سیاست اجتماعی ایران؛ هدفگیری فقر یا نابرابری؟
احمد میدری و علي دينی ترکمانی و رضا اميدی هشدار دادند بدون بازنگری در توزیع منابع، امنیت اجتماعی تهدید میشود
قلمرورفاه: یکی ازمسائل عمده سیاستگذاری اجتماعی در ایران و جهان، موضوع فقر و نابرابری است. در مباحث حوزه سیاستگذاری اجتماعی این دو موضوع کنارهم قرار میگیرند و گاه با هم خلط میشوند. نسبت این دو موضوع با هم چگونه است؟ آیا نابرابری موجب فقرمیشود یابرعکس، فقر موجب نابرابری میشود؟ و اینکه سیاست اجتماعی در ایران، باید کدام یک از این دو را نشانه بگیرد؟ در میزگردی با حضور احمد میدری، معاون رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، علی دینی ترکمانی، استاد اقتصاد موسسه پژوهش و بازرگانی و رضا امیدی، استاد رفاه اجتماعی دانشگاه علامه طباطبایی سعی کردیم به این سوالات پاسخ دهیم. مشروح این میزگرد را در ذیل می خوانید.
مطابق آمارها بین 20 تا 40 درصد مردم ایران در زیر خط فقر قرار دارند. به عنوان نقطه شروع بحث ما در ایران، چه تصویری از وضعیت فقر می توانیم بهدست دهیم؟
میدری: من فکر میکنم در وهله نخست، باید فقر درآمدی را از فقر قابلیتی تفکیک کنیم. اینکه چند درصد مردم ایران دسترسی به درآمد مورد نیاز برای تامین نیازهای اساسیشان ندارند، ملاک فقر محسوب میشود. اما ممکن است افراد، درآمد داشته ولی به زیرساختها دسترسی نداشته باشند. مثلا فردی درآمد دارد اما در روستایی زندگی میکند که بیمارستان یا مدرسه ندارد. این نوع فقر ناشی از امکانات و قابلیتهای زیرساختی است و با فقر درآمدی تفاوت دارد. برای نمونه یک فرد شهرستانی ساکن در گنابه آبادان ممکن است درآمد خوبی داشته، ولی به اورژانس یاآب آشامیدنی سالم دسترسی نداشته باشد. بنابراین ما باید این دو نوع فقر را در کشور اندازهگیری و از یکدیگر تفکیک کنیم.
در مورد فقر درآمدی، مرکز آمار و بانک مرکزی، هر کدام تحلیل متفاوتی دارند که باعث شده تخمین متفاوتی در خصوص تعیین سطح فقر داشته باشند. پژوهشگران دانشگاهی هم آمار متفاوتی از میزان فقر ارائه میدهند و این بستگی دارد که ما با چه روشی درآمد و خط فقر را معین میکنیم؛ به همین خاطر آمار متفاوت هستند. در خصوص اینکه چند درصد مردم ایران زیر خط فقر درآمدی هستند، فکر میکنم 40 درصد بالاترین و 18 درصد کمترین رقمی است که من تا به حال شنیدهام. اینکه چرا این تفاوت آماری وجود دارد، خودش یک مسئله مهم در سیاستگذاری اجتماعی است. یعنی مراجع دولتی ما یک تخمین نزدیک بههم ندارند.
این اختلاف آماری برمیگردد به مراکزی که در ایران، آمار را جمعآوری میکنند؛ مثل بانک مرکزی یا مرکز آمار ایران که با یکدیگر تبادل اطلاعات ندارند و یا روشهای متفاوتی دارند. اما از نظر من، مسئله پیچیدهتر این است که ما چگونه میخواهیم فقر را در ایران اندازهگیری کنیم. دولت تصویر دقیقی از فقر و رفاه اجتماعی در ایران ندارد و ما یک مجموعه از خلأهای مهم در این زمینه داریم. مثلا محل سکونت ایرانیها مشخص نیست یا فرد یک کدپستی دارد ولی بعد از مهاجرت، مشخص نمیشود کجا رفته، حال آنکه محل سکونت فرد، اطلاعات بسیار مهمی در خصوص فقر به ما میدهد اما به دلیل مشکل جمعآوری دقیق آن، در مورد سکونتها و فقر مسکن در ایران، آمار دقیقی نداریم.
از سوی دیگر نیز ما اطلاعات دقیقی از بازارکار نداریم. اینکه آیا واقعا یک فرد شاغل است یا نه و نیز آمار افراد شاغل در بخش غیررسمی یا حتی رسمی و همچنین سطح درآمدشان را ما به شکل دقیق و جامعی هنوز نداریم. این موضوع عاملی میشود که شما نتوانید و ندانید که از چه کسانی باید مالیات بگیرید و به چه کسانی خدمات رفاهی بدهید. ما در ایران در این حوزه دچار کمبود شدید اطلاعات هستیم که اجازه سیاستگذاری اقتصادی و اجتماعی را بسیار محدود کرده است. به همین قیاس در سطح نابرابری هم ما نمیتوانیم تصویر درستی از نابرابری در ایران داشته باشیم.
با توجه به تصویر نه چندان دقیق فعلی در ایران، به نظر شما، چه نسبتی میان فقر و نابرابری موجود در جامعه ما برقرار است؟
میدری: به نظر من در ایران فعلی، ما در کاهش فقر قابلیتی، بسیار موفقتر از فقر درآمدی بوده و هستیم. یعنی بسیاری از جاها ما زیرساخت بردیم اما تبدیل به درآمد نشد. بسیاری از روستاها از لحاظ دسترسی به آب و برق مشکلی ندارند ولی متاسفانه نمیتوانند درآمد داشته باشند. از لحاظ سیاستگذاری این مسئله پیش میآید که چرا در ایران زیرساختها تبدیل به درآمد نمیشود؟ چرا مثلا آب و برق و مدرسه داریم ولی تبدیل به درآمد نمیشود؟ وقتی ما شاخصهای مختلف توسعه را نگاه میکنیم، میبینیم ما در کشور از نظر دسترسی به سدها، آب، جاده و سایر زیرساختها وضعیتمان خیلی بهتر از برخی کشورهاست. به عبارت روشنتر، سیستم اداری ما نتوانسته به اندازه زیرساختهای فیزیکی توسعه پیدا کند.
در پاسخ به اینکه در ایران فعلی، فقر عامل نابرابری است یا نابرابری عامل فقر؟ به اعتقاد من، نابرابری علت فقر است. یعنی به خاطر عدم دسترسی توزیع نابرابر در ثروت و قدرت، فقر ایجاد میشود، من شاخص کمی ندارم که بگویم توزیع نابرابر در قدرت نیز عامل فقر است، اما بهصورت نظری میتوان این امر را نیز نشان داد و دخیل دانست.
امیدی: در داخل ایران و به لحاظ منطقهای، ما در مناطق محرومتر که محصول یک نابرابری و یا عدم موازنه در توزیع امکانات ملی بوده، تجمع فقرا را شاهدیم. یعنی استانهایی که به لحاظ زیرساختها آب، گاز، برق و.... ضعیفتر، محرومتر و کمبرخوردارتر هستند، سطح بالاتری از فقر را دارند. بخشی از این نابرابری و فقر به نظر من به خاطر تمرکزگرایی شدیدی است که در اقتصاد ایران حاکم بوده و هست. حداقل از دهه 40 شمسی بدین سو اگر بهطور تقریبی به آمارها نگاه کنیم این تصویر روشن میشود .
از دهه 1340 برخی از مناطق کشور نظیر تهران، اصفهان، تبریز، قزوین، و اراک بهعنوان قطبهای صنعتی انتخاب شدند و فرض این بود که با رشد و توسعه این مراکز، بهتدریج از طریق پدیده نشت به پایین، مناطق همجوار و در نتیجه کل کشور بهسوی توسعه پیش میرود، اما تجربه 5 دهه اخیر نشان میدهد که چنین روندی طی نشده است. این درحالی است که بخش عمدهای از سرمایهگذاریها در زیرساختهای توسعهای همچنان در استانهای معدودی متمرکز است.
