ناکامی برنامه‌های توسعه در ریشه‌کنی فقر

وضعیت فقر و نابرابری در سال‌های اجرای 5 برنامه توسعه اقتصادی اجتماعی جمهوری اسلامی ایران چگونه بوده است؟ برای رفع فقر و نابرابری در اسناد توسعه کشور چه تدابیری در نظر گرفته شده است؟ و این اهداف تا چه حد توانستند به نتایج مطلوب خود برسند؟ این مطلب تلاش دارد با استناد به مطالعات مستقل و آمارهای رسمی در مورد فقر و نابرابری، تصویر جامعی از این موضوع در کشور ارائه دهد.

فقر و نابرابری همچنان از جمله مشکلات جوامع بشری است و از این‌رو در مجمع جهانی اقتصاد که سال جاری با حضور ثروتمندترین کشورهای جهان در داووس برگزار شد، ضرورت رفع نابرابری مهمترین موضوعی بود که در مورد آن گفتگو شد.

همین اهمیت موجب شده کتابی مانند «سرمایه در قرن بیست و یکم»نوشته توماس پیکتی که به بحث نابرابری می‌پردازد، مورد توجه ویژه قرار بگیرد. این کتاب، خط بطلانی است بر نظریاتی که پیش از این معتقد بودند، همزمان با کاهش فقر نسبی و مطلق، واگرایی و شکاف فقیر و غنی که از آن به «نابرابری» تعبیر می‌شود نیز کاهش یافته است.

در ایران نیز فقر و نابرابری در دوره‌های مختلف، وضعیت متنوعی را تجربه کرده است. پیش از انقلاب، به‌رغم بهبود درآمدهای کشور، رشد فقر و نابرابری را می‌توان از جمله دلایل اصلی تحول انقلابی ارزیابی کرد. حاشینه‌نشینان شهری و روستاییان فقیری که به شهرها مهاجرت کرده بودند و از فقر و بیکاری رنج می‌بردند از جمله مهمترین کنشگران انقلابی محسوب می‌شدند. برای مثال ضریب جینی که معرف نابرابری درآمدی است در سه سال پیش از انقلاب یعنی در سال 1354 در بیشترین مقدار خود یعنی 502/0 بود.

در همین سال نسبت سهم درآمدی دهک ثروتمند به دهک فقیر جامعه 8/33 برابر و در سال‌های گذشته خود همواره روند صعودی را طی کرده بود. یا در نمونه‌ای دیگر، در فاصله سرشماری سال 1345 تا سال 1355 خانوار نرمال در ایران شش نفر بود و درصد خانوارهایی شش نفره‌ای که تنها در یک اتاق زندگی می‌کردند از 36 درصد در سال 1345 به 43 درصد در سال 1355 افزایش پیدا کرد (آرکدی).

پس از انقلاب، اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بر پی‌ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر اساس ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف کردن هر نوع محدودیت در زمینه‌های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و تعمیم بیمه تاکید کرد. در اصل 43 قانون اساسی، بر ریشه‌کنی فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد اقتصادی با حفظ آزادگی تاکیده شده و برای تامین اهداف فوق ضوابط و وظایف روشن و مشخصی برای دولت وضع شده است.

 در اصل 29 قانون اساسی برخورداری از تامین‌اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره، حق همگانی تلقی و دولت مکلف شده طبق قوانین از محل درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یکایک افراد کشور تامین کند.

 در اصل سی‌ام قانون اساسی تامین وسایل آموزش و پرورش رایگان برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه و تامین وسایل تحصیلات عالی تا سر حد خودکفایی کشور به طور رایگان پیش‌بینی شده است. به موجب اصل سی و یکم، داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی دانسته و دولت موظف شده با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.

 دولت ایران با امضای موافقتنامه‌ای خود را متعهد به تحقق اهداف توسعه هزاره سوم کرده که فقرزدایی یکی از این اهداف است. در سپتامبر سال 2000 میلادی، رهبران جهان در نشست سران کشورهای عضو سازمان ملل درباره اهداف زمان‌بندی شده و قابل اندازه‌گیری شامل مبارزه با فقر و گرسنگی، بیماری‌ها، بی‌سوادی، تخریب محیط‌زیست و نابرابری جنسیتی و همکاری و مشارکت جهانی برای توسعه به توافق رسیدند. دولت ایران نیز به عنوان یکی از اعضای شرکت کننده در این نشست متعهد شد، سیاست‌ها و برنامه‌های داخلی را در جهت عملی شدن این اهداف تدوین کند.

برنامه‌ریزان اقتصادی- اجتماعی بر این باورند که نتایج برنامه‌های کاهش فقر تنها در صورتی موثر و پایدار خواهد بود که در متن برنامه‌های توسعه در نظر گرفته شود. از سوی دیگر، افزایش عدالت و کاهش فقر و نابرابری در اساسا هدف مورد انتظار بسیاری از رویکردهای توسعه قلمداد می‌شود و رفاه در موارد زیادی به عنوان محصول توسعه مورد توجه قرار می‌گیرد.

درست به همین دلیل، در رویکرد به توسعه پایدار و متوازن میزان بهره‌مندی فقرا از مواهب و دستاوردهای توسعه را شاخص مهمی در نظر می‌گیرند. به علاوه، تجربه‌های متعدد نشان می‌دهد اگر برنامه‌های اختصاصی کاهش فقر در متن برنامه‌های توسعه تدوین و اجرا نشود به سرعت در تعارض با برنامه‌های توسعه قرار می‌گیرند و کنار زده می‌شود. بر این اساس علاوه بر تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه پنج ساله، اقدامات حمایتی دیگری نیز برای مقابله با فقر به طور ویژه طراحی شد و به اجرا درآمد.

«برنامه مبارزه با فقر» در سال 1370 در چارچوب دیدگاه اول تدوین شد. در این برنامه فقر به مثابه عارضه‌ای برآمده از جامعه که می‌توان آن را تنها در چارچوب «مهندسی اجتماعی» جا به جا کرد و از میان برداشت یا به گونه‌ای آن را جراحی کرد در نظر گرفته شد. سازمان برنامه و بودجه، اولین گزارش را در دوره برنامه دوم توسعه با عنوان «فقرزدایی در کشور جمهوری اسلامی ایران» به انضمام متن لایحه پیشنهادی در تیرماه 1375 تهیه و ارائه کرد.

 لایحه پیشنهادی به تصویب دولت وقت نرسید. دومین گزارش را با عنوان «برنامه مبارزه با فقر و افزایش درآمد خانواده‌های کم‌درآمد»، به انضمام متن مصوبه، در مهرماه 1379 در دوره برنامه سوم توسعه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تهیه و در اولین همایش «فقر در ایران»، که در بهمن ماه 1379 در دانشگاه علوم بهزیستی و توان بخشی برگزار شد، ارائه داد که نقد و بررسی شد.

متن مصوبه پیشنهادی به تصویب هیات دولت نرسید تا اینکه در نهایت در آذر ماه 1382 قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی در هجده ماده به تصویب مجلس ششم رسید. در ماده یک این قانون آمده است، «در اجرای اصل بیست و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و همچنین، بندهای دوم و چهارم اصل بیست و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به منظور ایجاد انسجام کلان سیاست‌های رفاهی که به منظور توسعه عدالت اجتماعی و حمایت از همه افراد کشور در برابر رویدادهای اجتماعی، اقتصادی، طبیعی و پیامدهای آن است، نظام جامع تامین‌اجتماعی با رعایت شرایط و مفاد این قانون برقرار می‌شود.»

بر اساس ماده 8 اصول و سیاست‌های نظام جامع، به منظور کاهش آثار سوء احتمالی سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی و توسعه‌ای بر وضعیت رفاه و تامین‌اجتماعی مردم و جلوگیری از وارد آمدن هرگونه شوک و ضربه ناشی از این سیاست‌ها، متولی نظام جامع تامین‌اجتماعی در تصمیمات اقتصادی به‌خصوص در مذاکرات مربوط به تعیین حداقل دستمزدها مشارکت می‌کند و در شورای اقتصاد، شورای عالی اشتغال، شورای عالی کار، شورای پول و اعتبار، شورای عالی بیمه خدمات درمانی، شورای عالی سلامت و شورای عالی خانواده با حق رأی شرکت خواهد کرد.

 این اصل به طور عمده متوجه عوامل و علل پدید آورنده فقر و نابرابری و از طریق کنترل این عوامل درصدد بهبود رفاه است، بنابراین در مقایسه با برنامه‌های پیشین، که بیش‌تر متوجه کاهش نشانه‌ها و آثار فقر بودند، در پی برخورد عمیق‌تر با فقر و نابرابری بود.

به باور عده‌ای، تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی که منجر به تشکیل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی شد، نتوانست تحول چشمگیری در نظام تامین‌اجتماعی ایران ایجاد و عملکرد صندوق‌ها و سازمان‌های بیمه‌ای و حمایتی را اصلاح کند. این ناکامی دلایل فراوان دارد که بخش قابل توجهی از آن سیاسی و بخش دیگر به فقدان راهکارهای اجرایی این قانون مرتبط است. در قانون ساختار نظام جامع، اهداف، سیاست‌ها و اصول کلی نظام تامین‌اجتماعی مانند «انسجام کلان سیاست‌های رفاهی»، «حمایت از همه افراد کشور»، «ایجاد هماهنگی در بین حوزه‌های سه‌گانه» و ... بیان شده، اما راهکارهای اجرایی آن مشخص نشده است (مدنی قهفرخی، 169).

«سند کاهش فقر و هدفمندکردن یارانه‌ها» در سال 1384 با مشارکت پانزده وزارتخانه و سازمان و به پیشنهاد مشترک وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به استناد ماده 95 قانون برنامه چهارم توسعه تهیه و به تصویب هیات‌وزیران رسید و سپس ابلاغ شد. اصول حاکم بر تدوین این مصوبه «دسترسی همه افراد جامعه به حداقل نیازهای اساسی به عنوان یک حق همگانی، توانمندسازی فقرا با هدف شرکت در فرایند فعالیت‌های اقتصادی و کسب مشاغل پایدار و آموزش مهارت‌های شغلی متناسب با نیازهای بازار، جهتگیری برنامه‌های فقرزدایی برای خروج افراد دارای توانایی کار از پوشش خدمات حمایتی به پوشش بیمه‌های اجتماعی است».

مطابق ماده 7 این برنامه، «جهتگیری برنامه‌های فقرزدایی به گونه‌ای است که منجر به خروج افراد دارای توانایی کار از پوشش خدمات حمایتی به پوشش بیمه‌های اجتماعی می‌شود» منابع اجرای برنامه‌های مربوط به این مصوبه از محل اصلاح وضع موجود یارانه‌ها، مالیات ویژه رفاه اجتماعی و سایر منابع تامین می‌شود و مطابق آن وزارت رفاه هر ساله مکلف به محاسبه خط فقر و افراد زیر خط فقر برای تحت پوشش قراردادن آنها بود. اما این سند هیچ گاه اجرایی نشد (همان: 172).

فقر و نابرابری پس از انقلاب

فقر و روش محاسبه آن همواره از جمله موضوعات مورد مجادله پژوهشگران حوزه‌های اجتماعی و اقتصادی است. هر یک از آنها با توجه به پیش‌فرض‌هایی که دارند و نتایجی که قصد دارند ثابت کنند، روش محاسباتی خاص خود را اعمال می‌کنند و نتایجی که گرفته می‌شود گاه متضاد است. به همین دلیل در مقاطعی مانند زمان اعمال سیاست‌های تعدیل ساختاری در دهه‌های 60 و 70 شمسی و یا در دوران هدفمندی یارانه در دولت‌های نهم و دهم، که بسیاری از پژوهشگران مستقل آماری را دال بر افزایش فقر و نابرابری ارائه می‌دهند، برخی از صاحبنظران برای اثبات درستی این سیاست‌ها اتفاقا مطالعات و آمارهای دیگری را انجام دادند که ثابت می‌کند فقر و نابرابری در نتیجه اعمال این سیاست‌ها کاهش یافت. با این وجود در این مطلب سعی می‌شود به معتبرترین مطالعات از لحاظ استقلال پژوهشگران و منابع مورد استناد رجوع تا سیمای کلی از روند فقر و نابرابری در دوران مختلف پس از انقلاب ترسیم شود.

سال‌ها 1358 تا 1367 را می‌توان سال‌های گذار و دور از برنامه ‌دانست. سال‌هایی که نظام جدید در حال استقرار به جای نظام گذشته بود و اقدامات و مناسبات جدیدی مانند مصادره‌ها، ملی کردن‌ها، تقسیم اراضی و ... توزیع ثروت و درآمد را از جمله اهداف خود عنوان می‌کرد اما چند صباحی نگذشت که با شروع جنگ تحمیلی، بخش قابل توجهی از منابع کشور که می‌بایست صرف سرمایه‌گذاری و ایجاد اشتغال می‌شد، به ناچار برای دفاع از کشور هزینه شد.

فقر شدید در سال‌های بی‌برنامه

 میان پژوهش‌های انجام شده درباره میزان فقر شدید و جمعیت زیر خط فقر در سال‌های پس از انقلاب و تا پیش از آغاز برنامه اول توسعه مطالعات محدودی صورت گرفته و اغلب افزایش فقر را در این مدت تایید می‌کنند. خداداد کاشی و فریده و فرهاد باقری (1384) در پژوهش «نحوه توزیع فقر بین خانوارهای ایرانی» را در سال‌های پیش از اجرای برنامه اول توسعه برآورد کرده‌اند. بر اساس این مطالعه، میزان فقر شدید غذایی در فاصله سال‌های 1363 تا 1367 در مناطق شهری به طور متوسط سالیانه 64 درصد و در مناطق روستایی بر مبنای مصرف روزانه 2300 کیلوکالری، 6/89 درصد رشد داشته، که به میزان قابل توجهی از نرخ تورم سالیانه بیشتر و به این معناست که در هر دو منطقه شهری و روستایی جمعیت فقرا بر مبنای خط فقر شدید افزایش یافته است.

همچنین بر اساس محاسبات صالحی اصفهانی در فاصله پیروزی انقلاب تا پایان جنگ (1367-1357) نسبت جمعیت زیر خط فقر روستایی افزایش یافته و از 1/35 درصد جمعیت در سال 1363 به 7/44 درصد در سال 1367 رسیده است، در همین دوران جمعیت زیر خط فقر شهری نیز از 9/17 درصد تا 5/33 درصد افزایش یافت. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نیز در گزارشی که در سال 1382 منتشر کرد، میانگین برخی شاخص‌های مهم را در زمینه فقر و نابرابری در فاصله سال‌های 1363 تا 1368 منتشر کرد. نکته حائز اهمیت در گزارش سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نسبت بالاتر جمعیت زیر خط فقر مطلق در روستاها در مقایسه با شهرها در دوره 1363 تا 1367 است که با نتایج اقل مطالعات مشابه همخوانی دارد. با وجود این، مطالعه بانک جهانی، که دوره زمانی 1365 تا 1377 را شامل می‌شود (بانک جهانی، 1390) نشان می‌دهد در سال 1365 حدود 3/27 درصد مردم ایران فقیر بوده‌اند، که در شهرها 9/20 درصد و در روستاها معادل 9/34 درصد گزارش شده است. 

در این سال‌ها نرخ تورم از سال 1359 تا 1364 روند کاهشی را طی کرد که بیشتر در ارتباط با سیاست‌های کنترلی دولت در دوران جنگ، ویژگی‌های اقتصادی آن دوران مانند رکود در تولید و دیگر مقتضیات آن دوران بود اما در سال 1365 نرخ ترخ تورم یکباره از 9/6 درصد به 7/23 درصد رسید.

برنامه‌های جهاد سازندگی و توجه به نقاط محروم البته تاثیرهایی بر کنترل فقر گذاشت اما در مجموع روند ناموزونی ادامه یافت. با بروز جنگ و ادامه آن در 8 سال طرح‌های رشدزا و فقرزدا به‌شدت کاهش یافتند اما سیاست‌های کنتزل و توزیع مانع از آن شدند که فقر بر اساس پیش‌بینی معمول مربوط به جنگ لجام گسیخته‌تر شود. در عین حال در برخی فرصت‌ها، طرح‌های محرومیت زدایی در حوزه‌های معین خدماتی و اقتصادی مانند برق و آب‌رسانی و مدرسه‌سازی ادامه یافت. با این وصف، با توجه به شاخص متوسط فقر درآمدی، هم فقر نسبی و هم فقر مطلق در این دوره افزایش یافت. از سوی دیگر رشد سریع جمعیت در نتیجه سیاست‌های تشویقی برای افزایش موالید در این دوره را می‌توان یک عامل موثر افزایش فقر به حساب آورد (رئیس دانا، 1387).

برنامه اول توسعه (1372-1368)

در سال 67 و پس از مدتی کشمکش در نظام اجرایی کشور، مبنی بر ضرورت یا عدم ضرورت برنامه‌ریزی، بالاخره مقدمات از سرگیری برنامه‌ریزی توسعه ایران فراهم شد و عنوان این برنامه‌ها از برنامه عمرانی به برنامه توسعه تغییر کرد. بخش زیادی از اهداف برنامه اول توسعه را می‌توان نزدیک به برنامه‌های رفاه اجتماعی قلمداد کرد. اما از آن جایی که این اهداف مبتنی بر یک نظریه جامعه رفاه اجتماعی تدوین نشده بودند و اساسا توجهی به اهداف نداشتند، در بسیاری موارد حتی ردپایی از آنها در خط‌مشی‌ها و تبصره‌ها وجود نداشت. به این ترتیب، اولین و جدی‌ترین نقطه ضعف اساسی برنامه‌ها را باید در فقدان رویکرد با نگرش به برنامه‌های رفاه اجتماعی و بهزیستی و کاهش فقر جست‌و‌جو کرد (مدنی قهفرخی، 1383) .

در سال‌های اجرای برنامه اول توسعه دلیل خاتمه جنگ انتظار عمومی این بود که بخش قابل توجهی از منابع اختصاص داده شده به جنگ از این پس در حوزه اقتصاد و رفاه عمومی هزینه شود و در نتیجه وضعیت بهتری را برای جامعه رقم زند. از سوی دیگر اتخاذ سیاست‌های تعدیل اقتصادی بر مبنای دستور‌العمل بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول موجبات نگرانی جمعی از صاحبنظران و فعالان سیاسی- اجتماعی را نسبت به پیامدهای اجرایی این سیاست‌ها پدید آورد. با وجود این نگرانی‌ها و همچنین تجربه شکست خورده برنامه‌های تعدیل ساختاری در کشورهای آسیایی و آمریکای لاتین، این برنامه‌ها در سطح گسترده‌ای اجرا شد که نتیجه آن وارد آمدن شوک‌های متعدد به اقتصاد و جامعه بود. مطالعات نسبتا قابل توجهی درباره سنجش فقر و نابرابری در دوره اجرای برنامه اول توسعه انجام شده است.

کسانی که طرفدار سیاست‌های تعدیل ساختاری هستند عمدتا در مطالعات خود کاهش فقر و نابرابری در این دوره را نشان می‌دهند اما مطالعاتی که توسط پژوهشگران مستقل‌تر صورت گرفته حکایت از واقعیت دیگری دارد. خدادادکاشی و همکارانش (1384) در مطالعه‌ای فقر غذایی را در این دوره بررسی  و به این نتیجه رسیده‌اند که انتظار می‌رود نسبت و تعداد جمعیت فقیر شدید در این دوران افزایش یافته باشد. از سوی دیگر، محاسبات دینی ترکمانی (1375) درباره الگوی غذایی و تغییرات آن در سال‌های 1371 تا 1373 نشان دهنده روند فزاینده سهم نان در سبد غذایی خانوارها به دلیل وخیم شدن وضعیت خانواده‌های ایرانی است. بر اساس این پژوهش 55 درصد از جامعه شهری و 65 درصد از جامعه روستایی در سال 1373 زیر خط فقر غذایی قرار داشته‌اند و در پایان برنامه اول توسعه نه‌تنها جمعیت قابل توجهی از کشوری زیر خط فقر غذایی بوده‌اند، حتی کیفیت غذای مصرفی نیز افت کرده بود و مردم ایران برای جبران کاهش قدرت خرید ناشی از تورم بسیار بالا سفره غذایی خود را با مواد غذایی ارزان‌تر از جمله روغن، آرد و نشاسته تامین می‌کردند.

نتایج حاصل از مطالعه  راغفر نشان می‌دهد که از سال 1368 تا 1370 جمعیت زیر خط فقر مطلق هم در مناطق شهری و هم در مناطق روستایی با روند رو به کاهش همراه بوده، اما در سال 1371 به‌شدت افزایش یافته و به حداکثر مقدار رسیده است. راغفر جمعیت زیر خط فقر مطلق بر مبنای نیاز غذایی معادل 2 هزار کیلو کالری در روز را در سال 1368 در نقاط شهری و روستایی به ترتیب برابر 41 درصد و 49 درصد برآورد کرده است. این شاخص در سال 1371 در شهر و روستا به حداکثر میزان، معادل 43 درصد در شهر و 60 درصد در روستا می‌رسد. اما مجددا روند نزولی می‌گیرد و در سال پایانی برنامه اول (1373) در شهر حدود 30 درصد جمعیت و در روستا معادل 42 درصد جمعیت را شامل ‌شده است.

همچنین بر اساس برآورد سوری (1377) نسبت جمعیت زیر خط فقر در سال‌های اجرای برنامه اول تغییر قابل ملاحظه‌ای نداشته و در مناطق شهری از 5/14 درصد در سال 1369 به 14 درصد در سال 1373 رسید که با توجه به روند رشد جمعیت در این سال‌ها می‌توان نتیجه گرفت که تعداد مطلق جمعیت زیر خط فقر مطلق بر اساس محاسبات او افزایش یافته است. همچنین در سال 1373 نرخ تورم تا میزان قابل توجه 2/35 درصد افزایش یافت و رکورد تورم در ایران بعد از انقلاب مربوط به سال 1374 با میزان 4/49 درصد است. بنا بر نتایج مندرج در جدول شاخص‌های نابرابری در طول سال‌های برنامه اول توسعه که از سالنامه‌های آماری استخراج شده، ضریب جینی در شهر و روستا از سال 1368 تا 1370 روند افزایشی را طی کرده اما پس از آن تا سال 1373 کاهش یافت. در روستاها ضریب جینی در سال 1373 مجددا به سطح سال 1368 رسید که نشان از پایداری نابرابری در روستاها است اما در مناطق شهری، این ضریب 02/0 کاهش یافت. از آنجا که میزان ضریب جینی در همه سال‌های برنامه اول توسعه نزدیک به 4/0 است، می‌توان نتیجه گرفت که در هر حال سال‌های اجرای برنامه اول میزان نابرابری ثابت بوده است.

برنامه دوم توسعه (1378-1374)

برنامه دوم توسعه (1378- 1374) همچون برنامه اول بر رویکرد آزادسازی اقتصادی و خصوصی‌سازی متمرکز شده بود و مهمترین هدفش رشد و توسعه اقتصادی و پایدار آن بود. این برنامه، در مقایسه با برنامه اول، توجه بیشتری به رفاه اجتماعی داشت و در اهداف کلان آن مواردی از جمله «تلاش برای تحقق عدالت اجتماعی» را می‌توان در زمینه فقر و رفاه اجتماعی قلمداد کرد اما همانند برنامه اول، فاقد رویکرد یا نگرش جامع نسبت به برنامه‌های رفاه و بهزیستی بود (مدنی قهفرخی،1394).در این دوره به دلیل فاصله گرفتن دولت از سیاست‌های حمایت‌گرایانه اجتماعی و روی آوردن به آزادسازی قیمت‌ها، نسبت درآمد دهک ثروتمند به دهک فقر در مناطق روستایی و شهری به ترتیب به 26 و 7/18 برابر افزایش پیدا کرد. تجربه این دوره حاکی از این واقعیت است که هر چند توجه به سرمایه‌گذاری و تولید برای راه‌اندازی چرخ «تولید ثروت» در کشور ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است، جریان‌یابی «تولید ثروت» بدون توجه به «عدالت اجتماعی» می‌تواند مساله‌ساز شود و با دامن‌زدن به شکاف طبقاتی و فقر، واکنش‌های اجتماعی و اقتصادی مخرب را به جامعه منتقل کند.

تحقق نیافتن اهداف برنامه اول، از جمله عدم توفیق در کنترل تورم و اصلاح نشدن نظام یارانه‌ها، جهتگیری برنامه دوم در موضوع رسیدگی به اقشار آسیب‌پذیر را تاحدی تحت تاثیر قرار داد. در این برنامه اقداماتی که غیرمستقیم درباره فقرزدایی مطرح بود (افزایش بهره‌وری و رشد توسعه پایدار اقتصادی با محوریت بخش کشاورزی) مورد توجه قرار گرفت (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، 1379).  طبق محاسبات راغفر (1389) در فاصله سال‌های 1371، یعنی اواسط برنامه اول توسعه، تا سال 1377، یعنی اواخر برنامه دوم توسعه، شاخص جمعیت زیر خط فقر مطلق نسبتا ثابت بوده، به استثنای سال 1376 که این شاخص در مناطق روستایی با کاهش قابل توجهی همراه می‌شود. بر اساس این پژوهش، در سال 1374 میزان جمعیت زیر خط فقر مطلق در مناطق شهری 35 درصد و در مناطق روستایی 44 درصد بود. راغفر نسبت جمعیت زیر خط فقر را در سال پایانی برنامه دوم (1387) در شهر 24 درصد و در روستا 38 درصد برآورد کرده است. او نتیجه می‌گیرد در حال در برنامه دوم نسبت به برنامه اول اندکی از میزان فقر کاسته شده است.

صالحی اصفهانی نیز بر پایه نیاز به حداقل مواد غذایی و غیرغذایی خط فقر مطلق و نسبت جمعیت زیر خط فقر مطلق را در فاصله سال‌های اجرای سال‌های اجرای برنامه دوم توسعه محاسبه کرده است. بر اساس محاسبات صالحی اصفهانی، جمعیت زیر خط فقر در سال‌های برنامه دوم توسعه به طور مداوم و با شیب کندی کاهش یافت و از 10/27 درصد در مناطق شهری به 40/19 در سال 1378 رسید. بررسی برخی شاخص‌های نابرابری در سال‌های اجرای برنامه دوم توسعه (1378- 1374) نشان می‌دهد که در این دوره تغییرات چشمگیری در میزان این شاخص‌ها رخ نداده است. برای مثال، با وجود اینکه ضریب جینی از 4195/0 در سال اول برنامه دوم مقدار کمی کاهش یافت و به 4003/0 در سال آخر برنامه رسید اما در همین مدت، سهم درآمد دهک بالا به پایین از 54/20 برابر در سال اول به 72/20 برابر در سال آخر افزایش یافت که حاکی از افزایش شکاف درآمدی میان بالاترین دهک و پایین‌ترین دهک است.

در این دوره نرخ تورم از 4/49 درصد در سال 1374 به میزان 50 درصد کاهش یافت و به 1/20 درصد در سال پایانی برنامه دوم رسید اما با وجود این کاهش کلی، نرخ تورم از سال میانی برنامه یعنی از سال 1376 تا سال 1378 روند افزایشی را طی کرد.

برنامه سوم توسعه (1383-1379)

با اجرای دو برنامه اول و دوم توسعه، همچنین پیامدهای آنها، دولت اصلاح ساختار اقتصادی را مورد توجه قرار داد و سعی کرد تا زمینه حضور گسترده‌تر بخش خصوصی و تحقق توسعه پایدار را فراهم آورد. در برنامه سوم، طبق رویکردهای مصوب هیات‌وزیران، مبارزه با فقر و حمایت از اقشار کم‌درآمد با اجرای نظام جامع تامین‌اجتماعی پیش‌بینی شده بود. این چتر حمایتی انواع مختلف فقر را پوشش می‌داد و تا حدودی گروه‌های هدف را مشخص می‌کرد. توجه به روستاییان و تاکید بر تداوم پرداخت یارانه از دیگر رویکردهای مزبور بود. به‌رغم چنین توجهی به موضوع حمایت از فقرا و گروه‌های کم‌درآمد، مواد قانونی مصوب پاسخ انتظارات نبود به‌ویژه از جنبه هدفمندکردن یارانه‌ها و سامان بخشیدن به نظام حمایتی. برای مثال، طبق ماده 46 دولت مکلف بود یارانه کالاهای اساسی را طبق سیاست برنامه دوم برای همگان تامین کند. با توجه به سیاست‌ها و برنامه‌های مبارزه با فقر و نابرابری در برنامه سوم توسعه (1383-1379) در مجموع به نظر می‌رسد توافق نسبی بین صاحبنظران درباره روند مثبت شاخص‌های فقر و نابرابری و کاهش آنها در این برنامه وجود دارد.

از سوی دیگر آثار منفی اعمال سیاست‌های تعدیل ساختاری در دو برنامه گذشته موجب شد در این دوران دولت با محافظه‌کاری بیشتری دست به اعمال این گونه سیاست‌ها بزند و اجرای این برنامه‌ها از شتاب کمتری برخوردار شود. همچنین وجود دولت اصلاحات و حضور مشاوران و کارشناسان اقتصادی در کنار دولت که رویکرد اقتصادی نهادگرا داشتند و توجه آنها به مساله عدالت اجتماعی و توزیع ثروت موجب شد اقتصاد رشدگرا که به عدالت اجتماعی کم‌توجه است نتواند دست بالا را در تصمیم‌گیری‌ها داشته باشد.

نتایج مطالعه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (1384) درباره میزان فقر در سال سوم برنامه سوم توسعه (1381) نشان می‌دهد که در این سال نسبت جمعیت زیر خط فقر مطلق بر پایه درآمد کمتر از دو دلار در روز معادل 2/6 درصد بوده که در مقایسه با سال 1374 و با همین معیار در روز از نسبت جمعیت زیر خط فقر به میزان قابل توجهی کاسته شده است. در سال 1374 بنابراین گزارش 46/13 درصد جمعیت فقیر بوده‌اند. همچنین، مطابق نتایج حاصل از پژوهش راغفر (1386) در برنامه سوم، جمعیت زیر خط فقر کاهش یافته و از 31 و 39 درصد در جامعه شهری و روستایی در سال 1379 به 29 و 28 درصد در سال 1383 رسید. با این وجود، به‌رغم کاهش کلی و مداوم جمعیت فقیر در جامعه روستای طی چهار سال اول برنامه سوم، در جامعه شهری، از سال 1380 تا پایان برنامه سوم جمعیت فقیر به طور مداوم افزایش یافت.

صالحی اصفهانی (2006) میزان خط فقر مطلق را بر پایه حداقل نیاز به مواد غذایی و غیرغذایی خانوار در سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه بررسی کرده و مثل بسیاری از صاحبنظران دیگر روند جمعیت زیر خط فقر مطلق را در برنامه سوم توسعه کاهنده ارزیابی کرده است. همچنین آمارهای منتشر شده توسط بانک مرکزی در مورد ضریب جینی نشان می‌دهد این ضریب در سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه پس از افزایش در سال 1381، یعنی سال میانی برنامه، مجددا کمی کاهش یافته و به میزان مشابه سال اول برنامه سوم رسیده است. یعنی از 3991/0 در سال 1379 به 3669/0 در سال 1383.

به علاوه، نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول نیز روند مشابهی داشته و از 15 برابر در سال اول برنامه سوم (1379) به 9/16 برابر در سال میانی برنامه (1381) افزایش یافت و سپس تا 6/14 برابر در سال پایانی برنامه (1383) کم شد. نرخ تورم نیز در این دوره از 6/12 درصد در سال اول برنامه سوم به 2/15 درصد در سال پایانی آن رسید. می‌توان در مجموع نتیجه گرفت در برنامه سوم توسعه به میزان کمی از نابرابری کاسته شد اما به هر حال در پایان این برنامه همچنان نابرابری موضوع و مساله اساسی و مهم در اقتصاد و اجتماع ایران بوده است.

برنامه چهارم توسعه (1388-1384)

در متن برنامه چهار توسعه نیز همانند برنامه‌های پیشین بر برنامه کاهش فقر تاکید شد اما همچون برنامه‌های پیشین نیز این مساله بیش از آنکه مبتنی بر برنامه‌های عملی و ساختاری برای ریشه‌کنی فقر باشد، فقط به عنوان اصلی از یک برنامه توسعه که قرار است به همه امور کشور بپردازد قابل بررسی است. ماده 95 برنامه چهار توسعه محوری‌ترین ماده قانون درباره برنامه‌های کاهش فقر محسوب می‌شود. مفاد این ماده بر «استقرار عدالت اجتماعی و ثبات اجتماعی»، «کاهش نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی»، «کاهش فاصله دهک‌های درآمدی و توزیع عادلانه درآمد»، «کاهش فقر و محرومیت و توانمندسازی فقرا» تاکید می‌کند. توانمندسازی محور برنامه‌های کاهش فقر در برنامه چهارم بود و دولت مکلف شد توانمندسازی فقرا را در دستور کار خود قرار دهد. برنامه چهارم توسعه در قالب سند چشم‌انداز کشور در افق 1404 و با جهتگیری کلی رشد مستمر و پرشتاب اقتصادی شکل گرفت.

همچنین برنامه هدفمندی یارانه‌ها و افزایش قیمت حامل‌های انرژی در این دوره و در دولت نهم کلید خورد. افزایش قیمت حامل‌های انرژی در این دوره موجب افزایش قیمت بسیاری از کالاها و خدمات شد.  طی دوره بعدی در دولت دهم بود که نرخ تورم بیشترین میزان خود را تجربه کرد و برای اولین‌بار از سال 1373 از مرز 30 درصد عبور کرد. در سال نخست برنامه چهارم توسعه (1384) نرخ رشد واقعی در مناطق شهری، روستایی و کل کشور منفی شد. به طور متوسط یک درصد کاهش در نرخ رشد اقتصادی در مناطق شهری، روستایی و کل کشور به ترتیب موجب افزایش فقر به میزان 97/1، 53/2 و 33/2 درصد شده است. تجربه این دوره نشان می‌دهد افزایش نابرابری سبب افزایش فقر ناشی از رکود شده به گونه‌ای که کاهش سهم خانوارهای کم‌درآمد بیش از کاهش سهم خانوارهای پردرآمد بوده است (راغفر و دیگران،1394).

سوری (1388) معتقد است افزایش فقر در سال 1386 مستقل از انتخاب خط فقر است و در صورت انتخاب هر خط فقری، آمارهای این دوره حاکی از افزایش فقر دارد. پس از سال 1386، در سال 1387 ضریب جینی و نسبت سهم درآمد دهک بالا به دهک پایین کاهش یافت اما مجددا این دو شاخص در سال 1388 افزایش یافت به گونه‌ای که ضریب جینی از 4023/0 در سال 1384 به 4111/0 در سال 1388رسید و نسبت درآمد دهک بالا به پایین نیز از 5/14 درصد در سال اول برنامه چهارم به 97/15 برابر در سال 1388 افزایش یافت. این شاخص‌ها نشان دهنده افزایش نابرابری در طی سال‌های برنامه چهارم توسعه است. در چهار سال اول برنامه چهارم نرخ تورم همواره صعودی بود و از 4/10 درصد در سال 1384 به 4/25 درصد در سال 1387 و فقط در سال پایانی این برنامه که مصادف با ایام انتخابات ریاست‌جمهوری و اعمال سیاست‌های خاص آن دوران بود نرخ تورم به 8/10 درصد رسید.

برنامه پنجم توسعه (1395-1390)

برنامه پنجم توسعه در چارچوب سند چشم‌انداز بیست ساله و با رویکرد مبنایی پیشرفت و عدالت در سال 1390 آغاز شد. تحقق رشد اقتصادی، بهبود توزیع درآمد و کاهش ضریب جینی به 35 درصد در پایان برنامه هدفمند کردن یارانه‌ها و مهار تورم در پایان برنامه از جمله مهمترین موضوع‌های قانون برنامه پنجم در بخش اقتصاد بود که در هر یک از آنها پیشرفت‌هایی حاصل شد. با این وجود دو سال 1388 و 1389 را می‌توان به عنوان نابرابرترین سال‌ها ارزیابی کرد که هم ضریب جینی و هم نسبت سهم دهک بالا به پایین میزان بالایی بود. همچنین نرخ تورم که از سال 1388 در دولت نهم افزایش یافته بود به رشد خود ادامه داد و از 8/10 درصد در آن سال به  7/34 درصد در سال 1392 رسید که تا دو دهه پیش از آن بی‌سابقه بود. این روند نامناسب در نرخ تورم و توزیع درآمد در زمانی اتفاق افتاد که به استناد همه آمار و مطالعات، کشور دارای بیشترین درآمد نفتی بود. طی این سال‌ها، ضریب جینی از 41/0 در سال 1389 به 37/0 در سال 1390 کاهش یافت و تا سال 1392 این روند ثابت بماند. حسین راغفر جمعیت زیر خط فقر در سال 1391 را بالغ بر 40 درصد ارزیابی کرده بود (خبرآنلاین، 11/8/93) که با توجه به وضعیت اقتصادی کشور در دوران دولت‌های نهم و دهم، رشد فزاینده نرخ تورم و شکاف دهک‌های بالا و پایین دور از واقع نیست. 

 در سال‌های 1393 و 1394 و با روی کار آمدن دولت یازدهم و توجه ویژه آن به کنترل نرخ تورم، به‌رغم روند کاهشی این نرخ، هم روند ضریب جینی و هم روند نسبت سهم دهک بالا به پایین مجددا صعودی شد که نشان از نابرابری بیشتر است. در سال پایانی برنامه پنجم نرخ تورم 9 درصد شد و در مقایسه با نرخ تورم 5/21 درصدی در سال 1390، برنامه پنجم و اقدامات دولت یازدهم را در کنترل نرخ تورم می‌توان مثبت ارزیابی کرد. در مورد جمعیت زیر خط فقر در برنامه پنجم توسعه اظهارات متفاوتی می‌شود. هر یک از پژوهشگران و نهادهای مسئول اعلام آمار، بنا به روشی که انتخاب می‌کنند آمار متفاوتی را اعلام کرده‌اند قضاوت قطعی در این زمینه را مشکل کرده است. با وجود طرح شعار «ریشه‌کنی فقر مطلق در دولت دوازدهم» توسط رئیس‌جمهور، به گفته رئیس کمیته امداد امام خمینی(ره) «در حال حاضر تعریف فقر مطلق در کشور ما بسیار سخت شده و اگر بخواهیم خیلی با جزئیات آن را مطرح کنیم، بار سیاسی به همراه دارد و باید دید آیا مسئولان آماده هستند که زیر بار سیاسی این موضوع در مقابل مجامع جهانی قرار گیرند؟ ...

در حال حاضر هم شاخص‌های مشخصی برای فقر مطلق مورد نظر دولت مطرح نشده و دامنه آن ذکر نشده است. این در حالی است که دولت باید دامنه این فقر مطلق را مشخص و برای ریشه‌کنی آن به جیب خود هم نگاه کند». بنا بر گفته این مقام مسئول، «حدود 10 تا 12 میلیون نفر از افراد جامعه در فقر مطلق به سر می‌برند. این در حالی است که اگر بخواهیم شاخص‌های خود را توسعه داده و سطح رفاه را در جامعه افزایش دهیم، می‌توان 16 تا 20 میلیون نفر را در کشور در دایره فقر مطلق قرار داد.» بر اساس آخرین سرشماری رسمی، جمعیت کشور 80 میلیون نفر است و بنابراین 75/13 درصد جمعیت در فقر مطلق زندگی می‌کنند. از سوی دیگر گزارش وزارت راه و شهرسازی نشان می‌‌‌‌دهد 33 درصد جامعه ایران زیر خط فقر زندگی می‌کنند (تسنیم، 21/4/96). اعلام آمارهای گوناگون با اختلاف زیاد نسبت به یکدیگر، کار مقایسه و قضاوت در این مورد را مشکل می‌کند و وجود یک نهاد مستقل با بنیه کارشناسی قوی که در زمینه فقر و نابرابری، آمار راست‌آزمایی شده را فارغ از تعلقات سیاسی و جناحی اعلام کند احساس می‌شود.

پی‌نوشت

دینی ترکمانی، علی (1375). بررسی وضعیت فقر غذایی در ایران. مجموعه مقالات تحلیل و بررسی اقتصادی فقر، موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی.

خداداد کاشی، فرهاد و ابراهیم جاویدی (1384). اثر آموزش بر جنبه‌های مختلف فقر در مناطق شهری و روستایی ایران، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره 46

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (1379). برنامه مبارزه با فقر و افزایش درآمد خانوارهای کم‌درآمد»، معاونت امور اجتماعی.

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (1384). قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1389- 1384)، مرکز مدارک اقتصادی- اجتماعی و انتشارات.

سوری، داوود (1388). فقر و نابرابری در سال‌های 83 تا 86، روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 1766، 19 فروردین.

مدنی قهفرخی، سعید (1394). ضرورت مبارزه با پدیده فقر و نابرابری در ایران، موسسه انتشارات آگاه.

Isfahani-Salehi. D (2006). Revolution and distribution in iran: poverty and inequality third annual, World Bank conference in inequality, Washington D.C