دوگانگی دولت و بخش خصوصی؛ بلای جان بافت فرسوده تهران
چگونه سیاستهای توسعه شهری سود سرمایهداران را تضمین میکند و ساکنان محلات فرسوده را بیخانمان؟
در تعریف بافت فرسوده به سه عنصر ناپایداری، ریزدانگی و نفوذپذیری اشاره شده است. به عبارتی بلوکهای مسکونی که واجد میزان مشخصی از پلاکهای فرسوده با چنین مشخصاتی باشند، در بافت فرسوده قرار میگیرند که برای نوسازی این پلاکها، تخفیفها و امتیازات ویژهای در نظر گرفته میشود. سوال اینجاست، تفاوت میان بخشهایی از بافت قدیمی شهر که فاقد یکی از این ویژگی بافت فرسوده هستند با بافتهای فرسوده در چیست؟ برای مثال، محله تختی در منطقه 16 شهر تهران که در اواخر دهه 1340 و اوایل دهه 1350، بر مبنای برخی از اصول شهرسازی شکل گرفت، دارای معابری با عرض 8 متر و بالاتر است و به همین دلیل در بافتهای فرسوده شهری واقع نمیشود.
این در حالی است که محلههای مجاور مانند محله علیآباد، خزانه و یاخچیآباد صرفا به دلیل تفاوت در عرض معابر در بافت فرسوده قرار گرفتهاند. تجربه من در محلات نامبرده نشان میدهد سیاستهای توسعه شهری، به شیوه مشابهی بر تمامی این محلات اثرگذار بوده؛ چه در بافت فرسوده قرار گرفته باشند یا خیر. هر چند این بدان معنا نیست که تحلیل بافت فرسوده و سیاستهای نوسازی در این بافتها از نظر دور شود بلکه این نکته را گوشزد میکند که سیاستهای نوسازی در بافت فرسوده در کلیت سیاستهای توسعه شهری در شهر تهران باید مد نظر قرار گیرد.
این در حالی است رویکردی که تحت عنوان «بورژوازی مستغلات» به نقد این سیاستهای شهری پرداخته و صورتی هژمونیک نیز به عنوان جایگزین وضع موجود یافته است، بر مبنای تحلیل وسیعتر، دولت و نهادهای حاکمیتی از یکسو و نیروهای پیشبرنده بازار در توسعه شهری تهران (بخش خصوصی) از سوی دیگر را به عنوان دو قطب مستقل و دارای منافع متضاد در مقابل یکدیگر تعریف میکند و قرار میدهد: «بازار و نیروهای وابسته به آن تابع سودآوری سرمایه است و برای تداومسازوکارهای سود و بقای خود، به نوعی به توسعه فیزیکی و اقتصادی شهر تهران وابسته است. بنابراین رویکردها و عملکردهای بازار و دولت در یک چرخه متناقض قرار میگیرند.
دولت سعی دارد فرمان ایست و بازگشت صادر کند، اما بازار همچنان وسوسهها و وعدههایی برای یافتن کار، درآمد و زندگی بهتر بهویژه برای نیروی کار ساده مهاجران دارد». به صورت کلی استدلال این رویکرد را میتوان اینگونه خلاصه نمود، دولت و نهادهای حاکمیتی مانند شهرداری تهران به دلیل توسعه بیرویه شهر تهران و مشکلات ایجاد شده مانند آلودگی هوا، تراکم بالا، آسیبهای اجتماعی و... درصدد جلوگیری از توسعه شهر تهران هستند در حالی که تضمین سودآوری بورژوازی مسکن در شهر تهران وابسته به توسعه و نوسازی شهر تهران بر مبنای توسعه فضای عمودی شهر تهران است. در این نوشتار کوتاه، امکان نقد تفصیلی چنین رویکردی در توسعه شهری شهر تهران و سیاستهای نوسازی بافت فرسوده وجود ندارد و تلاش میکنم بر وجهی از توسعه شهری تاکید کنم که بر زندگی در محلاتی که در بافت فرسوده قرار گرفتهاند بسیار اثرگذار بوده است.