همچنین نظام متمرکز برنامهریزی در ایران موجب شده است تا استانهای مختلف بهلحاظ نظام بوروکراسی و توان مدیریتی و اجرایی در وضعیت ضعیفی قرار گیرند، بدینمعنا که مدیران توانمند مناطق بهتدریج جذب مرکز میشوند و ازآنجاکه بخش قابلتوجهی از منابع مالی کشور از سوی وزارتخانهها و بهطور متمرکز توزیع میشود (کمتر از 7 درصد بودجه عمومی دولت در قالب بودجه استانی توزیع میشود)، مناسبات مناطق با مرکز با انواعی از واگراییها و چالشهای مدیریتی و برنامهریزی مواجه است. در حال حاضر بیش از 70 درصد بخش صنعت(کارگاههای بالای 100 نفر، نسبت شاغلان بخش صنعتی، نسبت ارزش افزوده صنعتی و غیره) در 7 استان متمرکز است. سهم 18 استان محرومتر کشور از بخش صنعت کمتر از 10 درصد و اتفاقاً همین استانها طی 25 سال گذشته نرخ بالاتری از تورم را هم تجربه کردهاند؛ استانهایی نظیر ایلام، کهگیلویهوبویراحمدو چهارمحالوبختیاری.
همین وضعیت در موضوع تسهیلات بانکی نیز برقرار است و چیزی در حدود 60 درصد تسهیلات بانکی کشور در استان تهران اختصاص مییابد.
واقعیت این است که این تمرکزگرایی موجب شده است تا ما برخی از مناطق کشور را فراموش کنیم. سال 89 بازدیدی از جزیره لارک داشتم. در آنجا یک ساختمان قدیمی وجود داشت که در دوره جنگ از آن به عنوان قرارگاه استفاده میشده. هنوز تصویر آقای منتظری روی دیوار قرارگاه بود. گویی طی این سالها کسی گذرش به آنجا نیفتاده است. اهالی آنجا با هزینه خود خانهای ساخته بودند و تجهیز کرده و پیگیر این بودند که یک پزشک مستقر در آنجا داشته باشند که فرزندانشان بر اثر یک سری بیماریهای ساده فوت نکنند. تا سال 89 هنوز پزشکی در آنجا مستقر نشده بود.
در این خصوص، من معتقدم که در دام میانگینها گرفتار شدهایم. مثلاً ما مطرح میکنیم که 90 درصد کشور دسترسی به خدمات دارند ولی زمانی که همان 10 درصد را که عدم دسترسی دارند، بررسی میکنیم میبینیم عمدتا فقرا هستند. مثلا در تمام سیاستهای فقرزدایی دسترسی به ارتباطات اینترنتی یک مسئله نهادی در کاهش فقر است. ما میگوییم 55 تا 60 درصد مردم کشور دسترسی به اینترنت دارند اما وقتی از لحاظ دهک بررسی میکنیم، میبینیم که فقیرترین دهک دسترسیشان در حد 3-4 درصد است، در حالی که ثروتمندترین دهک حدود 85 درصد به اینترنت دسترسی دارند. یعنی یک اختلاف 80 درصدی به لحاظ دسترسی به اینترنت وجود دارد. یا مثلاً میانگین بازماندگی از تحصیل حدود 30 درصد اعلام میشود درحالیکه این نرخ در استانهای محروم تا حدود 60 درصد است. در آب و برق و سایر خدمات نیز به همین صورت است. باید سعی کنیم از دام میانگینها بیرون بیاییم.
اخیراً بحثی مطرح شد که ازدواج زودهنگام مانع از تحصیل دختران میشود. من معتقدم این مسئله کاملا برعکس است. عدم دسترسی به دبیرستان باعث ازدواج زودهنگام میشود. مثلا در استانهای جنوبی کشور، وقتی دو جزیره نزدیک به هم که اقلیم و فرهنگ مشابهی دارند باهم مقایسه میکنیم، میبینیم که منطقهای که جمعیت کمتری دارد، دبیرستان دخترانه ندارند و دیگری که جمعیتی بیشتری دارد دبیرستان دخترانه دارد. در منطقهای که دبیرستان دارند، نرخ ازدواج زودهنگام بسیار پایینتر از منطقهای است که دبیرستان ندارند. یعنی وقتی دسترسی به امکانات تسهیل شود، اصلاحات فرهنگی هم ایجاد خواهد شد. من معتقدم ما از هر زاویهای که بخواهیم فقر را کاهش دهیم با موانعی روبهرو میشویم که عمدتا حول نابرابری است.
دینی: وقتی صحبت از فقر میشود بیشتر فقر مطلق مدنظر است اما موضوع فقر نسبی مرتبط با بحث نابرابری است. در برآورد فقر مطلق، این موضوع که چه تعریفی مبنا قرار میگیرد باعث میشود که برآوردها متفاوت باشد. اگر حداقل نیازهای اساسی را بر مبنای یک فضای بسیار ساده در نظر بگیریم و بعد آن را بر اساس شاخصی به نام انگل تبدیل کنیم به کل هزینه تامین حداقل نیازها یک برآورد حداقلی بهدست میآید. یعنی تقریبا 18 درصد تا 20 درصد مردم ایران در فقر به سر میبرند. ولی اگر سبد غذایی را بخواهیم اضافه و استاندارد تغذیهای هم درآن رعایت کنیم هزینه مورد نیاز را بسیار بالا میبرد و درصد فقر را بسیار بیشتر نشان میدهد.
بانک جهانی تعریفی از فقر دارد به نام یک دلار در روز که الان دو دلار در روز شده است. طبیعتا وقتی معیار را یک دلار بگیریم خط فقر کمتر و اگر دو دلار را معیار بگیریم، تعداد افرادی که زیرآن خط فقر هستند بیشترمیشود. بنابراین برآوردهایی که میشود به این دلایل میتواند متفاوت باشد.
نکته مهم این است که زمانی که از فقر مطلق صحبت میکنیم، اگر بخواهیم در یک مقیاس بین المللی در نظر بگیریم. فرض کنید در جامعهای مثل هند یا بخشهایی از پاکستان یا اندونزی اینکه ما چه چیزی را برای فقر مدنظر باید قرار دهیم بسیار مهم است. در غیر اینصورت برآوردها متفاوت خواهد شد و این امر در برنامهریزی و سیاستگذاری نیز میتواند تاثیر منفی بگذارد، چرا که جامعه هدف ما مشخص نیست. وقتی که جامعه هدف ما در سطح شهر، بیخانمانها هستند که سرپناهی ندارند، یک نوع برنامهریزی میخواهد. طبقهای که سر سفرهشان غذاهای با کیفیت نیست، قطعا یک مواجهه دیگری را میطلبد.
بحث دیگر این که شاخص فقر انسانی بر مبنای رویکرد توسعه انسانی تعریف شده و در آن فقط درآمد مطرح نیست بلکه میزان دسترسی به استانداردهای زندگی، میزان طول عمر و حداقلهای دیگر مهم است و برمبنای آن وضعیت مردم در جامعه برآورد میشود که میتواند تصویر متفاوتی را ارائه کند.
در ارتباط با رابطه فقر و نابرابری، به نظر من بهتر است بگوییم رابطه رشد با نابرابری چیست. چرا که وقتی میگوییم فقر عامل نابرابری است، شاید در ذهنمان این باشد که رابطه رشد اقتصادی با نابرابری چیست. به نظرم مطرح کردن سوال به این شکل با معناتر است.
در اینجا دیدگاههای مختلفی وجود دارد. عدهای به بحث سلسله رشد معتقدند و اعتقاد دارند هر چه رشد در بلند مدت بیشتر شود نابرابری نیز کمتر میشود. در مقابل افرادی نیز هستند که معتقدند لزوما اینگونه نیست. یعنی وقتی توزیع اولیه ثروت نابرابر است رشدی هم که درون این چارچوب صورت میگیرد، میتواند موجب نابرابری بیشتر شود.
