بافت فرسوده، قربانی سیاست‌های سودمحور شهری

به‌طور کلی رویکردهای نوسازی، بهسازی و بازسازی برای بافت‌های ناکارآمد شهری در کشورهای مختلف منبعث از فرهنگ برنامه‌ریزی (Planning culture) آن کشور است که ارتباط مستقیمی با ویژگی‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی دارد. به عبارت دیگر، وابسته به بستر
(Context-dependency) و وابسته به مسیر (Path-dependency) بودن، دو ویژگی بارز سیاست‌های بازآفرینی شهری در کشورهای توسعه‌یافته نظیر آلمان، فرانسه و انگلستان است (Couch et al., 2011). بنابراین اگرچه این کشورها برای رویکرد خود نسبت به بافت‌های ناکارآمد از واژه بازآفرینی (Regeneration) استفاده می‌کنند اما محتوا و معنای آنها باهم متفاوت یا شاید متضاد است. لذا، اگرچه نهادهای مدیریت شهری واژه‌ها را در قانون از «فرسودگی» به «ناکارآمدی» و از «نوسازی» به «بازآفرینی» تغییر داده‌اند، اما هنوز این مفاهیم نتوانسته جایگاه نوینی در فرهنگ برنامه‌ریزی کشور پیدا کند. بنابراین این‌طور به نظر می‌رسد که سیاست تراکم تشویقی به‌عنوان تنها سیاست در بافت‌های ناکارآمد شهری در دستور کار قرار دارد.

ریشه‌های شکل‌گیری این سیاست را می‌توان در دو روند کلی جست‌وجو کرد که به صورت متقابل هم را تشدید می‌کنند: 1) روند تولید فضای شهر تهران به‌طور کلی در دهه‌های اخیر که منبعث از سیستم اقتصادی و سیاسی کشور است. به عبارت دیگر، سیاست تراکم فروشی که از دهه 1370 تاکنون از مهمترین سیاست‌های شهری‌ شدن در شهرهای ایران است، سنتی را برپا کرد که سیاست تراکم تشویقی بر روی آن بنا شده است و 2) آسیب‌شناسی مدیریت شهری نسبت به بافت‌های «فرسوده» که در زمان تهیه طرح جامع و راهبردی شهر تهران تعریف شد. نگاهی صرفا کالبدی برای تعریف بافت‌های فرسوده که به راهکاری صرفا کالبدی منجر شده است. همچنین وقوع فجایعی مانند زلزله بم با بیش از 26 هزار قربانی در سال 1382، بازسازی ساختمان‌های مسکونی در بافت‌های قدیمی شهری را مبرم و حیاتی کرد.

از شهری شدن رانت تا ارزان شدن رانت شهری‌شده

سیاست‌های تراکم تشویقی از سال 1386 شکل رسمی به خود گرفت. اما ریشه‌های این سیاست را می‌توان در سنت تراکم‌فروشی که از سال‌های بعد از جنگ سرلوحه کار شهرداری‌ها قرار گرفته بود، دنبال کرد. به عبارت دیگر، تغییر نقش دولت به سمت کارگزاری برای تحقق خودکفایی شهرداری‌ها که در بودجه سال 1362 به تصویب رسیده و در سال‌های جنگ مسکوت مانده بود، از یک طرف و تغییر سیاست‌های حکومتی در راستای خصوصی‌سازی در برنامه سوم توسعه، از طرف دیگر و همچنین عدم شکل‌گیری صنعت به عنوان سرمایه مولد در اقتصاد کشور، مسیر تولید فضای شهرها را به سمتی سوق داد که برای جلب سرمایه بخش خصوصی و جلوگیری موقتی از بحران‌های رکود اقتصادی، رانت ناشی از مالکیت زمین و مستغلات افزایش یابد. این موضوع در فرهنگ برنامه‌ریزی کشور تبدیل به یک سنت شد و در هر طرح و برنامه‌ای افزایش رانت زمین و مستغلات در دستور کار برنامه‌ریزان قرار گرفت.

همچنین تجربیات دولت در دوران پس از انقلاب در خصوص نوسازی بافت‌های «فرسوده» حاکی از شکست سیاست‌های نوسازی و لزوم تغییر رویکرد نوسازی شهری را گوشزد می‌کرد. لذا در برنامه چهارم توسعه دولت توجه ویژه‌ای به مساله بافت‌های فرسوده داشتند و رویکرد آنها، به جای مداخله مستقیم، فراهم کردن زمینه‌های مالی و حقوقی لازم برای ورود بخش خصوصی به فرایند نوسازی بافت‌های فرسوده بود.

