شیلی و بازنشستگی؛ از نئولیبرالیسم تا بازگشت به حمایت اجتماعی

تجربه کشور شیلی در اصلاحات نظام بازنشستگی برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه باارزش است. این کشور در سال 1980 دست به اصلاحات ساختاری در نظام بازنشستگی خود زد. در این اصلاحات نظام بازنشستگی عمومی که بر مبنای سیستم PAYG بود تغییر کرد و سیستم اندوخته‌گری مبتنی بر حساب‌های انفرادی با مدیریت بخش خصوصی برقرار شد و به دنبال آن مسئولیت دولت به حداقل ممکن کاهش یافت. مشکلات متعدد ناشی از این اصلاحات مانند پوشش پایین، هزینه بالا و کفایت پایین به اندازه‌ای بود که راهی جز اصلاح دوباره نظام بازنشستگی باقی نگذاشت. این خصوصی‌سازی حتی در اصلی‌ترین هدف خود یعنی کاهش هزینه‌ها نیز شکست خورده بود.

به همین دلیل در سال 2006 یک کمیسیون کارشناسی ایجاد شد تا راهی برای حل مشکلات سیستم بازنشستگی ارائه دهد. نتیجه پژوهش‌های این کمیسیون، باز اصلاحاتی بود که در سال 2008 در نظام بازنشستگی شیلی انجام شد. این اصلاحات مجدد از برخی لحاظ یک گام به جلو بود، حمایت اجتماعی برقرار شد و سیستم بازنشستگی به سمت یکپارچگی بیشتر رفت.

در این اصلاحات گرچه موفقیت‌هایی رقم خورد اما مشکلاتی مانند کفایت مزایا، شکاف جنسیتی و نابرابری کماکان باقی است. در نتیجه در سال 2014 کمیسیون کارشناسی جدیدی با هدف ارائه راه‌حل معضلات باقی مانده و با به‌کارگیری توان علمی کارشناسی داخلی و بین‌المللی شکل گرفتن که نتایج آن پایه اصلاحات سوم در نظام بازنشستگی شیلی قرار گرفت.

شیلی بین کشورهای آمریکای لاتین پیشگام ابداع نظام تامین‌اجتماعی بازنشستگی و اصلاحات آن است، اصلاحاتی که در آن نظام بازنشستگی خصوصی‌سازی شد. اما روند اصلاحات شیلی نشان می‌دهد این کشور که روزگاری سردمدار خصوصی‌سازی بازنشستگی در دنیا بود رویه خود را تغییر داد و بازگشت به مبانی استانداردهای تامین‌اجتماعی دولتی را تجربه کرده است. نهایتا در اصلاحات سوم نظام بازنشستگی شیلی دو اصل حمایت فراگیر و عدالت اجتماعی بسیار مورد توجه قرار گرفته است.

سیستم بازنشستگی شیلی: نئولیبرالیسم

بار و دیناموند ویژگی‌های اصلی سیستم انفرادی را که در سال 1981 به وجود آمد معرفی می‌کنند، سیستمی که با برخی تغییرات در اصلاحات سال 2008 هنوز وجود دارد. در این سیستم کارگران مجبورند 10 درصد از درآمد تحت پوشش خود را به حساب‌های انفرادی واریز کنند و یک حق بیمه اجباری از کار افتادگی و بازماندگان می‌پردازند که در بازار تعیین می‌شود. یک کارمزد مربوط به اداره این وجوه اضافه می‌شود. ادارات مدیریت بازنشستگی (AFP) حساب‌های فردی را مدیریت و حق بیمه را جمع می‌کنند و مدیریت صندوق‌های بازنشستگی را به عهده دارند. شرکت‌های مدیریت بازنشستگی در ابتدا اجازه داشتند تنها یک حساب بازنشستگی را سرپرستی کنند اما این تعداد بعدها به 5 سبد سرمایه‌گذاری افزایش یافت که ترکیبی از سهام و اوراق قرضه است.