در سطح بین المللی ، کار توماس پیکتی در کتاب سرمایه در قرن 21 مثال مهمی است. پیکتی در آنجا به خوبی و با استفاده از دادههای تاریخی اثبات میکند در جایی که نرخ رشد بازدهی سرمایه بیشتر از نرخ رشد اقتصادی است، اثر سرریز آنقدر زیاد نیست که بتواند توزیع درآمد را برابرترکند. بنابراین در فهم رابطه میان این دو، باید گفت که رابطه علی از نابرابری به سوی فقر برقرار است. یعنی هرچقدر نابرابری بیشتر باشد، انتظار میرود که افراد بیشتری زیر خط فقر باشند و هر چقدر کمتر باشد، برعکس.
شما اشاره کردید اگر به فقر نسبی اولویت دهیم شکل سیاستهای ما متفاوت و اگر فقر مطلق را مدنظر قرار دهیم، باز هم شکل متفاوتی خواهد داشت. به نظر میرسد در سیاستگذاریها این تفکیک مهم، مغفول مانده است؛ چرا که وقتی اولویت با فقر مطلق باشد شکل خاصی از سیاستهای جهانی را به خاطر میآورد که مشهور به سیاست بازار آزادی یا سیاست نئولیبرال است، ولی وقتی فقر نسبی را مدنظر قرار میدهیم، سیاستهای رفاهی و حمایتی فراگیر در قالب دولت رفاه مطرح میشود. به نظر شما در زمان حاضر و در سیاستگذاری کشور ما اولویت با کدام است؟
دینی: اگر تعاریف اجتماعی در مورد خط فقر وجود نداشته باشد، سیاستگذاری را مشکل میکند مگر اینکه خود سیاستگذار، برآورد خودش را مبنا قرار دهد. بنابراین باید در سطح کارشناسی در مورد فقر مطلق اجماع وجود داشته باشد. در تعریف حداقلی از خط فقر، بحث اصلی این است که هر فرد بهطور متوسط2200 واحد کالری بتواند در روز تامین کند. لذا سبد غذایی گرانقیمتی مدنظر نیست.
با این توضیح، فکر میکنم در مواجهه با فقر مطلق، راهکار اساسی عادلانهکردن توزیع درآمد و حداکثرکردن رشد اقتصادی است. در واقع فقر تابع دو مولفه است: یکی نابرابری و دیگری رشد اقتصادی. اگر رشد اقتصادی در سطح بسیاری پایینی باشد، آن وقت استدلال بازارگراها درست درمیآید که شما دارید فقر را فراگیر میکنید. ولی اگر بتوان سیاستهای توزیع درآمدی عادلانه ایجاد کرد که هم رشد را تامین و هم ثروت و درآمد را بازتوزیع کند، هم فقر نسبی و هم فقر مطلق کاهش پیدا میکند.
به نظر میرسد رویه غالب سیاستگذاری بعد از انقلاب بیشتر تاکید بر سیاستهای فقرزدایی داشته و به نابرابریزدایی کمتر توجه شده است. آیا این نظر درست است؟
میدری: به نظر من، ما یک پدیدهای داریم و آن اینکه سیستم چقدر سیاستپذیر است. یعنی حتی اگر دولت به این سمت برود که نابرابری را کاهش دهد آیا قدرت اجرای این سیاست را دارد. در اینجا باید گفت که به دلایل مختلف یک دولت قدرت سیاستگذاریاش را از دست میدهد یا این قدرت کاهش پیدا میکند.
برای مثال ما میبینیم که با توجه به فعالیت دولتها در کاهش نابرابری منطقهای، باز هم این برابری در حال افزایش است. چون دولت نمیتواند این سیاستها را به سمت و سویی که میخواهد اجرا کند.
بنابراین ما باید از یکسو ببینیم چه عواملی در ایران نابرابری را ایجاد میکنند و از سوی دیگر، اگر دولتها به سمت کاهش نابرابری رفتند، چرا زیاد موفق نبودند. مطالعات بانک جهانی نشان میدهد که نابرابری در دنیا در حال افزایش است و دولتها مجبورند به سمت سیاستهایی بروند که این نابرابری را کاهش دهند تا بتوانند فقر را کنترل و نابود کنند. امروز هرچه به لحاظ زمانی جلو میرویم، رشد تکنولوژی امکان اشتغال افراد را محدود میکند. در واقع یک رشد بدون اشتغال اتفاق میافتد. در این شرایط دولتها میبایست مالیات بیشتری از صاحبان ثروت بگیرند و این مالیاتها را میان گروهها و اقشار کمدرآمد توزیع کنند.
من معتقدم باید هم و غممان را بیشتر به این معطوف کنیم که چه عواملی باعث میشود قدرت سیاستگذاری دولتها کاهش پیدا کند. یعنی ما با مجموعهای از نابرابریهای اساسی در ایران روبهرو هستیم. در این شرایط باید ببنیم چطور میشود اینها را حل و فصل کرد. تغییر بسیاری از این موارد به یک مشکل تبدیل شده است. مثلا در موضوع نابرابری منطقهای به زمانی برمیگردد که دولت متمرکز در ایران به وجود آمد. یعنی در زمان رضا شاه، مراکز سیاسی، اداری و اقتصادی در یکجا، در تهران جمع شد. این پدیدهای است که ما در کشورهای همسایه هم نمیبینیم. این موضوع عامل بسیار مهمی در ایجاد فقر و آسیبهای اجتماعی است. در واقع منشاء مهاجرتی که از شهرها به تهران صورت میگیرد، همین نابرابری بزرگ است. همچنین نابرابری دیگری در بخش اقتصادی و از اواخر دهه 70 در ایران بهوجود آمد. این عامل نیز، موجب بسیاری از نابرابریها است. نظام بانکی که سودآوری بالایی دارد نیز به تهران جهتگیری بیشتری دارد و این باعث شده که نابرابری در جاهای دیگر ایجاد شود.
از سوی دیگر در سیستم اداری ما نیز نابرابری وجود دارد. برای مثال در آموزش و پرورش مدیران ارشد با بدنه نظام اجرایی نابرابرند و کسانی که در ستاد مینشینند، درصد بسیار بالایی از هزینههای آموزشی را به خود اختصاص میدهند. حدود 60 درصد از هزینههای ما در قسمت ستاد آموزش و پرورش است. قدرتی که تصمیمگیران در سطوح بالای مدیریتی دارند، امکانات کمی را برای سطوح اجرایی به وجود میآورد. یکی از دلایل این نابرابریها و ضعفها، نداشتن اطلاعات جامع و فراگیر است. در واقع میتوان گفت، قدرت دولت برای تغییر وضعیت موجود در ایران کاهش پیداکرده است. این کاهش هم از تعارض منافعی که در سطح بالا وجود دارد تا تعارضهای سازمانی که در کشور وجود دارد تا ضعف جامعه مدنی ما نشات میگیرد.
بسیاری از تصمیمهایی که دولت در طول زمان گرفته است، توسط این بدنه مدیران پس زده شده است. بنابراین توضیحات، بیش از اینکه دولت اراده کند فقر را کاهش دهد و نابرابری را کاهش دهند، باید به این توجه داشت که آیا اساسا دولتها توانایی چنین کاری را دارند و چگونه میتوان دولت را در مسیر مبارزه با نابرابری و فقر قدرتمند کرد. در ایران پس از انقلاب، از نظر توجه دولتها به بازتوزیع درآمد و ثروت، میتوانیم سه دوره را از هم مشخص کنیم. در ابتدا در دهه 60 میزان توجه به موضوع نابرابری بسیار زیاد بود. اما بعد از جنگ و در زمان ریاست جمهوری آیتالله هاشمی، گفتمان سیاستهای رشدگرا سیطره پیدا کرد. البته این بدان معنا نیست که در برنامههای توسعه لزوما به نابرابری توجه نمیشد، ولی چیزی که به عنوان دغدغه در دهه 60 مطرح بود، در دولت آیتالله هاشمی و دولتهای بعد حتی در زمان آقای خاتمی بسیار کمتر و در دوره سوم یعنی دولت آقای احمدینژاد رویکرد راست پوپولیستی بسیار برجسته شد.