پروژه نواب؛ یک نمونه مطالعاتی
قطعاً کسانی که اهل تهران بهویژه مناطق جنوبی آن هستند محلهای قدیمی در تهران را میشناسند که اکنون اسمش را به چیزی بزرگتر و مهمتر به نام بزرگراه نواب داده است. برای کسانی که مثل من نواب را اولینبار به همین شکل کنونیاش دیدهاند، هیچ تصویر دیگری به جز یک بزرگراه شلوغ و پرترافیک از این منطقه در ذهنشان متصور نیست. بعدها شاید خیلیها مانند من از وجود محلهای قدیمی در اینجا خبردار شدهاند.
حقیقت آن است که این بزرگراه با همه مسائلش محصول تاریخ مشخصی است. شکل قدیمی آن عبارت بود از محلهای قدیمی با خرابههایی پراکنده و البته بزهکاری. چه چیزی میتوانست بهتر از این باشد که این خرابهها به بزرگراهی مهم در شهر تبدیل شوند که در امتدادش و بنا بر نقشه طرح تفصیلی تهران، شمال و جنوب شهر و در اتصال به بزرگراه آزادگان به کل کشور متصل سازد. فکری هم به حال تراکم جمعیت شده بود. همین غولهای بیشاخ و دمی که از بزرگراه محافظت میکنند و البته خانوادههایی در آنها ساکناند.
پروژه نواب (که عمدتا به ساخت مجتمعهای مسکونی و احداث بزرگراه نواب اطلاق میشود) سیاستی شکست خورده است. این را همه میدانند زیرا کیفیت زندگی در آنجا قطعا کمتر از منازل مسکونی و محله پیشین بود. البته مجریان چنین پروژهای در میانه دهه هفتاد، در راستای سیاستهای اجتماعی و اقتصادی دولت وقت عمل میکرد؛ زیرا قطعا چنین پروژهای بدون موافقت دولت وقت و وزارت مسکن و شهرسازی وقت نمیتوانست جنبه عملیاتی پیدا کند. حتی موافقت شد تا تامین مالی این پروژه علاوه بر فروش تراکم همین ساختمانهای بلند، از طریق نخستین اوراق مشارکت در تاریخ اقتصادی ایران تامین شود.
بنابراین به نظر میرسد تا جایی که به رابطه نهادهای حاکمیتی با نوسازی بافت فرسوده و سایر بافتهای قدیمی شهر مربوط میشود، تمامی دولتها و از جمله دولت کنونی نیز تسهیلات و امتیازاتی را برای نوسازی این بافتها تخصیص میدهند. اما تمام ماجرا به این ختم نمیشود بلکه باید همراستایی سیاستهای دولت با بخش خصوصی در زمینه توسعه و نوسازی شهر تهران - از جمله بافت فرسوده- را در کلیت آن قرار داد که در اینجا بر دو رویه نوسازی مسکن در بافتهای فرسوده شهری و ایجاد زیرساختهای لازم در این بخش توسط نهادهای حاکمیتی بهویژه توسعه سیستم حملونقل تاکید میشود.
پروژه نواب که توسط مدیریت شهری در دوران دولت سازندگی آغاز شد، گویای دو سیاست اصلی شهرداری تهران در حدود 25 سال گذشته بوده است. نخست ایجاد زیرساختهای عظیم حملونقل و سهولت جابهجایی نیروی کار به مناطق صنعتی، خدماتی و دوم فروش تراکم مسکونی در سطح شهر برای تامین هزینههای پروژههای عظیم حملونقل. این سیاستها که در راستای برنامهریزیهای اقتصادی تمامی شهرداریها و به تبع آن دولتها در 25 سال اخیر انجام شده، نشان میدهد که آماده ساختن شهر توسط حافظان و گسترشدهندگان نظام اقتصادی شهری، چیزی جدای از اختلافات سطحی سیاسی بین اصولگرایی، اصلاحطلبی و اعتدالگرایی است. در واقع با تجمع سرمایه در کلانشهرهایی مانند تهران، طبیعی به نظر میرسد که این شهر با هجوم نیروی کار مواجه شود؛ امری که به افزایش جمعیت و به دنبال آن تراکم جمعیت و افزایش واحدهای مسکونی منجر خواهد شد.
در این زمینه دولتها از دو طریق به شکلگیری و گسترش این روند کمک میکنند. نخست در زمینه تامین مسکن مورد نیاز، چه به صورت تامین مستقیم مسکن و چه به صورت تصویب قوانین و ارائه تسهیلات برای ساختوساز و دوم تامین خدمات مورد نیاز برای امکان ادامه حیات اقتصادی- اجتماعی در کلانشهرها با توجه به تراکم افزوده ایجاد شده.
سیاست تراکمسازی
سیاست اصلی برای تامین مسکن مورد نیاز کلانشهرها پس از جنگ، ایجاد شهرهای جدید در اطراف کلانشهرها بود که در مورد شهر تهران میتوان به ایجاد شهرهای جدید مانند هشتگرد در غرب و پردیس در شرق تهران اشاره کرد. بهطور خاص دولتهای نهم و دهم سیاست ایجاد مسکنهای پرتراکم در اطراف کلانشهرها با نام مسکن مهر را پیش برد. در عین حال تسهیلات نوسازی بافت فرسوده نیز همواره به عنوان عنصری جدانشدنی از سیاستهای دولتی برای تامین مسکن مورد نیاز نیروی کار مهاجر عمل کرده است. هر چند، چندی پیش رئیسجمهور، بر اشتباه بودن سیاستهای مسکن مهر و لزوم توجه به نوسازی بافت فرسوده برای تامین اضافهبار مسکن مورد نیاز تاکید کرد، اما دولت یازدهم اقدامی بیشتر از دولتهای پیشین در زمینه نوسازی بافت فرسوده انجام نداد و به نظر نمیرسد دولت دوازدهم نیز برنامهای خاص برای افزایش کمّی و کیفی نوسازی در بافتهای فرسوده شهری داشته باشد.
رکود مسکن در چندین سال گذشته باعث اتخاذ سیاستهایی (مانند اعطای وام ویژه مسکن) برای تحریک تقاضا بر مبنای سیاستهای مبتنی بر طرف تقاضا شده که با هدف بازگشت رونق به بازار مسکن انجام شده که بخشی از این تحریک ممکن است به نوسازی بافتهای فرسوده شهری در اثر افزایش تقاضا در سالهای آینده منجر شود. واقعیت ماجرا نیز این است که خواهناخواه بار اصلی تراکم جمعیت به دوش بافتهای فرسوده شهری خواهد بود. دلیل این امر نیز مشخص است؛ واحدهایی که در بافتهای فرسوده قرار دارند، در بیشتر مواقع یک یا دو واحد مسکونی را شامل میشوند که با نوسازی ظرفیت تبدیل شدن به حداقل دو برابر واحد مسکونی را دارا هستند. این در حالی است که اگر اعطای تراکم تشویقی به عنوان یکی از سیاستهای اصلی تشویقی در بافت فرسوده مدنظر قرار نگیرد، در این صورت میتوان به رقمی بیش از این دست یافت.
خدمات عمومی ضعیف
اما آنچه گریبانگیر شهرهایی مانند تهران شده، به ارائه خدمات به این جمعیت جدید مربوط میشود. سیاستهای حاکمیتی در این زمینه به روشنی نشان میدهد، سیاستهای شهری در این زمینه و ارائه خدمات تا جایی صورت میگیرد که نیروی کار در شهرها صرفا امکانی برای زنده ماندن و رسیدن به محل کار داشته باشند. در این زمینه میتوان به ارائه خدمات حملونقل عمومی و ایجاد شبکههای بزرگراهی گسترده در سطح کلانشهرها و بهویژه شهر تهران اشاره کرد.