در رأس حساب‌های پس‌انداز انفرادی اجباری بازنشستگی یک مالیات انگیزشی داوطلبانه وجود دارد که به کارگران اجازه می‌دهد بیش از سهم حق بیمه 10 درصدی پس‌انداز کنند. جزء اختیاری نسبت به جزء اجباری سهم کوچکی دارد.

اصلاحات بازنشستگی که در سال 1981 طراحی شد هزینه گذار قابل توجهی داشت به این دلیل که از این زمان فرایند پس‌انداز حق بیمه در حساب‌های فردی صندوق آغاز شد و دولت مجبور بود هم حقوق بازنشستگان موجود را بپردازد و هم حقوق‌های بازنشستگی کارگران فعلی را که در سیستم قدیمی حق بیمه پرداخت کرده بودند، تامین کند. به دلیل وجود مازاد مالی قابل توجه و قاعده‌مند از سال 1987 به بعد، فرایند گذار ممکن شد و توجه داشته باشید نسلی که هزینه‌های گذار را برای سی سال پرداخت کردند، آنهایی هستند که در حال حاضر به مزایای کافی دسترسی ندارد.

اصلاحات جدید سال 2008: مدیریت دولتی و تقویت نقش آن

در سال 2006 رئیس‌جمهور باچله، کمیسیون مشورتی کارشناسی ریاست‌جمهوری را در حوزه بازنشستگی تشکیل داد تا یک طرح پیشنهادی اصلاحات برای مشکلات اصلی سیستم ارائه دهد. کنگره در سال 2008 با هدف غلبه بر بسیاری از انتقادات قانون جامع جدید تصویب کرد. طبق گزارش نظارت بر سیستم بازنشستگی (2009) اصلاحات دوباره سال 2008 عبارت بودند از: 1. افزایش سطح پوشش از طریق لایه پیشگیری از فقر 2. افزایش سطح و کیفیت پوشش از طریق لایه مشارکت اجباری 3. بهبود کیفیت پوشش ارائه شده از طریق لایه داوطلبانه 4. برقراری عدالت جنسیتی 5. افزایش رقابت و بهره‌وری در صنعت 6. بهینه کردن نرخ بازگشت ریسک در پس‌اندازهای بازنشستگی که AFP‌ها مدیریت می‌کنند 7. ارتقای کیفیت مزایا از طریق حل مساله بی‌عدالتی در اعطای مزایای سالمندی، ازکارافتادگی و بازماندگان 8. ارتقای سطح مشارکت مردم، اطلاعات و آموزش آنها درباره سیستم بازنشستگی 9. بهبود ساختار نهادی سیستم بازنشستگی برای تشویق عدالت جنسیتی.

برای برقراری عدالت جنسیتی بیشتر در سیستم بازنشستگی چهار اقدام معرفی شد:

1. اعطای پاداش به زنان به ازای هر کودکی که به دنیا می‌آورند، معادل 18 ماه حق بیمه بر مبنای حداقل حقوق که در حساب‌های فردی آنها تا زمان بازنشستگی سرمایه‌گذاری می‌شود.

2. حق بیمه از کارافتادگی برای زنان و مردان مساوی بود اما از آنجا که خطر برای زنان کمتر است مازاد حق بیمه‌ای که زنان پرداخت کرده‌اند به حساب آنها واریز می‌شود.

3. توزیع دوباره پس‌اندازهای بازنشستگی به صورت متوازن: در صورت طلاق دادگاه ممکن است تصمیم بگیرد حق بیمه انباشته شده زوجین را 50-50 بین آنها تقسیم کند.

4. تعیین مستمری بازماندگان برای همسران مرد.

برای ارتقای سطح مشارکت، اطلاعات و آموزش نیز این موارد ایجاد شد:

1. کمیته ای از کاربران نظام AFP

2. صندوقی برای آموزش مسائل بازنشستگی که از طریق واگذاری‌های دولتی تامین مالی می‌شد.

3. هیات مشاوره بازنشستگی که به دولت مشاور مستقل ارائه می‌داد.

