناختهشدند. در همین زمان، طبقه کارگر تا حدود زیادی از رفاه اجتماعی طرد شده بود (Jung ۲۰۰۲, ۴۴۱).
با توجه به مدل منابع قدرت پدیداری و توسعه دولتهای رفاه مستلزم عمل متحد گروههای سوسیالدموکراتیک شامل اتحادیههای صنفی و احزاب سیاسی مترقی است تا بر مرکز حکومت فشار وارد کنند. اما در کره، قدرت اتحادیههای صنفی که نماینده منافع سوسیالدموکرات هستند، به دلیل سیاست کارگری سرکوبگرانه حکومت کره و ساختار اتحادیههای صنفی که توسط کمپانیهای جدا، سازمانیافته است، به طور پیوسته تضعیف شده است. این دو عامل باعث کاهش تراکم اتحادیه به مرور زمان شده است. تراکم اتحادیه در کره در سال ۲۰۰۰ تنها ۱۱ درصد بوده است؛ یعنی جایگاه ۲۹ام در بین ۳۰ کشور عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی
(OECD ۲۰۰۴b, ۱۴۵). این در حالی است که سطح پوشش اتحادیهای در کره در حال حاضر کمتر از ۲۰ درصد است که در مقایسه با رقم ۸۰-۹۰ درصد در برخی کشورهای اروپایی هنوز خیلی اندک است (Freeman et al. ۱۹۹۵; Kim, Y. S. ۲۰۰۵, ۶۷). این امر به این معناست که تاثیر توافق جمعی بین مدیران و کارگران در مورد افراد غیرعضو صدق نمیکند و تبعیض در دستمزد بین کمپانیهای بزرگ و کوچک و کارگران استاندارد و غیراستاندارد در کره بسیار بیشتر از کشورهای اروپایی است (Freeman et al. ۱۹۹۵; Kim, Y. S. ۲۰۰۵, ۶۷).
سطوح پایین پوشش و تراکم اتحادیه تا حد زیادی به این امر مربوط است که اتحادیههای صنفی در کره توسط کمپانیهای جدا سازمان یافتهاند، نه توسط بخشهایی از صنعت. این ساختار باعث تشدید این تمایل اتحادیههای صنفی میشود که بر منافع اعضای خود پافشاری داشته باشند، نه منافع تمامی کارکنان حرفه خود که شامل کارگران غیراستاندارد یا شاغلان در کمپانیهای کوچک میشود. این وضعیت باعث تشدید بحران جنبش کارگری میشود. با افزایش پرشتاب تعداد کارگران غیراستاندارد، در نتیجه سیاست کارگری نئولیبرال حکومت کره، بهخصوص از زمان بحران مالی، شکاف بین کارگران استاندارد استخدامشده در کمپانیهای بزرگ و کارگران استخدامشده در کمپانیهای کوچک و همچنین بین کارگران استاندارد و غیراستاندارد در تمامی زمینهها ـ یعنی دستمزد، رفاه، آموزش کاری، شرایط کار و امنیت استخدامـ بیشتر شده است. به طورخلاصه نفوذ سیاسی و منابع قدرت اتحادیههای صنفی در طول زمان تضعیف شده است. این امر در نتیجه سیاست کارگری سرکوبگرانه حکومت کره و روابط مدیریت کارگری بهشدت تمرکززدایی شده (به دلیل ساختار سازمان یافته توسط کمپانیهای جدا) و بهویژه حمایت ضمنی حکومت کره از انعطافپذیری کارگر در دوره پس از بحران مالی اتفاق افتاده که این بحران مالی باعث افزایش شکاف بین کارگران و تشدید بحران همبستگی شده است. بنابراین، عجیب نیست که نفوذ اتحادیههای صنفی بر توسعه دولت رفاه حداقلی بوده است.
جالب اینکه از زمان بحران مالی در سال ۱۹۹۷، حکومت کره ذیل توافق با صندوق بینالمللی پول (IMF) در حال بازسازی چهار بخش ـ امور مالی، کمپانیهای بزرگ، کار و بنگاههای عمومی ـ بوده است. درنتیجه تغییرات پیشنهاد و اجرا شده، ساختار اقتصادی خاص کره که بنیان توسعه اقتصادی سریع این کشور بوده، منحل شد و نئولیبرالیسم اروپای غربی جایگزین آن شد. نئولیبرالیسم اروپای غربی بر خصوصیسازی، انعطافپذیری کار، خرج بودجه محافظهکارانه، سیاست ضدتورمی و کاهش بودجه رفاهی و مقرراتزدایی تاکید دارد.
بیشتر تصمیمگیران سیاسی و اقتصادی در کره و حتی تعداد زیادی از پژوهشگران و نظریهپردازان با تمایلات معطوف به اصلاح کمپانیهای بزرگ، عدالت اقتصادی و تنظیم بازار از بازسازی نئولیبرال زیر پرده «نظریه اقتصاد بازار دموکراتیک» دفاع میکنند. آنها امید دارند که اصلاحات نئولیبرالی بیش از هر چیز به حل مشکلات اخیر اقتصادی از قبیل رکود اقتصادی، نرخ بیکاری بالا و توزیع نامتوازن درآمدی کمک خواهد کرد (Choi, J. J. ۲۰۰۵, ۴۶۴). اما این بازسازی نئولیبرال نتیجه مثبتی نداشته است (از قبیل توزیع بهینه منابع و رشد اقتصادی از طریق بهکارگیری تکنیکهای پیشرفته مدیریتی، شفافیت و پاسخگویی ساختار اقتصاد داخلی). در عوض، این بازسازی باعث اعمال فشار بر روی اکثریت طبقه متوسط و طبقه کارگر شده و از منافع منتج از اثر نشت اقتصادی مورد انتظار حامیان بازسازی نئولیبرال خبری نیست.
نتیجهگیری
نظام دولت رفاه در کره را میتوان به بهترین نحو به عنوان یک مدل رسوبی توصیف کرد که در آن تامین رفاه اجتماعی غالبا به خانواده و بازار سپرده شده است. نظام بیمه اجتماعی توسعهنیافته و میزان اندک هزینههای اجتماعی عمومی نسبت به دیگر کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی گواه این امر است. علل به وجود آمدن این وضعیت با میراث ایدئولوژی «تقدم توسعه» ارتباط نزدیکی دارند. تقدم توسعه، ایدئولوژی غالب در بین تصمیمگیران سیاسی و اقتصادی باقیمانده که سیاستهای اقتصادی کره را از دوره توسعه تحت حکومت دیکتاتوری نظامی اقتدارگرا هدایت کردهاند. عامل موثر دیگر در ایجاد این وضعیت، بازسازی نئولیبرالی است که پس از بحران مالی سال ۱۹۹۷ اجرا شد. در اصل، نقش سیستم رفاه اجتماعی در کره تکمیل رقابت بازار بوده که به وسیله آن رشد اقتصادی شتاب گیرد. این امر یک ویژگی است که در چارچوب رفاه نهادی یافت نمیشود. در چارچوب رفاه نهادی، برنامههای رفاه اجتماعی ایجاد و اجرا میشوند تا یک نظام رفاهی جامع و فراگیر ساخته شود. این کار نه برای افراد فقیرتر جامعه بلکه برای تمامی شهروندان به عنوان راهی برای تحقق ارزشهای عدالتطلبانه انجام میشود. نظام رفاهی در کره که ذاتاً یک نظام رسوبی است، از زمان بحران مالی سال ۱۹۹۷ در برنامهریزیهای بیشتر تصمیمگیران سیاسی و اقتصادی تنزل بیشتری داشته است. این امر در درجه نخست به دلیل فشارهای فزاینده جهانی شدن و بازسازی متعاقب آن است.