در مجموع من معتقدم دستاوردها لزوما دستاوردهای بسیاری خوبی نبوده است. حتی در دهه 60 هم که میزان توجه به موضوع نابرابری و فقر بسیار زیاد بود، چون نظام حکمرانی ویژگیهای حکمرانی خوب را در مجموع نداشته و ما درگیر مشکلات نهادی مختلفی بودیم، سیاستهای معطوف به عدالت اجتماعی بسیاری از اوقات به ضد خودش تبدیل شد. مثلا در حوزه مسکن شهری این آرمان اجتماعی که افراد صاحب خانه شوند، بعد از انقلاب دنبال شده اما به بدترین شکل فرموله شد. اراضی بخصوص در تهران تغییر کاربری پیدا کرد. این زمینها در مناطقی از تهران مثلا شهرک ژاندارمری و بخشهایی از شرق تهران قطعهبندی و به یک عده واگذار شد. زمینها مصرف شدند و شهر بهصورت افقی گسترش پیدا کرد.
زمانی که در دوره آقای احمدینژاد نیز طرحی در خصوص تامین مسکن فقرا اجرا شد، یعنی همان مسکن مهر، میتوان گفت نوش دارو بعد از مرگ سهراب بود؛ چرا که دیگر داخل شهر زمینی باقی نمانده بود. در نتیجه مسکن مهر به سمت بیابانها و حومه کشیده شد. در حالی که اگر ما مثلا 50 مورد از پروژههایی همچون شهرک اکباتان تعریف میکردیم، تهران اینقدر بزرگ نمیشد، منابع به هدر نمیرفت و در نهایت مالکیت اجتماعی این زمینها نیز که متعلق به مردم بود حفظ میشد. میخواهم بگویم که ما با یک جهتگیری اجتماعی عدالتگرایانه سیاستی اجرا کردیم که عملا به ضد خودش تبدیل شد و به نابرابری دامن زده است. به خاطر اینکه در همان زمان به طرحهایی که قبلا تایید شده بود، بیتوجهی شد و به صحبتهای کارشناسان کسی گوش نمیداد. بنابراین همین اتفاق را ما دوباره در دولت آقای احمدینژاد شاهد بودیم.
نگاه کلی بحث مسکن مهر و یا بنگاههای زود بازده یک نگاه برابری اجتماعی است. یعنی شما اگر برای بیکاران، کار درست کنید و درآمدهای اولیه آنها بالا برود، کمک میکند به بازتوزیع عادلانه درآمد. اگر برای فقرا مسکن تامین کنیم، کمک میکند به بازتوزیع ثروت. منتها تمام این سیاستها به بدترین شکل فرموله شد. در نهایت تاثیری که گذاشت این بود که منابع زیادی در این پروژهها تلف شد. من تاکید میکنم که هم جهتگیری سیاستهای اجتماعی باید درست باشد و هم دولت سازماندهی درونی قوی داشته باشد تا بتواند این سیاستها را به درستی اجرا کند. در غیر این صورت این سیاستها به ضد خودش تبدیل میشود و میزان نابرابری را بیشتر میکند.
متاسفانه این اتفاق در جامعه ما رخ داده و ما تجربیاتی در این زمینه داریم. البته این نکته را لازم است مطرح کنم که اگر بر مبنای شاخص ضریب جینی بخواهیم تصویری از وضعیت توزیع درآمد ارائه کنیم، این شاخص درحدود 52 صدم در قبل از انقلاب بوده، در دهه 60 پایین میآید، چون بخشی از صاحبان سرمایه و ثروتمندان از کشور میروند. از دهه 70 به این طرف حدود 44 صدم بوده که الان به حدود 39 صدم رسیده و این یعنی ضریب جینی روندی نزولی دارد. با این حال به نظر من اگر ضریب جینی را برای توزیع ثروت محاسبه کنیم، فکر میکنم رقمش بسیار بالا باشد یعنی چیزی حدود 70 صدم که این فقط بر اساس درآمدهای دریافتی هر فرد است.
امیدی: در کشورهایی که فقر مطلق آنها 3 تا 4 درصد است، فاصله بسیاری بین فقر مطلق و نابرابری وجود دارد، اما در کشوری مثل ما که برآوردهای دولت نشان میدهد یک سوم جمعیت زیر خط فقر مطلقند، فقر مطلق و نابرابری بهشدت با هم، همپوشانی دارند. اخیراً در ایران محاسبه شاخص فقر چندبعدی در دستور کار قرار گرفته است. این شاخص معرف همان نگاه آمارتیا سن به فقر است که «فقر را بهمثابه نابرابری» میداند. در کشور ما بر اساس آخرین بررسیهای مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی حدود 29 درصد جمعیت تا سال 95 زیر خط فقر مطلق هستند. بانک اطلاعات وزارت رفاه نیز نشان میدهد حدود 21 درصد از جمعیت شهری و 40 درصد جمعیت روستایی زیر خط فقر هستند. بنابراین زمانی که بحث فقر تا این حدود گسترده میشود، بحث نابرابری و فقر مطلق بسیار همپوشان میشوند.
درباره پرسشی که از رویکرد توسعه مطرح شد، اگر برنامههای توسعه قبل از انقلاب را به عنوان یک سند سیاستگذاری بشناسیم، از سال1327 که اولین برنامه توسعه در ایران نوشته شده تا سال 56 که برنامه ششم نوشته شده ، تقریبا همیشه رشد اقتصادی در اولویت اول بوده است. در متن بسیاری از این برنامهها به صراحت ذکر شده که عدالت مهم است، اما یک هدف ثانویه است و در وهله اول باید رشد اقتصادی حاصل شود. در سال 56 و 57 در زمان تدوین برنامه ششم نظام سیاسی به یک نوع خودارزیابی و خودتنظیمی رسید، به خاطر همین برنامه ششم قبل از انقلاب یک برنامه عدالت محور اجتماعی است.
از 36کمیتهای که برنامه ششم را نوشتند، 18 کمیته حول مسائل رفاه و آسیبهای اجتماعی بوده است. در برنامههای توسعه بعد از انقلاب هم رشد اقتصادی اولویت اول بوده است و عدالت یک مسئله ثانویه. بنابراین غیر از تعارض منافعی که بین گروهها وجود دارد و دکتر میدری اشاره کردند، ما یک تعارض گفتمانی نیز داریم که بسیار مهم است. یک مثال میزنم: آقای روحانی در مراسم تحلیفشان مطرح کردند که دولت باید در مسیری باشد که فقر مطلق را از بین ببرد. ما باید به سمت عدالت و گسترش تامین اجتماعی برویم «اما» همه اینها منوط به رشد اقتصادی است. این «اما» یک «امای گفتمانی و پارادایمی» است. به نظر من همین «اما» میتواند موجب شود تا برداشتهای ضد و نقیضی در خود دولت شکل گیرد و عملاً عدالت نادیده گرفته شود؛ چیزی که دولت بسیار مستعد آن است. دولت بهرغم اینکه از فقر مطلق صحبت میکند، اما در لایحه بودجه 96 که ارائه داد بودجهای بدین منظور پیشبینی نکرد و مجلس در بررسی لایحه منابعی را برای افزایش مستمری افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی لحاظ کرد.
مسئله دیگر اینکه ما از دهه 70 مدام بحث کوچکسازی دولت را مطرح میکنیم اما هیچ وقت نگفتیم کجای دولت میخواهد کوچک شود. بر اساس گزارشی پژوهشی که در بانک مرکزی انجام شده و دادههای آن در دسترس است، اندازه دولتها مرکزی (دولت تأمینکننده کالاهای عمومی) از سال 55 تا 85 به نصف رسیده است. یعنی نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی(GDP)، از سال55 تا 85 به نصف رسیده است و از حدود 47درصد GDP در سال 55 به حدود 24 درصد در سال 85رسیده و هماکنون نیز حدود 23 درصد است. این در حالی است که در برخی کشورها نظیر فرانسه و فنلاند این نسبت بیش از 52 درصد است و در انگلستان حدود 42 درصد. ضعیفترین کشور اروپایی از این نظر ایرلند است که در آنجا هم نسبت بودجه عمومی دولت به GDP حدود 29 درصد است. حال حجم مسائلی که ما در حوزههای اجتماعی با آن مواجهیم نظیر فقر، نابرابری، انواع آسیبهای اجتماعی و ... را مقایسه کنید با کشورهای اروپایی و میزان هزینهای که آنها میکنند با هزینهای که ما میکنیم.
حرف من این است که این تعارض گفتمانی و این گفتمان غالب که در توسعه داشتیم، باعث شده دولت در حوزه اجتماعی با حجم گستردهای از فقر گسترده، نابرابریهای شدید و ... مواجه شود و همزمان مهمترین ابزار سیاستی لازم برای مواجهه با نابرابری و فقر را که منابع مالی است از دست داده است. در واقع دولت در ایران در جاهایی که نباید، حضور دارد و در جاهایی که باید، حضور ندارد. این گفتمان در ایران به نظرم چیزی فربهتر و افراطیتر از نئولیبرالیسم است. باید نام دیگری برای آن بیابیم. در واقع خلأ گفتمان سیاستگذاری اجتماعی در ایران بسیار جدیتر است.
حتی نئولیبرالترین کشورها مثلاً حوزههای آموزش و بهداشت را خصوصی نمیکنند. حتی تاچر که در این زمینه دورانساز بوده هم به نظام بهداشت و درمان و آموزش انگلستان نتوانست دست بزند. میبینیم که کشورهایی نظیر انگلستان، کانادا، استرالیا دولتیترین نظامهای درمان را دارند. درحالیکه ما در ایران بعد از جنگ خصوصیسازی و کالاییکردن حیات اجتماعی را با آموزش و بهداشت شروع کردیم و هنوز هم مدام میگوییم که راهحل این دو حوزه در خصوصیسازی بیشتر است. در دولت اول آقای روحانی وزیر آموزش و پرورش تصمیم داشت مدارسی را که در راستههای تجاری قرار دارند، بفروشد! مطبوعات آن زمان را ببینید. در کدام کشور سراغ دارید چنین چیزی را. در حوزه بهداشت بهرغم اینکه بیشترین هزینههای بهداشت به جیب مردم تحمیل میشود و به گفته مشاور وزیر بهداشت در این زمینه رتبه 159 جهان را داریم، اما همچنان از خصوصیسازی بیشتر دفاع میشود.
الان در ایران پرداخت از جیب در حوزه بهداشت حدود 45 درصد است درحالیکه این میزان در اروپا کمتر از 4 درصد است. در آموزش هم وضعیت حتی بدتر است. دولت فقط حقوق معلمان را تأمین میکند آن هم با این میزان حداقلی و اداره مدارس عملاً با پرداختهای مردم صورت میگیرد. طی 25 سال گذشته تعداد مدارس غیرانتفاعی از حدود 200 مدرسه به حدود 13 هزار مدرسه رسیده است. افزایش تعداد دانشآموزان غیرانتفاعی شاخص توسعه آموزش بوده است! در حال حاضر 12 درصد دانشآموزان در مدارس غیرانتفاعی درس میخوانند و این نرخ طی سالهای اخیر تقریباً ثابت بوده یعنی جامعه کشش بیشتری ندارد. میتوان محاسبه کرد که این انتقال 12 درصدی چقدر صرفهجویی برای دولت ایجاد کرده است و تا چه اندازه نظام به نظام آموزش و پرورش ما ضربه زده و آن را تخریب کرده است. امروز آموزش و پرورش بهشدت در ایران تضعیف شده و یکی از دلایلش همین مسئله خصوصیسازی مدارس است، در حالی که ارزش افزودهای نیز برای دولت ایجاد نکرده و صرفا میدان گستردهای برای منفعتخواهی و رانتخواری ایجاد کرده است.
در خصوص بحثی که درباره ضریب جینی مطرح شد این نکته را مطرح کنم که واقعیت این است که ضریب جینی یک شاخص حساس به لحاظ نابرابری نیست. دلیل آن که در همه دنیا این شاخص را استفاده میکنند،آن است که موسسات بینالمللی بتوانند آن را به عنوان یک شاخص در نظر بگیرند تا دادههای اولیه عموم کشورها را برای محاسبه داشته باشند. ضریب جینی چنین ویژگیای را دارد و بههمین خاطر استفاده میشود. برای مثال، بر اساس دادههای پایگاه بانک اطلاعات رفاهی ایرانیان که یکی از مهمترین دستاوردهای معاونت رفاه در دولت اول آقای روحانی است،
بررسیای در دانشگاههای دولتی تهران انجام شد. نتیجه جالب بود؛ حدود65 درصد فارغالتحصیلان اخیر این دانشگاهها جزو سه دهک پردرآمد جامعه هستند و به نسبت دسترسی بهتری به فرصتهای شغلی بالاتر و درآمدهای بالاتر و مقاطع تحصیلی بالاتر دارند. یعنی ما یک نظام آموزشی ساختیم که خودش نابرابری را بازتولید و تشدید میکند. میبینیم که عمده شهریهپردازان ما در نظام آموزشی، اتفاقا در دهکهای کمدرآمدتر هستند. افرادی که در دهک بالاترند، میتوانند معلم خصوصی گرفته و به مدارس بهتر بروند و سهمیههای روزانه و رایگان را در اختیار بگیرند. مجموع این عوامل باعث شده که طبقات بالاتر، دسترسی بهتری به امکانات آموزشی پیدا کنند. مایکل والزر در حوزههای عدالت میگوید: زمانی که نقش دولت در توزیع برابر ثروت، کمرنگ و نردههای نمادین را یا نخواهد انجام دهد یا به تعبیر دکتر میدری توان ایجاد آن را نداشته باشد، نه تنها موجب انحصار بلکه باعث سلطه ثروت بر سایر حوزهها مثل آموزش، بهداشت، اوقاتفراغت و فرصتهای شغلی میشود. در واقع سبب سلطه نابرابری و تعمیم آن به سایر حوزهها میشود. بنابراین به نظر من، تعارض منافع ذیل تعارض گفتمانی و ساختاری قابل فهم است. اما بعد از سطح گفتمانی ما میرسیم به سطح ساختاری. به لحاظ منفعت، امروز دستگاهها اصلا حاضر نیستند اطلاعات به یکدیگر بدهند. حتی ممکن است یک سازمانی که باید تحت تابع شما باشد، به یک سازمان دیگر تحت اداره شما پشتپا بزند.
میدری: نکتهای که میخواستم متذکر شوم این است که منظورم این نیست که بعضا چارچوب نادرست سیاستگذاریها را منکر شوم که باعث فقر و نابرابری در ایران شده است. ما بعد از جنگ بحث خصوصیسازی کاهش حجم دولت را شروع کردیم. یکی از اولین بخشهایی که به سمت کاهش تصدیگری دولت رفت، بخش آموزش و پرورش و بهداشت بود. اتفاق اصلی این بود که ما پذیرفتیم اقشار مختلف مدرسههای مختلف داشته باشند. غیر از مدارس غیرانتفاعی، برای خانواده کسانی که در جبهه بودند، ما مدرسه جداگانه ایجاد کردیم و جامعه را دو دسته کردیم. یک دسته آدمهای عادی و یک دسته هم افراد پولدارتر یا در نزد حکومت، عزیزتر. این سیاست چنان بلایی بر سر آموزش آورد که حتی خانوادههای پولدار هم ضرر کردند.
بنابراین نظام آموزشی ما تنزل پیدا کرد. گروههایی که قدرت داشتند، رفتند و مدارس دیگری زدند. امروز معاون آموزش وزارت آموزش و پرورش میگوید: در دوره راهنمایی، ما 60 درصد بچه خارج از مدرسه داریم. امروز ما حدود 11 میلیون بیسواد داریم، چرا که آموزش و پرورش طبقاتی شد. در بهداشت نیز همین کار را کردیم. در بیمارستانهای دولتی بخش VIP درست کردیم که در این بخش ویژه هر کسی عمل میکرد پول بیشتری پرداخت میکرد. کمکم تجاری شدن بهداشت را پذیرفتیم. چیزی که در کشورهایی مثل فرانسه و اروپا و کانادا وجود ندارد و آنها پذیرفتهاند آموزش، بهداشت و مسکن را لازم نیست به بخش خصوصی بسپاریم. اما ما این کار را کردیم و نابرابری در دسترسی به آموزش و بهداشت ایجاد شد.
دینی: در بین تغییر گفتمانی سیاستگذاریهای اقتصادی یا موضوع ناتوانی دولتها در اجرای درست سیاستها فکر میکنم هردو اهمیت بسیار زیادی دارند، اما توجه به دومی اهمیت بیشتری دارد. یعنی وقتی ما اول به سراغ رشد میرویم که آن را بیشتر در بلند مدت میتوانیم بهدست بیاوریم، مسلما دولت در بخش فقر و نابرابری ضعیفتر عمل میکند.یک بحث دیگر، موضوع سهم هزینههای اجتماعی از تولید ناخالص داخلی است که در ایران بسیار کمتر از کشورهای دیگر است.
ما وقتی در این شرایط دنبال کوچکسازی دولت میرویم عملا هزینههای اجتماعی و رفاهی که روی زیرساختسازی اجتماعی برای لایههای پایینی جامعه تاثیرگذار است، کاهش مییابد. بنابراین نابرابری را هم بیشتر میکند و طبق گفتههای دکتر میدری چون میخواهند بار مالی دولت کمتر شود، مقداری از هزینههای بهداشت و درمان توسط خود بیمارستانها خودکفا تامین میشوند. یعنی از مردم پول میگیرند و نتیجه این امر گسترش نابرابری است. نکته مهمی که از نظر من وجود دارد این است که ما در ایران دو تعبیر متفاوت از دولت داریم.
یک نوع، دولت کلاسیک است که همه جای دنیا هم وجود دارد. این دولتی که بهطور کلاسیک تعبیر میشود، اتفاقا در ایران بسیار کوچک است. یک دولت دیگر در چارچوب نظام حاکمیتی کشور داریم که آن هم از بودجه دولت سهم میبرد وآن باعث میشود که دولت در ایران به معنای دوم، بسیار بزرگتر و در نتیجه منابعی که صرف این دولت دوم میشود بسیار زیاد است. حال آنکه منابع این دولت دوم باید به دولت اول انتقال یابد. یعنی باید برود در درمان و در آموزش و پرورش یا در توسعه روستایی و توسعه مناطق محروم صرف شود. این وضعیت باعث میشود هم سهم هزینههای رفاهی اجتماعی کم باشد و هم کارایی و اثربخشی سیاستها بسیاری پایین بیاید و به شکست بینجامد. اسم این مشکل را من «تو در توی نهادی» میگذارم. یعنی ما دولت در دولت، دستگاه در دستگاه و قانون در قانون داریم. در این وضعیت دکتر میدری نیز به عنوان معاون دستگاه اصلی رفاهی کشور میخواهد سیاستی را پیش ببرد اما به احتمال زیاد در اجرا با مشکلات زیادی روبهرو میشود.
فرض کنید اداره ارشاد خراسان رضوی، برای اجرای کنسرت مجوز میدهد اما جای دیگر بهراحتی آن را کنسل میکند. این تو در توی نهادی چند پیامد دارد. منابع را تلف و از طریق موازیکاریهای شدیدی که وجود دارد، دخالتها در حوزههای تصمیمگیری را بیش از اندازه میکند. اجازه نمیدهد مسئولیتپذیری و پاسخگویی مشخص شود و نیز اجازه نمیدهد دستگاههای ذیربط آن سیاستی که تعریف شده را خوب پیش ببرند. یک پیامد دیگر تغییرات بسیار شدیدی است که در نظام اداری ایران بهوجود میآید.
در تحلیل نهایی پیامدی به نام شکست برنامه و یا شکست در هماهنگسازی سیاسی انتظار ما را میکشد. مادام که این مشکل تو در توی نهادی حل نشود، هزینههای اجتماعی دولت از GDP نسبت به کشورهای دیگر در سطح پایینی خواهد بود. چون بخشی از بودجه به حوزههای دیگری میرود که نباید برود. بازدهی اجتماعی و فعالیتهای دیگر نیز بسیار پایین خواهد بود و در نهایت جهتگیری سیاستها به سمت و سوی درستی قرار نمیگیرد. چون این ناهماهنگیهای سیاسی موجب میشود آن سیاست خوب پیش نرود.
با توجه به اینکه گفتمان حاکم بر سیاستگذاری دولت یازدهم، گفتمان رفاه اجتماعی را به رشد اقتصادی منوط کرده، به نظر شما سیاست اجتماعی فعلی چگونه باید طراحی شود؟
میدری: اینکه آیا رشد مقدم است یا کاهش فقر، باید در مورد ابعادش صحبت کنیم و ببینیم کجاها است. اما به طور کلی زمانی که موضوع فقر مطرح است، دیگر نباید بحث رشد اقتصادی کرد. مثالی میزنم. زمانی که ما این موضوع را مطرح کردیم بچههایی که مادر ایرانی و پدر غیر ایرانی دارند، باید یارانه و شناسنامه و دفترچه درمان بگیرند، عدهای گفتند که بار مالی این کار چقدر است. من گفتم که هر چقدر بار مالی میخواهد، داشته باشد. اینها جزو فقیرترین گروهها هستند. ما باید اینها را تحت پوشش و حمایت قرار دهیم. یعنی در مواردی حتی اگر رشد اقتصادی هم نکنیم باید برای رفع فقر، چارهاندیشی کنیم. من فکر میکنم اگر بخواهیم درباره تفاوت الگوهای فکری صحبت کنیم باید به این موضع با هر نگرشی توجه کنیم.
وقتی که بحث خصوصیسازی مطرح شد دولت، آموزش و پرورش و بهداشت و مسکن را خصوصی کرد اما از سوی دیگر بنگاهداری، سدسازی و جادهسازی را گسترش داد. چون در این حوزهها پیمانکاران قوی وجود داشتند. بخشی از گروههای ذینفع که نابرابری ایجاد میکنند، یعنی گروههای ذینفع بخش خصوصی، بودجهها را بهجای مدرسه یا ورزشگاه به بخش جاده و پل و تونل و غیره بردند، در حالی که میشد آنها را در ساختوساز اجتماعی بهکار بست.
من معتقدم هر دولتی که به لحاظ سیاسی یکپارچگی سیاسی را در ایران به یک تکثر سیاسی بدل کند، این دولت خود به خود اجتماعیتر خواهد شد. به این خاطر که مثل دولت فعلی روزنامههای راست، انتقادهای بسیار شدیدی علیه دولت میکنند، از طرفی صدا و سیما هم هست. بنابراین مسئلهای مثل مشکلات کولبرها برجسته و مطرح میشود؛ مسئلهای که من فکر نمیکنم اگر زمان احمدینژاد گفته میشد به مسئلهای تبدیل یا به آن توجهی میشد. چون در دولت فعلی، فضای نقد دولت آزاد است موضوعات اجتماعی میتوانند مسئله شوند. زمانی که فضای نقد اجتماعی وجود دارد، سیاستهای اجتماعی جایگاه بیشتری خواهند داشت. همچنین احتمال کاهش نابرابری بیشتر است. یا وقتی فضای سیاسی یکدست میشود، خطاهای حکومت خودش را نشان نمیدهد و دولت میتواند مخفیکاری کند.
به نظر من، دولت فعلی اجتماعیتر از دولت قبل است. اما ما باید هم مشکلات ساختاری را حل و هم گفتمانی ایجاد کنیم که مسائل بخشهای اجتماعی از قبیل آموزش، بهداشت و مسکن حل شوند. طرح های فقر زدایی بسیاری وجود دارد که امروز در کشورهای مختلف در حال اجراست. مثلا یکی از اقتصادهایی که میگویند بسیار لیبرال نیز هست، کشور هند است. هند امروزه برنامههای فقرزدایی بسیار گستردهای را در دولتی که به سمت اقتصاد بازار آزاد گرایش دارد، اجرا میکند. هند طرح «صد روز اشتغال» را اجرا میکند که سال گذشته در این کشور 200 میلیون نفر در این طرح با تضمین دولت، برای صد روز به اشتغال درآمدند.
وقتی ما همین را در دولت مطرح میکنیم که یا ما این طرح را اجرا کنیم یا مثل آمریکا بیمه بیکاری به جوانان بدهیم مورد استقبال قرار نمیگیرد. با این حال باید این حرفها در دولت گفته شود تا دیگر نگوییم که پتروشیمی میزنیم و توسعه صنعتی میدهیم و جوان شاغل میشود. جوانی که الان 20 سالش است باید همین امروز سر کار برود نه زمانی که 30 ساله و افسرده شد. امروز کشورهای دیگر طرح تضمین اشتغال ایجاد میکنند. اینکه باید برای افراد ظرف مدت صد روز ، شغلی با حداقل دستمزد و تورهای حمایتی ایجاد کرد. بنابراین نقش حمایتی دولت را باید تقویت کنیم.
امیدی: بحث پیمانکاران که دکتر میدری مثال زد موضوع درستی است، اما پیمانکاران که از روز اول اینگونه نبودند. این گفتمان ما نسبت به توسعه بود که باعث شد پلسازی و سدسازی مهم شود. اقتصاددان آمریکایی گالبرایت، هشداری به کشورهای در حال توسعه میدهد. میگوید دنبال توسعه سمبلیک و نمادین نباشید. تصور نکنید توسعه یعنی اینکه ساختمانهای بلند بسازید. اینها موارد نمادین توسعه است. توسعه را باید در نهادها و جاهای دیگر جستوجو کرد. این مسئله البته فقط در بعد از سال 68 نبوده است. قبل از انقلاب و در دهه 40 هم این موضوع وجود داشته است. همه اینها باعث شد که ما توزیع منابع را به سمت پلسازی و جادهسازی ببریم. بعد که پیمانکاران قوی شدند توان لابی کردن با مجلس، بدنه دولت و حتی بیرون از دولت و در ساختار حاکمیت را نیز پیدا کردند. اکنون دیگر ما مسئله دوگانگی را در ساختار قدرت ایران هم داریم و دیگر دولت به راحتی از عهده این مسائل برنمیآید.
در دولت یازدهم این صدا بلند شد که سدسازی به منابع آب آسیب جدی زده و مسئله آب بهعنوان یکی از مهمترین بحرانهای مبتلابه کشور مطرح شد. اما وقتی قانون بودجه 96 را ورق بزنیم، میبینیم چندین صفحه فقط عنوان سدهای مختلفی است که در کشور در حال ساخته شدن است. درست است که این موضوع امروز دیگر به مسئله بدل شده، ولی ما هنور نتوانستیم در حوزه سیاستی اعمالش کنیم.
واقعیت این است که مسئله عدالت اجتماعی و مواجهه با نابرابریها در گفتمان غالب توسعهای کشور جذابیتی ندارد و صدای عدالتخواهی طی دهههای بعد از انقلاب بهتدریج ضعیف و ضعیفتر شده است. این نقد به طور جدی به جریان اصلاحات هم وجود دارد. به نظرم این جریان از اواسط دهه 70 به تدریج جناح چپ درون خود را تضعیف کرد. برای مثال اعضای سازمان مجاهدین از زمان مجلس ششم یا با سیاستهای راستگرایانه اقتصادی همسو یا نسبت به آنچه داشت اتفاق میافتاد بیتفاوت شدند. در گفتمان اصلاحطلبی توسعه سیاسی برجسته شد و همین موضوع باعث شد تا بخشهایی از جامعه نادیده گرفته شوند و از دایره گفتمانی اصلاحات بیرون بمانند.
گویا همه به این نتیجه رسیدند که توسعه سیاسی مهمتر از این حرفهاست. امروزه هم متأسفانه برخی از دوستان اصلاحطلب، عدالت اجتماعی را با توسل به پوپولیسم مینوازند و تحقیر میکنند. جریان اصولگرا که عموماً و همیشه از سیاستهای بازار آزاد دفاع کرده است. از همان ابتدای انقلاب هم این رویه را داشتند و بعد از جنگ هم حتی رویکرد دولت هاشمی در پیشبرد سیاستهای بازار آزاد و آنچه بانک جهانی توصیه میکرد را کند و محافظهکارانه میدانستند و از هاشمی انتظار داشتند که با سرعت و شتاب بیشتری این سیاستها را پیش ببرد و ملاحظهکاری در این زمینه نداشته باشد و شاید برخی شورشهای شهری دهه 1370 بود که موجب شد تا کمی عقبنشینی در سیاستهای دولت هاشمی در زمینه خصوصیسازی و کالاییسازی حوزههای اجتماعی صورت گیرد. اما در جریان اصلاحطلب یک طیف عدالتخواه وجود داشت که بهشدت ضعیف شد و الان هم کمترین صدا را در جریان اصلاحطلب دارد.
درباره نکتهای که دکتر میدری گفتند، اینکه کودکان بیشناسنامه باید یارانه بگیرند و مدرسه بروند. واقعاً اگر این هدف باشد مهم نیست که منابع را دولت از کجا بیاورد. دولت وظیفه دارد منابع را تامین کند، باید نظام تخصیص منابع را بازطراحی کند و اولویتبندی را در نظام بودجهریزی اصلاح کند. امروزه بخش زیادی از منابع عمومی برخلاف الزامات و ملاحظات توسعهای هزینه میشود و به ضد خودش تبدیل میشود. برای مثال اگر مجموع پروژههای نیمهتمامی را که در کشور وجود دارد بررسی کنیم، میبینیم که بخش زیادی از این پروژهها اگر متوقف شوند بسیار منطقیتر است. اما نظام برنامهریزی ما خود را موظف میداند که همه این پروژهها را به اتمام برساند. این رویکرد غلطی است در نظام برنامه و بودجه.
میدری: این درست است که بعد از جنگ گفتمان دولت، گفتمان خصوصیسازی است اما ما باید ببینیم در قبال وضع فعلی باید چهکار کنیم. یعنی باید ببینیم ما چه پیشنهادی داریم. در دورهای ما دچار خلأ نظری در این خصوص شدیم. صرفنظر از اینکه به نظر من اساس سوال اساسی این است که خصوصیسازی در ایران اجرا نمیشود. خاطرم هست که چندسال پیش با آقای غنینژاد در دانشگاه علامه مناظرهای داشتیم. ایشان از تاسیس بانکهای خصوصی دفاع میکرد و من، همان زمان گفتم که زمانی خواهد آمد که خود شما خواهید گفت که چرا اینها را خصوصیسازی کردید؟ فردا نباید بگویید اینها را اینگونه خصوصیسازی کردید ولی باید آنگونه خصوصیسازی میکردید. بنابراین فکر میکنم آنهایی که بستر خصوصیسازی را میخواستند، آن را اجرا کرده و نتایجاش را هم دیدهاند. بنابراین حالا وقت این است که به بستر دیگری حرکت کنیم.