عجیب نیست محلاتی که دارای کمترین امکانات رفاهی و خدماتی برای زندگی عادی روزمره هستند، دارای ایستگاه مترو، خطوط بیآرتی و سایر امکانات حملونقل عمومی بوده و در کمترین زمان امکان اتصال به شبکه بزرگراهی پایتخت را دارا هستند. این خدمات عمومی، چنانچه بارها توسط خود مسئولان نیز تکرار میشود، یکی از ارزانترین خدمات حملونقل عمومی در جهان را تشکیل میدهد. به همین دلیل است که بخش اعظم بودجههای شهرداری تهران در دهههای اخیر به ایجاد زیرساختهای حملونقل اختصاص یافته است. چندی پیش بود که شهردار سابق تهران در رسانهها عنوان کرد که در دوره مدیریتش «بیش از چند برابر تاریخ بلدیه (شهرداری) تهران راه و بزرگراه ساخته است» و البته «برنامههایی نیز برای آینده داریم که انشاءالله طرحهای نیمهتمام را به اتمام رسانیم». بهتر است از نمای نزدیک نگاهی بیندازیم به اینکه این بزرگراهها با بافتهای فرسوده و محلههای شهر با تهران چه کردهاند؟
در درجه نخست این شبکه حملونقل عمومی و بزرگراهی دارای خصلتی بهشدت ضداجتماعی است که باعث از همگسستگی نظم ارگانیک و اجتماعی در بسیاری از محلات قدیمی شهر تهران شده است. خط یک مترو که از ایستگاه شوش تا پایان خط، بر روی زمین احداث شده و همبستگی و انسجام اجتماعی تمام محلههای سر راه خود را که عمدتا در بافت فرسوده قرار دارند در هم ریخته و تصویر ساکنان خانههایی که در بافتهای فرسوده شهری قرار دارند و طعمه شبکه بزرگراهها شدهاند از این شبکه بزرگراهی، بسیار متفاوت با تصویر آقای شهردار است.
واقعیت این است که خانههای مردمی که قرار است طعمه بزرگراه شوند، در ادبیات شهردارها و شهرسازها، «معارض» خوانده میشود. بد نیست مخاطبان این نوشتار سری به علیآباد جنوبی (یکی از محلههای معارض بزرگراه آزادگان) بزنند. خلاصه تصویری که خواهید دید عبارت است از خانههایی پراکنده، نخالههای ساختمانی، بزرگراهی در کنار، 140 کیلومتر سرعت، سرنگهای استفاده شده، اندک ساکنان باقیمانده، یک نانوایی، پیرمرد نانوا و البته سگهای ولگرد. در عین حال علیآباد جنوبی دارای ایستگاه مترو و خطوط اتوبوسرانی شهری است که ساکنانش را به سر کارهایشان هدایت میکند.
علیآباد از جمله محلههایی است که جهت احداث بزرگراه آزادگان بخشهای جنوبیاش ویران شدهاند. محلهای که زمانی کورهپزخانه و 50 سال قبل محل اسکان قانونی و غیرقانونی کارگران مهاجر بوده است. هرچند آقا رضا (نانوای محله) 30 سال است به این محله آمده و از همان ابتدا نانوایی را زیر خانهاش احداث کرده اما میگفت دوستان و همسایگانش که اکنون هرکدام در جایی پرت شدهاند، کارگران کورهپزخانهها، نیروگاه برق بعثت، روغن نباتی قو، چیتسازی و بازار دوم در نازیآباد بودهاند. آقا رضا میگوید برای ما دل کندن از محله آسان بود، چون متولد اینجا نبودیم اما پسرم حاضر نیست اینجا را ترک کند. میگوید این خانه پدری من است. در همین نانوایی کنار من کار میکرد. ولی از وقتی کوچههای ما را ویران کردند، دیگر کسی وجود ندارد نان بخرد. از صبح تا حالا من 40 قرص نان فروختهام. شما میتوانید با این درآمد زندگی کنید؟ ولی ما زندگی میکنیم. پسرم هم کارگر ساختمانی شده و با دامادم کار میکند.
بزرگراهی شدن شهر
در احداث بزرگراههای شهر تهران، همواره مسائلی از این دست وجود دارد. بزرگراههایی مانند نواب، آزادگان یا امام علی(ع) که از محلههای فرسوده شهر عبور میکنند - و مسئول مستقیم دعوت کارگران به محل کارشان هستند- به علت تراکم مسکونی بالای این محلهها، همواره جدال سختی بین ساکنان و مسئولان شهرداری به وجود میآورند که عموما مسالمتآمیز نیز نیستند.