به منظور بهبود ساختار نهادی، ردیفی از نوآوری‌های نهادی معرفی شدند که یکی از مناسب ترین آنها تأسیس نهاد بازنشستگی اجتماعی بود، آن هم به عنوان ادامه دهنده نهاد هنجارسازی مالیاتی که پیش از آن وجود داشت. این اقدام، ایدهٔ داشتن یک نهاد عمومی طولانی‌مدت را به وجود آورد تا مزایای بازنشستگی را مدیریت کند.

این اصلاحات قطعاً نوآورانه بود و راه‌حل‌های متعدد خلاقانه‌ای معرفی کرد. این اصلاحات همچنین اجازه داد مشکلات اصلی، محدودیت‌ها و چالش‌های خصوصی‌سازی صندوق‌های بازنشستگی پیش روی مباحث سیاست عمومی قرار بگیرد؛ مسائلی که مدل‌های بسیار ترویج‌شده بین‌المللی، یعنی آنهایی که مدل‌های اقتصاد تامین سالمندی را به صورت خصوصی ارائه می‌دهند، با آن مواجه هستند اما کمتر مورد توجه بوده‌اند.

با وجود تغییرات عمده و تاثیرات آن، ضعف‌های متعددی هنوز وجود دارد: پایین بودن مزایا به طور نسبی، شکاف در پوشش و نابرابری قابل توجه در مزایا. این موارد با توجه به ویژگی‌های بازار کار و عملکرد آن و طرح سیستم بازنشستگی توضیح داده می‌شود.

مشکلات باقی‌مانده و نیاز به اصلاحات جدید

کمیسیون در سال 2015 گزارشی ارائه داد که نشان می‌داد درباره نواقص باقیمانده و چالش‌های پیش روی نظام بازنشستگی نگاه مشترکی میان تعداد زیادی از متخصصان وجود دارد اما در فهم نیازهای سیاستی برای غلبه بر این مشکلات، اختلاف دیدگاه وجود داشت. مهمترین نقطه اختلاف مربوط به نقشی بود که لایه حقوق بازنشستگان منسجم باید در تقابل با سیستم خصوصی اندوخته‌گری فردی ایفا می‌کرد. به عبارت دیگر باید از طریق بازسازی مکانیسم تامین ‌اجتماعی منسجم، راهی برای ارتقای کفایت مزایا ایجاد می‌شد. 

اکثریت افراد کمیسیون با برخی از تغییرات ضروری موافق بودند که شامل مجموعه‌ای از اصلاحات پارامتریک می‌شود: 1. افزایش پوشش و میزان مزایای بازنشستگی بدون پرداخت حق بیمه
2. برقرار ماندن حق بیمه اجباری برای کارگران خوداشتغال و سرعت بخشیدن به شمول آنها در سیستم بازنشستگی 3. برابری تدریجی سن بازنشستگی زنان و مردان و بازنگری در سن بازنشستگی دوره‌ای 4. حذف جدول عمر بر مبنای جنسیت در محاسبه حق بازنشستگی سالانه 5. معرفی یک مکانیسم سهم بیمه یارانه‌ای برای افرادی که از کودکان و سالمندان مراقبت می‌کنند 6. تغییرات در راه‌های جایگزین برای سرمایه‌گذاری وجوه بازنشستگی و انتخاب سبد دارایی با هدف کاهش ریسک‌های بیش از حد بازار که بیمه‌شدگان در معرض آن هستند.

همان‌گونه که نشان داده شد 27 سال زمان نیاز بود تا اصلاحات سال 2008 انجام شود؛ اصلاحاتی که یک مسیر بازگشت برای رفع برخی کاستی‌ها که در مطابقت با اصول تامین‌اجتماعی وجود داشت، طی می‌کرد، به‌ویژه اصولی در ارتباط با سطح پوشش همبستگی، برابری جنسیتی و مدیریت کارا.