دینی: در زمینه بحث دکتر میدری معتقدم میتوان نشان داد که با رویکرد ارزشافزایی، بازتوزیع درآمدها در جهت کنترل کودکان کار و خیابان و ساماندهی بیخانمانها و فقرا اتفاقا میتواند بهرهوری و رشد اقتصادی را بالا ببرد. در این زمینه کشورهای دیگر، مسیر دیگری رفتند، چون کمتر دچار این خلا فکری و تسلط گفتمانی بازارگرا بودند. یکی از تجربیات جهانی که میشود اشاره کرد، کره جنوبی است. کره جنوبی کشوری است که بیشترین رشد را داشته اما در مقابل کشوری است که سیاستهای بازتوزیع، همیشه درآمدی قوی داشته و از لحاظ ضریب جینی هم با کشورهای شمال اروپا تقریبا در یک سطح است.
اما مسئله اصلی این است که به دلیل حکمرانی ضعیف، منابع در ایران بیش از اندازه هدر میرود و چیزی برای سیاستهای اجتماعی باقی نمیماند. من معتقدم پل و سد باید ساخته شود، اما اشکال کار ضعفهای جدی در بدنه نظام کارشناسی که ناشی از بیتفاوتی به تخصصگرایی است. مثلا زمانی که سد گتوند ساخته شد در حالی که روستاییان میگفتند که اینجا زمین شورهزار است و اگر اینجا آب بریزید به دریاچه نمک تبدیل میشود. بنابراین احداث پل و سد درست است ولی باید درست اجرا شود.
یا مثال دیگری بزنم. در کرمانشاه از سال 85 مونوریل زدند که نیمهکاره هم رها شد. نماد شهر از بین رفته و میلیاردها تومان هم مطالبات بانکی و معوقات به بار آورده است. این جانمایی پروژهها به دلیل ضعفهای اولیهای است که در نظام مدیریتی و کارشناسی ما وجود داشته و ناشی از اشتباهات گذشته و اکنون است. از درون این اشتباهات، گروههای ذینفع بهوجود آمده و اجازه نمیدهند منابع در بخش رفاهی اجتماعی برود. دولت نیز برای اینکه بار مالیاش را کم کند باید کوچک شود. اتفاقی که میافتد خصوصیسازیهای مختلف است و صرفنظر از این نکات مالی، مسئله اساسی است که اساسا نظم اجتماعی جامعه با این اتفاقات بههم میخورد. همین مدارس غیرانتفاعی در مقیاس وسیع، مشکل جدی در خانوادهها ایجاد کرده است و قس علیهذا.
امیدی: زمانی گفته میشد که رشد اقتصادی لازمه کاهش فقر است اما از دهه 90 کسانی نظیر محبوبالحق در بانک جهانی این بحث را مطرح کردند که میتوان معادله را به گونهای دیگر هم دید: کاهش فقر هم میتواند به رشد اقتصادی منجر شود. صندوق بین المللی پول در سال2015 گزارشی منتشر کرد و نشان داد که براساس تجربه کشور رشد اقتصادی الزاماً به کاهش فقر و نابرابری نمیانجامد. در این گزارش وقتی وضعیت 30-40 کشور را بررسی کردند، متوجه شدند افزایش درآمد طبقات پایین تاثیری که بر روی رشد اقتصادی میگذارد، 3-4 برابر بیشتر از افزایش درآمد طبقات بالاست.
در اینجا و در رابطه با مباحثی که مطرح شد اصطلاحی داریم به نام دولت رفاه پنهان (Hidden welfare state) که تا حدود زیادی به وضعیت ما مرتبط است. به بیان ساده منظور از دولت رفاه پنهان این است که سیاستهای دولت بیشتر به سمت منافع گروههای پردرآمد باشد. برای مثال، ما از اول انقلاب انواعی از یارانههای مختلف نظیر زمین ارزان و مسکن به افراد ارائه دادیم.
مطالعات نشان میدهد که کمتر از 10 درصد این میزان به سه دهک پایین رسیده و مابقی به سمت دهکهای میانه و بالا بوده است. همین قضیه را در زمینه تسهیلات بانکی میتواند دید. گزارشهای خود بانک مرکزی از وضعیت تسهیلات نشان میدهد که بیش از 90 درصد تسهیلات طی سه دهه گذشته به دهک پردرآمد رسیده (یعنی حدود 6 درصد جمعیت) و چیزی حدود 50 درصد خانوادههای ایرانی نتوانستهاند از هیچ یک از تسهیلات بانکی استفاده کنند. در اینجا مسئله حضور دولت مطرح است. اینکه دولت چگونه میتواند منابع بانکی را توزیع کند.
در حالی که در بانکهای جهانی یک مسئله هم که دنبال میشود، مسئله عدالت اجتماعی و برنامههای مرتبط با رفاه مردم است. اینکه چقدر مدلهای کسبوکارشان را میتوانند به نحوی طراحی کنند که بتواند به سطحی از عدالت برای کمدرآمدها برسد. همین موضوع را در سیاستهای تراکمفروشی میبینیم. مشاهده میکنیم از این سیاستها یکی دو دهک پردرآمد جامعه نفع می برند. دولت رفاه پنهان یعنی بخش زیادی از منابع را به نحوی سیاستگذاری میکند که در قالب تعرفهگذاریها و انواع تسهیلات، سودش فقط به سمت دهکهای بالا میرود و چیزی توزیع نمیشود.
یک مثال نزدیک میزنم، در بحث صندوقهای بازنشستگی سالانه 40 هزار میلیارد تومان برای کسری بازنشستگی پرداخت میکنیم که مدام بهعنوان یک بحران بازنمایی میشود. اما در مقابل دهک اول ثروتمند ما طبق گزارشهای مالی که ارائه میدهند، حدود 40 هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی دارد ولی وضعیت نظام مالیاتی مسئله نمیشود در دولت. بنابراین باید پرسید چرا نظام مالیاتی ما مسئله نمیشود اما صندوقها مسئله میشود؟ این سوال مهم است و به همان مسئله گفتمانی و پارادایمی برمیگردد.
باید بپذیریم که نظام توزیع منابع و امکانات در کشور نامتوازن و غلط است. باید در آن بازنگری کنیم. باید منابعی آزاد شود و به سمت سیاستهای اجتماعی بیاید. ما باید به دنبال یک رابطه نهادی بین سیاستگذاری اقتصادی و سیاستگذاری اجتماعی باشیم، به طوری که این دو درهم تنیده باشند. این موضوع در اوایل دهه 1380 مسئله شد و در نهایت به طراحی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و تأسیس وزارت رفاه انجامید. این وزارتخانه بنا بود مکمل سازمان برنامه و بودجه باشد.
این فرض وجود داشت که سازمان برنامه بدنبال رشد اقتصادی است و باید سازمانی هم وجود داشته باشد که عدالت اجتماعی را پیگیری کند. اما تعارض پارادایمی و تعارضهای منفعتی موجب شد که این وزارتخانه آنگونه که باید شکل نگیرد و در نهایت هم در وزارتخانههای دیگر ادغام شد. شاید یک دلیل عمده آن ضعف گفتمان سیاستگذاری اجتماعی در کشور و بهویژه در سطح نخبگان اجتماعی و آکادمیها هم باشد. درهرحال به نظر من سیاستگذاری اجتماعی در ایران باید بهعنوان یک کنش و پروژه مهم سیاسی و اجتماعی برای نخبگان اجتماعی مطرح باشد. نادیدهگرفتن این موضوع میتواند امنیت آینده ما را به طور جدی در تهدید و مخاطره قرار دهد.