ساکنان این محلات همواره شاهد تجربههای مشترکی از تخلیه اجباری، تخریب اجباری، دستگیری و بازداشت بودهاند. یکی از ساکنان همین خانهها زمانی که در برابر تخریب خانهاش در محله صفا مقاومت میکند، شهرداری ابتدا نخالههای ساختمانهای دیگر را جلوی در خانهاش انبار میکند اما زمانی که وی مقاومت میکند، مجبور میشود شب را در بازداشتگاه بگذراند. یکی از مشکلات دیگری که «معارضان» بزرگراه با آن مواجهاند مساله عدم امکان تامین مسکن پس از ویرانی سرپناه است. زمانی که تعداد شکایات از شهرداری تهران در تملک و اعطای ارزش زمینها بالا گرفت، یکی از اعضای شورای شهر وقت نیز مجبور به اذعان به این نکته شد که مالکان «معارض» دچار خسارتهایی شدهاند.
موضوع از این قرار بود که شهرداری یا مبالغ مناسبی را در اختیار مالکان قرار نمیداد یا «نوسانات قیمتی بازار» باعث چنین زیانی شده است. شکیب عنوان کرد که «البته تاخیرهایی در برخی پرداختهای شهرداری وجود داشته و این امر با توجه به نوسانات قیمت مسکن در این سال، باعث شد تا بسیاری از مالکان توان خرید واحدهای مسکونی جدید را نداشته باشند». به همین سادگی! چمران، رئیس وقت شورای شهر، ناچار به اذعان این نکته شد که «بزرگراه امام علی(ع) فاصله جغرافیایی را کاهش میدهد، نه فاصله طبقاتی را.»
حملونقل نیروی کار
اما کاهش فاصله جغرافیایی با چه منطقی پیش میرود؟ طبق اظهار نظر معاون فنی و عمرانی وقت شهرداری تهران در خرداد 1393، با اقدامات انجام گرفته توسط شهرداری تهران، حدود 95 درصد شبکه بزرگراهی پیشبینی شده در طرح تفصیلی شهر تهران محقق شده است.
با توجه به الزامات خاص گردش سرمایه و از آن مهمتر نیروی کار یدی در کارخانههای صنعتی غرب، جنوب و شرق تهران، شبکههای حملونقل و بزرگراههای شهر تهران در طول سالهای گذشته مسیر تکامل را طی کردهاند. اما این کلیت در درون خود دارای اجزای خاصی است که جز با طی مسیر تاریخی کارکرد رابطه بین کار و سرمایه نمیتوان به درکی از آن رسید. تا آنجا که به محله علیآباد مربوط میشود، ساکنان آن عموما کارگر صنایع و کارگاههای کوچک و بزرگ اطراف محله بودند.
زمانی که مرزهای شهر تهران هنوز به ترمینال جنوب نرسیده بود، زمینهای اطراف آن که خارج از شهر مربوط میشدند، به محلی برای احداث این کارخانهها بدل شدند. کارخانه روغن نباتی قو، صنایع شیشه ایران و کارخانه چیتسازی تهران همگی محصول اواخر دهه 1330 و دهه 1340 هستند که بعدها کارگاههای جدید مانند نیروگاه برق بعثت نیز به آن اضافه شد. کورههای آجرپزی نیز که از پیش موجود بودند، جای خود را به منازل مسکونی کارگران دادند که به صورت قانونی و غیرقانونی زمینها را تصرف کردند و منازل نه چندان مستحکمی ساختند که بسیاری از آنها هنوز هم پا برجا است. همانند مدل اسکان کارگران مهاجر در ایران، سکونت کارگران در این منطقه نیز از دو ویژگی مهم برخوردار است؛ اسکان قانونی و غیرقانونی در زمینهای اطراف کارخانه (نزدیکی سکونت و محل کار) و قومیتی بودن مهاجرت. کارگران منفرد که عموما ترک زبان (از استان اردبیل) و بعضا لر زبان بودند، پس از تثبیت، خانواده و اطرافیان را هم همراه خود به این زمینهای نیمهبیابانی آوردند.
همزمان با گسترش شهر تهران و تعطیلی تدریجی کارخانههای داخل شهر، نسل اول کارگران مهاجر در حال بازنشسته شدن بودند. اما بافت شغلی علیآباد تغییر چندانی نداشته است.