این مهم در سال 1386 از طریق سه روش محقق شد. اول، در مصوبه بودجه سال 1386 شورایعالی معماری و شهرسازی موظف شد تا تراکم ساختمانی را در این مناطق به میزان 60 درصد (یک طبقه) افزایش دهد (قانون بودجه، 1386). دوم، فراهم کردن تسهیلات بانکی با سود پایین برای سازندگان فعال در بافت‌های فرسوده و سوم تخفیف‌های عوارض صدور پروانه ساختمانی. بدون توجه به شرایط بحرانی اقتصادی و اجتماعی بافت‌های فرسوده، در حالی این مجوزها و تشویق‌ها صادر شد که وضعیت موجود این محلات از تراکم جمعیتی بالا و کمبود خدمات رنج می‌برد.

به عبارت دیگر، رویکرد دولت و مدیریت شهری برای نوسازی سلب مسئولیت خود و به کارگیری سرمایه مالی بخش خصوصی بود. بنابراین می‌بایست شرایطی را فراهم می‌کردند که این محلات نسبت به سایر محلات غیرفرسوده سودآوری بیشتر یا حداقل برابری در صنعت ساخت‌و‌ساز داشته باشند. با توجه به اینکه تراکم فروشی سنت دیرپایی در فرهنگ برنامه‌ریزی شهری کشور دارد، افزایش و ارزان‌تر شدن بهره‌مندی از رانت زمین و مستغلات بهترین و تنهاترین ابزاری بود که می‌توانست این جذب سرمایه را محقق سازد.

بافت‌های فرسوده که تاکنون فضاهای فراموش‌شده‌ای در روند توسعه شهری بودند ناگهان به بازاری برای کسب سود سوداگرانه در بازار مسکن تبدیل شدند. این شرایط به جایی رسید که شهرداری تهران هم که می‌بایست حداقل مسئول نظارت، کنترل و هدایت این روند باشد، خود به‌عنوان کنشگر اصلی این روند تبدیل شد. شهرداری تهران در سال 1387 با تاسیس غیرقانونی شرکت نوسازان اقدام به ساخت‌وساز در بافت‌های فرسوده و برای قانونی کردن بیشتر فعالیت این شرکت اقدام به تهیه طرح‌هایی با نام طرح ویژه بافت‌های فرسوده کرد و به این ترتیب به سازنده‌ای تبدیل شد که برای افزایش سوداگری خود قانون وضع می‌کرد.

طی سال‌های بعد از 1386، آمارها حاکی از این است که صدور پروانه‌های ساختمانی در بافت‌های فرسوده به‌شدت افزایش پیدا کرد و حتی در دورانی که رشد صدور این پروانه‌ها در کل شهر تهران روند نزولی داشت، اما همچنان شاهد روند افزایشی صدور پروانه‌های ساختمانی در بافت‌های فرسوده بودیم. این آمار نه‌تنها نشان از سودآوری ساخت‌و‌ساز در بافت‌های فرسوده داشت بلکه حاکی از این بود که به دلیل ارزان بودن رانت شهری افرادی با توانایی مالی کمتر که به دنبال سوداگری در بازار مسکن بودند نیز توانستند جای پای خود را در این بازار باز کنند.

نتایج مصاحبه‌ها با سازندگان در این محلات نشان می‌دهد که زمین‌های این بافت‌های شهری فرصت مناسبی برای ورود به عرصه صنعت ساخت‌و‌ساز بود و برخی سازندگان بعد از چند تجربه ساخت‌و‌ساز، برای ادامه فعالیت به محلات بالاتر ‌رفتند.

اما مساله در اینجا خلاصه نمی‌شود. ساکنان بافت‌های فرسوده که اغلب از اقشار ضعیف مالی جامعه هستند و در تله فضایی فقر گرفتار شده‌اند، به دلیل تبلیغات گسترده نهادهای دولتی و شهری، تنها راه رهایی خود را در مصرف تنها سرمایه اندک خود که زمین است، می‌بینند. بنابراین موقعیت این مالکان در برابر سازندگان در مقام چانه‌زنی بسیار ضعیف است.

دفاتر خدمات نوسازی محله هم که در حقیقت باید حافظ منافع ساکنان باشد اغلب به کارگزارانی برای شبکه درهم‌تنیده و رانتجوی سازنده‌ها تبدیل شده است (نقشی همانند بنگاه‌های معاملات املاک). بنابراین رانت ارزان تولید شده برای زمین نه به مالک بلکه به سازنده تعلق می‌گیرد. مالک، زمین را به مشارکت می‌گذارد و سازنده هزینه ساخت را پوشش می‌دهد و سهم سود برای هر دو طرف 50 درصد است. در ابتدای پروژه، مالک از فرایند ساخت حذف می‌شود و نمی‌تواند به آسانی از کیفیت ساخت‌وساز آگاه شود.