دیدگاهی هم درباره اصلاحات بیشتر وجود دارد به این منظور که توازن دوباره ریسک برقرار شود، ریسکی که بیمه‌شدگان به صورت فردی یا اجتماعی متحمل می‌شوند. قرار دادن سیستم در مسیری که انسجام و کفایت را ارتقا دهد، ضروری است با این هدف که اصلاحات پارامتریک که در کوتاه‌مدت بسیار نیاز است، به لحاظ اجتماعی قابل قبول شود. به نظر می‌آید اصلاحات ساختاری ضروری باشد به این دلیل که حفظ ساختار موجود سیستم، فضای کمی برای اصلاحات ملموس دارد.

منابع ناکافی که به تامین اقتصادی سالمندان اختصاص داده می‌شود بخشی از دلیل نبود کفایت را توضیح می‌دهد. فراتر از اجماع کلی برای افزایش منابع مالی بازنشستگی، مساله سیاسی مهم مورد بحث این است که منابع بیمه‌ای بیشتر و منابع عمومی مالیاتی باید به کجا واریز شود؛ حساب‌های انفرادی یا به صورت مشترک به صندوق‌های تامین‌اجتماعی؟

تعریف سهم بیمه کارفرما و ادغام این منابع اجازه می‌دهد مزایای بازنشستگی برای بازنشستگان فعلی افزایش یابد. بازنشستگان معتقدند که برای تامین هزینه دوران گذار منابع بسیاری پرداخته‌اند اما مزایای آنها به نسبت کم است.

مساله مهم دیگر مربوط به اجماع کافی برای رفع مستقیم نابرابری‌های علیه زنان است. این اصلاح می‌تواند به صورت همزمان کفایت مزایا برای زنان و همبستگی بین جنسیت‌ها را برقرار کند. اراده سیاسی برای جامه عمل پوشاندن به این تغییرات مورد نیاز، ضروری است با این هدف که عمل به اصول تامین‌اجتماعی پذیرفته جهانی تثبیت شود.

اقتصاد سیاسی باز-اصلاحات (اصلاحات مجدد) نظام بازنشستگی در شیلی و آرژانتین

در سال 2008 تغییرات مهمی در سیستم بازنشستگی دو کشور پیشگام آمریکای لاتین در سیستم‌های تامین‌اجتماعی، یعنی آرژانتین و شیلی به اجرا درآمد. پس از آنکه این دو کشور با خصوصی‌سازی در سال‌های ۱۹۸۱ شیلی و 19۹۴ آرژانتین تغییرات قابل توجهی در سیستم بیمه بازنشستگی عمومی ایجاد کردند، یک بار دیگر اجرای اصلاحات رادیکال را برگزیدند: در آرژانتین با گسترش سیستم بازنشستگی عمومی از طریق سیاست فراگیر کردن مستمری بازنشستگی و حذف سیستم مدیریت خصوصی صندوق‌های بازنشستگی و در شیلی از طریق تضمین مزایای بازنشستگی همگانی برای دو‌سوم جمعیت و تقویت عدالت.

در شیلی مدل بازنشستگی خصوصی زیر سوال رفت. در سال 2008  هدف از اصلاحات حرکت دادن مدل شیلی به سمت یک مدل مختلط با تقویت لایه پیشگیری از فقر بود. در آرژانتین سیستم خصوصی که در سال 1994 معرفی شد هرگز مانند کشور همسایه مورد قبول واقع نشد و ترجیح عمومی به صورت موکد بر بیمه بازنشستگی عمومی و تضمین دولتی بود. این موضوع در ترکیب با ویژگی‌های خاص فضای سیاسی جاری ممکن است توضیح دهد که چرا دولت قادر بود بدون مقاومت زیادی سیستم خصوصی را از دور خارج کند.