طبق سرشماری نفوس و مسکن سال 1390، 66 درصد شاغلان محله کارگر حرفهمند و نیروهای خدماتی و 26 درصد شاغلان کارگر ساده هستند. به این معنا حدود 92 درصد شاغلان کارگر هستند. بازدیدهای میدانی نشان میدهد تعداد بسیار کمی از این شاغلان در کارخانههای صنعتی بزرگ مشغول به کار هستند و کارگران یدی نیز عموما در کارگاههای کوچک وابسته به بازار 15 خرداد و بازار دوم نازیآباد مشغول به کارند. بنابراین حملونقل عمومی مانند اتوبوس و مترو برای حضور آنها در محل کار کفایت میکند؛ همانگونه که همین خیابانهای نهچندان عریض محلی برای نسل اولیه کارگران مهاجر محله علیآباد کافی بود.
بنابراین الزامهای سرمایه در دهه 1340 اقتضا میکرد که شهرداری علاوه بر به رسمیت شناختن مسکن، ارائه امکانات شهری به این کارگران را در دستور کار قرار دهد. با برچیده شدن کارخانههای اطراف ترمینال جنوب، الزامهای سرمایه در شهر تهران در کلیت آن- که نیازمند سیستمهای حملونقل پیشرفتهتر و بزرگراههای بیشتر برای نقل و انتقال کارگران از هر کجای شهر به هر کجای شهر است- مسکن کارگران علیآباد را که روزی قانونی اعلام کرده بودند، به صورت قانونی هم تخریب کرده و به بزرگراه تبدیل میکنند.
ارائه خدمات به شهروندان، تهران شهری برای زندگی، محلهمحوری و مواردی اینچنینی که هر روز بر زبان مدیران شهری جاری است، افسانهای بیش نیست. در مورد خدمات و سرانه خدماتی شهری برای محلههایی که در بافت فرسوده قرار دارند، نیز چنین منطقی حاکم است.
محله تختی و محله نازیآباد نیز که در منطقه 16 و در دو سوی خیابان شهید رجایی واقع شدهاند گویای چنین تناقضی هستند. محله تختی محلهای کارگرنشین و دارای شرایطی مشابه با علیآباد است. در طرف مقابل نازیآباد محل استقرار بورژوازی بازاری است. در حالیکه محله تختی فاقد سالن ورزشی سرپوشیده و حتی یک بانک برای انجام امور بانکی روزانه است، سرانه امکانات و خدمات شهری نازیآباد حتی بیش از بسیاری از مناطق مرکزی در شهر تهران است. فضا و سیمای شهری نازیآباد قابل مقایسه با سیمای شهری هیچیک از محلات مجاور نیست. جالب توجه است که در سالیان اخیر خانهای از نازیآباد معارض طرحهای عمرانی شهری نبوده است. نانواییهای نازیآباد هم مشتری بیشتری دارند.
نتیجهگیری
در نهایت تجربه من در بافت فرسوده نشان میدهد که مساله بافت فرسوده تنها نوسازی کالبد نیست. سیاستهای مداخله و توسعه شهری نیز به یک معضل بلندمدت برای ساکنان بافت فرسوده تبدیل شدهاند. ایجاد شبکه حملونقل بهویژه شبکه بزرگراهی، بسیاری را بدون سرپناه میگذارد، بسیاری از اشتغالهای محلی را از بین میبرد، انسجام محلی را از هم میپاشد و همبستگیهای درازمدت محلی را در چشم به هم زدنی در هم میریزد.
در حالی که «لزوم تامین سرانههای خدماتی در بافتهای فرسوده» به تکیه کلام آشنای سیاستگذاران شهری تبدیل شده، تامین همین سرانههای خدماتی نیز به عرصهای برای سودآوری بخشی از سرمایهداری درآمده که به توسعه شهری وابسته است. در دستورالعمل فعالیت دفاتر خدمات نوسازی بافت فرسوده نیز بخشی از درآمدزایی این دفاتر به جذب سرمایه بخش خصوصی تحت عنوان تامین خدمات مورد نیاز محلات گره خورده است.
در عرصه عمل، دولت زیرساختهای فیزیکی، قانونی و اجتماعی لازم برای پیوستن هر چه سریعتر محلات فرسوده شهر در طرحهای توسعه شهری را فراهم میآورد؛ طرحهایی که باید مراقب بود تا از آنها بوی سود به مشام بعضیها نرسد.