در حقیقت تنها در ابتدای عقد قرارداد مالک قدرت مذاکره دارد و از آن‌جایی که مالکان در این بافت‌های شهری آشنایی کافی از پیچیدگی‌های ساخت‌و‌ساز ندارند معمولا نمی‌توانند خواسته‌های درستی از سازندگان طلب نمایند. اما سازنده از آنجا که سرمایه اولیه را در طول مدت زمان ساخت می‌گذارد (برخلاف مالک که سرمایه اولیه خود را که زمین است یک‌جا گذاشته است) می‌تواند همزمان در دو یا چند پروژه مشارکت داشته باشد و حاشیه سود خود را بیشتر کند.

همچنین سازنده از طریق زمین وام دریافت می‌کند که بخش مهمی از هزینه ساخت را پوشش می‌دهد و واحدهای خود را با قیمت کمتر پیش‌فروش می‌کند و از این طریق زمان برگشت سرمایه اولیه خود را برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌ای دیگر کاهش می‌دهد. به عبارت دیگر، سازنده سرمایه اولیه بسیار کمی را در پروژه هزینه کرده و سود اصلی سرمایه اولیه پروژه را که از آن مالک است (زمین) به شیوه‌های مختلف کسب می‌کند. در روند ساخت، سازنده در تلاش برای افزایش حاشیه سود از طریق تخلفات مختلف ساختمانی است. این تخلفات معمولا در کاهش مشاعات ساختمان و اضافه کردن آن به واحدهای مسکونی و همچنین تغییر محاسبات سازه برای سبک کردن آن است. همچنین، روند جدید برای بازاریابی در این بافت‌ها استفاده از مصالح به‌ظاهر لوکس اما بی‌کیفیت نظیر سنگ‌های مصنوعی، کف‌سازی، درب‌ها، پنجره‌ها و نورپردازی است که در هزینه ساخت تاثیر کمی دارند اما باعث افزایش قیمت واحدهای مسکونی و کوتاه کردن زمان خواب سرمایه است.

روش دیگر بیمه کردن کیفیت ساخت است. به ‌این ‌صورت که شرکت‌های بیمه به مدت 5 سال ساختمان را بیمه می‌کنند در حالی‌که عمر 5 سال برای ساختمان بسیار کم است اما، مشاهدات نشان داده که این بیمه‌ها در قیمت آپارتمان‌ها تاثیر مستقیم دارد. در پایان سهم مالک در قالب واحدهای ساختمانی واگذار می‌شود و مالکان در آن ساکن می‌شوند یا آن ‌را می‌فروشند یا اجاره می‌دهند.

در مواردی هم که مالک تقاضای حداکثری دارد، به دلیل فراوانی نمونه‌های مشابه برای سرمایه‌گذاری، مورد توافق سازنده قرار نمی‌گیرد و سازنده به دنبال پروژه‌های دیگری می‌رود و از آنجا که شبکه سازندگان از طریق دفاتر نوسازی و بنگاه‌های املاک بسیار قوی است سریعا آن مالک در لیست سیاه قرار می‌گیرد یا به صورت موقت رها می‌شود تا زمانی‌که از خواسته خود کوتاه بیاید. همچنین زمانی که زمین سود لازم برای سرمایه‌گذاری را نمی‌دهد آن خانه برای همیشه رها می‌شود.

ساکنان این خانه‌ها که چاره‌ای جز زندگی در خانه فرسوده خود ندارند به دلیل ساخت آپارتمان نوساز در کنار ساختمان فرسوده خود با مشکلات جدیدی مواجه شده‌اند، ساختمان آنها به دلیل ساخت‌و‌سازهای مجاور تَرَک‌های خطرناکی خورده و نیاز به تعمیرات اساسی دارد؛ کوچه محل زندگی آنها به دلیل ساکن شدن افراد غریبه ناامن شده، افزایش جمعیت در کوچه محل زندگی، فضای کوچه را از آنها گرفته و تبدیل به پارکینگ کرده است.

نتیجه‌گیری

اگرچه در یک دهه اخیر، سیر تاریخی رویکردهای سیاستگذاران برای بافت‌های فرسوده، در ادبیات قانونی، تکاملی به نظر می‌رسد، اما سیاست‌های اتخاذ شده تکرار روندهای گذشته است.

نتایج اولیه پژوهش حاکی از آن است که اگرچه رویکردهای مدیران شهری و دولتی از فرسودگی به ناکارآمدی و از نوسازی به بازآفرینی شهری است اما تنها سیاست غالب کالایی‌سازی زمین و مسکن در بافت‌های فرسوده از طریق تخصیص رانت به زمین‌های واقع در این بافت‌های شهری است. اگرچه این رانت به زمینی تعلق می‌گیرد که مالک آن ساکن بافت فرسوده است، اما ارزش مبادله‌ای حاصل از این رانت را سازنده تصاحب می‌کند و بخشی از ارزش مصرفی زمین به مالک تعلق می‌گیرد.

نکته جالب توجه این است که مالک از فرایند تبدیل رانت به ارزش (فرایند ساخت) حذف می‌شود، بنابراین سازنده از روش‌های مختلف حداکثر ارزش مبادله را از زمین کسب و بخشی از ارزش مصرفی ساختمان را به ارزش مبادله تبدیل می‌کند. اما بعد از تولید، سازنده خود را از فرایند مصرف خارج می‌کند در حالی‌که قبلا بخشی از ارزش مصرفی را هم تصاحب کرده بود. اما مالک زمین در نهایت صاحب آپارتمانی می‌شود که بخشی از ارزش مصرفی آن قبلا تبدیل به ارزش مبادله‌ای شده و به جیب سازنده رفته است. به‌عنوان مثال نورگیرها کوچک شده‌، قوانین آتش‌نشانی رعایت نشده، محاسبات مقاومت خاک دستکاری شده، مصالح نامرغوب در آن استفاده شده و سایر مواردی که مالکان از آنها همواره بی‌خبر هستند.

بنابراین می‌توان این‌طور نتیجه‌گیری کرد که اگر فقر را به‌عنوان مهمترین مساله شهری در بافت‌‌های فرسوده بنامیم که ریشه ناکارآمدی در این بافت‌های شهری است، سیاست تراکم تشویقی نه‌تنها کمکی به بهبود شرایط نکرده بلکه به چند طریق باعث بازتولید تله فضایی فقر شده است. در اینجا به چند مورد در این‌باره اشاره می‌شود:

1-در ساختمان‌های جدید، مالک زمین تنها سرمایه خود (زمین) را از دست داده و مالک آپارتمانی شده که ارزش آن سال به سال کاهش می‌یابد و این تغییر شیوه سکونت نه‌تنها فرصت اشتغال آنها را بهتر نکرده، بلکه در مواردی بخشی از درآمد خانواده را حذف کرده است.

2-اجاره‌نشین‌ها و مالکانی که خانه‌ها را خریده‌اند نیز غالبا از محلات فقیرنشین‌تر یا حومه‌ها به آنجا مهاجرت کرده‌اند، به‌ دلیل افزایش هزینه مسکن در سبد خانوار و عدم دسترسی بهتر به مراکز اشتغال و فراغت شرایط بهتری نسبت به ساکنان باسابقه ندارند.

3-ساکنانی که به‌ناچار یا از روی انتخاب در خانه قدیمی ساکن هستند نیز به‌دلیل عواملی مانند افزایش تراکم جمعیتی، کاهش امنیت و کم‌شدن بهداشت ناشی از این ساخت‌و‌ساز جدید در کوچه محل زندگی خود، در بهترین حالت با شرایط زیست گذشته خود زندگی می‌کنند. لذا این‌طور به نظر می‌رسد که تنها گروه منتفع از این سیاست شهری سازندگان و دلالان زمین و مسکن هستند که تمام ارزش مبادله‌ای و بخشی از ارزش مصرفی زمین‌های واقع در این بافت‌های شهری را تصاحب می‌کنند و بازندگان آن نه‌تنها مالکان قبلی زمین بلکه مستأجران قدیمی و جدید هستند که در خانه‌هایی ساکن می‌شوند که به گفته بسیاری از کارشناسان تا چند سال دیگر فرسوده خواهند شد. 

منابع:

ابراهیم‌پور، مجید. (2016). «Urban renewal policies in Tehran: In the name of inhabitants, in favor of speculators, case study: Djavadieh, Tehran, Iran»، پایان‌نامه کارشناسی ارشد شهرسازی، مدرسه شهرسازی پاریس (École d’Urbanisme de Paris) Paris VII

بانک مرکزی ایران (1387). نتایج بررسی فعالیت‌های ساختمانی بخش خصوصی در مناطق شهری استان‌های مختلف کشور در سال 1386، تهران.

پارس‌بوم، مهندسان مشاور (1386). طرح جامع ساختاری-راهبردی شهر تهران.

شرکت عمران و بهسازی شهری ایران (1393). سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب هیات‌وزیران)، تهران.

مجلس شورای اسلامی (1387). قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تهران.

مجلس شورای اسلامی (1389). قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تهران.

معاونت معماری و شهرسازی شهرداری تهران (1391). گزارش عملکرد معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران.

مهندسین مشاوران: (1385). راهنمای شناسایی و مداخله در بافت‌های «فرسوده». تهران: نشر شرکت ایده پردازان فن و هنر.

 Couch, C., Sykes, O., & Börstinghaus, W. (2011). Thirty years of urban regeneration in Britain, Germany and France: The importance of context and path dependency. Progress in planning, 75(1), 1-52.