چالش‌های مورد انتظار برای آینده

آرژانتین به سیستم بازنشستگی عمومی بازگشته است که بر مبنای سیستم PAYG تامین مالی می‌شود. در حین رسیدگی کردن به حساب‌های تجمیع شده، در دوره گذار از لایه AFJP خصوصی گرفته شد. با وجود این، مشکلات و نقاط ضعف سیستم عمومی پیش از خصوصی‌سازی آشکار شده بود، توجیهات و استدلال‌های مربوط به اصلاحات بیشتر روی نکات منفی سیستم تمرکز داشت تا ویژگی‌های مثبت سیستم عمومی.

تنها بحث‌های محدودی شکل گرفت که چگونه سیستم بازنشستگی که با ملی کردن دوباره ایجاد می‌شد از مشکلاتی که در گذشته با آن روبه‌رو بود جلوگیری کند، به‌ویژه مشکلات مربوط به کاهش سطح پوشش در سیستم با پرداخت حق بیمه که در بازارهای کار تکه تکه شده با سطح بالا و مزمن مشاغل غیر رسمی عمل می‌کند، کفایت مزایا در آینده، ثبات مالی مزایا بازنشستگی وعده داده شده و مدیریت وجوه بازنشستگی.

بنابراین چالشی که نظام بازنشستگی آرژانتین در آینده با آن روبه‌رو خواهد بود جلوگیری از اشکالاتی است که در گذشته وجود داشت و البته مواردی مانند ارتقای راهبردی اصلاحات مرتبط با اشکالات ذکر شده، ارتقای برابری جنسیتی و رفتار برابر با گروه‌های مختلف بیمه‌شده و ایجاد نهادها و مقررات برای دستیابی به اهداف.

در شیلی اصلاحات تغییرات بنیادینی در نظام  AFP  ایجاد نکرد و هنوز بر مبنای سود‌محوری فعالیت می‌کند و موجب شده بیشترین سود را در سیستم بازنشستگی خصوصی در آمریکای لاتین ارائه دهد. این در حالی است که فرض شده دولت مسئولیتی در ارتباط با پیشگیری از فقر در سالمندان به عهده دارد. اصلاحات همچنین در باز تعریف سهم حق بیمه کارفرمایان شکست خورد؛ سهمی که به وسیله‌ای برای زایش نرخ حق بیمه قانونی منصفانه بود و برای ورود رقبای جدید مانند بانک‌های عمومی به سیستم مناسب نبود.

تجزیه و تحلیل‌ها نشان می‌دهد با وجود این واقعیت که سیستم خصوصی‌سازی شده در آمریکای لاتین تاب‌آوری قابل ملاحظه‌ای را به نمایش گذاشته- بر مبنای وابستگی به مسیر جدید و فضای قدرت که با معرفی برنامه‌های سرما‌یه‌دارانه مرتبط است- باز اصلاحات گسترده واقعا ممکن و ضرروی است. این نشان می‌دهد سیاستمداران می‌توانند کماکان روزنه‌های فرصت را در پاسخ به دلایل مالی و پاسخگویی به تقاضای شهروندان برای شمول اجتماعی بیشتر و تامین درآمد عمومی تصاحب کنند.

دو اصلاحات جدید در شیلی و آرژانتین به نظر می‌رسد می‌تواند به عنوان نمونه‌ای برای همتایان آنها در منطقه باشد، احتمالا نه عنوان برنامه اصلاحات، آن‌طور که در گذشته اتفاق افتاد، بلکه برای نشان دادن اینکه فضای سیاسی منطقه‌این تغییرات را ممکن می‌کند. از این رو در حال حاضر مهم است تحقیقاتی درباره پایداری سیستم اصلاح شده و نهادهایی که بنیانگذاری شده‌اند به عمل آیند. مسائل اصلی در اینجا اثرات اقتصادی و اجتماعی و سازگاری و پایداری آنها در تغییرات سریع اقتصادی-اجتماعی در سطح ملی و اجتماعی مرتبط است.

معرفی کتاب 

مروری بر سه دوره اصلاحات نظام بازنشستگی شیلی

نویسندگان: کارمالا مسا-لاگو و فابیو برترانو، کاتیا هویو و ماریانا رولی 

مترجم: سمانه گلاب

انتشارات موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا